O papel das controladorias internas e do Ministério Público no controle de gastos com pessoal nos Municípios

1. Introdução

A responsabilidade da gestão fiscal talvez até recentemente suscitasse mais debates relacionados à eventual inspiração neoliberal que fomentou a criação e consolidação da Lei Complementar n.º 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, na gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso, e seus reflexos na aplicação de políticas públicas, do que propriamente discussão quanto à sua relevância e eficácia em termos de controle da Administração Pública.

Porém, as crises financeiras que têm assolado o país nos últimos anos e impactado a arrecadação de receitas, aliadas à ausência de adequado planejamento e execução orçamentária, fizeram crescer a atenção do cenário jurídico sobre o controle das despesas públicas, especialmente aquelas com pessoal, responsáveis por consumir fatia considerável de recursos orçamentários. Desequilíbrios financeiros hodiernamente verificados com o pagamento de servidores ativos, inativos e pensionistas pelos Estados do Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Rio Grande do Norte, amplamente divulgados pela imprensa em decorrência de seus desdobramentos e impactos na economia, são interessantes exponentes desse panorama.

Sob essa perspectiva, importantes mecanismos previstos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para garantir a sua observância, como as controladorias internas dos próprios órgãos da Administração Pública e mesmo a atuação do Ministério Público, ainda têm exercido o seu papel de forma tímida e com questionável efetividade em matéria de controle de gastos com pessoal, sobretudo na esfera municipal, ainda pouco preparada tecnicamente para a execução desse mister, seja pela não adoção de práticas e rotinas administrativas que espelhem a obediência às normas de controle fiscal, seja pela precariedade de material humano capacitado para essa finalidade.

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2. A Lei de Responsabilidade Fiscal e o limite de gastos com pessoal nos Municípios

A Constituição Federal, ao estabelecer um novo conjunto de normas estruturantes da Administração Pública, reconheceu a importância de disciplinar as finanças públicas do Estado brasileiro e destinou, por essa razão, capítulo específico para tratar da matéria. Determinou também em seu artigo 1631 a necessidade de que lei complementar posteriormente regulamentasse as disposições constitucionais.

A ordem emanada pelo legislador constituinte, no entanto, apenas foi concretizada em 04 de maio de 2000, com a edição da Lei Complementar n.º 101, que restou conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal e tratou de regulamentar normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Essa inércia em regulamentar o tema constitucional por quase doze anos apenas foi interrompida em decorrência de disposição legislativa trazida pela Emenda Constitucional n.º 19, de 04 de junho de 1998, que fixou prazo para que o Poder Executivo encaminhasse projeto de lei ao Congresso Nacional, no exercício de sua competência privativa para tratar de normas de natureza orçamentária:2 “Art. 30. O projeto de lei complementar a que se refere o art. 163 da Constituição Federal será apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo máximo de cento e oitenta dias da promulgação desta Emenda.”

A Lei de Responsabilidade Fiscal é uma das mais importantes normas regentes da gestão pública e marco na evolução do direito financeiro no Brasil, como bem destaca Luiz Henrique de Lima.3 A partir de sua edição, o país passou a experimentar um novo regime de administração dos recursos públicos, denominado Gestão Fiscal Responsável, que está assentado em quatro pilares: planejamento, transparência, controle das contas públicas e responsabilização.4

A adoção de normas de responsabilidade fiscal não foi uma exclusividade brasileira, pois diversos país, a exemplo dos Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Áustria, Bélgica e Nova Zelândia, passaram também por situações que demandaram ações nesse sentido e acabaram por desenvolver e inserir nos seus ordenamentos jurídicos normas dessa natureza. Na América Latina, por sua vez, países como Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Equador e México adotaram leis de responsabilidade fiscal especialmente por pressão do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Internacional de Desenvolvimento (BIRD), como contrapartida aos acordos financeiros que foram firmados.5

Entendido de forma sucinta o contexto histórico que ensejou a normatização das finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, cabe agora discorrer a respeito do tema que é de fato o objeto deste trabalho e que recebeu tratamento destacado pela Lei de Responsabilidade Fiscal: as despesas com pessoal no âmbito da Administração Pública, limites e mecanismos de controle para esses gastos, visando à manutenção do equilíbrio das contas públicas.

O artigo 18, caput, da Lei de Responsabilidade Fiscal, sob esse prisma, traz ampla definição do que seriam as despesas com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

Embora pareça exaurir a definição de gastos com pessoal para fins de aplicação dos limites legais e incidência dos mecanismos de controle, a complexidade do sistema remuneratório hoje vigente nos diferentes entes da federação implica constantes questionamentos,6 notadamente enfrentados e solvidos pelos Tribunais de Contas, sobre a natureza das mais diversas vantagens pagas a agentes públicos, que podem assumir não só caráter remuneratório, integrando então os limites de despesas, como também caráter assistencial ou mesmo indenizatório.

A título de exemplo, de acordo com alguns posicionamentos já consolidados pelos Tribunais de Contas e pela doutrina,7 pode-se citar como despesas que, embora realizadas com pessoal, não são assim legalmente consideradas, as relativas a vale e auxílio-alimentação, vale e auxílio-transporte, salário-família, ajuda de custo, auxílio-funeral e assistência médica, sem prejuízo das situações excepcionadas pelo próprio artigo 19, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, como incentivos a demissões voluntárias e despesas com inativos e pensionistas custeadas por contribuições dos segurados e por outros recursos dos regimes próprios de previdência.

