Inefetividade dos termos de ajuste de conduta firmados pelo Ministério Público do Trabalho: uma análise empírica

INTRODUÇÃO

O objetivo deste artigo é analisar, através de dados empíricos, como a utilização dos termos de ajuste de conduta (TAC) pelo Ministério Público do Trabalho (MPT), nos moldes atuais, influencia comportamentos delitivos na seara laboral. A pesquisa, fruto de dissertação de mestrado, utiliza-se de categorias e métodos de análise da sociologia do Direito.

A utilização do termo de ajuste de conduta sem coerção viola, de forma peculiar, o sistema jurídico trabalhista que tem, em seu código genético, a finalidade de proteção do trabalhador hipossuficiente. Isto é agravado pelo fato de a principal causa para o cometimento das infrações trabalhistas constituir-se no interesse empresarial em economizar recursos (LANGILLE, 2005, p. 11). Com efeito, instrumentos estatais que não imponham sanções pecuniárias terão pouca eficácia estratégica, uma vez que o cerne da evasão às leis trabalhistas é o aspecto econômico.

O tema se mostra relevante porquanto o modus operandi do MPT consiste na priorização do TAC, sob o argumento de sua maior efetividade. Nas últimas décadas, o MPT adotou a política pública consubstanciada no uso sistemático do TAC (FILGUEIRAS, 2012, 2013; SOUZA, 2014; ARTUR, 2016). Pesquisas demonstram que o TAC convencional, ordinariamente celebrado, contém poucas cláusulas, abrangendo os aspectos mais básicos da legislação e com multas de baixo valor (FILGUEIRAS, 2012; SOUZA, 2013, 2014; RIBEIRO JR.; FILGUEIRAS, 2015).

Nossa pesquisa escrutinou todos os termos de ajuste de conduta firmados no ano de 2013, pelo Ministério Público do Trabalho no Estado de São Paulo, abrangendo duas grandes procuradorias regionais do trabalho (2ª região, com sede em São Paulo, e 15ª região, com sede em Campinas). Como se trata de uma amostra recente, evidencia o retrato mais atualizado do perfil do Ministério Público do Trabalho.

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1.1Priorização do termo de ajuste de conduta pelo MPT.

Com a finalidade de enfrentar as violações às normas trabalhistas, o Ministério Público do Trabalho empregou uma forma de atuação extremamente homogênea em suas atividades, privilegiando os termos de ajuste de conduta, em detrimento da judicialização dos conflitos. O comportamento hegemônico do MPT, no sentido de priorizar o TAC e deixar a ACP de lado, foi identificado por Filgueiras (2012, p. 109), que traçou um panorama comparativo, relativo ao período que vai de 1997 a 2003. Atualizamos estes indicadores do referido autor, conforme tabela abaixo, através de consulta ao documento “MP, um retrato” (CNMP).

Quadro comparativo.

	1997	1999	2000	2001	2003	2009[1]	2011	2012	2013	2014	2015
ACP	418	690	864	629	628	575	-	-	2625	2790	2566
TAC	1080	2392	3612	4980	5823	4072		10284	12172	11746	9947
TACxACP	2,6	3,5	4,2	8,0	9,3	7,0			4,6	4,2	3,8
Procuradores		470			453	606	726	752	735	757	782
TACxProcurador		5,1			12,8	6,7		13.6	16,6	15,5	12,7
ACPxProcurador		1,5			1,3	0,9		-	3,5	3,6	3,2

Fonte: Elaboração própria, Filgueiras (2012), CNMP (2012, 2013, 2014, 2015, 2016) e ANPT (2009).

Como se observa, o número absoluto de TACs passou de 1080 em 1997 para 9947 ajustes em 2015 (aumento de 821%). No ano de início da contagem (1997) foram propostas 418 ações civis públicas, passando para 2.566 ACPs no ano passado (evolução de 613%). A quantidade de TACs em relação à quantidade de procuradores iniciou-se com uma proporção de 5,1 ajustes por membro, em 1999, passando para uma relação de 16,6 ajustes por membro, em 2013, e finalizando em 12,7 ajustes por membro, em 2015 (incremento de 149%). Como a carreira teve uma alteração na quantidade de procuradores, evoluindo de um total de 470 membros em 1999, para 782 membros em 2015 (acréscimo de 60%), o aumento do quantitativo de TACs por membro foi muito superior ao aumento observado entre os agentes públicos. O quantitativo de TACs em relação às ações civis públicas sempre foi maior em qualquer ano pesquisado, iniciando-se com uma proporção de 2,6 ajustes por ACP em 1997, passando para 7 ajustes por ACP em 2009, e chegando em 2015 a 3,8 acordos por ação coletiva (aumento de 46% em 18 anos). A relação entre ações civis públicas por procurador passou de 1,5 ACP por membro em 1999, reduzindo-se para 0,9 ação/membro em 2009, e subindo para 3,2 ação por procurador em 2015 (aumento de 113% em 16 anos), significando dizer que o procurador médio propõe, hoje em dia, aproximadamente, uma ação civil pública a cada quatro meses.[2]

A despeito da quantidade de ações civis públicas ter aumentado proporcionalmente em relação ao número de membros, verifica-se que a judicialização nunca foi priorizada, sendo o TAC o instrumento amplamente privilegiado em qualquer época.

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1.2Os TACs firmados no Estado de São Paulo no ano de 2013.

A partir de agora, serão analisados os dados coletados nas procuradorias regionais do trabalho da 2ª região (sediada em São Paulo) e da 15ª região (sediada em Campinas). Os inquéritos a que se referem estes ajustes foram firmados entre os anos de 1999 e 2013. Em 2013, segundo dados do CNMP (2014), o MPT de todo o Brasil celebrou 12.172 termos de ajuste de conduta; como pesquisamos um total de 1.814 TACs firmados no referido ano, nossa amostra corresponde a aproximadamente 15% dentro deste universo.

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1.3Dados colhidos. Procuradorias de São Paulo e Campinas

A amostra envolveu a pesquisa efetiva de 1.185 termos de ajuste celebrados em Campinas, e 547 acordos, em São Paulo, totalizando 1.732 ajustes, uma vez que, dentre o total indicado pelo sistema do MPT, 79 ajustes não puderam ser pesquisados em Campinas, e 3 ajustes estavam indisponíveis em São Paulo, pois o procedimento estava sob sigilo, ou o TAC não havia sido lançado no sistema.

Em linhas gerais, constatamos um alto índice de descumprimento dos termos de ajuste (próximo a 60%); brevidade na celebração dos compromissos extrajudiciais (não superior a um ano); ausência de punições imediatas (indenização por dano moral coletivo) para a quase totalidade dos TACs; a não cobrança das multas (superior a 50%) diante das violações ao TAC; falta de fiscalização dos acordos extrajudiciais (cerca de 40%); pequeno quantitativo de cláusulas previstas nos TACs (até 3 cláusulas em mais da metade dos casos); uma quantidade significativa de TACs com previsão de prazos para cumprimento da lei (24%); baixos valores das multas; fiscalização majoritária dos ajustes de conduta empreendida pelo Ministério do Trabalho; e um caráter superficial das fiscalizações realizadas por auditores-fiscais do trabalho.

1.3.1Brevidade com que os termos de ajuste de conduta são firmados

Em Campinas, 640 ajustes foram firmados com menos de um ano (instauração em 2012 e celebração em 2013), o que correspondeu a 50% do total, e, em São Paulo, 185 ajustes foram firmados com menos de um ano, o que correspondeu a 33% do total (média de 41,5%). O que pode sugerir a rapidez com que os termos de ajuste de conduta são firmados pelo MPT é a constatação – abaixo – de que a quase totalidade deles não implica em perdas pecuniárias para os compromissários.

1.3.2Índice de retenção

O percentual de inquéritos que são prorrogados, sem um desfecho, foi por nós intitulado de taxa de retenção. Filgueiras (2012, p. 258), em pesquisa anterior, constatou que em 17% dos casos analisados os procedimentos permaneciam retidos, sem que fosse assinado TAC ou ajuizada ACP. Em São Paulo, dentre 3.342 procedimentos instaurados, foram ajuizadas 107 ações, formalizados 550 ajustes de conduta, e arquivadas 1874 denúncias, gerando um resíduo de 811 inquéritos procrastinados, e uma taxa de retenção de 24%. Em Campinas, dentre 4.186 investigações instauradas, foram ajuizadas 291 ações, formalizados 1.264 ajustes, e arquivadas 1.324 denúncias, gerando uma diferença de 1.307 inquéritos prorrogados, ensejando uma taxa de retenção de 32%.

1.3.3Pequena quantidade de cláusulas

Os TACs firmados em Campinas em 2013 possuíam em média 5,62 cláusulas, enquanto os TACs firmados em São Paulo, no mesmo período, possuíam em média 4,65 cláusulas. Em Campinas, contendo até 5 cláusulas, foram 821 ajustes; até 3 cláusulas, foram 654 ajustes; e até 2 cláusulas, foram 489 ajustes (respectivamente, 69%, 55% e 41%). Contendo apenas uma cláusula, foram 277 ajustes, ou cerca de 23% do total. Mais da metade dos TACs verificados continham, portanto, apenas três obrigações trabalhistas. Em São Paulo, contendo até 5 cláusulas, foram 416 ajustes (76%); até 3 cláusulas foram 325 ajustes (59%); até 2 cláusulas, foram 230 ajustes (42%); e contendo apenas um preceito, foram 96 ajustes (17%).

1.3.4Principais cláusulas são repetições da lei

É sabido que o MPT deve buscar a elevação dos direitos trabalhistas fundamentais, numa interpretação sistemática da Constituição, e não apenas a manutenção do status quo normativo (BRITTO PEREIRA, 2016, p. 60). A despeito desta finalidade institucional, apenas cerca de oitenta TACs continham cláusulas que não eram repetição do quanto já previsto na legislação trabalhista (5% de tudo).

1.3.5Valores pouco aversivos das multas

O valor médio das cominações estipuladas em Campinas foi de R$ 11.052,19; em São Paulo, o valor médio das multas previstas foi de R$ 10.740,36.

Em Campinas, com valores inferiores a 10 mil reais, houve um total de 986 termos de ajuste (78%); com valores inferiores a 5 mil reais, foram 765 TACs (cerca de 60% de todos os ajustes), e com valores inferiores a 1 mil reais foram 351 ajustes (27%).

Em São Paulo, com valor igual ou inferior a 10 mil reais, houve um total de 438 ajustes (79%), com valores inferiores a 5 mil reais, foram 331 ajustes (60%), e com valores iguais ou inferiores a mil reais foram 88 ajustes (16%).

1.3.6Ausência de indenização do dano moral coletivo nos termos de ajuste

Em Campinas, dentre 1.185 ajustes analisados, em apenas 46 ocorrências houve previsão de indenização social, o que correspondeu a 3% de todos os termos pesquisados. Em São Paulo, dentre 547 ajustes pesquisados, em apenas 19 deles houve previsão de indenização social, o que correspondeu também a 3% do total. A pesquisa não avançou a fim de identificar se houve pagamento efetivo de tais indenizações.

Em Campinas, o maior pagamento de dano moral coletivo foi no montante de 300 mil reais, e o menor foi de R$ 500,00, enquanto o maior valor de indenização social encontrado em São Paulo foi no montante de R$ 3.000.000,00. Mesmo diante de ilícitos graves, como acidentes de trabalho fatais, não era usual a imposição de perdas pecuniárias imediatas.

