Os tribunais de contas e as políticas públicas

Publicado em 09/2018. Elaborado em 09/2018.

Assenta-se que o controle externo desempenhado pelos tribunais de contas não pode se fazer substituir ao poder constitucionalmente legitimado a promover as políticas públicas.

Neste artigo, será analisado o papel dos Tribunais de Contas em relação às políticas públicas educacionais, notadamente as inseridas no Plano Estadual de Educação do Estado de Goiás (PEE/GO), com destaque para a Corte de Contas do Estado de Goiás, cuja legislação interna servirá de base jurídica para o desenvolvimento deste estudo.

Antes de se adentrar no estudo dos Tribunais de Contas propriamente dito, fez-se uma digressão a respeito da forma e do regime de Governo que regem a Administração Pública, bem como do consequente sistema de controle desta atribuição de acordo com o ordenamento jurídico pátrio.

Após, perscrutou-se acerca do sistema de controle externo desempenhado pelas Cortes de Contas, assim como sobre a estrutura organizacional do Tribunal de Contas do Estado de Goiás, com a descrição dos seus órgãos internos e de suas respectivas atribuições relacionadas às políticas públicas.

Ademais, fez-se uma análise das espécies de processos no âmbito do Tribunal de Contas do Estado de Goiás, com destaque para as auditorias operacionais, assim como dos critérios de fiscalização erigidos pelo ordenamento jurídico.

Por fim, desfechou-se com o estudo da interferência da atuação dos Tribunais de Contas no ciclo das políticas públicas.

1. O dever constitucional de prestar contas

De início, insta destacar que o Brasil adotou a forma de governo republicana, de acordo com o art. 1°, caput, e parágrafo único, da CRFB/1988:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

[...]

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição (BRASIL, 1988).

A respeito do princípio basilar da República, tem se as seguintes considerações:

Diz-se república a forma de governo em que os exercentes das funções Executiva e Legislativa representam o povo, decidindo em seu nome, à luz dos princípios da reponsabilidade, eletividade e temporariedade. A responsabilidade é o penhor da idoneidade da representação popular. A eletividade é o meio em que se delineia tal representação. A temporariedade, também chamada de periodicidade, garante a fidelidade do mandato, permitindo a alternância no poder num lapso temporal rigorosamente estabelecido (BULOS, 2015, p. 51).

A legitimidade da representação do mandatário, decorrente da característica da eletividade, serve de subsídio para justificar as diretrizes políticas erigidas pelo chefe do poder Executivo, bem como dos representantes do Poder Legislativo, eleitos pelo voto popular.

Por sua vez, a temporariedade impõe uma delimitação no tempo do mandato do representante eleito com vistas a estabelecer uma alternância no poder, de modo a desestimular ou evitar o apego ao cargo, alinhando-se à impessoalidade - art. 37, caput, da CRFB (BRASIL, 1988), bem como estabelecer o dever de o administrador público gerir a coisa pública de maneira responsável e organizada a partir da confecção de um planejamento formalizado por meio do PPA, da LDO e da LOA, cujos bojos deverão ser fixadas as diretrizes, os objetivos, as metas e as prioridades escolhidas pelo governante, bem como autorizadas legislativamente as despesas e receitas públicas que darão concretude àqueles, nos termos do art. 165 da CRFB (BRASIL, 1988).

Verifica-se que o surgimento do Estado democrático de direito, em oposição ao Estado de polícia, veio reforçar a instituição da forma republicana de governo, a teor do que prescreve o art. 1°, caput e parágrafo único da CRFB (BRASIL, 1988), atribuindo-lhes de forma exponencial valores caros a sua manutenção e otimização, tais como a responsabilidade dos governantes, a sua representatividade, a independência e a imparcialidade dos juízes e tribunais etc (BULOS, 2015).

Apresenta-se como propósito central da democracia “[...] que nenhum poder do Estado deve assumir atribuições que não possam ser, de algum modo, controladas, limitadas e fiscalizadas por outro poder” (IOCKEN, 2014, p. 108), exigindo a estruturação de uma pluralidade de modalidades e de centros constitucionais de poder incumbidos do mister da fiscalização.

Imperioso destacar que, tendo em vista que o destinatário de toda atuação estatal, é o povo, a quem pertence o patrimônio público, a administração da coisa pública (res publica) é realizada por um cidadão (representante/autoridade e/ou servidor público), motivo pelo qual a prestação de contas desta atribuição se mostra imprescindível, a qual, por sua vez, pressupõe a publicidade dos atos praticados pela Administração Pública.

No caso das políticas públicas, somente com a enunciação dos seus elementos determinantes, suas ações de implementação e seus indicadores de avaliação é que se têm condições de aferição da eficiência da gestão pública no âmbito do exercício do controle (IOCKEN, 2014).

Desse sistema, infere-se, de forma inafastável, que a legitimidade do governante condiciona-se à prestação de contas da Administração Pública (BULOS, 2015). Tamanha a sua importância que o art. 34, VII, da CRFB (BRASIL, 1988) erigiu como princípios básicos a serem perseguidos pelas entidades federativas a prestação de contas da Administração Pública. Sob pena de se ensejar a decretação do contundente remédio saneador da intervenção da União sobre os Estado, revelando-se como instrumento de exceção com vistas a promover o reequilíbrio político que caracteriza a forma de Estado federativa, alinhando-se ao disposto nos arts. 2° e 18 da CRFB, que impõem a indissolubilidade da federação, inclusive por meio de alteração normativa da constituição, de acordo com o art. 60, § 4°, I, da CRFB, que versa sobre as cláusulas pétreas, que consistem no conjunto de normas que não podem ser alteradas, nem mesmo por reforma constitucional (revisão ou emenda à constituição).

Nos países de língua inglesa, o dever de prestar contas do administrador público vem cristalizado na expressão accountability, cujo alcance é delineado pela doutrina pátria, como se segue:

O referido dever de prestar contas pode ser verificado como uma das traduções da expressão accountability, muito relacionada com o controle e a fiscalização orçamentária nos países de língua inglesa. Tem pertinência com as garantias de transparência referidas por Amartya Sem, as quais possuem função inibidora da corrupção e são uma das formas que podem assumir as liberdades instrumentais abordadas pelo mencionado autor (SANTOS, 2016, p. 173).

A partir da participação cívica, enquanto, instrumento de operacionalização da solidariedade integeracional, que se desenvolverá o dever-responsabilidade do cidadão pela realização da boa administração (CUNDA, 2011), cujo “[...] controle social está correlacionado à “accountabillity”, ou seja, à necessidade de resposta aos cidadãos sobre a boa gestão da coisa pública” (CUNDA, 2016, p. 268).

2. O sistema de controle externo da Administração Pública atribuído aos Tribunais de Contas

Em decorrência dessa base principiológica, insta ressaltar que a CRFB de 1988, instituiu dois sistemas de controle da Administração Pública, quais seja o sistema de controle interno e o sistema de controle externo.

Inaugurando a Seção IX da CRFB (Da fiscalização contábil, financeira e orçamentária), prescreve o seu art. 70 que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração Pública direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo congresso nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Por sua vez, especificando essa prescrição genérica, o art. 74 da CRFB (BRASIL, 1988) estabelece os escopos do sistema de controle interno da Administração Pública a ser desempenhado por todos os Poderes constituídos (Legislativo, Executivo e Judiciário), bem como por todos os órgãos públicos autônomos.

Entretanto, em razão da estruturação escalonada do poder hierárquico típico do Estado brasileiro, por meio do Decreto Lei (DL) n. 200, de 25 de fevereiro de 1967 (BRASIL, 1967), levando-se em consideração que os órgãos incumbidos da atribuição de controlar internamente a Administração Pública, não detêm as necessárias independência funcional e autonomia financeira, a CRFB, em seu art. 71, instituiu paralelamente um sistema de controle externo da Administração Pública de modo a propiciar a realização de uma atividade fiscalizatória isenta.