Essas despesas com pessoal estão sujeitas à obediência de limites de execução estabelecidos pelos artigos 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal e cujo parâmetro é a receita corrente líquida,8 variando conforme o ente federativo: 50% (cinquenta por cento) em relação à União; 60% (sessenta por cento) quanto aos Estados; e 60% (sessenta por cento) em relação aos Municípios. Trata-se de limites que têm abrangência a toda a Administração Pública e não admitem ampliação por Estados e Municípios, consoante já decidiu o Supremo Tribunal Federal em ação direta de inconstitucionalidade, ao interpretar o artigo 169, caput, da Constituição Federal,9 e apreciar lei de diretrizes orçamentárias do Estado de Roraima que modificava o teto de gastos com pessoal dos Poderes Executivo e Legislativo.10

Em âmbito municipal, seara sobre a qual tem foco este estudo, o limite global de 60% (sessenta por cento) da receita líquida corrente é repartido na proporção de 6% (seis por cento) para o Poder Legislativo e 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Poder Executivo, consoante prevê o artigo 20, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Quanto a este último, é possível observar que parcela crescente vem apresentando comprometimento orçamentário que se aproxima, atinge ou mesmo ultrapassa esse patamar legal de despesas com pessoal, o que implica não só desequilíbrio das contas públicas pela ausência de controle efetivo de despesas, mas por vezes o comprometimento da própria execução de políticas públicas, em razão da necessidade de se honrar a folha de pagamento de seu quadro de pessoal.

Pesquisa realizada pela Confederação Nacional dos Municípios neste ano, com base no encerramento da gestão fiscal do ano de 2017, apontou dados preocupantes que corroboram essa afirmação.11 No universo dos 5.568 Municípios brasileiros, 5.483 participaram da enquete, que revelou: (I) 2.758 (50,3%) responderam que conseguiram encerrar o ano de 2017 com as contas equilibradas, enquanto 1.936 (35,3%) não conseguiram e 789 (14,4%) não responderam; (II) sobre a pontualidade no pagamento dos salários de dezembro do funcionalismo municipal, 3.803 (69,4%) informaram que não houve atraso, 890 (16,2%) atrasaram e 790 (14,4%) optaram por não responder; (III) quanto ao limite de gastos com pessoal, 3.847 (70,2%) esclareceram que o Município executou até 60% da receita corrente líquida, 717 (13,1%) estavam acima do limite máximo e 919 (16,8%) não responderam à pergunta, não havendo questionamento específico em relação ao limite de 54% imposto ao Poder Executivo; (IV) questionados sobre a postergação dos pagamentos a fornecedores – alternativa cada vez mais utilizada para evitar o atraso da folha de pagamento do funcionalismo –, 2.898 (52,9%) afirmaram que atrasaram o pagamento de fornecedores, 1.786 (32,6%) não atrasaram e 799 (14,6%) não responderam.

Para que o limite de 54% (cinquenta e quatro por cento) da receita líquida corrente do Município não seja alcançado ou mesmo transposto pelos Prefeitos na execução de despesas com pessoal, a Lei de Responsabilidade Fiscal consagra mecanismos de controle envolvendo o Poder Legislativo, o Tribunal de Contas, a controladoria interna do próprio órgão e também o Ministério Público.

De fato, o artigo 59, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal prevê que o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas afetas à responsabilidade na gestão fiscal, com ênfase à adoção de medidas para o retorno da despesa com pessoal ao respectivo limite.

Essas medidas de controle da gestão estão atreladas à verificação do alcance de três possíveis situações que se relacionam, por sua vez, ao limite de 54% (cinquenta e quatro por cento) da receita líquida corrente do Município, ensejando a tomada de distintas providências dispostas na Lei de Responsabilidade Fiscal, seja de caráter preventivo, para evitar que o limite máximo de gastos seja efetivamente atingido no decorrer da gestão, seja com a finalidade de garantir o retorno do montante de despesas ao patamar legal: limite de alerta (artigo 59, § 1º, inciso II), limite prudencial (artigo 22, parágrafo único) e limite máximo (artigo 20, inciso III).

O limite de alerta caracteriza-se quando o montante de despesas com pessoal ultrapassa 90% (noventa por cento) do teto legal. Exemplifica-se: a receita líquida corrente do Município apurada no período foi de R$ 1 milhão; a execução global dos gastos com pessoal não poderá transgredir a cifra de R$ 600 mil e, quanto ao Poder Executivo, a quantia de R$ 540 mil; o limite de alerta ocorrerá assim que a folha de pagamento do funcionalismo do Executivo municipal ultrapassar o valor de R$ 486 mil. A providência neste caso tem cunho preventivo e consiste na emissão de alerta ao ente pelo Tribunal de Contas, conforme artigo 59, § 1º, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a fim de que, uma vez cientificado de que se avizinha o alcance do limite legal de gastos, adote desde logo ações para manter suas contas equilibradas.

O limite prudencial, por sua vez, tem lugar quando o total de gastos com pessoal excede a 95% (noventa e cinco por cento) do patamar legal. No caso do exemplo anterior, será alcançado quando as despesas do Executivo municipal ultrapassarem o montante de R$ 513 mil. Como consequência, deverão ser observadas as medidas do artigo 22, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que também se revestem de caráter preventivo e veiculam vedações ao gestor: concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no artigo 37, inciso X, do da Constituição Federal; criação de cargo, emprego ou função; alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; contratação de hora extra, salvo nas situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Já o limite máximo ocorre na hipótese de restar ultrapassado o patamar de 54% (cinquenta e quatro por cento) da receita líquida corrente do Município com despesas de pessoal. No exemplo utilizado, materializar-se-á quando o Executivo municipal destinar quantia superior a R$ 540 mil para o funcionalismo. O intuito das medidas de controle neste caso é sanar o presumido desequilíbrio de gestão: além de todas as proibições aplicáveis também ao limite prudencial, a Lei de Responsabilidade Fiscal faculta a redução da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária (artigo 23, § 2º) e se reporta também às providências dos § 3º e 4º do artigo 169 da Constituição Federal, vale dizer, a redução em pelo menos 20% (vinte por cento) das despesas com cargos em comissão e funções de confiança, a exoneração dos servidores não estáveis e mesmo a perda do cargo dos estáveis (artigo 23, caput). O percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes e, caso não alcançada a redução, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá receber transferências voluntárias; obter garantias direta ou indireta, de outro ente; contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal (artigo 23, § 3º).

