Princípios fundamentais da administração judiciária

1.INTRODUÇÃO

A questão da Reforma do Judiciário é assunto recorrente na mídia e a publicação, no final de 2004, da Emenda Constitucional nº 45 deu maior importância ao assunto. Alterando ou acrescentando diversos artigos na nossa Carta Magna, a referida emenda modificou não só a estrutura daquele Poder, mas modificou as competências de seus órgãos e destacou novos princípios a serem seguidos dentro da Administração Judiciária.

Quando o homem, na busca de sua sobrevivência, optou pela vida em sociedade, abriu mão de aspectos de sua liberdade em favor do Estado, na tentativa de encontrar um poder visível capaz de manter o respeito aos pactos e às leis (HOBBES, 2004, p.59).

É tarefa do Poder Judiciário a harmonização das relações sociais intersubjetivas, pautada nos critérios de justiça e eqüidade, sendo uma das formas do chamado controle social com o fim de garantir o respeito às leis preconizado por Hobbes. Esse controle pode ser entendido como o conjunto de instrumentos pertencentes à sociedade para imposição de modelos culturais, dos ideais coletivos e dos valores que persegue, superando antinomias, tensões e conflitos que lhe são próprios (CINTRA, GRINOVER e DINAMARCO, 1994, p.19).

Ocorre que, quando a lei é descumprida, o Estado tem de empregar imediatamente os mecanismos de aplicação coercitiva e, via de regra, isso se faz mediante uma grande burocracia, um arregimento enorme de pessoas e meios, um longo e demorado processo, dividido em inúmeras fases (SILVA, 2004, p.5).

MARINONI, influenciado pelas idéias de Carnelutti, afirma que o tempo gasto para a tutela de uma pretensão pode ser considerado uma perfeição ou uma imperfeição do processo. Será uma imperfeição quando o processo perder sua utilidade ou deixar de atender os fins a que se destina, situações em que o retardo da prestação jurisdicional o transforma em mero adorno (1992, p.57).

Os efeitos que a demora na solução de um conflito podem gerar são drásticos, aumentando o custo para as partes envolvidas, favorecendo o réu que não tem razão e pressionando os menos favorecidos economicamente a abandonar a causa ou a aceitar acordos por valores inferiores ao que teriam direito (SOUZA, 2001, p.118)

A ineficiência do Poder Judiciário no exercício da função a ele atribuída decorre, em grande parte, da incompatibilidade estrutural entre sua arquitetura e a realidade sócio-econômica a partir da qual e sobre a qual tem de atuar. Com seu intricado sistema de prazos, instâncias e recursos, o Judiciário está organizado como um burocratizado sistema de procedimentos escritos, concebido para solucionar as lides existentes em uma sociedade estável, com níveis eqüitativos de distribuição de renda e um sistema legal integrado por normas padronizadoras, unívocas e hierarquizadas em termos lógico-formais (FARIA, 1996, p.101-106).

Os efeitos da globalização no mundo moderno obrigaram o Estado contemporâneo a se ajustar às necessidades de um cidadão quase sempre insatisfeito com o que lhe é oferecido. E o atual modelo Judiciário brasileiro não apresenta diretrizes consensuais, impedindo a formulação de uma estratégia de ação e excluindo a possibilidade de se traçar uma política judicial focada no atendimento ao interesse desse cidadão (NALINI, 2004).

Pensar em Reforma do Judiciário é pensar em celeridade, soluções para uma cada vez maior demanda de processos e em uma Justiça que atenda, de maneira eficiente, aos anseios dos cidadãos que dela dependem. E pensar uma reforma que atinja todos esses pontos sem pensar numa reforma administrativa é tratar o assunto sem a profundidade necessária. Mais do que uma reforma no papel é preciso que se sintam os efeitos dessa reforma.

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2.PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO

Ao se tratar da Reforma do Judiciário deve se ter em conta os princípios da Administração Pública, ou seja, as proposições básicas que devem orientar a atuação dos agentes públicos.

A Constituição Federal, em seu art. 37, apresenta, de forma expressa, os seguintes princípios:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:..." (BRASIL, 2002, p.39)

Aos cinco princípios expressamente apresentados pela Constituição Federal somam-se outros que merecem igualmente consagração constitucional: alguns, por constarem expressamente na Carta, porém não mencionados no art.37; outros, por estarem abrigados pelos princípios citados de forma lógica; e por fim, princípios que são decorrências do Estado de Direito e, pois, do sistema constitucional como um todo (BANDEIRA DE MELLO, 2002, p.68).

Além dos princípios fundamentais da administração pública, tanto expressos como tácitos, merecem destaque, ao se tratar da Reforma do Judiciário, os aspectos de celeridade (inserido no texto constitucional pela EC nº 45), eficácia, efetividade e foco no cidadão, que podem ser entendidos como novos princípios orientadores para a Administração Judiciária, advindos das necessidades daqueles que compõem a sociedade, clientes do serviço prestado por aquele Poder.

