Considerações sobre a lei do Uber

INTRODUÇÃO

A vida na sociedade pós-moderna traz consigo os benefícios da tecnologia, amparando a sensação de urgência do cidadão comum.

Os serviços de tecnologia estão presentes em nosso cotidiano nas mais variadas formas, seja para pedir um fast food, comprar livros, roupas e revistas e recentemente realizar nosso próprio transporte.

O Brasil adotou, na legislação, uma política de mobilidade urbana, através da Lei de nº 12.587 de 2012, regulando o transporte público e privado de passageiros em vista da necessidade de desenvolvimento urbano aliado a política econômica de geração de trabalho.

No entanto, durante os dois últimos anos, tem pairado desconfiança sobre a continuidade deste tipo de serviço no Brasil. Embora o avanço que a tecnologia pode produzir neste tipo de situação, gravita, entre Câmara e Senado Federal, proposta de alteração da legislação atual na expectativa de melhor condicionar os serviços dos aplicativos de intermediação de transporte privado de passageiros.

A Lei do “Uber” é assim comumente chamada - embora existam outras empresas de tecnologia explorando a política de mobilidade urbana brasileira tais como: 99 top, Cabify, Willgo, Televo, Easygo, Easytaxi, T81, etc. - sofreu enorme repercussão, em vista da possibilidade de retirada desta tecnologia no Brasil pelas imposições legais previstas nos projetos de Lei.

Atualmente, o projeto recebeu emendas no Senado e retornou à Câmara para rediscussão das alterações propostas que não serão discutidas em regime de urgência no próximo ano em razão das eleições e possibilidade de clamor popular que resiste a pretensa nova regulação.

De todo modo, este breve artigo fará breves colocações sobre os dois principais projetos de Lei que tramitaram nos últimos dois anos para regulamentar o transporte por aplicativo eletrônico: (a) O Projeto de Lei n.530/2015 de autoria do Senador Ricardo Ferraço e (b) O Projeto de Lei n. 28/2017 de autoria do Deputado Carlos Zarattini.

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1 O SERVIÇO

Uma pergunta é latente: Mas do que se trata o serviço que se pretende regular?

Os autores Floriano de Azevedo Marques e Rafael Véras de Freitas empreendem o conceito da seguinte forma:

“Basicamente, os serviços prestados por essa empresa obedecem à seguinte sistemática: o consumidor tem de baixar um aplicato (app) em seu smartphone, estabelecer os pontos de origem e de destino, e solicitar a corrida; o aplicativo, então, encaminha a solicitação aos motoristas indicando em quanto tempo determinado motorista chegará ao consumidor, bem como qual a tarifa lhe será aplicável; aceita a corrida, o consumidor receberá um alerta, contendo as informações sobre o motorista e sobre o veículo; finalizada a corrida, o consumidor efetuará o pagamento, exclusivamente, por meio do referido aplicativo, momento no qual poderá avaliar o serviço prestado pelos motoristas. A principal vantagem da utilização é a de reduzir a assimetria de informação entre consumidores e motoristas, por fornecer informações sobre os serviço que lhe são prestados[1].”

O ponto central deste tipo de serviço decorre de dois conceitos importantes na sociedade atual: (a) tecnologia disruptiva e (b) economia compartilhada[2].

Em outras palavras, trata-se de inovação que acompanha o clamor social por eficiência na prestação de serviços. No Brasil até bem pouco tempo atrás falávamos em transporte público de passageiros com certo conforto somente por táxis, cujo registro era feito pela Prefeitura e com uma série de burocracias inerentes à categoria.

A livre concorrência que os aplicativos trouxeram mexeu com a população que obteve em anos a possibilidade de escolha, gerando embates entre a categoria existente e a que surgia através da exploração da atividade.

Não obstante, o governo de forma incipiente buscou dialogar a respeito do assunto, sem sucesso. Reza a lenda que, apesar das tentativas de liberalismo econômico, o Brasil sofre, ainda, o dirigismo estatal, talvez traço da cultura monárquica e imperialista que rondou tempos atrás nossas terras tupiniquins.

E nesta breve conceituação, cultural, populacional e eleitoreiro, desenvolveu-se, diga-se com técnica legislativa sofrível, os projetos de lei que buscam regulamentar a atividade do aplicativo condicionando-o a uma espécie de categoria de transporte, embora não transporte absolutamente nada.