Importa destacar que o dever de controle externo da Administração Pública é incumbido ao Poder Legislativo, bem como aos TC´s, a teor do que prescreve o art. 70 da CRFB (BRASIL, 1988), os quais “[...] devem ser compreendidos como instrumentos de proteção dos direitos fundamentais e, por conseguinte, como força realizadora da democracia substantiva” (IOCKEN, 2014, p. 109). Cumpre fazer o esclarecimento de que o poder constituinte originário estabeleceu um sistema híbrido de controle externo, na medida em que outorgou a dois atores a tarefa de desempenhá-lo de forma independente e particular, a depender do objeto.

Assim, ao Poder Legislativo conferiu-se o poder-dever de apreciar as contas de governo a serem prestadas anualmente pelo chefe do Poder Executivo (contas unificadas de todos os poderes e órgãos autônomos financeiramente) e aos Tribunais de Contas outorgou-se o poder-dever de emitir parecer prévio opinativo para lastrear essa decisão - art. 70 e 71, caput, da CRFB (BRASIL, 1988). Atribuiu se, com exclusividade de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta e de fiscalizar atos e processos administrativos - art. 71, III a XI, da CRFB (BRASIL, 1988).

Traz-se à baila o entendimento esposado de forma elucidativa pelo, então, Ministro do STF, Carlos Ayres Britto:

Tudo fica mais claro quando se faz a distinção entre competências e função. A função de que nos ocupamos é a mesma, pois outra não é senão o controle externo. As competências, no entanto, descoincidem. As do Congresso Nacional estão arroladas nos incisos IX e X do art. 49 da Constituição, enquanto as do TCU são as que desfilam pela comprida passarela do art. 71 da mesma Carta Magna. Valendo anotar que parte dessas competências a Corte Federal de Contas desempenha como forma de auxílio ao Congresso Nacional, enquanto a outra parte sequer é exercida sob esse regime de obrigatória atuação conjugada (LIMA, 2015, p. 36).

As TC´s são órgãos estranhos a qualquer dos poderes constituídos, dotados de autonomia administrativa e financeira - art. 73 c/c o art. 96 da CRFB (BRASIL, 1988), incumbidos de exercer o controle externo da Administração Pública, justamente por ser levado a efeito por “[...] organismo diverso, não pertencente à estrutura do responsável pelo ato controlado” (CASTRO, 2015, p. 31). Neste contexto e para além dessa constatação, a exemplo da estruturação conferida ao Poder Judiciário, no que se refere às garantias outorgadas aos membros da magistratura pelo art. 95 da CRFB (vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídio). O § 3° do art. 73 da CRFB prescreve que os ministros do TCU, cuja regra se aplica aos conselheiros dos tribunais de contas estaduais e municipais por força do disposto no art. 75 da CRFB (BRASIL, 1988), terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos ministros do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aplicando-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40.

Ganha importância o fato de os TC´s são órgãos públicos, cujo quadro de representação é integrado apenas por cargos isolados (ministro ou conselheiro) e, principalmente, por significarem uma instância jurisdicional única, vale dizer, os processos de fiscalização e de prestação de contas se iniciam e se encerram no âmbito dos tribunais de contas, não havendo que se falar em sistema recursal externo, isto é, direcionado para outros órgãos de sobreposição. Em reforço, é sabido que o princípio da inafastabilidade da jurisdição, prescrito no art. 5°, XXXV, da CRFB (BRASIL, 1988), impõe que a lei não excluirá da apreciação do poder judiciário lesão ou ameaça a direito, cuja característica é a definitividade ou imutabilidade de suas decisões, denominada tecnicamente de coisa julgada (art. 5°, XXXVI, da CRFB c/c o arts. 502 a 508 do Código de Processo Civil (CPC) por meio da Lei n. 13.105/2015 (BRASIL, 2015a).

Cabe ressaltar, que os processos tramitáveis, no âmbito dos TC’s somente podem ser revisitados e revistos pelo Poder Judiciário, sob o viés da legalidade, cujo espectro se apresenta em menor proporção em relação aos processos de prestação e tomada de contas, os quais se circunscreverem apenas ao âmbito das Cortes de Contas (CC’s), ficando acobertadas pelo manto da imodificabilidade de suas decisões, representando exceção ao sobredito princípio da inafastabilidade da jurisdição.

O constituinte de 1988, ao atribuir funções de judicatura aos TC’s, a teor do que prescreve o art. 73, § 4°, da CRFB, ao tempo em que conferiu atribuições específicas (arts. 70 e 71), as quais exigem uma qualificação especializada de seus membros (art. 70, caput, c/c o art. 73, § 1°, III e IV, ambos da CRFB (BRASIL, 1988), excepcionou parcialmente o princípio da inafastabilidade da jurisdição, permitindo a coexistência harmônica entre as duas esferas de jurisdição.

O controle externo desempenhado pelos TC’s, em relação à ocorrência dos atos/processos administrativos, pode se dar prévia, concomitante ou posteriormente (a posteriori). “Até a Constituição de 1946, os contratos dependiam, para sua eficácia, de assinatura, publicação e exame pelo tribunal de contas. Ao tempo do registro prévio, a eficácia ficava condicionada a ao registro da despesa” (FERNANDES, 2016, p. 470-471).

Desde a promulgação da atual CRFB/1988 (BRASIL, 1988), o sistema de controle externo desempenhado pelos TC’s, se dá posteriormente ao ato/processo administrativo praticado. Não obstante, com base na teoria dos poderes implícitos e no poder geral de cautela extraído do ordenamento jurídico pátrio, a exemplo do disposto no art. 102, I, p, da CRFB, o STF (BRASIL, 2016) tem admitido a utilização de instrumentos processuais cautelares por parte dos TC´s com vistas a evitar e prevenir a ocorrência de irregularidades ou de danos ao erário público, razão pela qual concluiu que as medidas cautelares previstas na Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (LOTCU) Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992, em seu art. 44, § 2°, são compatíveis com a CRFB (BRASIL, 1992).

Dispõe o art. 113, § 2°, da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993[1] (BRASIL, 1993), que os TC´s e os órgãos integrantes do sistema de controle interno poderão solicitar para exame, até o dia útil imediatamente anterior à data de recebimento das propostas, cópia de edital de licitação já publicado, obrigando-se os órgãos ou entidades da Administração interessada à adoção de medidas corretivas pertinentes que, em função desse exame, lhes forem determinadas.

Por sua vez, várias unidades da federação editaram normas locais impondo a obrigação de envio de todos os editais de licitação aos tribunais de contas, cuja exigência foi considerada inconstitucional pelo STF (BRASIL, 2008), restando possível tão somente a solicitação pontual de editais de licitação específicos, cujo controle apenas temporalmente pode ser considerado como prévio, haja vista que não pode assumir a feição de condição para a prática do ato administrativo fiscalizado.

Outro exemplo, de controle externo desempenhado pelos TC’s desenvolvido em momento diverso do ordinário, qual seja, a posteriori, é o realizado por meio das auditorias de natureza operacional, a qual depende ou não da ocorrência de situações específicas, não previstas no plano anual de fiscalização, nos termos do art. 240, II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Goiás (RITCE/GO).

3. Da estrutura organizacional do Tribunal de Contas do Estado de Goiás

Segundo dispõe o art. 25, caput e § 1°, da Constituição do Estado de Goiás (CE-GO/1989), a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e das entidades da administração direta e indireta, no que se refere à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembleia Legislativa mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado de Goiás (TCE/GO), cujo encargo, em relação aos Municípios, incumbe às respectivas Câmaras municipais, com o auxílio do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás (TCM/GO), nos termos do art. 70, VII, e seguintes da CE/GO.

Assim, cumpre assinalar que o controle externo da Administração Pública desempenhado pelo TCE/GO se restringe ao Estado de Goiás, sendo de competência do TCM/GO o controle externo da Administração Pública de todos os Municípios goianos, por imposição do Poder Constituinte estadual, motivo pelo qual o objeto deste trabalho se restringirá ao encargo do Estado de Goiás em relação às políticas públicas educacionais erigidas e das correlatas atribuições conferidas ao TCE/GO. Em simetria ao disposto no art. 73 da CRFB/1988, o art. 28 da CE/GO estabelece que o TCE/GO tem sede na capital de Goiânia, possui quadro próprio de pessoal e exerce jurisdição em todo o território estadual.