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3.OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA PUBLICIDADE, EFICIÊNCIA E CELERIDADE

De acordo com Bandeira de Melo, o princípio da publicidade consagra a necessidade da Administração Pública manter plena transparência de seus atos. Em um Estado Democrático de Direito é inconcebível a idéia de ocultamento aos administrados dos assuntos que interessam a todos (2002, p.96).

É o princípio da publicidade que garante a mais ampla divulgação possível entre os administrados dos atos da Administração, propiciando a possibilidade de controle da legitimidade da conduta dos agentes administrativos (CARVALHO FILHO, 2002, p.17).

A publicidade não abrange apenas o aspecto de divulgação oficial dos atos administrativos, mas toda atuação estatal, incluída aí a conduta dos seus agentes. Dessa forma, a publicidade deve atingir, dentre outros, os atos concluídos e em formação, os processos em andamentos, os pareceres dos órgãos jurídicos, os despachos e as atas de julgamento (MEIRELLES, 2002, p.93).

No âmbito da Administração Pública o sigilo só é admitido quando imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, conforme preconizado no art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal (BANDEIRA DE MELO, 2002, p.97).

Em relação ao princípio da eficiência, Meireles o define como "o mais moderno princípio da função administrativa", garantindo a presteza, perfeição e rendimento funcional da atividade desempenhada (2002, p.94)

Segundo esse princípio, o agente público deve atuar de modo a "produzir resultados favoráveis à consecução dos fins que cabem ao Estado alcançar" (DI PIETRO, 1998, p.73)

Esse princípio foi adicionado ao texto constitucional por meio da Emenda Constitucional nº 19/98, pela qual se deu a reforma administrativa do Estado, alterando não só a redação de diversos dispositivos constitucionais, mas trazendo mudanças profundas no dia-a-dia da administração pública (BULOS, 2002, p.566).

A inserção do princípio teve a pretensão de conferir direitos aos cidadãos e estabelecer obrigações efetivas aos agentes públicos, revelando o descontentamento da sociedade frente a sua antiga impotência para lutar contra a deficiência na prestação dos serviços públicos. Incluído no texto constitucional, o princípio "ao menos prevê uma maior oportunidade para os indivíduos exercerem sua real cidadania contra tantas falhas e omissões do Estado" (CARVALHO FILHO, 2002, p.18).

Para se extrair o completo sentido do que vem a ser colocação do princípio da eficiência no citado artigo da Constituição Federal a que se interpretá-lo em sentido amplo, abrangendo as condutas de burocracia e tecnocracia vinculadas ao serviço público. Para a administração pública, eficiência e eficácia são faces de uma mesma moeda. A primeira preocupa-se em resolver os problemas, cumprindo os deveres da forma menos onerosa possível, intimamente ligada à idéia de redução de custos; a segunda busca a produção de alternativas racionais e criativas na tentativa de obter o resultado pretendido (BULOS, 2002, p.583).

Como se pode observar, pelos métodos da hermenêutica constitucional é possível inserir no conceito de eficiência do art. 37 as idéias de eficácia e efetividade, porém deve ficar claro que, para a moderna administração, esses institutos são princípios próprios, que devem ser analisados separadamente e que serão abordados a seguir, dentro dos novos princípios que devem orientar a administração pública.

Em relação à celeridade, a Emenda Constitucional nº 45 trouxe expressa referência a esse princípio, ao adicionar ao art. 5º da Constituição Federal o inciso a seguir transcrito:

"LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação" (grifo nosso).

Essa garantia assinada na Carta Magna não terá valor real se não forem introduzidas mudanças institucionais que visem possibilitar o princípio expresso. Buscar a celeridade é um dos imperativos de qualquer reforma na área judiciária, mas a simples proclamação de um princípio em uma norma programática muito pouco contribui para apontar o caminho a ser seguido. A celeridade é um princípio básico da prestação jurisdicional e deve existir mesmo antes de expressa em lei (SADY, 2004, p.38-39).

Diversas são as causas que emperram a celeridade da justiça: o enorme número de processos que sobrecarregam o trabalho nos tribunais, a grande possibilidade de recursos dada às partes, à falta de comprometimento na elaboração das leis. Conhecendo as causas, é preciso que se busque a solução (VIEIRA, 2001, p.56).

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4.OS NOVOS PRINCÍPIOS: EFICÁCIA, EFETIVIDADE E FOCO NO CIDADÃO

Valeriano (2001, p.24) distingue eficiência da eficácia, definindo a primeira como a capacidade de utilizar economicamente os recursos e a segunda como a capacidade de alcançar um objetivo. Para tanto, é preciso que exista um planejamento das ações, sob pena de não haver indicadores precisos dessas métricas.

O conceito de eficácia de uma organização diz respeito à sua capacidade de realização de produtos, bens ou serviços. Já eficiência, como exposto acima, é um conceito ligado à aplicação dos métodos com o fim de que os recursos sejam aplicados de forma racional. Eficiência está relacionada aos meios; eficácia, aos fins (FEKETE, 2004, p.4).

A eficiência é alcançada quando os insumos são manipulados de forma adequada para atingir os produtos e a eficácia é atingida quando os produtos são atingidos conforme o programado. Já a efetividade é o termo adotado para traduzir o comportamento gerencial que, manipulando os insumos de forma adequada (eficiente), atinge os produtos conforme o programado (eficaz) com valor social, isto é, tendo tais produtos ampla aceitação no mercado (CURY, 2000, p.22).

