Unidades de conservação e outras questões ambientais

I - AS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO 

A criação de uma unidade de conservação deverá ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, sendo dispensável este último requisito para as estações ecológicas e reservas biológicas, pois foi presumido legalmente o interesse público. As unidades de conservação, integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento das Unidades de Conservação, segundo a Lei 9.985/2000, estão divididas em dois grupos: unidades de proteção integral e unidades de uso sustentável. 

Como ensinou Paulo Affonso Leme Machado (Direito ambiental brasileiro, 12ª edição) o grupo das unidades de proteção é composto de cinco categorias de unidades de conservação: estação ecológica, reserva biológica, parque nacional, monumento nacional e refúgio de vida terrestre. 

A estação ecológica tem como objetivo a preservação da natureza e a realização de pesquisas científicas (artigo 9º, caput). 

A reserva biológica tem por finalidade a preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou manifestações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as medidas de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos naturais (artigo 10, caput). 

O parque nacional objetiva a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico (artigo 11, caput). 

O monumento natural visa a preservar sítios naturais raros, singulares e de grande beleza cênica (artigo 12, caput). 

O refúgio de vida silvestre tem como finalidade proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória (artigo 13, caput). 

Por sua vez, o uso de unidades de uso sustentável é constituído por sete categorias de unidades de conservação: áreas de proteção ambiental, área de relevante interesse ecológico, floresta nacional, reserva extrativista, reserva de fauna, reserva de desenvolvimento sustentável e reserva particular do patrimônio natural. 

A área de proteção ambiental é uma área em geral extensa com um certo grau de ocupação humana dotado de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especificamente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem  como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais(artigo 15, caput). 

A área de relevante interesse ecológico é uma área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas de modo a compatibilizá-lo com o objetivos de conservação de natureza(artigo 16, caput). 

A floresta nacional é uma área com cobertura florestal de espécies predominadamente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas(artigo 17, caput). 

A reserva extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade(artigo 18, caput). 

Ainda podem ser mencionadas: a reserva de fauna (artigo 19, caput); a reserva de desenvolvimento sustentável (área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração de recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais, e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica - artigo 20, caput) e a reserva particular do patrimônio natural, que é uma área privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica(artigo 21, caput). 

A Reserva de Fauna (REFAU) é uma área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias. Ela é adequada para estudos técnico-científicos que permitirão o aproveitamento econômico e o manejo sustentável dos recursos que podem ser obtidos desses animais.

A área da REFAU é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei. A visitação pública é permitida, desde que compatível com o manejo da unidade e de acordo com as normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração.

É proibida na área a prática da caça amadorística ou profissional. No entanto, é permitida a comercialização dos produtos e subprodutos resultantes das pesquisas, desde que obedeçam o disposto na legislação brasileira sobre fauna.

A Constituição Federal, entre outras tarefas, impôs ao Poder Público, a definição de espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, ressaltando que a alteração e a supressão dessas áreas somente serão permitidas mediante lei.

No entanto, como bem observa Édis Milaré, “uma unidade de conservação não se institui a partir do nada. Pressupõe a ‘matéria’ (natureza), o ‘agente’ (Poder Público) e os ‘meios/instrumentos’ (no caso, os fatores) para a sua efetivação” (Direito do ambiente. 6. ed., RT, p. 698). De fato, a criação de unidades de conservação implica, muitas vezes, em despesas de grande vulto, haja vista que as áreas atingidas, em regra, são extensas e o direito de propriedade deve ser observado.

As unidades de conservação são criadas por ato do poder público, não necessariamente por lei. 

Mas a desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica(artigo 22, § 7º). 

A desafetação de uma unidade de conservação também depende de lei, mesmo que ela tenha sido instituída por decreto, consistindo no ato da Administração Pública que altera o regime jurídico de um bem público, que passará a integrar a classe dominial. A lógica constitucional foi dificultar ao máximo a redução dos limites de um espaço ambiental especialmente protegido, a redução da sua proteção ou a sua extinção, que somente poderá se operar por lei da respectiva entidade política, mesmo que a unidade de conservação tenha sido instituída por decreto.

O artigo 22, parágrafo sexto, dispensa a necessidade de edição de lei para a alteração que vise somente à ampliação da unidade de conservação. 

De acordo com o STF, no julgamento do mandado de segurança 25.347, de 17.02.2010, “a consulta pública, que não tem natureza de plebiscito, visa a “subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos limites mais adequados” (art. 5.º do Decreto 4.340/2002) para a unidade de conservação, sendo facultativa quando se tratar de proposta de criação de estação ecológica ou reserva biológica (§ 4.º do art. 22 da Lei 9.985/2000). Não há ilegalidade na criação de mais de um tipo de unidade de conservação da natureza a partir de um único procedimento administrativo”.