O TCE/GO é integrado por sete Conselheiros (art. 6° da LOTCE/GO), os quais são nomeados dentre brasileiros que possuam mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, idoneidade moral e reputação ilibada, notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública e mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados, cujos requisitos denotam a especialização das atribuições outorgadas às Cortes de Contas que, por sua vez, refletem na sua estruturação de pessoal, como se verá adiante.

De acordo com o § 2° do art. 28 da CE/GO, quatro conselheiros são escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo Governador do Estado, com aprovação daquela, sendo o primeiro de livre escolha e as outras duas vagas, alternadamente, dentre Auditores e membros do Ministério Público que atuam junto ao Tribunal, indicados em listas tríplices segundo os critérios de antiguidade e merecimento.

Com o objetivo de conferir independência funcional aos Conselheiros do TCE/GO, o § 4° do art. 28 da CE/GO dispõe que terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás (TJ/GO), a exemplo da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos previstos no art. 55, I a III, da CE/GO.

Ainda, o TCE/GO é composto por sete auditores nomeados pelo Governador do Estado, dentre cidadãos que satisfaçam os requisitos exigidos para o cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas, mediante concurso público de provas e títulos, em que será exigido curso superior (art. 24 da LOTCE/GO) que poderão atuar em substituição aos Conselheiros nos casos de vacância deste cargo, impedimento por motivo de licença, férias ou outro afastamento legal do Conselheiro ou, ainda, para efeito de quorum nas sessões de deliberação, nos casos em que o Conselheiro estiver impossibilidade de comparecer (art. 54 da LOTCE/GO), em cujas situações terão direito a voto. Nesses casos, os auditores terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos e vencimentos dos Conselheiros e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de Juiz de direito de entrância final (art. 28, § 5°, da CE/GO e art. 56 da LOTCE/GO). Quando não estiverem substituindo conselheiros, os auditores deverão se manifestar em todos os processos em trâmite no TCE/GO (art. 55 da LOTCE/GO).

Ademais, conforme o § 9° do art. 28 da Constituição Estadual de Goiás (CE/GO), junto ao TCE/GO funciona o Ministério Público de Contas (MPC), que aplica os princípios institucionais da unidade, da indivisibilidade, da independência funcional e o disposto no art. 130 da CRFB, e que é composto sete Procuradores de Contas, de idoneidade moral e reputação ilibada, nomeados pelo Governador, dentre brasileiros, bacharéis em Direito (art. 28 da LOTCE/GO). De acordo com o art. 30, I, da LOTCE/GO, compete ao MPC, em sua missão de guarda da lei e fiscal de sua execução, manifestar, por escrito ou verbalmente, em todos os processos sujeitos ao seu pronunciamento, nos termos do RITCE/GO.

Aos membros o TCE/GO dispõe de quadro de pessoal próprio, formado por servidores organizados em carreiras especializadas, art. 2° da Lei Estadual n. 15.122, de 04 de fevereiro de 2005 (ESTADO DE GOÍAS, 2005), instituiu o Plano de Carreira e o quadro permanente dos servidores do TCE/GO, integradas pelos cargos de provimento efetivo de analista de controle externo de nível superior (inciso I) e de técnico de controle externo de nível médio (inciso II).

Além das atribuições básicas conferidas aos analistas de controle externo, art. 5°, I, da Lei n. 15.122/2005 (ESTADO DE GOÍAS, 2005), foram disciplinadas atribuições específicas relacionadas ao exercício do controle externo, como se segue:

a) examinar, instruir, organizar e acompanhar processos, documentos e informações relativos a matérias de controle externo que lhe sejam distribuídos;b) instruir processos relativos a contas, atos sujeitos a registro e fiscalização de atos e contratos que, por força de disposições constitucionais, legais ou regulamentares, são apresentados ao Tribunal;

c) propor, planejar, executar e coordenar trabalhos de fiscalização, em suas diversas modalidades, nas unidades, áreas, programas, projetos ou atividades vinculadas às competências do Tribunal de Contas do Estado de Goiás, com a elaboração dos respectivos relatórios e exame de recursos;

d) quando devidamente designado ou autorizado, colaborar com a Assembleia Legislativa ou suas Comissões, com o Poder Judiciário e outros órgãos da Administração, em matéria afeta ao Tribunal;

e) compor e, quando for o caso, coordenar comissão, equipe de fiscalização e grupo de trabalho ou de pesquisa instituídos no âmbito do Tribunal ou em decorrência de acordos de cooperação ou convênios firmados pelo Tribunal de Contas do Estado de Goiás;f) calcular e atualizar débitos de processos de contas e de fiscalização.

O cargo de analista de controle externo do TCE/GO é subdivido[2] em especialidades previstas no anexo IX da referida lei, cujo requisito de escolaridade para ingresso na carreira é o diploma de conclusão de curso de nível superior em qualquer área de formação, com exceção das áreas jurídica e contábil, cuja formação deve ser específica (art. 5°, § 1° e 9°, caput e inciso I, da Lei n. 15.122/2005). O analista de controle externo terá seu exercício definido por meio de lotação na área de controle externo ou de apoio técnico administrativo, conforme conveniência e necessidade dos TC´s, observando-se para tanto a gestão por competência para o exercício das especialidades.

Em 22 de novembro de 2012, foi aprovada a Resolução Normativa n. 09/2012 (ESTADO DE GOÍAS, 2012), para dispor sobre a reestruturação organizacional do TCE/GO, cujo enfoque foi dado de acordo com as atribuições estabelecidas no art. 5°, II, “a” a “c” da Lei n. 15.122/2005 (ESTADO DE GOÍAS, 2005), especialmente em relação à atribuição de instrução processual, bem como em vista do objeto do presente estudo, vale lembrar, da atuação do TCE/GO em relação às políticas públicas educacionais promovidas pelo Estado de Goiás.

De acordo com essa Resolução normativa, a Secretaria de Controle Externo (SCE) consiste em um órgão incumbido de gerenciar a área técnico-executiva do controle externo, com o objetivo de prestar apoio e assessoramento às deliberações do TCE/GO, estando hierarquicamente superior às Gerências de Controle de Contas (GCC), de Gerência de Atos de Pessoal (GAP), Gerência de Licitações e Contratos (GLC), Gerência de Obras e Serviços de Engenharia (GOE) e Gerência de Fiscalização (GF).

À Gerência de Fiscalização (GF), cujas atribuições englobam todos os encargos que não foram conferidos às demais gerências acima citadas, consiste no órgão responsável pela fiscalização da execução do Plano Estadual de Educação (PEE/GO), instituído pela Lei estadual n. 18.969, de 22 de julho de 2015, compete primordialmente:

1. participar da elaboração do Plano Anual de Fiscalização, de responsabilidade da Secretaria de Controle Externo;

2. realizar fiscalização ou avaliação, por meio de acompanhamento, levantamento, inspeção e auditoria;

3. planejar, coordenar e controlar as fiscalizações relativas à sua área de especialização, inclusive orientando e supervisionando as demais equipes envolvidas;

4. instruir, para apreciação do Tribunal, os processos referentes às fiscalizações sob responsabilidade da gerência;

5. realizar pesquisas e desenvolver métodos, técnicas e padrões para trabalhos de fiscalização e de avaliação de programas de governo, juntamente com as demais gerências de controle externo;

6. participar da realização de trabalhos de fiscalização que envolvam equipes multidisciplinares.

O Serviço de Fiscalização Operacional (SFO) é um departamento especializado da GF, responsável pela realização de auditorias, inspeções e outros instrumentos de fiscalização com a finalidade de dar efetividade ao controle da administração pública, no que tange a gestão dos recursos públicos e tem como objetivo examinar a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de avaliar o seu desempenho e de promover o aperfeiçoamento da gestão pública, compete primordialmente:

1. realizar fiscalização ou avaliação, por meio de acompanhamento, levantamento, inspeção e auditoria nas unidades jurisdicionadas do Estado, de acordo com o estabelecido no Plano Anual de Fiscalização;

2. acompanhar o cumprimento das decisões dos colegiados do Tribunal.