Como é possível perceber, parte das medidas passíveis de aplicação em caso de alcance do limite máximo de gastos com pessoal são extremamente gravosas e, ainda que previstas como meio legítimo de contingenciamento de despesas pela própria Constituição Federal, podem confrontar com outros dispositivos constitucionais, como a garantia de irredutibilidade de subsídio e vencimentos assegurada aos detentores de cargos e empregos públicos (artigo 37, inciso XV).12 A última hipótese, neste particular, foi recentemente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal em julgamento de recurso extraordinário, que assentou a orientação pela impossibilidade da Administração Pública reter salários para a redução de despesas com pessoal, ainda que com a finalidade de se adequar a limites legais ou mesmo constitucionais.13

Atente-se também que a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao tratar das vedações que devem ser adotadas quando da constatação de que os limites prudencial ou máximo foram alcançados não atribui de forma explícita, a órgão específico, a tarefa de concentrar as ações de fiscalização para verificar se o contingenciamento de despesas (artigos 22 e 23) está sendo de fato materializado. Evidentemente que, por força do já citado artigo 59, têm legitimidade o Poder Legislativo, o Tribunal de Contas, os sistemas de controle interno do respectivo órgão e o Ministério Público. Assim também reforça o artigo 73-A, em relação ao papel do Tribunal de Contas e do Ministério Público, ao prescrever que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Naturalmente, em razão do feixe de atribuições e da conformação institucional atribuída pela legislação, não resta margem de dúvida de que o primeiro órgão a zelar pela observância dos limites de gastos com pessoal e adotar as providências necessárias para manter o equilíbrio das contas públicas deve ser a própria controladoria interna do executor das despesas, órgão este que será objeto de análise mais aprofundada no tópico seguinte. Em âmbito externo, este papel será exercido de forma precípua pelo Tribunal de Contas em seu mister constitucional de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública,14 e porque a Lei de Responsabilidade Fiscal lhe atribui a função de verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal (artigo 59, § 2º) e emitir alertas quando constatar fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária (artigo 59, § 1º, inciso V).

Com relação à verificação dos limites das despesas e emissão de alertas para a adoção de medidas de contingenciamento, o último levantamento realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná,15 a propósito, identificou que, até o mês de outubro de 2017, nada menos do que 261 dos 399 Municípios do Paraná – isto é, 65,4% do total – receberam alertas do órgão de controle por excesso de gastos com o pagamento de agentes públicos, aí compreendidos o alcance dos limites de alerta, prudencial ou máximo, o que corrobora a assertiva de que, a despeito dos dezoito anos de vigência do conjunto de normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, assim como dos mecanismos de controle para sua efetivação, é ainda substancial o comprometimento orçamentário e o desequilíbrio das contas públicas que tem se verificado com as Municipalidades, em âmbito nacional, relacionados à manutenção de seu quadro de pessoal.

Ainda, cabe esclarecer que, embora se atribua ao Tribunal de Contas a missão institucional de verificar os cálculos dos limites dos gastos com pessoal, a Lei de Responsabilidade Fiscal consagra o acesso e transparência dessas informações a toda a população, pois determina que os órgãos as registrem em relatório de gestão fiscal, contendo os valores das despesas executadas, o comparativo com os limites legais e as medidas corretivas eventualmente adotadas em caso de alcance desses limites, o qual deve ser publicado em até 30 (trinta) dias após o encerramento do quadrimestre (artigo 55), à exceção dos Municípios com população inferior a cinquenta mil habitantes, que podem optar pela publicação semestral (artigo 63).

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3. O papel das controladorias internas municipais

É cediço que, na vigência do Estado Democrático de Direito, em que o poder emana do povo e somente em seu proveito será exercitado (artigo 1º, da Constituição Federal), não se concebe a inexistência de controle dos atos daqueles que detém o poder-dever de gerir a coisa pública. Assim, é possível afirmar que “um Estado sem controle navega contra a ideia de democracia, porquanto não há transparência para aferição de sua atuação, vigorando a completa submissão de seus governados”.16

O controle da Administração, amplamente considerado, é a fiscalização exercida pelo Poder Público ou pelo cidadão quanto à atuação dos diversos órgãos da Administração direta ou indireta, de qualquer esfera federativa ou de qualquer Poder.

Segundo leciona José dos Santos Carvalho Filho, a função de controle tem relação intrínseca com o instituto da garantia jurídica, na medida em que, embora caiba à Administração a tarefa de gerir o interesse coletivo, não é ela livre para fazê-lo, devendo atuar em conformidade com os padrões fixados na lei e buscando, sempre, o interesse da coletividade. Sendo assim, é por meio do controle que os administrados e Administração podem aferir a legitimidade ou a conveniência das condutas administrativas, e essa possibilidade reflete uma garantia para ambos.17

Sua natureza jurídica é a de princípio fundamental da Administração Pública, consoante expressamente previsto no estatuto da reforma administrativa federal (Decreto-Lei n.º 200/1967), em seu artigo 6º,18 que pretendeu considerar o controle como indispensável à execução das atividades administrativas do Estado, não podendo ser recusado por nenhum órgão administrativo.