A efetividade, entendida como princípio a ser seguido pelo Judiciário, traduz-se como o impacto trazido pelo resultado obtido por suas decisões. Difere da eficácia, pois esta apenas indica se o objetivo programado foi atingido, enquanto aquela se preocupa em apontar se houve uma melhora na prestação do serviço, sendo traduzida pelo impacto causado pela ação adotada. Efetividade é a soma da eficiência e da eficácia ao longo do tempo (ARAÚJO, 2004, p.1).

Vale destacar que a Constituição Federal, conforme transcrito anteriormente, menciona apenas a eficiência como princípio a ser seguido pela Administração Pública, mostrando, em uma primeira análise uma necessária preocupação com os gastos públicos. A partir de uma interpretação extensiva é possível entender que estão inseridos dentro desse conceito as idéias de eficácia e eficiência. Mas, na ciência moderna, conforme mostrado, eficiência, eficácia e efetividade são definições distintas e seria conveniente separá-las para que as idéias das duas últimas não sejam abandonadas, pois resultam em indicadores, respectivamente, de orientação ao planejamento e foco no cidadão.

A questão do foco no cidadão apresenta-se diluída nos princípios de eficácia, efetividade e celeridade, mas também pode ser entendida como uma preocupação autônoma que deve orientar o trabalho dos membros do Poder Judiciário na busca de atender os anseios daqueles que a ele recorrem, não só dando soluções para os conflitos apresentados, mas também agindo de forma transparente, fundamentada e acessível ao público em geral. O importante para o cidadão não é o julgamento do mérito ou a possibilidade de ingressar em juízo, mas que a ele seja dada a possibilidade de solucionar o conflito de forma justa e é nesse sentido que a doutrina está elevando o acesso à justiça à condição de direito humano fundamental (SOUZA, 2001, p.117).

O cidadão e a sociedade, como um todo, precisam de resultados concretos sem os quais não podem viver. Se pensarmos em uma reforma do Judiciário que atenda aos interesses do povo, devemos criar caminhos para que ele possa também dela participar (SILVA, 2004, p.249).

O acesso à justiça pode ser dicotomizado em duas vertentes: uma formal e outra material. Na formal, considera-se a possibilidade das pessoas ingressarem com uma ação no Poder Judiciário. Na material, além dos cidadãos terem condição de utilizar o sistema judicial, é necessário que o sistema tenha condições de garantir o respeito à cidadania e a sua concretização em seu conceito mais amplo (ANDRADE e PRUDÊNCIO, 2003, p.79).

O conceito de foco no cidadão abrange a democratização da justiça como uma solução para viabilizar um acesso mais fácil ao Judiciário, desburocratizando procedimentos, simplificando sistemas recursais, atenuando práticas tecnicistas e formalistas e contando com a participação mais direta e efetiva do cidadão (SOUZA, 2001, p.134).

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5.CONCLUSÃO

Conforme apresentado, é mister que o Estado contemporâneo, em especial os órgãos do Poder Judiciário, se ajustem às necessidades dos seus cidadãos. Mais do que nunca é preciso que cada Tribunal, cada Magistrado, cada servidor entenda que o seu trabalho está alinhado com o desempenho do Judiciário como um todo. A verdadeira reforma do Judiciário impõe a adoção de um modelo unificado, com vistas a atingir a visão adotada pela doutrina de que o Judiciário é uno e não uma complexa reunião de órgãos (NALINI, 2004, p.68)

O Conselho Nacional de Justiça, além do que o trabalho de fiscalização que vem desempenhando de forma competente ao longo desse primeiro ano de funcionamento, precisa apontar aos órgãos do Judiciário e à sociedade quais os rumos que esse Poder deve seguir, a partir de estudos e dados obtidos da realidade existente no desempenho de sua função típica.

Sobre esse tema, o Ministro da Justiça, Márcio Thomas Bastos, ressalta que a tarefa fiscalizatória do Conselho não é a sua única, nem talvez a mais importante, razão de existir. A contribuição fundamental deste órgão será dada pela capacidade de armazenar e sistematizar dados e informações sobre o funcionamento do Poder Judiciário, pela missão de planejar a longo prazo as políticas judiciárias de acesso à justiça, de estruturação e modernização daquele Poder e de fomento às boas práticas de prestação jurisdicional e, por fim, pela capacidade de gerenciar um plano de metas ousadas a ser implementado em todo o país, em cada Estado, em cada órgão judicial. Em última análise, o Conselho Nacional de Justiça aproximará o Judiciário da população e do cidadão, ou seja, o Poder estará voltado para aqueles que realmente necessitam dos serviços públicos de resolução de conflitos (BASTOS, 2004, p.10).

Reforma do Judiciário sem tratar de um novo modelo de gestão para os órgãos que compõe esse poder é uma reforma incompleta. À questão da Administração Judiciária deve ser dada a devida atenção, dado que ela pode alterar o rumo e o modelo da prestação jurisdicional.

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