Ao Serviço de Fiscalização Orçamentária, Financeira e Patrimonial (SFOFP), que é um departamento especializado da GF, responsável pela realização de auditorias, inspeções e outros instrumentos de fiscalização com a finalidade de dar efetividade ao controle da administração pública, no que tange a gestão dos recursos públicos e tem como objetivo examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos à jurisdição do Tribunal, quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, compete primordialmente:

2. acompanhar o cumprimento das decisões dos colegiados do Tribunal.

De acordo com o art. 49 da LOTCE/GO são etapas do processo a instrução, com o parecer da Procuradoria de Contas, a manifestação do auditor, a apreciação ou o julgamento e os recursos. O art. 69 da RITCE/GO prevê que os processos devem ser submetidos ao julgamento ou apreciação do TCE/GO, após a “[...] manifestação das unidades técnicas competentes e da Procuradoria-Geral de Contas, quando for o caso, serão encaminhados à Auditoria para pronunciamento”.

Em relação à etapa de deliberação ou julgamento por parte do TCE/GO, cumpre avaliar a estruturação deste Tribunal no tocante ao órgão competente para analisar as questões pertinentes ao objeto do presente estudo. Segundo o art. 8, incisos I e II, da LOTCE/GO, integram o TCE/GO o Plenário e as Câmaras, cujas competências são disciplinadas de forma exclusiva pelo RITCE/GO.

Em relação à competência do TCE/GO para fiscalizar a execução das políticas públicas estabelecidas em orçamento-programa, previstas no art. 1°, X, da LOTCE/GO e no art. 2°, XII, do RITCE/GO, disciplina o art. 14, I, deste Regimento que compete ao Plenário, órgão máximo de deliberação do TCE/GO, o qual é dirigido por seu Presidente, apreciar esta matéria. No entanto, este artigo prescreve que compete ao Plenário aprovar os planos de trabalho e de fiscalização a serem executados em cada exercício (inciso XXII), fiscalizar os programas de governo a serem avaliados em cada exercício (inciso XXIII), bem como processar e julgar as inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, cujos valores fiscalizados sejam superiores aos limites previstos na alínea "c", dos incisos I e II, do art. 23, da Lei n. 8.666/1993 (BRASIL, 1993), de acordo com o inciso XXIV, razão pela qual se conclui todos os processos do TCE/GO relacionados à fiscalização do PEE/GO, e devem ser conduzidos e deliberados pelo Plenário desta Corte de Contas.

As sessões do Plenário, sejam ordinárias ou extraordinárias, apesar de poderem ser abertas com quorum mínimo de quatro Conselheiros, incluído o Presidente, para a deliberação das matérias de sua competência, deverá ser obedecido o quorum mínimo de cinco Conselheiros, incluído o Presidente, o qual poderá ser obtido por meio da convocação de até três Auditores (art. 113 do RITCE/GO).

Passa-se à análise dos principais instrumentos processuais, previstos na legislação interna do TCE/GO relacionados à fiscalização do PEE/GO com seus consectários legais.

4. Das espécies de processos no âmbito dos Tribunais de Contas

De acordo com o art. 45 da LOTCE/GO c/c o art. 99 do RITCE/GO, os processos de controle externo do TCE/GO são classificados em processos de contas, os quais abrangem os processos de prestação de contas do Governador, de prestação de contas de gestão, de tomada de contas e de tomada de contas especiais, e em processos de fiscalização, os quais abrangem os de atos pessoal sujeitos a registro, inspeção e auditoria, levantamento, acompanhamento e monitoramento, denúncia, representação e demais processos relacionados à competência do Tribunal.

Para delinear a atuação das TC’s, cumpre fazer a diferenciação entre os dois grandes grupos de processos principais e independentes existentes em sua seara, quais seja, de contas e de fiscalização. Os processos de contas (gênero) abarcam duas espécies, a saber: os processos de contas de governo e de gestão.

Os processos de contas de governo são aqueles em que são oferecidos os resultados apresentados referentes à execução orçamentária, realização da receita prevista, movimentação de créditos adicionais, resultados financeiros, situação patrimonial, cumprimentos das aplicações mínimas em educação e saúde, enfim, todo um quadro indicativo do bom ou do mau desempenho da Administração Pública (FURTADO, 2007, p. 70). Nesses processos, o julgamento é realizado pelo Poder Legislativo, com auxílio do TC, que emite parecer prévio opinativo, cujo perfil é eminentemente político e se dá com base em critérios de conveniência e oportunidade, nos termos do art. 70, caput c/c o art. 71, I, da CRFB.

Dispõe o art. 55-A, § 2°, da LOTCE/GO que as contas prestadas pelo Governador consistirão dos balanços gerais do Estado e do relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo, sobre a execução dos orçamentos de que trata o § 5^o do art. 110 da Constituição Estadual. O art. 174, § 2°, do RITCE/GO descreve que os balanços e seus demonstrativos aludidos no caput deverão, também, evidenciar os resultados da gestão orçamentária, financeira, patrimonial e contábil, comparados com os do ano imediatamente anterior, demonstrando ao final a posição das finanças e do patrimônio no encerramento do exercício.

Por sua vez, os processos de contas de gestão têm por objeto os atos de administração e gerência de recursos públicos praticados pelos representantes (ou outros responsáveis legais), denominados ordenadores de despesas, de órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive das fundações públicas, de todos os Poderes da União, Estados, Distrito Federal e municípios, a exemplo da arrecadação de receitas e ordenamento de despesas, da admissão de pessoal, da concessão de aposentadoria, da realização de licitações, das contratações, do empenho, da liquidação e do pagamento de despesas, cuja tarefa de julgar incumbe aos TC´s nos termos do art. 71, II, da CRFB (FURTADO, 2007).

Enquanto, na apreciação das contas de governo, o TC analisa os macroefeitos (gestão global e avaliação macro) da gestão pública, no julgamento das contas de gestão, será examinado em um contexto micro, separadamente, cada Ato Administrativo que compõe a gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do ente público, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade (FURTADO, 2007).

A respeito da diferença entre essas duas espécies de processos de contas:

[...] Entende-se que as contas anuais de governo demonstram a conduta do Presidente, do Governador ou do Prefeito no exercício das funções políticas de planejamento, organização, direção e controle das políticas públicas; e as contas anuais de gestão evidenciam os atos de administração e gerência de recursos públicos praticados pelos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores dos órgãos e entidades.

De outro modo: as contas de governo propiciam uma avaliação “macro”, de natureza política, verificando-se, por exemplo, se foram cumpridos os valores mínimos constitucionalmente previstos para aplicação em saúde e na manutenção e no desenvolvimento do ensino (CRFB: arts. 198, §§ 1^o, 2^o e 3^o, e 212); já as contas de gestão proporcionam uma avaliação “micro”, eminentemente técnica, examinando-se os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade ao nível de um determinado contrato ou ordem de pagamento (LIMA, 2015, p. 58).

De acordo com o art. 66 da LOTCE/GO, as decisões proferidas no âmbito dos processos de contas poderão ser preliminares, definitivas ou terminativas, como se segue:

Art. 66. A decisão em processo de prestação ou de tomada de contas, mesmo especial, pode ser preliminar, definitiva ou terminativa.

§ 1^o Preliminar é a decisão pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se quanto ao mérito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citação dos responsáveis, rejeitar as alegações de defesa e fixar novo e improrrogável prazo para recolhimento do débito ou, ainda, determinar outras diligências necessárias ao saneamento do processo.

§ 2^o Definitiva é a decisão pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares.

§ 3^o Terminativa é a decisão pela qual o Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis, ou determina o seu arquivamento pela ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo ou por racionalização administrativa e economia processual, nos termos dos arts. 76 e 77 desta Lei.

Nesse contexto, as decisões definitivas regulares se darão quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável (art. 72 da LOTCE/GO), ao passo que as regulares com ressalva se darão quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao erário (art. 73 da LOTCE/GO).

Por fim, quanto às decisões definitivas irregulares, o art. 74 da LOTCE/GO prescreve as seguintes regras:

Art. 74. O Tribunal julgará as contas irregulares quando evidenciada qualquer das seguintes ocorrências:

I – omissão no dever de prestar contas;

II – prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, ou infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;

III – dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;

IV – desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.