A ampliação dos limites territoriais de unidade de conservação também necessita de consulta pública e estudos técnicos no que concerne ao acréscimo, conforme ratificado pela Suprema Corte:

“Unidade de conservação. Estação ecológica. Ampliação dos limites originais na medida do acréscimo, mediante decreto do Presidente da República. Inadmissibilidade. Falta de estudos técnicos e de consulta pública. Requisitos prévios não satisfeitos. Nulidade do ato pronunciada. Ofensa a direito líquido e certo. Concessão do mandado de segurança. Inteligência do artigo 66, §§ 2.º e 6.º, da Lei 9.985/2000. Votos vencidos. A ampliação dos limites de estação ecológica, sem alteração dos limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, não pode ser feita sem observância dos requisitos prévios de estudos técnicos e consulta pública” (MS 24.665, de 1.º.12.2004).

O objetivo básico das unidades de conservação de proteção integral é a preservação da natureza, livrando-a, o quanto possível, da interferência humana; nelas, como regra, só se admite o uso indireto dos recursos naturais. Relativamente ao Parque Nacional (unidade de proteção integral), a lei prevê que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas:

Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.

§ 1o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.

O artigo 28 proíbe nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo, com seu objetivo, seu plano de manejo e seus regulamentos, determinando no parágrafo único, que até a elaboração do plano de manejo todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger

A Lei 9.985/2000 posiciona-se acerca da obrigação de apoiar as unidades de proteção e o Estudo do Impacto Ambiental, nos termos do artigo 36, caput. 

O artigo 36, caput, da Lei 9.985/2000 disciplina o pagamento a ser feito pelo empreendedor: 

Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.(Regulamento)

§ 1o O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento. (Vide ADIN nº 3.378-6, de 2008)

§ 2o Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação.

§ 3o Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo. 

O dever legal do empreendedor da contribuição monetária ambiental surge do fato de seu empreendimento ter a potencialidade de causar impacto significativo ao meio ambiente, independente de lhe ser atribuída qualquer culpa, pois será aplicada a responsabilidade objetiva, a teor do artigo 14, § 1º, da Lei 6.938/81.

Mas esse pagamento não é um salvo-conduto dado ao empreendedor para poluir ou danificar o meio ambiente.

O artigo 36, parágrafo primeiro, determina que o  montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.

A compensação ambiental é um mecanismo financeiro que visa contrabalançar os impactos ambientais previstos ou já ocorridos na implantação de empreendimento. É uma espécie de indenização pela degradação, na qual os custos sociais e ambientais identificados no processo de licenciamento são incorporados aos custos globais do empreendedor.

Todo empreendimento tem potenciais impactos negativos sobre a natureza. A criação de usina hidrelétrica em geral causa a inundação da vegetação existente na área destinada à formação do reservatório, um impacto ambiental significativo, em especial quando leva à inundação de extensas áreas. Com isto é prejudicada a parcela do ecossistema onde se insere o empreendimento, que sofre perdas expressivas de espécies vegetais e animais.

Há impactos ao meio ambiente que não são passíveis de mitigação, ou seja, não é possível a reversão do dano. São exemplos disso, a perda da biodiversidade de uma área ou a perda de áreas representativas dos patrimônios cultural, histórico e arqueológico. Nestes casos, o poder público - através do art. 36 da lei do SNUC - determinou que a compensação das perdas se daria por intermédio da destinação de recursos para a manutenção ou criação de unidades de conservação. A compensação faz com que o empreendedor que altere uma parcela do ambiente natural com a implantação do seu projeto, seja obrigado a viabilizar a existência de uma unidade de conservação de proteção integral, espécie de UC cujo o objetivo é manter, para as futuras gerações, uma área de características as mais semelhantes possíveis às da região afetada.

A arrecadação e destinação dos recursos está relacionada à execução do licenciamento ambiental: se o processo é estadual ou municipal, cabe ao órgão ambiental estadual já que responsável pelo licenciamento nestas esferas; se o processo de licenciamento é federal, caberá ao Comitê de Compensação Ambiental Federal (CCAF), órgão colegiado presidido pelo IBAMA, por sua vez o órgão licenciador federal. O Instituto Chico Mendes, órgão responsável pela gestão das unidades de conservação federais, será envolvido sempre que o empreendimento afetar estas unidades.

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II - A INDENIZAÇÃO DESSAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO 

Ainda que a criação de espaços especialmente protegidos esteja prevista como uma das formas de efetivação do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito fundamental, não é menos certo que o direito de propriedade também é uma garantia de mesma estatura constitucional.

Discute-se a questão da indenização dessas áreas para efeito da unidade de conservação. 

Aldo de Santos Costa (Desapropriação em unidades de conservação) pontua: 

"Compete ao Instituto Chico Mendes (ICMBio), autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente,  indenizar benfeitorias e desapropriar imóveis rurais localizados em unidades de conservação federais declaradas de utilidade pública pelo Poder Público federal (TRF-1 AG 2008.01.00.024237-6). A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.