É pertinente correlacionar a ideia de controle com o conceito de accountability, cuja origem remonta ao ato do Rei William I, da Inglaterra, por meio do qual impôs aos proprietários de seu reino que prestassem contas de todos os bens possuídos, com o principal objetivo de obter o juramento de lealdade ao detentor do poder e estabelecer as bases da governança real. Entretanto, posteriormente, a referida relação se inverteu, de maneira que os gestores públicos passaram a submeter-se à accountability, cabendo-lhes o dever de prestar contas aos cidadãos.19

A accountability está ligada à ideia da institucionalização legal da desconfiança política e remete ao princípio da legalidade, segundo o qual tanto os cidadãos quanto as autoridades públicas estão submetidos às disposições legais e sujeitos a sanções em caso de descumprimento. Traduz, portanto, ideia de responsabilidade, de obrigação e de exigência de prestação de contas segundo os parâmetros da lei, com a possibilidade de sanção pelo descumprimento dos comandos normativos aplicáveis.20

Dentre as espécies de controle, sob o ângulo da forma de sua atuação, está o controle interno, que é aquele exercido pela Administração Pública sobre si mesma, possuindo força normativa na Constituição Federal e prescindindo de lei expressa. Assim dispõe seu artigo 74,21 que traz em seus incisos as funções precípuas do sistema de controle interno.

Merece destaque, dentre as funções precípuas elencadas no supracitado artigo, a previsão de apoio aos órgãos de "controle externo no exercício de sua missão institucional", razão pela qual a implantação e atuação eficiente de instâncias administrativas de controle interno são essenciais para otimizar o desempenho das funções constitucionais de órgãos do controle externo da Administração, como os Tribunais de Contas do Estado e da União, assim como o próprio papel do Ministério Público e do Poder Judiciário.

Sobreleva notar, nesse ponto, que a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) – que consiste na articulação de mais de 80 órgãos e entidades das três esferas estatais –, estabeleceu a Ação n.º 02, de 2017, cujo escopo é o de “Desenvolver ações que permitam apoiar a implementação do sistema de controle interno nos estados e municípios”.

Esse controle interno é realizado, via de regra, pelo sistema de auditoria, que acompanha a execução do orçamento, verifica a legalidade da aplicação do dinheiro público e auxilia o Tribunal de Contas no exercício de seu papel constitucional.22

Hely Lopes Meirelles, em sua obra “Direito Municipal Brasileiro”, explica que a espécie de controle em comento abrange os controles da legalidade, da fidelidade e da execução:

A fiscalização financeira e orçamentária atribuída ao Executivo (controle interno) compreende os controles da legalidade, da fidelidade e da execução. O controle interno da legalidade é exercido sobre os atos pertinentes à arrecadação da receita e à realização das despesas, bem como sobre os que acarretem ou possam acarretar nascimento ou extinção de direitos e obrigações; o controle interno da fidelidade visa à conduta funcional dos agentes responsáveis por bens e valores públicos; o controle interno da execução tem por objetivo o cumprimento do programa de trabalho do governo, considerado em seus aspectos financeiros, de realização de obras e prestação de serviços (Lei 4.320/1964, arts. 75 e 76).23

Nesse contexto, o legislador constituinte previu expressamente aos Municípios a implantação de sistemas de controle interno (artigo 31 da Constituição Federal), cujas atribuições foram desde logo fixadas pela própria Carta Política, dentre as quais a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do próprio ente político e dos órgãos e entidades da Administração Indireta a ele vinculados (artigos 70 e 74 da Constituição Federal). No mesmo sentido prescreve a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 59, ao dispor que o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público fiscalizarão o cumprimento das normas da referida Lei Complementar, com ênfase, dentre outros, ao “cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver” (inciso V).

Uma vez compreendida a imperiosidade da implantação de um sistema de controle interno municipal, é forçoso reconhecer que a realidade estrutural dos Municípios brasileiros, aliada muitas vezes à desídia ou inabilidade de gestores públicos, raramente reflete o que impõe o texto constitucional. Não basta a existência de uma controladoria interna que, embora implementada, não cumpra efetivamente seu mister fiscalizatório, limitando-se a um agir pro forma ou dirigido a outros interesses que não puramente o interesse público.

Nesse aspecto, Helio Saul Mileski comenta sobre a alteração à Lei de Responsabilidade Fiscal, trazida pela Lei Complementar nº 131/2009, que amplia as normas de transparência destinadas à responsabilidade na gestão fiscal:

(…) ressalte-se, ainda, a importância da exigência (art. 48A, parágrafo único, III) dirigida para as Administrações Públicas quanto à obrigatoriedade de adoção de um sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade. Considerando que, de um modo geral, no âmbito dos Estados e Municípios, é precário ou inexistente o controle interno da Administração, nos moldes preconizados pelo art. 70 da Constituição Federal, o legislador, em boa hora, vem reforçar a determinação para que seja criado um sistema de administração financeira e controle, no sentido de que haja um acompanhamento regular dos atos que devem ser praticados pelo Administrador, no exercício da gestão fiscal.24

Somente o sistema de controle interno estruturalmente adequado, por meio de atuação técnica e efetiva, é capaz de conferir concretude ao princípio da eficiência administrativa, que nada mais é do que uma faceta de um princípio mais amplo, cunhado pelo Direito italiano como o princípio da “boa administração”.25

Indo além, Emerson Gabardo explana que referido princípio traz como atributos a racionalização, produtividade, economicidade e celeridade, sendo os três últimos decorrentes do primeiro. Por sua vez, a racionalização é entendida como um processo de busca do modo ótimo ou do melhor modo possível na realização do fim.26 Pode-se afirmar, nesse sentido, que o princípio da eficiência se concretiza por meio da atuação de uma controladoria interna racional, produtiva, econômica e célere, na medida em que, quanto mais eficiente sua atuação, mais a aplicação e gestão dos recursos públicos atingirão sua finalidade, que corresponde, em última análise, ao atendimento do interesse público. Além disso, a maior eficiência da controladoria interna resultará também na otimização do desempenho das demais instâncias controladoras.

Nesse rumo, não se pode olvidar que a atividade de controlador interno deve ser exercida por servidor investido em cargo de provimento efetivo, ou seja, previamente aprovado em concurso público.