§ 1^o O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo de tomada ou prestação de contas.

§ 2^o A prestação de contas em desacordo com as normas legais e regulamentares aplicáveis à matéria ou que não consiga demonstrar por outros meios a boa e regular aplicação dos recursos ensejará a irregularidade das contas, nos termos do inciso II do caput deste artigo, sem prejuízo da imputação de débito.

§ 3^o Citado o responsável pela omissão de que trata o inciso I do caput deste artigo, as contas apresentadas intempestivamente serão julgadas pelo Tribunal, sem prejuízo da multa cabível.

§ 4^o Nas hipóteses dos incisos II, III e IV do caput deste artigo, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária:

I – do agente público que praticou ou atestou o ato irregular;

II – de terceiro que, de qualquer modo, tenha concorrido para o cometimento do dano apurado.

§ 5^o Verificadas as ocorrências previstas nos incisos III e IV do caput deste artigo, o Tribunal, por ocasião do julgamento, determinará a remessa de cópia da documentação pertinente ao Ministério Público do Estado, para ajuizamento das ações cabíveis.

Art. 75. O Tribunal, quando julgar as contas irregulares:

I – havendo débito, condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo ainda aplicar-lhe a multa prevista no art. 111 desta Lei.

II – não havendo débito, mas evidenciada qualquer das ocorrências previstas nos incisos I, II e III do caput do art. 74, bem como no seu § 3^o, aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 112 desta Lei.

Parágrafo único. A apuração do débito far-se-á na forma estabelecida no Regimento Interno.

A título de esclarecimento, os processos de tomada de contas, são os processos de contas deflagrados pelo TC, nos casos em que a pessoa jurídica, a entidade, o órgão ou a pessoa física incumbida de prestar voluntariamente as contas no prazo e nas condições legais não o faz, de acordo com o art. 60, § 1°, da LOTCE/GO e o art. 181, § 1°, do RITCE/GO. Já os processos de tomada de contas especial são aqueles instaurados para apuração de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário, nos termos dos arts. 62 a 65 da LOTCE/GO.

Verifica-se, nesses dispositivos legais, que, além da sanção prevista no art. 1°, I, g, da Lei Complementar (LC) n. 64, de 1990 (BRASIL, 1990) c/c o art. 14, § 9°, da CRFB, vale dizer, a decretação da inelegibilidade do responsável, o julgamento irregular das contas prestadas pelos administradores públicos poderá ensejar a imputação de débito e/ou a aplicação de multa, sem prejuízo provocação formal do Ministério Público (MP) para o ajuizamento das ações cabíveis.

Quanto aos objetos de fiscalização, a LOTCE/GO e o RITCE/GO classificam os processos em fiscalização dos procedimentos licitatórios, dos contratos, dos convênios e outros instrumentos congêneres (arts. 97-A a 101 e 253 a 275, respectivamente), das transferências constitucionais e legais (art. 102, I e art. 278, respectivamente), da aplicação de recursos transferidos sob as modalidades de subvenção, auxílio, inclusive patrocínio e contribuição (art. 102, II e arts. 279 a 282, respectivamente), arrecadação e renúncia de receita (art. 102, III e IV e 283 a 285, respectivamente), dos processos de desestatização (art. 102, VI e art. 291, II, respectivamente), das concessões, permissões e autorizações de serviço público (art. 102, VII e art. 291, II, respectivamente), das declarações de bens e rendas apresentadas pelas autoridades e servidores públicos (art. 102, VIII e art. 287, respectivamente) e de outras matérias determinadas em lei (art. 102, VIII e arts. 291 a 292, respectivamente).

De outro lado, no capítulo referente à fiscalização, dispõe o art. 92 da LOTCE/GO, na mesma linha que o faz o art. 237 do RITCE/GO, que constituem instrumentos de fiscalização os levantamentos, auditorias, inspeções, acompanhamentos, monitoramentos, relatório resumido da execução orçamentária e relatório de gestão fiscal.

Os processos de fiscalização são aqueles em que se analisam os atos e processos administrativos lato sensu (esta expressão engloba processos administrativos stricto sensu – p.ex., licitações - programas e políticas públicas) de per si ou isoladamente sob a perspectiva técnica, isto é, a compatibilidade daqueles com o ordenamento jurídico (normas de contabilidade, finanças, orçamento, governança e jurídica), cujo enfoque pode ser (e geralmente o é) específico em relação a uma área de conhecimento.

Assim, repisando, enquanto que nos processos de contas de governo se avalia a conduta do chefe do Poder Executivo no exercício das funções políticas de planejamento, organização, direção e controle das ações governamentais, com foco no controle contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, representando um retrato das finanças da entidade federativa sob uma perspectiva global e macro, nos processos de contas de gestão, o objeto de controle são os atos de administração e gerência de recursos públicos praticados pelos ordenadores de despesas, isto é, as pessoas responsáveis pela autorização concreta para a realização da despesa, que se dá com o empenho, art. 58 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964[3] (BRASIL, 1964) “[...] o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”, o que revela maior preocupação com o controle contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial dos atos de ordenação de despesas, sob uma perspectiva global, mas restrita ao âmbito da competência legal conferida a uma autoridade pública (avaliação micro), sob viés técnico e não político.

Não obstante, é possível que haja um ponto de contato entre os processos de contas de governo ou de contas de gestão e os de fiscalização, situação em que o TC deverá proceder com o apensamento destes aos processos de contas correspondentes, dede que haja utilidade à apreciação destas, conforme preceitua o art. 99 da LOTCE/GO. Nesses casos, tendo em vista a especificidade dos respectivos objetos e objetivos, pondera-se que a utilidade desta comunicação se mostra diminuída, na medida em que as principais providências adotáveis no âmbito dos processos de fiscalização são realizadas em seus próprios bojos.

Portanto, levando-se em consideração o objeto desta pesquisa, qual seja, o papel do TCE/GO em relação às políticas públicas, especificamente PEE/GO, cujo prazo de vigência é decenal, assim, como tomando como premissa o conceito contemporâneo das políticas públicas, que se relaciona com a efetivação dos direitos fundamentais e a correlata concepção moderna do controle externo, que prioriza a avaliação dos resultados, chega-se às seguintes conclusões a respeito da adequação dos processos de contas de governo, de gestão e de fiscalização para se promover um controle apropriado do PEE/GO.

Em relação ao controle exercido por meio dos processos de contas de governo, por se referir especificamente ao exercício financeiro imediatamente anterior ao da apreciação, caracterizando-se como controle a posteriori, com enfoque global nas funções políticas de planejamento, organização, direção e controle das ações governamentais, sob os aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, entende-se que sua utilidade se mostra reduzida em razão da especificidade do PEE/GO, o qual reclama uma avaliação especializada, aprofundada, adequada e tempestiva, razão pela qual se conclui que o processo de contas de governo não é o mais apropriado para se avaliar e controlar a efetividade do PEE/GO.

Nessa espécie de processo, não há recomendação, determinação, imputação de débito ou aplicação de multa que não possa ou deva ser feita no âmbito dos processos de fiscalização, que eventualmente sejam anexados a eles, com exceção do julgamento pela irregularidade das contas, que acarretam consequências jurídicas diversas, a exemplo da inelegibilidade do fiscalizado, mas que não propiciam um resultado útil às políticas públicas.

Em relação aos processos de contas de gestão, que podem ser anuais ou não, caso em que se referem à ordenação de despesas específicas, por também serem considerados a posteriori quanto ao momento do controle em relação à ocorrência do objeto fiscalizado, assim como por se referirem há atos de administração e gerência de recursos públicos praticados pelos ordenadores de despesas, com destaque para o controle contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial de tais atos, sob uma perspectiva global, mas restrita ao âmbito da competência legal conferida a uma autoridade pública (avaliação micro), sob viés técnico e não político, estes processos não guardam relação direta com as políticas públicas, de modo que se mostram inapropriados para avaliar e controlar a efetividade do PEE/GO.