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2 LEI DE MOBILIDADE URBANA

A atual Lei de Mobilidade Urbana e seus 28 artigos foi construída sob os ideias dos eventos internacionais que o Brasil receberia em 2014 (Copa do Mundo) e em 2016 (Jogos Olímpicos), cuja participação dos Estados membros na constituição de meios de transporte em condições de sediar eventos de grandeza descomunal se faria imprescindível. Esta busca do desenvolvimento a citada legislação buscava reorganizar a malha de transporte brasileira, esperando da iniciativa privada recursos financeiros além de arrecadação e impostos em vista da necessidade de acelerar a conclusão do projeto de crescimento e exposição internacional do Brasil.

Como infelizmente o Brasil acompanha o adágio popular de expectativa vs. realidade, o projeto de governo não desenvolvera da forma adequada, levando a criação de outras fontes para que o país pudesse comportar o compromisso firmado com os organizadores dos eventos mundiais. Neste cenário, o mundo atravessava uma revolução de tecnologia com cada vez mais aderentes à tecnologia que evitava a conversação entre indivíduos para assuntos cuja praticidade era fundamental, e nessa toada, o desenvolvimento do Uber, primeiro aplicativo de transporte privado de pessoas a chegar no Brasil, teve crescimento geométrico.

A legislação atual insere a atividade dos aplicativos de transporte de forma implícita como é o teor do inciso III, parágrafo 1º do artigo 3º:

 “O Sistema Nacional de Mobilidade Urbana é o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de infraestruturas que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no território do Município.

§1º São modos de transporte urbano:

III – quanto à característica do serviço:

(b) privado.”

A Categorização da atividade também encontra respaldo no inciso X do artigo 4º da mesma lei:

“Para os fins desta Lei, considera-se:

X – transporte motorizado privado: meio motorizado de transporte de passageiros utilizado para a realização de viagens individualizadas por intermédio de veículos particulares.”

Atualmente, o transporte através de aplicativos eletrônicos, encontra respaldo através dos artigos citados acima.

Embora ronde polêmica sobre a conceituação, nossa posição é que os aplicativos não exercem serviço de transporte, haja vista que a atividade preponderante da empresa é meramente de aproximação pela tecnologia, cuja aproximação entre usuários (motorista) e (passageiro) não deve ser confundida com empresas de transporte.

A constituição de empresas de tecnologia, geralmente no modelo startups, dá-se pela exploração da tecnologia que aproxima aquele que oferece o serviço e o indivíduo que o busca; nada diferente do que temos visto da velha máxima oferta e procura.

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3 Observações Gerais do Projeto – 530/2015

O primeiro projeto tinha como principal tarefa realizar a inclusão de mais um inciso no artigo 4º da Lei de Mobilidade Urbana, especificando o transporte por intermédio de provedores de rede de compartilhamento, chamado de “PRC”.

O Projeto em seu início tenta realizar conceituação da tecnologia e transporte, como a seguir destacamos:

  “III – Rede Digital: qualquer plataforma tecnológica que pode ou não estar consubstanciada em aplicativo online, software, website ou outro sistema que possibilita o contato entre ofertante e demandante do compartilhamento.”

“V – Provedor de Rede de Compartilhamento ou PRC: empresa, organização ou grupo que, operando através de plataforma tecnológica, fornece conjunto de funcionalidade acessível por meio de terminal conectado à internet, que organiza e opera o contato entre ofertantes e demandantes de compartilhamento. O PRC não controla, gerencia ou administra Veículos ou Motoristas-Parceiros que se conectam a uma Rede Digital, exceto quando acordado por contrato escrito.”

Embora não caiba aos juristas analisar a aderência do conceito com a realidade dos serviços, o autor do projeto compreendeu de forma ampla a natureza dos serviços e sua abrangência.

Inclusive propõe redação para o artigo 3º que leva ao entendimento de que as empresas intermediadoras não se qualificam como prestadores de serviço de transporte[3].

Por conseguinte era esperado que o raciocínio lógico seguisse para descaracterizar o aplicativo eletrônico como fim e torna-lo adequado a sua real função que é a de meio, obrigando-o aos resultados exclusivamente da atividade de intermediação.

Conquanto essa ponderação, o artigo 4º[4] demonstra visível incongruência ao requerer registro dessas empresas perante a municipalidade em órgãos ligados ao trânsito em acordo com regimentos municipais, trazendo a esquizofrenia técnica.

Ora, ou há de se conduzir a situação da empresa intermediadora por legislação especial ligada a sua atividade fim ou há de considerá-la como análoga a condição de transporte, incumbida de obediência às regras estatais.

De igual modo o §1º do artigo 6º inclina competência da empresa intermediadora pelo registro e ativação dos motoristas, exigindo a demonstração do cumprimento dos requisitos e homologação perante o órgão de trânsito e transportes da municipalidade, trazendo novamente uma natureza de empresa de transporte[5].