Quanto ao tema, lembra-se que a Constituição Federal estabeleceu, em seu artigo 37, inciso I,27 o democrático princípio da ampla acessibilidade aos cargos públicos, e consagrou, em seus incisos II28 e V,29 o princípio do concurso público, excepcionado apenas nos casos expressamente previstos em lei, sendo um deles o provimento de cargos em comissão, nos quais são livres a nomeação e a exoneração. Tais cargos, cujo provimento dispensa concurso público, são aqueles destinados a serem ocupados em caráter precário por pessoa de confiança da autoridade competente para preenchê-los. Trata-se, repita-se, de exceção prevista pela Constituição Federal.

Assim sendo, para que um cargo seja previsto em lei como em comissão, deve ter atribuições que exijam confiança política. Isso porque, para o correto desempenho das funções inerentes a tais cargos, seu ocupante deve estar afinado com determinadas diretrizes políticas e programas de ação governamental, situação que revela a incompatibilidade com a seleção por meio de concurso público. Essa necessidade de confiança política somente ocorre em cargos com atribuições que contenham decisão política ou influência a decisões políticas, o que se retrata, nos exatos termos do inciso V, do artigo 37, em funções de chefia, direção e assessoramento.

O que caracteriza uma atribuição de direção, chefia e assessoramento não é definido pela Constituição nem pela lei, mesmo porque desnecessária, tendo em vista a melhor interpretação do dispositivo constitucional. No caso do controlador interno, à evidência, trata-se de atividade preponderantemente técnica, livre de ingerências políticas, especialmente porque se destina à fiscalização do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, auxiliando também os órgãos de controle externo a cumprirem suas funções constitucionais. O exercício dessa atividade30 demanda, portanto, imparcialidade e segurança, não se coadunando com a natureza do cargo comissionado.

Esse entendimento, inclusive, já foi consolidado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná, que, no Acórdão n.º 97, de 31 de janeiro de 2008, do Tribunal Pleno,31 fixou que as funções de controlador devem ser exercidas por servidor efetivo, destacando a fixação de lapso para o seu desempenho.

Na mesma linha de pensamento, o Acórdão n.º 265/2008,32 também do Tribunal Pleno, que, além de reforçar que o Controlador deve ser servidor público efetivo, acrescentou que ele deve possuir conhecimento técnico e formação específica na área.33

Oportuno registrar que o suprarreferido órgão passou a desaprovar as contas de órgãos públicos que nomearam servidores comissionados para exercer o controle interno, como foi o caso da Câmara de Vereadores de Araucária, que no ano de 2010 teve as contas consideradas irregulares por essa razão (Acórdão n.º 2314/2012, do Tribunal Pleno).34

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4. A atuação do Ministério Público no controle de gastos com pessoal

Como exposto ao longo deste estudo, o artigo 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal confere expressamente ao Ministério Público a possibilidade de fiscalizar o cumprimento das normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, enfatizando inclusive a atuação relacionada ao saneamento de transgressões aos limites de gastos com pessoal.

Mesmo que assim não o fosse, o controle da Administração Pública em matéria de gestão fiscal seria admissível, por si só, em razão da missão institucional atribuída ao Ministério Público pela Constituição Federal: o artigo 127, caput, dispõe que lhe incumbe a defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, ao passo que o artigo 129 estabelece como funções do órgão, dentre outras, zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição (inciso II); promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público35 e social, e de outros interesses difusos e coletivos (inciso III); e exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade (inciso IX).

Não há dúvidas, aliás, da relevante atuação do Ministério Público na seara de controle da Administração Pública, em suas mais diferentes esferas e áreas de atuação, não só em decorrência da Constituição Federal, mas também em virtude da legislação infraconstitucional – Lei Orgânica do Ministério Público (Lei n.º 8.625/93) e Lei de Ação Civil Pública (Lei n.º 7.347/85), dentre outras –, que regulamentam os mecanismos ou instrumentos necessários a essa atuação. Com efeito, a possibilidade de instauração de inquérito civil, manejo de notificações e requisições, expedição de recomendações administrativas, celebração de compromissos de ajustamentos de conduta e propositura de ações civis públicas constituem meios eficazes para o controle da Administração Pública, pois podem acarretar a correção de atos e omissões.36

Não obstante esse arcabouço legislativo, a atuação do Ministério Público ainda pode ser considerada tímida quando se trata de fiscalizar o cumprimento das normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e, sobretudo, a observância do limite de despesas com pessoal nos 5.570 Municípios brasileiros. Veja-se, a título de exemplo, que no banco de projetos do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) constam atualmente cadastrados 1.950 boas práticas, projetos ou programas, dos quais apenas três iniciativas estão diretamente relacionadas ao cumprimento ou fortalecimento dos dispositivos e mecanismos de controle da Lei de Responsabilidade Fiscal que são tratados neste trabalho – dois afetos às controladorias internas e um associado aos limites de gastos com pessoal.37

É bem verdade que os Tribunais de Contas têm assumido o protagonismo da matéria, o que é bastante compreensível em razão das atribuições que lhe são próprias como órgãos de controle externo, assim como da estrutura técnica de pessoal que lhes é disponibilizada, dotada de alto grau de especialização para promover a análise de informações de caráter contábil, orçamentário e fiscal. Porém, a magnitude da matéria, seus impactos em outras importantes áreas da Administração Pública e também os seus reflexos em distintos ramos de atuação do Ministério Público implicam a necessidade de mudança desse paradigma, inclusive com a finalidade de se conferir melhor e aprimorada proteção ao patrimônio público e à moralidade administrativa.