Os processos de fiscalização, via de regra, por serem considerados a posteriori quanto ao momento de sua realização, em relação à ocorrência do objeto processual, assim, como por se referirem geralmente a atos e processos administrativos stricto sensu (p.ex., licitações públicas) de per si ou isoladamente sob a perspectiva técnica, isto é, a compatibilidade daqueles com o ordenamento jurídico (normas de contabilidade, de finanças, de orçamento, de governança e jurídica), tais processos não guardam relação direta com as políticas públicas, de modo que se mostram inapropriados para avaliar e controlar a efetividade do PEE.

Não obstante, o art. 92 da LOTCE/GO e o art. 237 do RITCE/GO prevêem instrumentos de fiscalização (levantamentos, auditorias, inspeções, acompanhamentos, monitoramentos, relatório resumido da execução orçamentária e relatório de gestão fiscal), os quais, apesar de poderem servir de subsídio para instrução de outros processos de fiscalização ou de contas, colocando em evidência sua acessoriedade. O processo de auditoria, por expressa previsão constitucional e legal, vem sendo utilizado para fiscalizar processos administrativos lato sensu, a exemplo de programas e políticas públicas, cujo controle pode ser excepcionalmente (além da desta espécie de processo de fiscalização, o ordenamento jurídico prevê o controle externo concomitante em relação aos processos de fiscalização de licitação, de acordo com o art. 113, § 2°, da Lei n. 8.666/1993 (BRASIL, 1993) e acompanhamento de concursos públicos, nos termos do art. 293 e 294 do RITCE/GO) desenvolvido concomitantemente à ocorrência do objeto fiscalizado, motivo pelo qual é considerado atualmente o principal instrumento de fiscalização das políticas públicas, como se verá a seguir.

4.1 Das auditorias

Para além dos processos tidos por principais, existem os instrumentos processuais secundários que se prestam em regra a instruir ou subsidiar processos de fiscalização ou de contas, a despeito de poderem ser aplicadas sanções ou impostas determinações ou recomendações em seus bojos, a exemplo das auditorias. A fiscalização operacional, inovação trazida pela CRFB de 1988, é realizada por meio das auditorias operacionais e tem por objeto a avaliação sistemática de políticas, programas, projetos, atividades e sistemas governamentais ou de órgãos e unidades jurisdicionados ao TC, sob a perspectiva da economicidade, da eficiência, da eficácia e da efetividade, dividindo-se em duas modalidades: auditoria de desempenho operacional e auditoria de avaliação de programa (LIMA, 2015).

Segundo o art. 71, IV, da CRFB/1988 (BRASIL, 1988), compete ao TCU realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II, cujo embasamento legal, no âmbito do TCE/GO, se encontra consubstanciado no art. art. 92, II, de sua Lei Orgânica (LOTCE/GO).

Na qualidade de norma e princípio a International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) traduzido em português como normas Internacionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores, aprovada em 2003, pela International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), traduzida pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em 2017, como Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores. A Auditoria de Natureza Operacional (ANOP), direcionada ao exame independente, objetivo e confiável, que analisa se empreendimentos, sistemas, operações, programas, atividades ou organizações do governo estão funcionando de acordo com os princípios de economicidade, eficiência e efetividade, e se há espaço para aperfeiçoamento (ISSAI n. 300. Item n. 9, p. 2, apud TCE/GO).

A auditoria operacional visa fornecer novas informações, análises ou percepções e, quando apropriado, recomendações para aperfeiçoamento (ISSAI n. 300. Item n. 10). Ainda, oferecem novas informações, conhecimento e/ou valor ao: a) proporcionar novas percepções analíticas (análises mais amplas ou profundas ou novas perspectivas); b) tornar as informações existentes mais acessíveis às várias partes interessadas; c) proporcionar uma visão independente e autorizada ou uma conclusão baseada em evidência de auditoria; d) fornecer recomendações baseadas em análises dos achados de auditoria (ISSAI n. 300. Item n. 10).

Contudo, os arts. 239 e 240 do RITCE/GO (ESTADO DE GOIÁS, 2008) disciplinam o instituto das auditorias, também previstos, dentre outros, no art. 92, II, da LOTCE/GO, nos termos em que se seguem:

Art. 239. Auditoria é o instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal de Contas do Estado, em cumprimento ao plano de fiscalização, para:

I- examinar a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário, patrimonial e operacional;

II- avaliar o desempenho dos órgãos e entidades jurisdicionados, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade dos atos praticados;

Art. 240. As auditorias serão:

I- programadas, incluídas no plano anual de fiscalização, de programação geral;

II- especiais, cuja realização depende ou não da ocorrência de situações específicas, não previstas no plano anual de fiscalização;

III- de irregularidades, quando se evidenciar a ocorrência de fatos ou a prática de atos que, configurando ilícito administrativo ou de outra natureza, causem dano ao erário ou ao patrimônio público.

§ 1º As auditorias serão realizadas por equipe multidisciplinar, de forma integrada, abrangendo as ações dos órgãos e entidades sob a jurisdição do Tribunal e as daqueles responsáveis 66 pela guarda de dinheiros, bens e valores públicos.

§ 2º A composição da equipe multidisciplinar de que trata o § 1º deste artigo deverá atender, em relação à habilitação profissional, com pelo menos um de seus membros, à natureza do objeto a ser auditado (ESTADO DE GOIÁS, 2008).

De acordo com o art. 1° da Resolução Normativa n. 01/2006/2015 (ESTADO DE GOÍAS, 2015b) do TCE/GO, aprovou as normas e procedimentos de ANOP, até que seja elaborado o manual de auditoria deste Tribunal, devem ser utilizadas a metodologia e as técnicas constantes no manual de ANOP do Tribunal de Contas da União (TCU), aprovado pela Portaria n. 144/2000 e alterações posteriores (ESTADO DE GOIÁS, 2000).

Cumpre fazer a diferenciação entre a auditoria tradicional e a auditoria de natureza operacional. A auditoria tradicional, que mais se amolda ao modelo burocrático de administração pública, se caracteriza por seguir um rito padronizado de tarefas com vistas a verificar o cumprimento dos procedimentos administrativos, a partir da distribuição de competências hierarquizadas, com o objetivo de detectar desvios das normas e responsabilizar o gestor, que, via de regra, é o ordenador de despesas, isto é, o detentor de competência para assinar a ordem de pagamento que provocar dano ao erário, restando irrelevante o resultado alcançado (LIMA, 2010).

Por sua vez, a ANOP consiste no instrumento de fiscalização utilizado pelos TC’s para fiscalizar a boa aplicação dos recursos públicos, vale dizer, voltado para o desempenho da Administração Pública mediante a mensuração e comparação dos resultados segundo os critérios da economia, eficiência, eficácia, efetividade e equidade com vistas a contribuir para melhoria da transparência e do desempenho da ação governamental.

De acordo com Lima (2015) em relação às espécies de auditorias operacionais, enquanto que na auditoria de desempenho, examina-se a ação governamental, a partir da análise da estratégia organizacional, da gestão e dos procedimentos operacionais, nas auditorias de programas, examinam-se os programas, as políticas e os projetos governamentais, avaliando-se a medida na qual produziram os efeitos desejados.

Como consequência da fiscalização empreendida por meio das ANOP´s, podem ser feitas recomendações na maneira de gerir o patrimônio público, não sendo objetivo primordial desta espécie de processo a punição do gestor incapaz. Caracteriza-se por ter um planejamento dinâmico e flexível, o qual possa se modificar no decorrer do trabalho, cujos critérios de investigação, ferramentas de coleta e análise de dados se apresentam de maneira relativamente aberta, os quais são determinados pelos próprios auditores a cada novo trabalho, conforme estabelece o item 10 do manual de auditoria operacional do TCU (BRASIL, 2010).

Quanto ao ciclo da ANOP, semelhantemente ao que ocorre com as políticas públicas, a auditoria se inicia com o processo de seleção dos temas, seguindo-se com o planejamento com vistas à elaboração do projeto de auditoria, que tem por finalidade detalhar os objetivos do trabalho, as questões a serem investigadas, os procedimentos a serem desenvolvidos e os resultados esperados com a realização da auditoria, de acordo com os itens 17 e 18 do manual de auditoria operacional do TCU (BRASIL, 2010).