Para a Procuradoria Especializada do ICMBio, a caducidade da declaração de utilidade pública não se estende à criação de unidades de conservação pelos seguintes motivos: (1º) as restrições à fruição da propriedade emanam não da declaração de utilidade pública, mas da legislação ambiental, perdurando no tempo independentemente da caducidade daquela; (2º) a caducidade do decreto expropriatório, no caso de imóveis inseridos em unidades de conservação, afigura-se para o particular não como garantia, como ocorre nas desapropriações em geral, mas como penalidade; (3º) as desapropriações de áreas particulares inseridas em determinadas classes de áreas protegidas fundamentam-se não em um ato administrativo de conveniência e oportunidade, mas em uma imposição legal; (4º) O artigo 225, parágrafo 1º, inciso III, da Constituição Federal estabeleceu o princípio da reserva de lei para a alteração ou supressão de uma unidade de conservação; (5º) não existe amparo legal para a extinção tácita de uma unidade de conservação; (6º) a declaração de utilidade pública é independente e acessória ao escopo do ato de criação da unidade de conservação.

Já para o Superior Tribunal de Justiça, decorrido o prazo de cinco anos sem que se tenha efetivado o ato expropriatório ou praticado qualquer esbulho possessório, resulta inequivocamente caduco o ato declaratório de utilidade pública por força do artigo 10, do Decreto-Lei 3.365/41 (STJ EREsp 191.656). 

Tem direito à indenização não só o titular do domínio do bem expropriado, mas também, o que tenha sobre ele direito real limitado bem como direito de posse (STF RE 70.338). Assim, o possuidor, titular de promessa de compra e venda relativa a imóvel desapropriado, tem direito ao levantamento da indenização pelo desaparecimento de sua posse (STJ REsp 29.066).

O valor da indenização é alcançado a partir da realização de uma perícia técnica, que deverá avaliar o imóvel, bem como o seu potencial de exploração econômica, a fim de que o montante a ser pago não acarrete prejuízo financeiro à parte expropriada (STJ REsp 1.298.315). Sua revelia, não implica aceitação da oferta nem tem o condão de dispensar a realização da avaliação. Havendo dúvida acerca do domínio, como nos casos em que há fortes indícios de se tratar de terra tradicionalmente indígena, o valor da indenização deverá ficar depositado enquanto os interessados não resolverem seus conflitos em ação própria. A lei não deixa qualquer margem de discussão quanto à impossibilidade do pagamento da indenização até decisão final sobre eventual discussão acerca do domínio ou direito real sobre a área expropriada (STJ AgR-ARE 665.754). A decisão que permite o levantamento dos valores indenizatórios por parte da expropriada, ao fundamento de inexistência de dano a ente público, na medida em que poderia propor, à sua conveniência, ação de regresso contra os particulares, para o fim de reaver os valores levantados, bem como a que ressalta que, até julgamento da ação declaratória de nulidade do título, proprietário é aquele constante do registro, não se coaduna com a jurisprudência do sobre a dominialidade pendente de julgamento em via própria (STJ REsp 960.967). Comprovada ser a área de posse imemorial dos índios, torna-se de pleno direito nulo o título dominial, sem necessidade de declaração judicial (artigo 231, parágrafo 6º, da CF). 

O valor da indenização corresponderá ao que for apurado na data da perícia, ou ao consignado pelo juiz, corrigido monetariamente até a data de seu efetivo pagamento (artigo 12, parágrafo 2º, LC 76/93), e deve refletir o valor atual de mercado do imóvel expropriado (STJ REsp 1.098.421), sendo irrelevantes: a) a data em que ocorreu a imissão na posse; b) a data em que se deu a vistoria do expropriante (STJ REsp 1.035.057); e c) direitos de terceiro contra o expropriado (STJ AgR-REsp 1.178.584). Registre-se, contudo, a existência de casos peculiares, em que o longo prazo entre o início da expropriação e a confecção do laudo pericial (STJ EDcl-REsp 1.036.289 e STJ REsp 958.258), ou, ainda, situações em que há relevante valorização, entre a imissão na posse e a perícia, decorrente de melhorias promovidas pelo expropriante (STJ REsp 1.262.837) sugerem a mitigação da regra segundo a qual a perícia a ser realizada deve apurar o valor do imóvel expropriado na data da imissão na posse e não nos dias atuais.