Essa conclusão parte do pressuposto de que o próprio controle externo realizado pelos Tribunais de Contas não tem sido suficiente, por si só, para obstar o crescente desequilíbrio dos gastos com pessoal dos Municípios, conquanto a Lei de Responsabilidade Fiscal esteja em vigência há mais de dezoito anos. Certamente contribuem para esse quadro não só o tempo demandado para análise das contas e aplicação das sanções, associados à constante rotatividade de gestores municipais, mas também a efetividade e o efeito pedagógico das penalidades, já que estas muitas vezes cingem-se à aplicação de multa (vide artigo 56 e seguintes da Lei n.º 8.443/92), sujeita à inadimplência, e cuja execução judicial, quando realizada, sequer pode hoje ser promovida pelo Ministério Público.38 Ainda, o poder coercitivo das decisões dos Tribunais de Contas, que vinha ganhando importância e repercussão entre os Prefeitos – diante de possibilidade de ensejar a inelegibilidade prevista na Lei da Ficha Limpa – parece ter sido enfraquecida após o Supremo Tribunal Federal decidir que os efeitos eleitorais decorrentes dessas decisões dependem de aval das Câmaras Municipais.39

A atuação do Ministério Público, nesse panorama, deve considerar inicialmente as ferramentas de que dispõe para o exercício de controle preventivo no âmbito de defesa do patrimônio público, de modo a evitar e corrigir ilicitudes antes mesmo dos desdobramentos que ficarão sob a responsabilidade dos Tribunais de Contas, a partir da análise das informações e dos limites de despesas contabilizados pelos Municípios em seus relatórios de gestão fiscal, consoante exige a Lei de Responsabilidade Fiscal. O norte, para tanto, é a aferição da correta estruturação e eficiência das controladoria internas, bem como a verificação dos fatores que compõem a execução dos gastos com folha de pessoal, valendo-se inclusive da proximidade que o órgão do Ministério Público tem com a Administração Pública no local de materialização dos atos, que lhe permite melhor conhecimento da realidade e das peculiaridades que implicam o desbordamento das regras fiscais.

Os reflexos dessa atuação com foco nos mecanismos de controle preventivo não interferem nas atividades típicas do controle externo e podem inclusive deflagrar resultados profícuos em duas outras searas que comumente são alvo de investigações pelo Ministério Público em relação aos Municípios: cargos comissionados e vantagens remuneratórios de agentes públicos. É que a execução de despesas acima do teto legal, para além das medidas cogentes de contingenciamento previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, dentre as quais a redução em pelo menos 20% (vinte por cento) das despesas com cargos em comissão e funções de confiança, demanda a verificação da qualidade do gasto que vem sendo realizado, quando então não raras vezes se constata a existência de cargos comissionados que não têm atribuições de direção, chefia e assessoramento, conforme exige a Constituição Federal, assim como vantagens remuneratórias do funcionalismo público, previstas em leis municipais, que são dotadas de flagrante inconstitucionalidade.

O manejo de instrumentos próprios da atuação extrajudicial do Ministério Público, como a expedição de recomendações administrativas e celebração de compromissos de ajustamentos de conduta com os gestores municipais, também implica importante desdobramento relacionado à caracterização de atos de improbidade administrativa, previstos na Lei n.º 8.429/92,40 cujas sanções possuem gravidade acentuadamente maior que aquelas passíveis de aplicação em âmbito administrativo pelo controle externo e inclusive independem das conclusões deste, em observância ao princípio da independência das esferas ou instâncias de responsabilização. Vale dizer, independentemente do juízo que realizará o Tribunal de Contas em relação à natureza do ilícito no âmbito de suas atribuições, o agente do Ministério Público desde logo, com base na publicação do relatório de gestão fiscal acessível à população, pode cientificar pessoalmente o administrador público sobre a transgressão à Lei de Responsabilidade Fiscal e recomendar ou celebrar ajustamento de medidas para a sua solvência, cujo descumprimento, por conseguinte, em tese caracterizará o elemento anímico necessário à tipificação do ato de improbidade administrativa.41

Há ainda repercussão na tutela penal a ser considerada em face do ordenador da despesa, especialmente quando o Ministério Público promove sua ciência inequívoca quanto à inobservância dos limites legais de gastos, pois configuram crimes contra as finanças públicas as condutas de “ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei” (artigo 359-B do Código Penal); “ordenar despesa não autorizada por lei” (artigo 359-D do Código Penal); e “ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura” (artigo 359-G do Código Penal).42 Do mesmo modo, tipifica crime de responsabilidade imputável ao Prefeito a conduta de “ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-las em desacordo com as normas financeiras pertinentes (artigo 1º, inciso V, do Decreto-Lei n.º 201/67).

Por fim, é evidente que a ação promovida pelo Ministério Público para fiscalizar os limites de gastos com pessoal nos Municípios e zelar pelo equilíbrio das contas públicas tem impacto na própria execução de políticas públicas. É porque fatia considerável de recursos públicos despendida para o pagamento da estrutura de pessoal passa a ser melhor gerida e empregada na consecução das atividades próprias da Administração Pública, e, em sendo promovidos ajustes que possibilitem menor comprometimento do orçamento com esse tipo de despesa, possibilita-se que as verbas sejam aplicadas em outras áreas que assegurem o bem-estar da população.

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5. Conclusão

A Lei de Responsabilidade Fiscal, com a finalidade de conferir concretude às normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, estabelece importantes mecanismos de controle para que os limites de gastos com pessoal sejam observados pelos Municípios, os quais demandam a participação efetiva das controladorias internas municipais e do Ministério Público na busca da prevenção e correção das situações que venham a comprometer o equilíbrio das contas públicas.

As controladorias internas municipais ainda necessitam de melhor estruturação e fortalecimento para o cumprimento adequado de seu papel nesta seara, assim como também se verifica imprescindível fomentar a atuação do Ministério Público na fiscalização dos gastos com pessoal realizados pela Administração Pública, especialmente na esfera extrajudicial e no âmbito de controle preventivo, como forma de se garantir a plena proteção ao patrimônio público e à moralidade administrativa, e obter reflexos positivos em distintas áreas de atuação e ramos do Direito, inclusive no que toca à correta execução orçamentária e de políticas públicas.