Na fase de execução, faz-se a coleta e análise das informações que subsidiarão o relatório destinado a trazer a lume os achados e apresentar as conclusões do trabalho, nos termos do item 18 do manual de auditoria operacional do TCU. Segue-se a fase do monitoramento, que se presta para acompanhar as providências adotadas pelo jurisdicionado face às recomendações feitas e as determinações impostas pelo TC’s, bem como para aferir o benefício decorrente de sua implementação (BRASIL, 2010).

A título de ilustração, seguem-se os principais trechos do Manual de Auditoria Operacional do TCU (BRASIL, 2010) relacionados à fiscalização das políticas públicas:

12. O exame da equidade poderá envolver, por exemplo, [...] ou o exame do impacto diferenciado decorrente da implementação da política pública.

43. [...] Procura-se entender a articulação entre programas de governo para alcançar os objetivos de determinada política pública, o papel das organizações públicas e privadas envolvidas, os principais desafios e dificuldades existentes.

44. Além disso, o levantamento permite atualizar ativamente informações sobre áreas de governo, identificar novos desenvolvimentos e tendências nas políticas públicas, mudanças de prioridades, necessidade de uso de novas abordagens e técnicas nas auditorias.

155. Para que os relatórios sejam úteis e acessíveis é importante que levem em consideração o ponto de vista dos leitores (ISSAI 3000/5.3, 2004; BRASIL, 2001). Inicialmente, os relatórios de auditoria operacional terão tramitação interna, direcionados, principalmente, ao Relator da matéria. Além disso, visam comunicar informações sobre desempenho a formuladores de políticas, gestores dos três níveis de governo, outros órgãos de controle e de avaliação. Documentos complementares ao relatório, como sumários executivos, notas para a imprensa e apresentação de slides, têm público mais amplo e obedecem a orientações específicas.

165. Tempestividade – cumprir o prazo previsto para elaboração do relatório, sem comprometer a qualidade (BRASIL, 2009). O relatório deve conter informação atualizada para que possa subsidiar órgãos auditados, bem como formuladores de políticas e demais atores interessados, no aperfeiçoamento de suas atividades. O teor da informação deverá, portanto, agregar valor. (ISSAI 3000/5.3, 2004; ISSAI 400/8.i, 2001). O descumprimento de prazos prejudica a supervisão da auditoria, a participação dos auditados e o encaminhamento processual (BRASIL, 2010).

Por tais características, é possível afirmar que a ANOP consiste em um instrumento mais adequado para fiscalizar uma política pública, em cujo contexto se inclui o PEE/GO, na medida em que permite, em tese, tempestivamente (controle concomitante, isto é, na fase da implementação das políticas públicas), a correção do seu rumo, quando não estiverem produzindo os resultados esperados ou o aprimoramento dos programas, seja para que estes produzam melhores resultados quantitativos e/ou qualitativos, ou para que produzam os mesmos resultados, com menor investimento de recursos (CASTRO, 2015).

5. Os critérios de fiscalização

Conforme exposto, nos termos do art. 70, caput, da CRFB/1988 (BRASIL, 1988), a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração Pública direta e indireta deve ser feita com base nos critérios da legalidade, legitimidade e economicidade. Correlacionando-se com tais critérios, pode-se afirmar que o princípio da eficiência, prescrito no art. 37, caput, da CRFB (BRASIL, 1988), consiste no fundamento ou na regra matriz desses critérios - elementos densificadores do princípio da eficiência (MENDES, 2015), tendo em vista que o controle externo da Administração Pública empreendido pelos TC’s deve levar em consideração as regras e princípios que a regem.

Ao se elevar esse princípio ao posto de princípio regente da Administração Pública, deu-se ênfase, ao lado dos princípios clássicos da legalidade, impessoalidade, publicidade e moralidade, que impõem o cumprimento das prescrições legais, ao resultado almejado pelo Estado na prestação das atividades e serviços a seu cargo, de modo que se pode afirmar que “[...] o constituinte derivado pretendeu enfatizar a necessidade de a Administração estabelecer critérios de aferição de desempenho” (MENDES, 2015, p. 864).

Nesse contexto, o princípio da eficiência pode ser analisado sob a perspectiva político-administrativa, que está relacionada à “[...] interação necessária no seio das relações multilaterais, internas ou externas” (MOREIRA NETO, 2008, p. 103).

Ademais, pode ser analisado sob a faceta socioeconômica, que se projeta na obtenção do melhor resultado em prol da sociedade, “[...] podendo ser sintetizado como a produção de bens e serviços de melhor qualidade, o mais rápido, na maior quantidade possível e com os menores custos para a sociedade” (MOREIRA NETO, 2008, p. 103). Pode ser entendida, sob a vertente solidária, que se cristaliza por meio de ações supraestatais, reforçando os laços de solidariedade, que são fruto da prática da democracia material (MOREIRA NETO, 2008).

Passando a analisar individualmente os critérios, tem-se que a legalidade prescrita no art. 70, caput, da CRFB não destoa do princípio da legalidade estabelecido no art. 37, caput, da CRFB, apresentando ponto de contato até mesmo com o princípio geral da legalidade estabelecido no art. 5, II, da CRFB (BRASIL, 1988).

O controle externo da Administração Pública, vista sob o prisma da legalidade significa a vinculação do “administrador público ao império da lei, verificando a validade formal e material dos atos administrativos em face da constituição e do ordenamento infraconstitucional” (BULOS, 2015, p. 954), o que inclui as normas de contabilidade, das finanças, dos orçamentos, da governança e do patrimônio, previstas no art. 70, caput, da CRFB (BRASIL, 1988).

Segundo entendimento sufragado na Súmula n. 347 do STF, o TC, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público (BRASIL, 1963). A LOTCE/GO estabelece, em seus arts. 133 a 135, o incidente de inconstitucionalidade, entremostrando a possibilidade de o Tribunal de Contas analisar a compatibilidade de leis e atos normativos em face da CRFB ou da CE/GO, cujo controle se aproxima do realizado pelo poder judiciário de forma difusa e concreta, o qual não poderá desfechar com a declaração de nulidade e consequente retirada do ato normativo do mundo jurídico, restringindo-se ao afastamento da norma no caso concreto.

Apesar de o critério da legitimidade ser de difícil intelecção, tem-se que se deve partir da legalidade, ou seja, da conformidade do ato administrativo com a lei. Para além deste ponto de partida, o critério da legitimidade se aproxima dos sentidos da justiça, da consensualidade, da aceitabilidade ou da razoabilidade (CASTRO, 2015), os quais são alcançados por meio de um processo de legitimação (CASTRO, 2015), que se traduz na observância dos ritos e garantias processuais, principalmente os relacionados aos direitos fundamentais, como condicionantes à atuação estatal, a exemplo dos princípios do devido processo legal - art. 5°, LIV, da CRFB, do contraditório e da ampla defesa - art. 5°, LV, da CRFB, da transparência - art. 5°, XXXIII e LX, da CRFB, da segurança jurídica - art. 5°, XXXVI, da CRFB, da duração razoável do processo - art. 5°, LXXVIII, da CRFB e da motivação - art. 93, X, da CRFB (BRASIL, 1988), dentre outros.

Comumente referenciado pela expressão custo-benefício, o princípio da economicidade permite uma abordagem econômica do direito no âmbito do controle externo da Administração Pública, deixando descoberta a premissa que deve nortear a gestão pública, qual seja, a escassez e insuficiência dos recursos públicos frente às demandas sociais, principalmente levando em consideração a integralidade do universo estatal, em vez de se analisá-la de forma tópica ou isolada.

Diante da constatação de que não há recursos públicos suficientes para atender a todas as demandas sociais de maneira eficiente ou até mesmo satisfatória, a baliza da economicidade deve estar sempre presente no planejamento e execução das políticas públicas de modo que as prioridades sejam atendidas preferencialmente.

Assim, a economicidade pode ser concebida como o critério que obriga “[...] o administrador público a perseguir o menor custo, na aquisição de insumos e serviços para a Administração, bem como a buscar a maior quantidade e a melhor qualidade dos serviços por Estados pela Administração [...]” (LIMA, 2010, p. 36-37), inclusive levando em consideração eventualmente o fator tempo.