Integram, em princípio, o valor da indenização: as florestas naturais; as matas nativas; e qualquer outro tipo de vegetação natural, não podendo estas serem avaliadas em separado e não devendo, em qualquer hipótese, superar o preço de mercado do imóvel. Excluem-se as margens dos rios navegáveis (Súmula 479 do STF) e as jazidas de substâncias minerais, areia, pedras e cascalho, de emprego imediato na construção civil, sem concessão, autorização ou licenciamento para serem exploradas pelo expropriado (STJ REsp 41.122). O cálculo indenizatório da cobertura florística em separado só é admitido pela jurisprudência nos casos em que há prévia e lícita exploração da vegetação. A inovação legislativa oriunda da MPv nº 1.577, de 11 de junho de 1997, que deu nova redação ao artigo 12 da Lei nº 8.629/93 (“integram o preço da terra as florestas naturais, matas nativas e qualquer outro tipo de vegetação natural, não podendo o preço apurado superar, em qualquer hipótese, o preço de mercado do imóvel”) não veda de todo a indenização separada da floresta natural (STJ REsp 443.669), quando demonstrado, com inventário florestal e projeto de manejo florestal sustentado, que existia a sua efetiva exploração econômica, hipótese em que a respectiva indenização, distinta do valor da terra, deve ser paga na razão direta do proveito econômico frustrado pela desapropriação, tendo em vista o restante do prazo do projeto de manejo florestal. 

A indenização deve limitar-se à área do decreto expropriatório, constante do registro imobiliário, incumbindo à parte o ingresso em via ordinária própria para a apuração de eventual esbulho de área excedente. Para a Procuradoria Especializada do ICMBio, em havendo divergência entre a área registrada e a área medida, deve ser considerada, para fins de indenização, a menor delas (artigo 20, IN ICMBio nº 02/09). A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, contudo, é no sentido de que, em havendo maior porção da propriedade não incluída no registro, mas ocupada pelo expropriante, deve o valor de tal porção ser mantido em depósito até solução quanto a propriedade do remanescente, decidida em ação própria, para eventual indenização (STJ REsp 837.962). O pagamento de área não-registrada conduz o Poder Público a indenizar aquele que não detém a propriedade da área expropriada e, consequentemente, ao enriquecimento sem causa do particular (STJ REsp 703.427).

O possuidor do imóvel desapropriado tem direito à indenização das benfeitorias: a) necessárias, desde que existentes à época da criação da unidade de conservação (artigo 22, IN ICMBio nº 02/09); b) úteis, posteriores à criação da unidade, realizadas com a anuência do ICMBio (STJ REsp 1.121.057; artigo 26, parágrafo 1º, DL nº 3365/41; e artigo 22, parágrafo 1º, IN ICMBio nº 02/09); e c) reprodutivas, compreendidas as pastagens artificiais e culturas, permanentes ou não (TRF-5 AC 200005000334536, DJ 10.07.09). 

Ao interessado assiste o direito de levantar as benfeitorias não indenizáveis, desde que a ação não implique prejuízo financeiro ou ambiental (artigo 22, parágrafo 2º, IN ICMBio nº 02/09). As instalações destinadas à prestação do serviço de fornecimento de energia elétrica são de propriedade dos fornecedores de energia e não dos expropriados, razão pela qual não se incluem no rol de benfeitorias (STJ EDcl-REsp 902.452).

A eventual improdutividade do imóvel não afasta o direito aos juros compensatórios, pois esses restituem não só o que o expropriado deixou de ganhar com a perda antecipada, mas também a expectativa de renda, considerando a possibilidade do imóvel "ser aproveitado a qualquer momento de forma racional e adequada, ou até ser vendido com o recebimento do seu valor à vista" (STJ EREsp 453.823). Sua alíquota é de 12% ao ano, em regra, nos termos da Súmula 618 do STF, e incide a partir da imissão na posse. No entanto, nos casos em que esta ocorreu após a MPv nº 1.577, de 14 de junho 1997, os juros serão de 6% ao ano, até 13 de setembro de 2001, data da publicação da liminar concedida pelo Supremo na ADI 2.332.

Na desapropriação direta, os juros compensatórios incidem a partir da imissão na posse, sendo calculados, até a data do laudo, sobre o valor simples da indenização (Súmula 113 do STJ), e, a partir de então, sobre a diferença eventualmente apurada entre 80% do preço ofertado em juízo e o valor do bem fixado na sentença (STF ADI 2332), ressalvada a hipótese em que houver coincidência entre o valor do depósito preliminar e o da sentença final (STF RE 522.501). Na desapropriação indireta, os juros compensatórios incidem a partir da efetiva ocupação do imóvel (Súmula 69 do STJ). Em ambos os casos, a taxa dos juros compensatórios é de: (a) 12% ao ano até a edição da MPv nº 1.577, de 11.06.97 (Súmula 618 do STF); (b) 6% ao ano após a edição da MPv nº 1.577, de 11.06.97; e (c) 12% ao ano, a partir de 13 de setembro de 2001, data em que o Supremo Tribunal Federal deferiu medida liminar na ADI 2.332 (Súmula 408 do STJ) para suspender, no artigo 15-A do Decreto-lei nº 3.365/41, a eficácia da expressão "de até 6% ao ano”.

Já os juros moratórios,  na desapropriação direta ou indireta, contam-se desde o trânsito em julgado da sentença (Súmula STJ 70) que fixa a indenização (Súmula TFR 70), e incluem-se na liquidação, mesmo sendo omisso o pedido inicial ou a condenação (Súmula STF 254). É lícita, ademais, a incidência dos juros moratórios sobre os compensatórios nas ações expropriatórias, não havendo que se falar em anatocismo (Súmula STJ 102).

Os honorários advocatícios, na desapropriação direta são calculados sobre a diferença entre a indenização e a oferta (Súmula 141 do STJ), corrigidas ambas monetariamente (Súmula 617 do STF). Computam-se, no cálculo da verba advocatícia, as parcelas relativas aos juros compensatórios e moratórios, devidamente corrigidas (Súmula 141 do TFR).

A correção monetária incide a partir da data do laudo de avaliação (Súmula 75 do TFR), nas hipóteses em que a sentença adota os valores nele apontados (STJ REsp 683257). A correção monetária tem por escopo recompor o valor da moeda, reduzido pelo fenômeno inflacionário, devendo ser calculada com base na variação nominal da ORTN (Súmula 136 do TFR), ainda que por mais de uma vez, independente do decurso de prazo superior a um ano entre o cálculo e o efetivo pagamento da indenização (Súmula 67 do STJ). Decorrido prazo superior a um ano a partir da avaliação, o juiz ou Tribunal, antes da decisão final, determinará a correção monetária do valor apurado, conforme índice que será fixado, trimestralmente, pela Secretaria de Planejamento da Presidência da República (artigo 26, parágrafo 2º, do Decreto-lei nº 3.365/41).

Se a ação de desapropriação envolver, frontal ou reflexamente, a proteção do meio ambiente, patrimônio histórico-cultural ou outro interesse público para o qual o legislador tenha afirmado a legitimação do Ministério Público na sua defesa, sua intervenção é de rigor, inclusive com base no artigo 82, inciso III, do CPC. A intervenção obrigatória, como custos legais, do Ministério Público, nesses casos de desapropriação direta ou indireta, não se dá por conta da discussão isolada da indenização pelo bem expropriado, mas em virtude dos valores jurídicos maiores envolvidos na demanda, de índole coletiva e, por vezes, até intergeracional, que vão muito além do simples interesse econômico-financeiro específico do Estado. Há interesse público evidenciado pela natureza da lide na criação de Unidade de Conservação (STJ REsp 1.182.808).

Registre-se, por fim, a existência de precedente no sentido de que a formalização de qualquer modalidade de Unidade de Conservação invalida as licenças ambientais anteriormente concedidas (STJ REsp 1.122.909)."

Sem regular expropriação, é inconcebível a existência de Unidade de Conservação, em qualquer esfera. Ausente a transposição do bem particular ao domínio público, tem-se, unicamente, promessa ou propósito declarado de criá-la, inidônea, por si e em si, a espargir efeitos jurídicos. Em definitivo, nenhuma Unidade de Conservação pode se erigir à custa de atos espoliativos infligidos a particulares.

Há de se conciliar a proteção ambiental (CF, art. 225) com o direito de propriedade (idem, art. 5º, XXII e XXIV). É dizer, ao proprietário privado ou cerceado de usar e usufruir do bem há de se assegurar prévia e justa indenização.

Referida limitação seria atentatória à mencionada garantia constitucional, bem como ao direito à justa indenização, previstos nos incisos XXII e XXIV do art. 5º da CF. Nessa linha, o seguinte precedente do Supremo Tribunal Federal:

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ESTAÇÃO ECOLÓGICA JURÉIA-ITATINS. DESAPROPRIAÇÃO. MATAS SUJEITAS À PRESERVAÇÃO PERMANENTE. VEGETAÇÃO DECOBERTURA. INDENIZAÇÃO DEVIDA. 1. Desapropriação. Cobertura vegetal sujeita a limitação legal. A vedação de atividade extrativista não elimina o valor econômico das matas preservadas, nem lhes retira do patrimônio do proprietário. 2. Impossível considerar essa vegetação como elemento neutro na apuração do valor devido pelo Estado expropriante. A inexistência de qualquer indenização sobre a parcela decobertura vegetal sujeita a preservação permanente implica violação aos postulados que asseguram os direito de propriedade e a justa indenização (CF, artigo 5º, incisos XXII e XXIV). 3. Reexame de fatos e provas técnicas em sede extraordinária. Inadmissibilidade. Retorno dos autos ao Tribunal de origem para que profira nova decisão, como entender de direito, considerando os parâmetros jurídicos ora fixados. Recurso extraordinário conhecido em parte e, nesta, provido. (RE 267817, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Segunda Turma, julgado em 29/10/2002, DJ 29-11-2002 PP-00042 EMENT VOL-02093-03 PP-00523).

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III - A CADUCIDADE DA UNIDADE DE CONSERVAÇÃO 

A declaração de utilidade pública gera um estado de insegurança jurídica, por tornar iminente a transferência da propriedade para o Estado. Esse período compreendido entre a declaração de utilidade e a efetiva transmissão do bem ao expropriante é denominado de “período suspeito”. Citando-se Seabra Fagundes, José Carlos de Moraes Salles afirma-se que, nesse período,

“surge uma fase intermediária entre a livre propriedade anterior do indivíduo e a propriedade ulterior da Fazenda Pública, na qual o indivíduo ainda é dono, mas não dispõe integralmente da coisa e o Patrimônio Público, sem ser ainda titular do direito de propriedade, está na certeza de incorporá-lo no seu ativo, dentro de certo lapso de tempo e atendidas certas formalidades. Nem o dono detém o direito de propriedade em toda a sua plenitude (uso, gozo e disposição, segundo o art. 524 do CC), nem a Administração pode utilizá-lo e dele dispor. O indivíduo sofre restrição na livre disposição do bem em virtude da declaração de utilidade e a Fazenda Pública não pode usá-lo na dependência da fixação e pagamento do preço” (A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência. 2ª ed., RT, p. 63-64).

Mais adiante ainda ressalta:

“Compreende-se, pois, facilmente, a situação em que fica o expropriado, pendente sobre sua propriedade uma desapropriação latente, mas que não é promovida, durante o longo prazo de cinco anos. Se bem que não esteja impedido de construir sobre o imóvel declarado de utilidade pública, podendo, por outro lado, aliená-lo, são claras as limitações que o chamado ‘período suspeito’ (…) impõe à propriedade do expropriando. De fato, se vier a construir, não será indenizado pelas edificações, se a desapropriação for, posteriormente, levada a efeito (Súmula 23 da jurisprudência dominante no STF). Ademais, ainda que lhe seja possível alienar o imóvel expropriando, quantos se abalançarão a adquiri-lo, sabendo, por antecipação, que o mesmo poderá vir a ser expropriado futuramente? Parece-nos, pois, que o lapso de cinco anos, fixado pelo art. 10 da Lei de Desapropriações, é extremamente longo, não se justificando que, durante tanto tempo, fique o bem declarado de utilidade pública sujeito às limitações decorrentes do chamado ‘período suspeito’” (ob. cit., p. 191).

Portanto, deve ser recebido com reservas o argumento de que o proprietário continua livre para explorar o imóvel, mesmo após a declaração de utilidade pública, especialmente quando se está a tratar de criação de unidade de conservação, a qual impõe ao proprietário algumas limitações típicas de preservação ambiental, cuja atividade é incompatível com a futura destinação daquele espaço.

Aliás, a Lei nº 9.985/00 prevê a possibilidade de se impor restrições à exploração das áreas destinadas:

Art. 22-A. O Poder Público poderá, ressalvadas as atividades agropecuárias e outras atividades econômicas em andamento e obras públicas licenciadas, na forma da lei, decretar limitações administrativas provisórias ao exercício de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de degradação ambiental, para a realização de estudos com vistas na criação de Unidade de Conservação, quando, a critério do órgão ambiental competente, houver risco de dano grave aos recursos naturais ali existentes.

§ 1º Sem prejuízo da restrição e observada a ressalva constante do caput, na área submetida a limitações administrativas, não serão permitidas atividades que importem em exploração a corte raso da floresta e demais formas de vegetação nativa.

§ 2º A destinação final da área submetida ao disposto neste artigo será definida no prazo de 7 (sete) meses, improrrogáveis, findo o qual fica extinta a limitação administrativa.

Ora, é um fato que inúmeras unidades de conservação, no Brasil, são apenas “de papel”, pois, a despeito do ato jurídico de criação, permanecem na espera, por longa data, por alguma ação do Poder Público para sua efetiva implantação.

A criação de um espaço ecologicamente protegido com seu sucessivo abandono caracteriza uma irresponsabilidade do Poder Público, cuja situação insustentável reclama um fim.

O Supremo Tribunal Federal, em decisão monocrática do Ministro Sepúlveda Pertence, apreciando medida cautelar no MS nº 24.394/DF, afirmou que a implantação de parque nacional “como ‘unidade de proteção integral’ – não se consuma com o simples decreto de criação, pois assegurados, pela L. 9985/00, a desapropriação das áreas particulares nele compreendidas (art. 11, § 1º), assim como, às suas populações tradicionais a indenização ou compensação pelas benfeitorias existentes e a realocação pelo Poder Público, ‘em local e condições acordadas entre as partes’ (art. 42 e D. 4340/02, arts. 35ss)” (DJ de 06/09/04, p. 47).A desafetação de uma unidade de conservação também depende de lei, mesmo que ela tenha sido instituída por decreto, consistindo no ato da Administração Pública que altera o regime jurídico de um bem público, que passará a integrar a classe dominial. A lógica constitucional foi dificultar ao máximo a redução dos limites de um espaço ambiental especialmente protegido, a redução da sua proteção ou a sua extinção, que somente poderá se operar por lei da respectiva entidade política, mesmo que a unidade de conservação tenha sido instituída por decreto.

Não obstante, o Decreto 3365/41 criado sob a égide da Constituição de 1937, dita que se no prazo de 5 anos, não houver sido regularizada a questão fundiária, o decreto da desapropriação caducará, tornando-a sem efeito.

 O  art.10 do Decreto 3.365/41 deve ser interpretado conforme a constituição vigente, de forma que não concretizada a regularização fundiária no prazo de 5 anos, o decreto caducará, contudo, não terá o efeito de extinguir as unidades de conservação (federal, estadual ou municipal) fundadas em lei ou decreto, podendo o proprietário ajuizar ação de responsabilidade civil contra o ente criador da respectiva área protegida, face à necessidade de manutenção do meio ambiente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida destas e das futuras gerações.

A matéria é polêmica consoante se divulga no site do Ministério Público Federal: 

 "O Ministério Público Federal (MPF) divulgou nota técnica pedindo a rejeição integral do Projeto de Lei (PL) 3.751/2015 – que estabelece a caducidade dos decretos de criação das Unidades de Conservação (UCs) caso não tenham sido concluídos, no prazo de cinco anos, processos de indenização dos proprietários ali situados. De acordo com o MPF, a proposta legislativa viola vários pontos da Constituição Federal, além de representar um grave risco à preservação ambiental. O PL tramita na Câmara dos Deputados, na Comissão de Finanças e Tributação.

Segundo o MPF, o ponto considerado crítico no PL é a previsão de extinção da UC quando não houver indenização prévia aos proprietários e a consequente desapropriação da área. Este trecho, esclarece a nota técnica, viola expressamente o artigo 225, parágrafo 1º, inciso III da Constituição, segundo o qual a supressão de unidades protegidas são “permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”.

De acordo com a nota técnica, o PL 3.751/2015 também afronta outros dispositivos constitucionais, “pois subordina a efetividade do direito de toda a coletividade ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ao direito individual e disponível de proprietários de receber indenização; impõe ponderação de direitos aparentemente colidentes em clara violação ao postulado constitucional da proporcionalidade; e atenta contra o art. 170, incisos III e IV, ao afastar os princípios da função social da propriedade e da defesa do meio ambiente”,

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IV - FLORESTAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE E INDENIZAÇÃO 

A limitação administrativa é toda toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício dos direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social. 

As florestas de preservação permanente do artigo 2º do Código Florestal, instutuidas pelo próprio Código, com suas caracteristicas de generalidade, atingindo propriedades indeterminadas, devem ser incluídas como limitações administrativas. 

Entende-se que as limitações administrativas contidas nas florestas de preservações permanente não são indenizáveis. 

Diferentemente, as florestas de preservação permanente criadas pelo Poder Público, na maioria dos casos previstos no Código Florestal, acarretam um impedimento de utilização normal da propriedade. "Nestes casos, em que a limitação ao livre gozo da propriedade não for medida de caráter geral por circunstâncias da natureza ou, melhor, em que haja apenas o sacrifício de um ou de alguma  privados da melhor posse que constituía o direito persistente e suprimido apenas pelo ato do Poder Público, este  deve desapropriar ou indenizar os direitos sacrificados."

Consoante o ensinamento de Celso Antônio Bandeira de Mello(Apontamentos sobre o poder de polícia, RDP 9/65. 1969), "na declaração de que certa área passa a ser reserva florestal e em consequência as árvores não podem ser cortadas ha uma individualização do bem objeto de ato imperativo da Administração e consequentemente um prejuizo manifesto para o proprietário dela na maior parte dos casos." 

A indenização observará o verdadeiro e atual uso efetivo da terra, para que não se supervalorize a propriedade, impossibilitando a adequada proteção dos recursos naturais. 

Fala-se em áreas de preservação permanente.

Há dois tipos de vegetação de preservação permanente: a intituída pela lei florestal e a instituida por Ato da Admistração Pública. O primeiro tipo era previsto no art. 2º e o segundo tipo no artigo 3º, ambos da Lei 4.771/65.

O Código Florestal, desde 1965, ressalva em seu Artigo 2o. o seguinte: "Consideram-se de Preservação Permanente, pelo só efeito desta lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:..."

Assim, esta Lei  relaciona a vegetação de preservação permanente à determinadas áreas, obviamente por ser, a vegetação, inexoravelmente, atributo dessas áreas, o que não poderia ser diferente.

Ainda nessa Lei, no seu Artigo 3o., da mesma forma reafirma o sentido de vegetação de preservação permanente e não de área,  que surge esta última, como fator secundário, conseqüência da identificação da vegetação e suas funções ambientais. Diz o Artigo 3o. : "Consideram-se, ainda, de preservação permanente, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:a) a atenuar a erosão das terras; b) a fixar as dunas; c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias; d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares; e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico; f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção; g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas; h) a assegurar condições de bem-estar público."

A vegetação de preservação permanente criada "pelo só efeito desta lei"(artigo 2º) era chamada de floresta de proteção no Còdigo Florestal de 1934.

O Novo Código Florestal, alterado pela MP 2.166/01, mesmo dentro de muitas críticas, avança, mesmo que timidamente, no sentido de fazer prevalecer a função da vegetação sobre a simples delimitação espacial. E nesse sentido ela define mais claramente os conceitos do que "tenta ser" vegetação de preservação permanente. Porém devido ao fato desta lei ter citado o termo "área de preservação permanente", certamente por já ter identificado essa problemática no âmbito da comunidade ambiental, acaba contribuindo ainda mais para confundir os militantes da área. Veja o texto da citada MP 2.166/01:

"II - Área de preservação permanente: área protegida nos termos dos artigos 2o. e 3o.  desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populações humanas."

Por sua vez, a reserva legal florestal deverá ser averbada à margem da inscrição da matrícula do imóvel no Registro de Imóveis. Tal averbação poderá ser promovida por qualquer pessoa, pois é um bem de interesse geral, a teor do artigo 225 da Constituição. 

A reserva legal florestal é a expressão utilizada pela legislação para caracterizar o regime jurídico florestal. Assim reserva legal é a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente necessário ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas(MP 2.166 - 67/2001, artigo 1º, § 2º, III). 

A reserva legal florestal tem sua razão de ser na virtude da prodência que deve conduzir o Brasil a ter um estoque vegetal para conservar a biodiversidade. 

A localização da reserva legal deve ser aprovada por órgão estadual ambiental competente. 

Para a efetividade da averbação é oportuno criar de forma expressa o dever do proprietário de informar ao órgão ambiental competente, enviando-lhe cópia do ato do Cartório de Registro de Imóveis. 

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V - AS COTAS DE RESERVA AMBIENTAL

As Cotas de Reserva Ambiental (CRAs) são títulos que representam  uma área de cobertura vegetação natural em uma propriedade e  que podem ser usados para compensar a falta de Reserva Legal em uma outra. Cada cota corresponde a 1 hectare (ha) e elas podem ser criadas por proprietários rurais que tenham excesso de reserva legal para que negociem com produtores com menos área de reserva que o mínimo exigido.

O Código Florestal Brasileiro exige que todas as propriedades rurais, em território nacional, mantenham uma porcentagem da área com cobertura de vegetação nativa. Esta Reserva Legal pode variar entre 20% a 80% da propriedade, conforme o bioma e a região em que se localize o imóvel.

As propriedades rurais que não atendem aos percentuais acima estão em déficit de reserva legal e precisam ser regularizadas.

Elas foram introduzidas na legislação brasileira pelo Código Florestal de 1965 e mantidas no de 2012.

Importante ressaltar que as CRAs dão direito apenas à regularização do passivo ambiental de quem compra. A responsabilidade pela manutenção da vegetação nativa, assim como a propriedade da terra, continua a ser do vendedor.

A matéria é objeto e julgamento pelo Supremo Tribunal Federal. Estão sendo julgadas em conjunto a Ação Declaratória Constitucionalidade (ADC) 42 e as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 4901, 4902, 4903 e 4937.

O ministro Luiz Fux considerou constitucional o mecanismo da Cota de Reserva Ambiental (CRA). O CRA é um título representativo de áreas com vegetação nativa, que pode ser utilizado para fins de compensação ambiental. No entendimento do relator, trata-se de mecanismo de incentivo à proteção ambiental, que não se limita a normas impositivas e proibitivas típicas da legislação ambiental, promovendo com sucesso medidas de reparação ambiental. “Não possui base empírica a afirmação de que a sistemática em vigor inviabiliza a proteção conjunta dos diferentes ecossistemas”, afirmou. Segundo o ministro  Fux, o resultado observado é exatamente o inverso, com incremento na recuperação ambiental em todos os nichos ecológicos.           

Outro dispositivo considerado constitucional foi o artigo 15, no qual se admite o cômputo das APPs no cálculo da Reserva Legal do imóvel. “Não é difícil imaginar que a incidência cumulativa de ambos os institutos em uma mesma propriedade pode aniquilar substancialmente sua utilização produtiva”, afirma. O cômputo das APPs no percentual da Reserva Legal, diz o ministro, está na área do legítimo exercício do legislador.