1.3.7Concessão de prazos

Na Procuradoria de Campinas, no ano de 2013, um total de 249 ajustes previa algum tipo de prazo (21%). Em 30 TACs, o prazo concedido foi superior a um ano. Em apenas 40 ajustes houve a fixação de prazo inferior a trinta dias para que o investigado se ajustasse aos ditames legais. Cerca de 180 ajustes tinham prazos com duração superior a trinta dias e inferior a um ano. O maior prazo concedido foi de 1.095 dias, no Inquérito civil de nº. 1761.2012.

Em São Paulo, neste ano, um total de 152 ajustes previa algum tipo de prazo (27%). Em 30 termos de ajuste, o prazo concedido foi superior a um ano. Os maiores prazos concedidos, superiores à média, foram fixados em 1.800 dias (5 anos) nos inquéritos civis relativos à contratação de pessoas com deficiência. A regra, porém, em São Paulo e Campinas, era que os ajustes não previam qualquer tipo de prazo para adequação à lei.

1.3.8Fiscalização insuficiente dos termos de ajuste de conduta

No que tange à fiscalização dos termos de ajuste de conduta, verificou-se em Campinas que um total de 675 TACs foram fiscalizados, o que representou cerca de 57% de todos aqueles que foram pesquisados, ou seja, mais da metade. Em São Paulo, dentre 547 ajustes, houve fiscalização em 348 deles, o que representou 63% de todos aqueles que foram pesquisados. Considerando que seria razoável esperar-se a fiscalização de todos os ajustes após a respectiva celebração, as taxas encontradas de compromissos sem monitoramento (37% e 43%) podem ser consideradas elevadas.

1.3.9Alto índice de descumprimento dos ajustes

Dentre 675 ajustes fiscalizados em Campinas, 397 TACs foram violados em 2013 (59% de inefetividade), enquanto, em São Paulo, dentre 348 ajustes fiscalizados, 200 TACs foram violados, no mesmo ano (58% de inefetividade).

Em sentido contrário, implica dizer que somente 41% dos TACs firmados na Procuradoria de Campinas no ano de 2013 foram respeitados (278), e 42% dos ajustes firmados na Procuradoria de São Paulo, no mesmo ano, foram corretamente observados (148), representando uma baixa taxa de efetividade da atuação extrajudicial.

Verifica-se, desta maneira, que mais da metade de uma amostra que representa 15% dos termos de ajustes de conduta firmados no Brasil em 2013 foi transgredida, significando que o instrumento prioritário de atuação do Ministério Público do Trabalho não tem conseguido implementar suficientemente a legislação trabalhista.

Se confrontado este índice com o total de TACs firmados (fiscalizados ou não), verifica-se que apenas 23% dos ajustes foram respeitados em Campinas, uma vez que 397 foram violados, dentre um universo de 1185 ajustes, e os demais sequer foram monitorados (658). Em São Paulo, apenas 27% de todos os ajustes (fiscalizados ou não) foram respeitados (148 foram cumpridos, 199 não foram monitorados, dentre 547 TACs ao todo). Assim, em média, apenas 25% de todos os compromissos extrajudiciais celebrados pelo Ministério Público do Trabalho são comprovadamente efetivos.

Sob outra perspectiva, cerca de 75% de todos os compromissos ministeriais (envolvendo as Procuradorias de Campinas e São Paulo) ou não são cumpridos ou não são fiscalizados.

1.3.10Baixa execução

Em Campinas, para um total de 397 violações ao ajuste, houve um total de 254 cobranças de multas, o que significou um percentual de 64% de correlação. Com efeito, a maioria dos TACs violados em Campinas foram objeto de cobrança das multas.

Quanto a este indicador, a diferença entre o comportamento do Ministério Público do Trabalho de Campinas e de São Paulo foi grande. Em São Paulo, para um total de 200 transgressões aos ajustes, houve um total de 66 cobranças de multas, representando um percentual de apenas 33%.

Em média, no Estado de São Paulo, envolvendo as procuradorias da 2ª e 15ª região, o índice de cobrança das multas foi de 48,5%, ou seja, menos da metade das multas foi objeto de cobrança, ainda que provado o descumprimento do ajuste, procedimento este autorizado pelo Enunciado de nº 11 da Câmara de Coordenação e Revisão do MPT.

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CONCLUSÃO.

Pela amostra por nós colhida, e pelas pesquisas pretéritas, um empregador que contrarie gravemente a legislação trabalhista, e que se defronte com a atuação do Ministério Público do Trabalho, provavelmente não será acionado na Justiça do Trabalho (5% de chance, em média). Se a investigação não for arquivada por falta de provas ou de interesse público (43,5% dos casos) nem for prorrogada (28% das hipóteses), a empresa, tendencialmente, irá assinar um termo ajuste de conduta (23%), em breve espaço de tempo (no máximo, um ano). Este compromisso, possivelmente, irá conter poucas cláusulas (no máximo três, em 57% dos casos), outorgando-se, em 24% das hipóteses, um prazo para adequação da conduta do infrator. Para assinatura deste termo, o infrator nada terá que dispender a título de indenização social (97% dos ajustes não contemplam punição imediata). As multas previstas em abstrato não terão valores superiores a R$ 11.000,00, sendo que as chances deste compromisso não ser fiscalizado beiram a 40%. Se houver fiscalização, será feita de forma superificial pela Inspeção do Trabalho. O compromissário, provavelmente, irá violar o ajuste (em pelo menos 58,5% dos casos), mas este descumprimento não ensejará cobrança de multas na maior parte das vezes (51,5%). Se houver cobrança, a chance de redução dos valores não é desprezível.

Este é o panorama da regulação do trabalho por parte do Ministério Público do Trabalho no Brasil encontrado em 2013, em São Paulo: o descumprimento de normas trabalhistas não gerou sanções, nem para a assinatura do ajuste (97% dos ajustes), nem por sua violação (51,5% de multas não foram cobradas); quase 60% dos termos de ajuste de conduta foram desrespeitados.[3]

Consoante Filgueiras (2012), este comportamento conciliador não impacta somente no ambiente empresarial, mas também em outros órgãos, como a Justiça do Trabalho, que tende a imaginar que a postura conciliadora é uma regra que, se não observada, implica injustiça ou desigualdade para com a empresa que se defende no Poder Judiciário. Isto acaba por prejudicar, ainda, posturas destoantes de procuradores que tem por hábito exigir indenizações em TACs ou ingressar diretamente com ações, porque desacredita a palavra destes, uma vez que as empresas tendem a enxergar nas promessas uma bravata (FILGUEIRAS, 2012).

O TAC, enquanto instrumento de atuação estatal, cai em descrédito por dois motivos: primeiro por não contemplar punições imediatas e, depois, por não ter suas multas – pouco aversivas – cobradas em caso de descumprimento. Esta dinâmica conciliatória somente reforça a convicção das empresas, no sentido da redução da expectativa de perdas financeiras, tornando-a confiante para novos ilícitos.

Em síntese, são efeitos deletérios dos TACs por nós pesquisados: a) subtração dos direitos coletivos dos trabalhadores, ao renunciar indenizações sociais, b) renúncia ou suspensão da aplicabilidade de direitos trabalhistas individuais, c) efeito antipedagógico para outros empregadores, d) diminuição da credibilidade da instituição como órgão de responsabilização jurídica, e) incremento da reincidência dos investigados, que testarão novos limites da ação do Estado, f) influência negativa para comportamentos destoantes no plano interno do MPT, e para posturas alternativas da Justiça do Trabalho e da Inspeção do Trabalho.

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Notas

[1] Entre início de 2009 e abril de 2010 (FILGUEIRAS, 2012, p. 250).

[2] Segundo CNJ (2016, p. 75), um magistrado da Justiça do Trabalho julgou, em 2015, em média, 1227 processos, entre ações de conhecimento e de execução.

[3] O estudo de Filgueiras (2012, p. 315), identificou que, dentre 517 ajustes, apenas 2,5% das hipóteses contemplava perda pecuniária, índice muito semelhante ao nosso (3%). Nenhum dos ajustes violados, na pesquisa do autor, foi executado para cobrança de multas.