O fenômeno da judicialização das políticas públicas, impulsionado pelos espaços vazios deixados pela inércia do poder público, tem se apresentado como o “[...] principal mecanismo de controle do poder público nas áreas mais afeitas aos programas e às políticas típicas do Estado do bem-estar social” (IOCKEN, 2014, p. 77). Cujo fenômeno se projeta para o controle externo desempenhado pelos TC’s, na condição de instituição ou órgão público estranho à estrutura da pessoa jurídica ou órgão incumbido de instituir e implementar uma política pública, de estatura constitucional, vocacionado a este mister, tem se notabilizado cada vez mais no controle externo da Administração Pública, cujo grau de interferência no processo das políticas públicas será analisado a seguir.

6. Da interferência da atuação dos Tribunais de Contas no ciclo das políticas públicas

Apesar de a experiência fática ter suscitado uma discussão a respeito do real papel do sistema de controle externo, desempenhado pelos TC´s e seus limites em razão da já abordada ineficiência da Administração Pública, em prover os direitos sociais, cumpre ressaltar a dificuldade de se definir, com precisão “[...] uma linha consistente de controle a ser promovida estritamente por qualquer instância isolada de controle” (PINTO, 2018, p. 133), principalmente em vista do princípio da separação dos poderes prescrito no art. 2° da CRFB (BRASIL, 1988).

Não obstante a competência e as atribuições outorgadas aos TC´s pelo poder constituinte em 1988 - arts. 70 e 71 da CRFB (BRASIL, 1988) e a força vinculante das suas decisões em relação à Administração Pública (obrigatoriedade de acatamento), impõe-se assentar que o controle externo desempenhado por este órgão não pode se fazer substituir ao poder constitucionalmente legitimado a promover as políticas públicas.

Isto não significa dizer que os TC´s devam se manter absolutamente passivos, ao tempo da realização da fiscalização de uma política pública, haja vista, que poderão apresentar recomendações e inclusive determinações, sob, pena de aplicar sanções, desde que interfiram apenas de forma indireta ou instrumental no processo de políticas públicas. Isto é, se insiram como meios naturais para a consecução de resultados ou para o atingimento de metas e estratégias, a exemplo da determinação de apresentação de um plano de ação, de cronogramas, estudos de viabilidade etc., se alinhando ao sentido contemporâneo das políticas públicas, sem representar violação ao sobredito princípio da separação de poderes, como se verá no capítulo 4 da presente dissertação.

Cumpre ressalvar que, no caso de os TC´s determinarem medidas que figurem na qualidade de deveres legais, a exemplo das prescrições contidas na Lei de acesso à informação no sentido de obrigação de divulgação de informações de interesse públicos, nos termos do art. 3°, II, da Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011[4] (BRASIL, 2011), como muito mais razão, entende-se que a interferência dos TC´s se compatibiliza com o ordenamento jurídico.

Partindo dessas premissas e fazendo uma correlação entre o controle externo desempenhado pelos TC’s e as políticas públicas, levando em consideração a sua visão procedimental, que, para fins didáticos, e com vistas a facilitar o entendimento do processo de formatação e implementação dos programas públicos, as divide em fases que se projetam no tempo, e é possível visualizar três momentos de interferência:

Um primeiro momento que compreende a colocação na agenda, a produção de soluções e a tomada de decisão; o segundo, intermediário, englobando a implementação e a execução das políticas públicas; e, por fim, o momento ulterior, relacionado ao exame das políticas públicas, através de um controle propriamente dito (IOCKEN, 2014, p. 41).

Na primeira fase, por despontar de maneira prevalecente o aspecto político, cuja esfera é permeada pela atuação de um número indeterminado de atores sociais, políticos e econômicos, que, de maneira plural, difusa e até mesmo aleatória e desburocratizada, convergem para a tomada de decisão, os TC´s interferem no processo de uma maneira meramente sugestiva ou orientativa, equiparável aos demais atores, apesar de assumir um papel de destaque em razão de ser uma organização estatal de estatura constitucional e um ator institucional formado por técnicos e membros capacitados de maneira especializada.

Nessa etapa, os TC’s podem atuar de diversas maneiras, seja por meio de uma interlocução política direta e específica junto aos Poderes Legislativo e Executivo mediante expedientes formais e sistematizados resultados de sua atuação típica, seja mediante deliberações proferidas no âmbito dos diversos processos ou instrumentos processuais de fiscalização ou de contas com efeitos prospectivos[5], de conteúdo recomendatório, orientativo e/ou pedagógico.

Nas fases da implementação e execução das políticas públicas, o sistema de controle externo desempenhando pelos TC’s também se revela de natureza orientativa, na medida em que pode render ensejo a ajustes que venham a se mostrar importantes “[...] para a recondução das ações de governo aos resultados concebidos inicialmente, ou mesmo para caminhos outros que conduzam ao aperfeiçoamento da atuação do Estado” (IOCKEN, 2014, p. 103).

Apesar da prevalência do caráter orientativo das decisões proferidas dos TC’s, em comparação com as determinações pontuais e indiretas que podem ser feitas, é nessa etapa do processo das políticas públicas, que a interferência destes órgãos pode se dar de maneira mais efetiva, por meio das ANOP´s, desde que se assimile a dinâmica dos fatos sociais, a qual se reveste de considerável imprevisibilidade e indeterminabilidade. Bem como o consequente sistema de ação estatal, caracterizado pela continuidade de um fluxo de decisões e arranjos, de modo que o sistema de controle externo possa induzir indiretamente o processo de políticas públicas para a consecução de resultados comprometidos com os valores constitucionais, notadamente os vinculados aos direitos fundamentais e à democracia material, bem como à eficiência da gestão pública.

A interferência dos TC’s no processo das políticas públicas nesta etapa por meio das ANOP´s se dá de forma concomitante (tempestividade), de modo que a recondução do processo “em tempo real” com vistas à atingir dos resultados admitidos como mais adequados preserva a utilidade do processo e otimiza a aplicação dos recursos públicos.

Tem-se a última etapa das políticas públicas, que diz respeito ao controle propriamente dito, como tradicionalmente é concebido, cuja análise, em razão da sua ordinária continuidade, deve-se circunscrever a um objeto delimitado no tempo ou por outro elemento, de modo que se possa aferir a compatibilidade dos atos, processos, gestões e administrações com o ordenamento jurídico brasileiro.

Trata-se de análise clássica afinada com o modelo burocrático da Administração Pública, de cunho sancionador, cujo objetivo principal é a detecção de desvios das normas e a consequente responsabilização, com vistas voltadas para o passado, caracterizado pelo viés punitivo das decisões dos TC´s, relegando a segundo plano o papel institucional de recondução tempestiva do processo com vistas ao atingimento dos resultados almejados de acordo com o sentido contemporâneo das políticas públicas (caráter corretivo).

No próximo capítulo, serão analisados os principais pontos relacionados às políticas públicas educacionais, constantes no PEE/GO fiscalizáveis pelo controle externo da Administração Pública desempenhado pelo TCE/GO, a partir dos processos de fiscalização deflagrados no âmbito do TCE, à respeito delas, de modo a se poder descortinar o seu papel em relação ao objeto desta pesquisa.

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Notas

[1] Denominada de Lei de Licitações e Contratos.

[2] Em administrativo; controle externo; comunicação social; gestão do conhecimento; gestão de pessoal; planejamento organizacional; tecnologia da informação, jurídica e contabilidade.

[3] Conhecida como Lei Geral de Direito financeiro.

[4] Denominada de Lei de acesso à informação.

[5] Atuação indireta levando-se em consideração a primazia do aspecto político desta etapa.

Autor

Eduardo Luz Gonçalves

Graduado em Direito pela UFPI, Pós-graduado lato sensu em Direito Processual pela UFPI, Mestrando em Desenvolvimento Regional pela UNIALFA, ex-Procurador do Estado de Pernambuco, ex-Procurador da Fazenda Nacional e Procurador do Ministério Público de Contas do Estado de Goiás.

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GONÇALVES, Eduardo Luz. Os tribunais de contas e as políticas públicas. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5595, 26 out. 2018. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/69241. Acesso em: 30 abr. 2024.

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