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6. Referências bibliográficas

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Notas

1 Art. 163. Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta Emenda Constitucional n.º 40, de 2003); VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

2 A Lei de Responsabilidade Fiscal veicula normas de planejamento orçamentário e de fiscalização, de modo a incidir em relação às primeiras a regra da iniciativa privativa do Poder Executivo para o encaminhamento de projeto de lei, em conformidade com o artigo 165 da Constituição Federal.

3 LIMA, Luiz Henrique. O controle da Responsabilidade Fiscal e os desafios para os Tribunais de Contas em tempos de crise. Contas governamentais e responsabilidade fiscal: desafios para o controle externo – estudos de ministros e conselheiros substitutos dos Tribunais de Contas. Luiz Henrique Lima, Weder de Oliveira e João Batista Camargo (Coord.). Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 111.

4 FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de Direito Financeiro. 4ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 439.

5 ABRAHAM, Marcus. Os 15 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: <http://genjuridico.com.br/2015/06/24/os-15-anos-da-lei-de-responsabilidade-fiscal>. Acesso em: 13 abr. 2018.

6 Oportuna a observação de José dos Santos Carvalho Filho sobre o sistema remuneratório vigente hoje na Administração Pública: “O sistema remuneratório no serviço público, seja em nível constitucional, seja no plano das leis funcionais, é um dos pontos mais confusos do regime estatutário. O grande choque de interesses, o escamoteamento de vencimentos, a simulação da natureza das parcelas estipendiais, a imoralidade administrativa, tudo enfim acaba por acarretar uma confusão sem limites, gerando uma infinidade de soluções diversas para casos iguais e uma só solução para hipóteses diferentes.” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 729).

7 BRUNO, Reinaldo Moreira. Lei de Responsabilidade Fiscal e Orçamento Público Municipal. 5ª ed. Curitiba: Juruá, 2013, p. 165 e 177-181.

8 A definição do que consiste a receita corrente líquida é trazida pelo artigo 2º, inciso IV, da Lei de Responsabilidade Fiscal: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos: a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição; b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 da Constituição. (...) § 3º A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.

9 Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

10 Consta da ementa da decisão: “(…) 2. A incompatibilidade entre os termos do dispositivo impugnado e os padrões da lei de responsabilidade fiscal (Lei Federal Complementar 101/00) não se resume a uma crise de legalidade. Traduz, em verdade, um problema de envergadura maior, a envolver a indevida apropriação de competências da União, em especial a de conceber limites de despesas com pessoal ativo e inativo (art. 169, caput, da CF), controvérsia que comporta solução na via da ação direta de inconstitucionalidade. 3. Os limites traçados pela lei de responsabilidade para os gastos com pessoal ativo e inativo nos Estados, Distrito Federal e Municípios valem como referência nacional a ser respeitada por todos os entes federativos, que ficam incontornavelmente vinculados aos parâmetros máximos de valor nela previstos. 4. Ao contemplar um limite de gastos mais generoso para o Poder Legislativo local, o dispositivo impugnado se indispôs abertamente com os parâmetros normativos da lei de responsabilidade fiscal, e com isso, se sobrepôs à autoridade da União para dispor no tema, pelo que fica caracterizada a lesão ao art. 169, caput, da CF. (…). (ADI 5449 MC-Ref, Relator Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno do STF, julgado em 10/03/2016).” É importante também consignar que a fixação de limites de gastos para os entes federativos e poderes ensejou o ajuizamento de diversas ações de controle concentrado de constitucionalidade que ainda aguardam julgamento – ADIs n.º 2.241, 2.256, 2.261 e 2.365, e ADPF n.º 24, além da ADI n.º 2.238, que impugna toda a Lei de Responsabilidade Fiscal. Alega-se que a repartição de despesas violaria o princípio federativo e o da separação dos poderes. Porém, em análise de medida cautelar na ADI n.º 2.238, a Corte afirmou que o comando da Lei de Responsabilidade Fiscal é compatível com o artigo 169 da Constituição Federal, norma que não veda a distribuição entre os poderes dos limites de despesas com pessoal (ADI 2238 MC, Relator Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno do STF, julgado em 09/08/2007). Na doutrina, colha-se esse mesmo posicionamento em HARADA, Kiyoshi. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. Doutrinas Essenciais de Direito Tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, vol. 1, p. 1153-1160, fev. 2011, p. 1154.

11 Disponível em: <http://www.cnm.org.br/cms/biblioteca/A%20Crise%20nos%20Muni%C3%AD pios.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2018. A pesquisa baseou-se nas respostas fornecidas pelos Municípios a questionário encaminhado pela Confederação Nacional dos Municípios. Não houve análise técnica de dados para aferir a veracidade das informações que foram espontaneamente prestadas.

12 XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I.

13 DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMENDA EM CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. IMPOSSIBILIDADE DE RETENÇÃO SALARIAL PARA REDUÇÃO DE GASTOS COM PESSOAL. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). 1. O STF tem entendimento no sentido de que o art. 37, XV, da Constituição, impossibilita que retenção salarial seja utilizada como meio de redução de gastos com pessoal com o objetivo de adequação aos limites legais ou constitucionais de despesa. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015. (RE 836198 AgR, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma do STF, julgado em 23/03/2018).

14 O artigo 70, caput, da Constituição Federal, menciona que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Trata-se de norma também aplicável aos Estados (artigo 75 da Constituição Federal).

15 Disponível em: <http://www1.tce.pr.gov.br/noticias/65-dos-municipios-do-parana-estao-sob-alerta-do-tce-por-gastos-com-pessoal/5515/N>. Acesso em: 19 abr. 2018. Deste total, 34 Municípios ultrapassaram o teto de 54% em gastos com pessoal (limite máximo); 78 Municípios transgrediram 95% do teto (limite prudencial); e 149 Municípios ultrapassaram 90% do teto (limite de alerta).

16 MARTINS, Fernando Rodrigues. Controle do Patrimônio. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 293.

17 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 930.

18 Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: (...)V - Contrôle.