O principal eixo que fomenta a ambiguidade do projeto está destacado no artigo 7º que confere a responsabilidade civil à categorização de transporte, em que pese o artigo 3º declarar expressamente que a empresa (PRC) não possui a atividade fim de transportar pessoas e cargos[6].

Ao que parece o legislador goza de confusão sobre a espécie de negócio jurídico, além disso, falta compreensão sobre a cadeia de fornecimento do serviço envolvendo tecnologia[7].

O projeto, que teve tramitação encerrada em 2016, foi alvo de duras críticas pela imposição à categoria de empresas que exploram a tecnologia para aproximação de prestadores de serviço e usuários.

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4 Outro projeto – 530/2017

Não obstante as críticas jurídicas sobre a concepção e construção do projeto anterior, ratificou-se a necessidade de regulação do transporte privado por meio de aplicativos eletrônicos. Contudo, os esforços não foram além dos já conhecidos, servindo o projeto anterior como base para o atual.

O ataque frontal deu-se através do pedido de alteração dos artigos 11-A e 11-B, entretanto com o mesmo erro metodológico e conceitual sobre aplicativos de intermediação.

O projeto atual não pretende discriminar situações como o anterior pretendia, mas fornecer dirigismo estatal frente à atividade reconhecidamente entre particulares sob o espírito da livre iniciativa, presente no país de origem e fundação do serviço eletrônico.

Os princípios do aplicativo são altamente atacados caso o projeto sofra aprovação em sua integralidade, forçando-o a descontinuidade do serviço no Brasil, haja vista as manobras legais para atender interesses classistas cuja prestação do serviço é deficiente, mas ainda monopolizam o cenário de transporte no país.

Não somente isso, mas corrobora com o aumento da pobreza pátria pela burocratização e interdição estatal, tomando as pequenas rendas de desempregados em prol de um desserviço reconhecidamente inútil e privilegiando interesses de uma única categoria.

O artigo 11-A prescreve uma regulamentação dos munícipios e distrito federal sob a égide de segurança, eficácia e efetividade em tributação, segurança dos passageiros e recolhimento previdenciário[8].

Com devida vênia, o modelo atual dos aplicativos, que atendem milhões de usuários, já possui regulação entre particulares através de pactos, contratos, termos de uso e condições.

Além disso, as empresas gozam de políticas rígidas de qualidade para coibir excessos de passageiros e motoristas.

Ao que parece, o Estado busca uma forma de auferir renda tributária para cobrir déficit fiscal sem qualquer contrapartida que perpetue a exploração do negócio no cenário brasileiro.

Já o artigo 11-B quer positivar uma situação já prevista em outras legislações na expectativa de contribuir com a segurança[9].

É difícil acreditar que uma empresa de operação mundial não exigirá carteira de habilitação sem que a lei o exija. Caso contrário, já seria assim.

Some-se que os incisos III e IV é uma clara tentativa de adequação a categoria de táxi, cujo serviço é completamente diferente do que se prestam as operadoras do aplicativo.

Em breve análise, vê-se o despreparo na confecção do projeto, provavelmente de técnicos que não utilizam ou desconhecem o aplicativo, suas políticas e repercussão entre os usuários.

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CONCLUSÃO

É coerente afirmar que as propostas, caso aprovadas, empreenderão segurança aos usuários motoristas ou passageiros além do que atualmente é praticado pelas empresas?

Ao que parece, o abuso não parte das empresas que fornecem a tecnologia e sim, do poder público em sua clara tentativa de regular um mercado por interesses difusos ao sentido de adequação com fins sociais.

De outro lado, expressamos a ideia de aplicativo eletrônico não tem a função de transportar pessoas e sim aproximar serviços e demandas, cuja responsabilidade deriva da sua atividade fim de tecnologia.

Neste cenário, far-se-ia o melhoramento da Lei do Marco Civil, que regula provedores de serviços de Internet especialmente pelas lacunas que ali existem quanto a responsabilidade civil e incolumidade dos usuários de Internet.

A timidez da redação do Marco Civil revela sua data de nascimento, próximo dos idos de 2007, onde sequer havia popularização de smartphones, quiçá a ideia de usá-lo para requerer comida, vestuário, transporte, entre outras facilidades.

Com isso, não nos opomos à positivação e regulação do aplicativo de transportes, mas sim, quanto aos critérios propostos tacitamente, através de projetos fracos em que transparece uma artimanha urgente para arrecadação de impostos. Será o Estado um invejoso contumaz do lucro, eficiência e honra que a população exalta neste serviço?

No abrir das cortinas, temos que o negócio jurídico proposto por empresas que exploram a tecnologia de aproximação entre usuários é politípico, isto é, não possui um único eixo para constituição e sim uma teia de atos que concretizam o negócio. Não se trata de uma compra e venda de imóvel com único objeto, contraprestação, partes, prazo e condições.

A dificuldade no aceite está justamente no empréstimo do clássico para definir o contemporâneo. O brilhante Francisco Cavalcanti Pontes de Miranda, já ensinava que as regras que regem o suporte fático não necessariamente são do negócio jurídico preponderante, cabendo ao jurista avaliar se há pluralidade de atos que geram atipicidade. Assim exemplificou à sua época:

  “O contrato de locação de apartamento com a contraprestação em serviços de portaria é figura de contrato único e complexo. Não há dois contratos. As regras jurídicas de um contrato e as de outro são extensivas ou analógicas. A acumulação dá ensejo a negócios jurídicos politípicos, complexos em vez de múltiplos. Tem-se de atender a unidade do negócio jurídico. Se um dos negócios jurídicos não é típico, primeiro havemos de saber qual dos negócios jurídicos prepondera; se se trata de negócio jurídico complexo sem preponderância de um, atende-se às regras do negócio jurídico atípico e depois às do negócio jurídico típico.”

Em que pesem as noções aqui expostas, muito trabalho ainda é necessário.

Não vislumbramos o Estado e sua intervenção através de legislações que sequer compreendem o tipo de serviço oferecido. Atualmente há uma clara tentativa de adequação forçada, que fatalmente prestará desserviço a todos com regras e burocratizações impossíveis de resultar em uma operação bem sucedida.

Pela urgência não se pretende nada bom, de modo que a reflexão sobre o assunto deverá prender juristas em todos os níveis, especialmente aqueles usuários do serviço, em busca de diálogo franco e contributivo na criação de legislação que diga os interesses da sociedade sem benefício de classes ainda dominantes no país.

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Notas

[1] NETO, Floriano de Azevedo Marques; FREITAS, Rafael Véras de. UBER, WHATSAPP, NETFLIX: Os novos quadrantes da Publicatio e da assimetria regulatória. In: FREITAS, Rafael Véras; RIBEIRO, Leonardo Coelho; FEIGELSON, Bruno (Coord.). Regulação e Novas Tecnologias. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2017. p.21-22.

[2]“O termo disrupção foi cunhado por Clayton Christensen, professor da Universidade de Harvard. Por disrupção se entende o rompimento ou superação de algo preexistente, dando origem a uma nova solução mais eficiente e de mais fácil acesso, seja do ponto de vista econômico, seja do ponto de vista operacional. Tecnologia disruptiva é o termo uso pelo professor Christensen para descrever a inovação tecnológica que derruba a tecnologia já existente no mercado. Nesta métrica, deve-se entender por evolucionária a tecnologia que aperfeiçoa ou incrementa uma anterior, por revolucionária as que causam grandes alterações e, finalmente, por disruptiva, aquela que destrói a anterior, atendendo às mesmas exigências dos clientes com incremento significativo da qualidade, utilizando algo completamente novo, sem permitir que se volte ao estágio anterior. São exemplos de tecnologias disruptivas o Uber, o IFoods, o bluetooth, oWi-Fi e a impressora 3D. SILVA, José Benedito Lázaro da. O efeito disruptivo das inovações tecnológicas frente às ciências jurídicas e sociais”. In: FREITAS, Rafael Véras; RIBEIRO, Leonardo Coelho; FEIGELSON, Bruno (Coord.). Regulação e Novas Tecnologias. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2017. p.155-164.

A chamada economia do compartilhamento (sharing economy) concebe novos modelos de negócio não mais concentrados na aquisição individual de bens e serviços, mas no uso comum – por várias pessoas interessadas – das utilidades oferecidas pelo mesmo bem. MIRAGEM, Bruno; MARQUES, Cláudia Lima. Economia do compartilhamento deve respeitar os direitos do consumidor. Consultor Jurídico. Disponível em:http://conjur.com.br/2015-dez-23/garantias-consumo-economia-compartilhamento. Acesso em 18 set. 2016.

V. OWNING. Using and renting: some simple economics of the “sharing economy”. Disponível em: http://john-joseph-horton.com/papers/sharing.pdf.

[3] Art.3º. AS PRCs não se qualificam como empresas prestadoras de serviços de transporte, não se confundindo, portanto, como prestadores de serviço publico individual de transportes.

[4] Art.4º. A operação de uma PRC deve ser precedida de registro perante ao órgão municipal competente para fiscalização de trânsito e transporte, observando os requisitos deverão ser elencados em Lei Municipal.

[5] Art.6º. Para prestação do novo serviço serão autorizados somente condutores que atendam aos seguintes requisitos:

§1º O PRC, responsável pelo registro e ativação de todos os interessados em promover e realizar o compartilhamento de transporte individual privado, deverá apresentar à autoridade local de transportes documento informativo com as seguintes informações referente a cada um dos motoristas-parceiros.

[6] Art.7º. A responsabilidade civil quanto aos serviços regulados por esta Lei, se dará na forma do previsto pelo Código Civil referente aos serviços de transporte.

[7] A cadeia de fornecimento é um fenômeno econômico de organização do modo de produção e distribuição, do modo de fornecimento de serviços complexos, envolvendo grande número de atores que unem esforços e atividades para uma finalidade comum, qual seja a de poder oferecer no mercado produtos e serviços para os consumidores. O consumidor muitas vezes não visualiza a presença de vários fornecedores, diretos e indiretos, na sua relação de consumo, não tem sequer consciência no caso dos serviços, principalmente de que mantém relação contratual com todos ou de que, em matéria de produtos, pode exigir informação e garantia diretamente daquele fabricante ou produtor com o qual não mantém contrato. A nova teoria contratual, porém, permite esta visão de conjunto do esforço econômico de “fornecimento” e valoriza, responsabilizando solidariamente, a participação destes vários atores dedicados a organizar e realizar o fornecimento de produtos e serviços. O art. 3º do CDC bem especifica que o sistema de proteção do consumidor considera como fornecedores todos os que participam da cadeia de fornecimento de produtos (nominados expressamente “toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividades de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos”) e da cadeia de fornecimento de serviços (o organizador da cadeia e os demais partícipes do fornecimento direto e indireto, mencionados genericamente como “toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os que desenvolvem atividades de (...) prestação de serviços”), não importando sua relação direta ou indireta, contratual ou extracontratual com o consumidor. O reflexo mais importante, o resultado mais destacável desta visualização da cadeia de fornecimento, do aparecimento plural dos sujeitos-fornecedores, é a solidariedade entre os participantes da cadeia mencionada nos arts. 18 e 20 do CDC e indicada na expressão genérica “fornecedor de serviços” do art. 14,caput, do CDC (...) MARQUES, Cláudia Lima. Contratos no Código de Defesa do Consumidor: o novo regime das relações contratuais. Ed. Revista dos Tribunais, 2005 5ª ed., p.402-403.

[8] Art. 11-A. Compete exclusivamente aos Municípios e ao Distrito Federal regulamentar e fiscalizar o serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros previsto no inciso X do art. 4º desta Lei no âmbito dos seus territórios.

Parágrafo único. Na regulamentação e fiscalização do serviço de transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal deverão observar as seguintes diretrizes, tendo em vista a eficiência, a eficácia, segurança e a efetividade na prestação do serviço:

I - efetiva cobrança dos tributos municipais devidos pela prestação do serviço;

II — exigência de contratação de seguro de Acidentes Pessoais a Passageiros (APP) e do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres (DPVAT);

III — exigência de inscrição do motorista como contribuinte individual do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), nos termos da alínea h do inciso V do art. 11 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991.

[9] Art. 11-B. O serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros previsto no inciso X do art. 4º desta Lei, nos Municípios que optarem pela sua regulamentação, somente será autorizado ao motorista que cumprir as seguintes condições:

I - possuir Carteira Nacional de Habilitação na categoria B ou superior que contenha a informação de que exerce atividade remunerada;

II — conduzir veículo que atenda aos requisitos de idade máxima e às características exigidas pela autoridade de trânsito e pelo poder público municipal e do Distrito Federal;

III — possuir e portar autorização específica emitida pelo poder público municipal ou do Distrito Federal do local da prestação do serviço autorizado;

IV — emitir e manter o Certificado de Registro e Licenciamento de Veículo (CRLV) no Município da prestação do serviço, obrigatoriamente em seu nome, como proprietário, fiduciante ou arrendatário, com registro e emplacamento do veículo na categoria aluguel.

Parágrafo único. A exploração dos serviços remunerados de transporte privado individual de passageiros sem o cumprimento dos requisitos previstos nesta Lei e na regulamentação do poder público municipal e do Distrito Federal caracterizará transporte ilegal de passageiros.