19 COUTO, Daniel Uchôa Costa. Premissas e desafios para o estabelecimento da accountability no contexto social brasileiro. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 15, n. 80, jul./ago. 2013, p. 1-2.

20 COUTO, Daniel Uchôa Costa. Premissas e desafios para o estabelecimento da accountability no contexto social brasileiro. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 15, n. 80, jul./ago. 2013, p. 2.

21 Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

22 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 737.

23 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 305.

24 MILESKI, Helio Saul. A transparência da Administração Pública pós moderna e o novo regime de responsabilidade fiscal. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 12, n. 62, jul./ago. 2010, p. 21.

25 Esse princípio significa, nas lições de Guido Falzone, “desenvolver a atividade administrativa 'do modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcançados, graças à escolha dos meios e da ocasião de utilizá-lo, concebíveis como os mais idôneos para tanto'”. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 122.

26 GABARDO, Emerson. Princípio da eficiência. Enciclopédia Jurídica da PUCSP, tomo II: Direito Administrativo e Constitucional, coord. Vidal Serrano Nunes Jr. [et al.] - São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017, p. 6-7.

27 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19, de 1998).

28 A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

29 As funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

30 Oportuno esclarecer que a obrigatoriedade do exercício da função de controlador interno por servidor efetivo não conduz à conclusão de que deve ser criado um cargo de provimento efetivo para tanto. É preciso diferenciar, aqui, os conceitos de cargo e função públicos, sendo o primeiro entendido como o lugar dentro da organização funcional da Administração Pública que, ocupado por servidor público, tem funções específicas, e a segunda corresponde à atividade em si mesma, ou seja, sinônimo de atribuição. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 605). Aliás, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná se posiciona no sentido de que deve ser criada uma função de confiança para tal mister, nos moldes do artigo 37, V, primeira parte, da Constituição Federal, dado que o “caráter constante do cargo efetivo afetaria a confiabilidade da função”. (Acórdão n.º 265/2008, do Tribunal Pleno), e que “é inadequada a criação de cargo efetivo de controlador interno em face da rigidez e estabilidade inerentes a eles” (Acórdão n.º 97/2008, do Tribunal Pleno).

31 Consulta. Cargo em comissão para chefe de setor de controle interno. Possibilidade considerando que os responsáveis pelo controle interno devem ser servidores efetivos, os quais devem ocupar o cargo por tempo previamente definido. Extraído de: <http://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2008/2/pdf/00024772. pdf>. Acesso em: 22 abr. 2018.

32 Consulta – Controlador Interno – imprescindível que seja exercido por servidor público efetivo mediante alternativas que visem a propiciar a necessária imparcialidade para o exercício da atividade e a não sujeição a pressões políticas. Disponível em: <http://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2008/3/pdf/00025369.pdf >. Acesso em: 22 abr. 2018.

33 No mesmo sentido, mais recentemente, o Acórdão n.º 4433/17, do Tribunal Pleno do TCE/PR.

34 Disponível em: <https://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2012/8/pdf/00232166.pdf>. Acesso em: 22 abr. 2018.

35 O conceito normativo de patrimônio público pode ser extraído do artigo 1º, § 1º, da Lei de Ação Popular (Lei n.º 4.717/65), que faz referência a bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico da Administração Pública Direta e Indireta, o qual foi posteriormente elastecido, em relação aos entes envolvidos, pelo artigo 1º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.º 8.429/92). Porém, o patrimônio público não pode ser compreendido apenas do ponto de vista econômico ou palpável, pois espelha todo tipo de situação em que a Administração Pública estiver envolvida, desde a mais módica prestação de serviço típica até os bens que integram o seu acervo (MARTINS, Fernando Rodrigues. Controle do patrimônio público. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 49).

36 MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 177-182. Tradicionalmente, a doutrina costuma destacar apenas a ação civil pública como mecanismo de controle, omitindo importantes ferramentas de atuação extrajudicial do Ministério Público que obstam a judicialização de condutas da Administração Pública. Nesse sentido, confira-se: MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 940; GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 848-850.

37 Disponível em: <https://bancodeprojetos.cnmp.mp.br/consulta.seam>. Acesso em 27 abr. 2018. No levantamento, verificou-se que há projetos que tratam dos portais da transparência e fazem alusão à Lei de Responsabilidade Fiscal. Porém, essas iniciativas foram desconsideradas do resultado aqui compilado porque estão associadas precipuamente aos temas de transparência e acesso à informação.

38 Entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, em repercussão geral: Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral da questão constitucional reconhecida. Reafirmação de jurisprudência. 2. Direito Constitucional e Direito Processual Civil. Execução das decisões de condenação patrimonial proferidas pelos Tribunais de Contas. Legitimidade para propositura da ação executiva pelo ente público beneficiário. 3. Ilegitimidade ativa do Ministério Público, atuante ou não junto às Cortes de Contas, seja federal, seja estadual. Recurso não provido. (ARE 823347 RG, Relator Min. Gilmar Mendes, julgado em 02/10/2014).

39 RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º). II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (“checks and balances”). III - A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1°, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: “Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”. V - Recurso extraordinário conhecido e provido. (RE 848826, Relator Min. Roberto Barroso, Relator p/ Acórdão Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 10/08/2016).

40 O descumprimento dos limites de gastos com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal pode caracterizar atos de improbidade administrativa (artigo 11 da Lei n.º 8.429/92), de acordo com o Superior Tribunal de Justiça, em virtude da violação ao princípio da legalidade (REsp 1508169/PR, Relator Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016).

41 O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que a improbidade administrativa é a ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente, sendo indispensável para a sua caracterização que a conduta do agente seja dolosa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992, ou, pelo menos, eivada de culpa grave nas do artigo 10. Vide, nesse sentido, a decisão proferida no AgInt no REsp 1585575/AL, Relator Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 28/09/2017.

42 Os crimes contras as finanças públicas foram inseridos no Código Penal pela Lei n.º 10.028/2000, após a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal.