A Lei de Responsabilidade Fiscal e os meios eletrônicos como forma de promoção da transparência fiscal na gestão pública
A Lei de Responsabilidade Fiscal e os meios eletrônicos como forma de promoção da transparência fiscal na gestão pública
Éderson Garin Porto|Fabio Caprio Leite de Castro|Felipe Luciano Perottoni
Publicado em . Elaborado em .
O presente trabalho aborda o princípio da transparência (art. 48 da LRF), focando suas formas principais de manifestação: a divulgação dos instrumentos de transparência através de meios eletrônicos (com ênfase à Internet) e o incentivo à participação popular.
Sumário:INTRODUÇÃO. 1. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. 1.1. Antecedentes históricos. 1.2. O papel do Fundo Monetário Internacional e a edição do Código de Boas Práticas para Transparência Fiscal. 1.3. Princípios norteadores da Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA. 2.1. Previsão legal da Transparência Fiscal na Gestão Pública. 2.2. Fiscalização das Contas Públicas. 2.3. Gestão Orçamentária Responsável. 2.4. Accountability. 3. INSTRUMENTOS DA TRANSPARÊNCIA. 3.1. Plano Plurianual. 3.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias. 3.3. Lei Orçamentária Anual. 3.4. Prestações de Contas. 3.5. Parecer Prévio. 3.6. Relatórios. 3.6.1. Relatório Resumido da Execução Orçamentária. 3.6.2. Relatório de Gestão Fiscal. 4. A TRANSPARÊNCIA E A DIVULGAÇÃO DAS CONTAS PÚBLICAS POR MEIOS ELETRÔNICOS. 4.1. Desenvolvimento da Internet no Brasil. 4.2. Barreiras à informação. 4.3. Transparência Fiscal e Normas Internacionais de Declaração de Dados Financeiros e Fiscais. 4.4. A transparência da administração através da Internet. 5. PARTICIPAÇÃO POPULAR. 5.1. Democracia e participação. 5.2. Experiências de Democratização. 5.3. Participação Popular no Brasil. 5.4. Orçamento Participativo em Porto Alegre. CONCLUSÕES.
Resumo
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/2000) foi criada com a tarefa de prevenir riscos e corrigir desvios na gestão fiscal pública. Na busca deste mister, a LRF dispõe de diversos instrumentos e princípios, cada qual com suas características e aplicação específicas, mas indispensáveis à consecução daquele objetivo. É neste contexto que se insere o princípio da transparência na gestão fiscal pública, configurando-se peça importantíssima na moderna administração dos recursos públicos. O presente trabalho procura abordar o princípio da transparência a partir do art. 48 da LRF, focando a dissertação nas suas duas formas principais de manifestação: a divulgação dos instrumentos de transparência através de meios eletrônicos (com ênfase à Internet) e o incentivo à participação popular. O estudo pretende demonstrar o grande avanço alcançado a partir da recepção da transparência, de forma explícita, em nossa legislação fiscal, além da reestruturação da gestão pública por ela realizada, sempre no rastro da legitimidade e da moralidade. Não obstante, também preocupa-se a monografia em reafirmar a necessidade e os benefícios que podem ser alcançados através da divulgação das atividades desempenhadas pelo Poder Público, assim como da inclusão do cidadão no procedimento de tomada das decisões, prerrogativa que, anteriormente, apenas dizia respeito aos governantes. Somente com a adoção do princípio da transparência, e, conseqüentemente, da inserção da sociedade como partícipe integrante e condicionante dos atos da administração, por meio da publicação dos instrumentos e também através da participação popular – desde o planejamento até a execução do orçamento –, será possível chegar, de maneira efetiva, a uma gestão fiscal responsável, comprometida com os resultados e com a própria sociedade.
Palavras-chaves – Lei de responsabilidade fiscal – transparência – meios eletrônicos – participação popular.
ABSTRACT
The Fiscal Liability Law (Complementary Law n. 101/2000 – also known as "LRF") was created with the intention of preventing risks and correct deviations in public administration. Towards this objective, the LRF utilizes many instruments and principles, each one with its own characteristics and specific applications, indispensable to reach that objective. Its in this context that we perceive the principle of transparency in the public administration, which is a very important tool in the modern administration of public resources. This work aims to approach the principle of transparency, by analyzing the article 48 of the LRF, focusing the study on the two forms of its manifestation: the divulging of the transparency instruments by electronic means (emphasizing internet) and the incentive to popular participation. This work intends to demonstrate the great evolution reached with the adoption of the principle of transparency, in a definite way, in our fiscal law, and the renewal of the public administration perpetrated by the LRF, always bearing in mind legality and morality. Besides that, this study also focus in reaffirming the necessity and the benefits that could be achieved by divulging the activities carried out by the government, as well as the inclusion of the citizen in the decision making process, prerogative that, in the past, was only meant for authorities. Its only with the adoption of the principle of transparency and the insertion of community as a vital part of the process, conditioning the administrative acts, by divulging important information and also with the participation of the community – since planning until the enforcement of the budget –, that it will be possible to reach, in an effective way, a responsible public administration, compromised not only with results, but also with the community.
Key-words – fiscal liability law – liability - transparency – eletronics resources – e-goverment – community participation.
Introdução
A transparência tornou-se um dos pilares de sustentação da legitimidade do poder discricionário na administração pública. A sua importância na ordem orçamentária tem sido visualizada para efeito de indicação de credibilidade da máquina estatal, bem como para a demonstração da probidade administrativa, gerando o efeito de confiabilidade no sistema administrativo.
O interesse crescente na esfera da coisa pública pelo atendimento do princípio da transparência tem-se mostrado um fenômeno mundial no qual o Brasil tem a sua parcela. A presente pesquisa tem o fito principal de estabelecer uma descrição sobre as considerações práticas mais modernas acerca da transparência na área financeira e orçamentária.
A chave de todo o estudo reside na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), por conta da grande mudança provocada na ordem jurídico-econômica brasileira, atuando diretamente na transformação do olhar político nacional sobre a concepção de orçamento. Em especial, o artigo 48 foi utilizado como guia para o trabalho, conduzindo a uma estruturação do plano de apresentação mediante análise do seu conteúdo.
Os dois primeiros pontos objetivam apresentar o contexto em que foi pensada a LRF e os seus princípios basilares, assim como a previsão legal da transparência, com enfoque na fiscalização, na gestão orçamentária responsável e na accountability.
O terceiro ponto ancora-se na apresentação dos instrumentos formais em que emerge a transparência - os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal.
O quarto ponto enfoca exclusivamente a dinâmica de informação gerada com o advento da Internet, especificamente como meio eletrônico de divulgação dos dados orçamentários ou resultados de gestão. Com isso, destaca-se o seu importante papel no desenvolvimento de um novo paradigma de transparência.
Por derradeiro, o último ponto faz uma descrição de como pode repercutir o incentivo à participação popular nos processos de decisão e elaboração de planos orçamentários. Mostra-se o crescimento desse novo modo de fazer política, com ênfase final no modelo porto-alegrense, e sua importância para o enriquecimento do princípio.
Mantendo como fio condutor a transparência enquanto princípio fundamental para as novas práticas orçamentárias, pretende-se demonstrar a amplitude de um novo mapa de gestão produzido pelo Brasil.
1. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
1.1. Antecedentes históricos
A edição da Lei Complementar nº 101 representou a institucionalização de uma prática da administração pública já ínsita ao nosso ordenamento jurídico desde muito, vez que já dispúnhamos de lei que disciplinasse a matéria, mas não tínhamos arraigadas na administração pública práticas de transparência e responsabilidade na gestão dos recursos públicos. Representou, da mesma forma, a recepção em nosso país de conceitos e princípios da gestão pública proclamados por organismos internacionais e por nações em estágios mais avançados no manejo da coisa pública.
Antes da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Constituição Federal já concebia, no bojo do artigo 37 [01], princípios norteadores da administração pública. Dentre eles, pode-se destacar, dada a pertinência com o tema deste trabalho, o princípio da publicidade da administração [02]. Decorre de tal cláusula que a administração pública deve ser pautada na publicidade de seus atos e transparência no seu comportamento, atendendo com isso a garantia do acesso à informação insculpida no artigo 5º, inciso XXXIII [03].
Contudo, anteriormente à promulgação de Constituição Federal, o país já detinha instrumento de controle da Gestão Fiscal. Trata-se da Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964, ainda em pleno vigor, que disciplina normas de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços dos entes públicos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). No entanto, a referida lei não contava com princípios orientadores da gestão orçamentária como os que se fazem presente na LRF. Na verdade, tais corolários eram ínsitos à boa administração, mas não podiam ser cobrados por falta de previsão legal. Diversamente do que ocorre hoje, a quebra da transparência na gestão pública é causa de responsabilização da administração, consoante previsão constitucional.
No mesmo sentido, com a evolução das técnicas gestacionais da administração do erário público nos países desenvolvidos, criou-se através do Fundo Monetário Internacional, o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal. Afirma-se que o referido instrumento é uma compilação aprimorada da Lei de Responsabilidade Fiscal da Nova Zelândia – Fiscal Responsability Act 1994 [04] -, precursora das legislações sobre a Responsabilidade Fiscal.
Posteriormente à legislação neozelandesa, seguiram-se a Carta de honestidade da Austrália e o Código de Estabilidade Fiscal do Reino Unido, só para citar alguns exemplos que mais tarde dominaram a pauta dos poderes legislativos de quase todo o mundo ocidental, vindo a culminar com a edição, em terras brasileiras, da Lei complementar nº 101.
1.2. O papel do Fundo Monetário Internacional e a edição do Código de Boas Práticas para Transparência Fiscal
Em 1998, na reunião do Comitê Interino da Assembléia de Governadores do Fundo Monetário Internacional, foi criado o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, que representou o consenso acerca de pontos considerados essenciais para a boa administração dos recursos públicos. Ficou assentando na reunião que a adoção do Código nos ordenamentos jurídicos de cada nação seria um passo importante a ser dado para atingir a estabilidade econômica e o desenvolvimento com qualidade.
Logo após a elaboração do Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, o Comitê desenvolveu o Manual da Transparência Fiscal, que tem por função explicar o Código. Consta no manual que:
"A transparência fiscal faz com que as autoridades encarregadas da elaboração e implementação das políticas fiscais se tornem mais responsáveis pelos seus atos. Como resultado, têm-se políticas fiscais mais fortes e mais dignas de crédito, merecedoras do apoio de um público bem informado; acesso aos mercados de capital internos e internacionais em condições mais favoráveis; e redução da incidência e gravidade das crises" [05].
1.3. Princípios norteadores da Lei de Responsabilidade Fiscal
Qualificando-se a elaboração do orçamento público como uma atividade realizada na administração da coisa pública, pode-se visualizar a importância que os princípios gerais carregam como fonte de interpretação dos dados e do uso direcionado do poder discricionário.
Para compreender melhor a sistemática principiológica da Lei de Responsabilidade Fiscal, convém explicitar a importância que os princípios constitucionais do art. 37 exercem em toda seara administrativa, por serem básicos a toda e qualquer administração pública, em qualquer um dos seus setores.
A legalidade, enquanto princípio da administração, significa que o administrador público está sujeito em toda sua atividade funcional aos preceitos legais e às exigências do bem comum. [06] Assim o é também em nível orçamentário, tanto que os planos passam pelo Poder Legislativo, quando da sua criação, vigendo sob a forma de lei ordinária. A Constituição Federal e a legislação ordinária apontam para uma disciplina interior da administração pública. A conformidade entre a atividade e o que foi disciplinado chama-se moralidade administrativa.
Em outros termos, deve-se entender a moralidade administrativa como um pressuposto de validade de todo ato da administração pública. Mas não se trata apenas de uma questão legal, porque tange ao princípio da ética nas instituições. [07]
A impessoalidade da administração pública significa que o ato produzido é imputável ao órgão ou entidade administrativa, como corolário da finalidade impessoal do interesse público a que se presta a atividade administrativa. No momento em que se deixa de observar a finalidade pública do ato administrativo, em detrimento de interesses pessoais, ocorre desvio de finalidade, diferentemente de quando um ato é praticado com incompetência ou abuso de poder. [08]
Como requisito de eficácia e de moralidade da administração pública, os seus atos devem ser públicos. Nesse sentido, avalia-se que o princípio da publicidade não é formador do ato, é elemento necessário para torná-lo eficaz. [09]
No entanto, o constituinte não se contentou com a idéia de que os atos devem ser legais, probos, impessoais e públicos. Esses princípios já bastariam para conduzir a lisura e a idoneidade administrativa. Mas faltaria ainda a prestreza, a correção, o rendimento funcional. Para atender esses aspectos foi apontado o princípio da eficiência. Trata-se de um princípio econômico, relativo à qualificação da atividade, levando em conta a relação insumo/produto. [10] É na aplicação do direito financeiro onde mais consistentemente se visualiza a sua aplicação.
Exatamente por que a atividade financeira e orçamentária faz parte do conjunto dos atos administrativos, utilizam-se como fonte interpretativa e direcional os princípios básicos da administração. Seguindo a lógica de que nem todos os atos administrativos são atos orçamentários, deve-se perquirir quais são os princípios atinentes à própria função orçamentária, como base para a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Conforme a clara explanação desenvolvida por Adilson Abreu Dallari, os princípios orçamentários são a exclusividade do orçamento, a universalidade, o planejamento e o equilíbrio orçamentário. [11]
A exclusividade do orçamento diz respeito ao conteúdo sobre o que versam os instrumentos orçamentários. Tendo em vista a finalidade a que se destina o orçamento público, diz-se que o seu conteúdo deve versar tão-somente sobre matéria financeira. Ou seja, devem ficar de fora todas as questões não atinentes aos créditos, às despesas e as contas públicas.
Mas, se por um lado, fica vedado tratamento de questões exógenas ao plano fiscal no orçamento – no sentido financeiro e de política fiscal –, por outro, há o princípio da universalidade, que determina a abrangência de toda atividade financeira pelo orçamento. Em outros termos, nada que diga respeito ao plano financeiro pode ficar de fora do orçamento.
O planejamento orçamentário surge com a missão de tratar de todas as problemáticas financeiras, sem delas escapar. O princípio do planejamento diz respeito a uma operação onde se seguem rigorosamente a fase de definição do problema, a fase de pesquisa e a fase de plano. [12] Além disso, o planejamento se divide em físico, econômico, social, cultural, e de área. Os planos orçamentários da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal são precipuamente econômicos, uma vez que os demais nem sempre se prestam a finalidades financeiras e orçamentárias.
Pode-se entender o planejamento como meio para atingir finalidades administrativas. Uma delas já está insculpida como o princípio do equilíbrio orçamentário. Nesse sentido, um dos principais objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal é estabelecer os mecanismos pelos quais são efetivadas as metas de resultado para que se preserve o equilíbrio entre despesas e receitas públicas. [13]
É nesse ponto que importa mencionar a lição de Carlos Valder do Nascimento, acrescendo um princípio importante em que se baseia a Lei de Responsabilidade fiscal, o princípio da prevenção de déficit fiscal. Ou seja, mais do que o equilíbrio fiscal, deve-se prevenir contra os déficits financeiros. [14] Tenta-se, com isso, coibir a prática usual do endividamento público irresponsável, onerando em demasia os cofres públicos. Por exemplo, a prevenção se dá com a limitação dos gastos em períodos razoáveis de tempo.
Dentre as inovações da Lei de Responsabilidade Fiscal (acompanhamento, possibilidade de sanção, e outras), destaca-se a transparência, por auxiliar na fundação principiológica da nova maneira de criar e conduzir o orçamento. A transparência vem ao encontro do mencionado princípio constitucional da publicidade, mas ultrapassa o seu significado. Isso porque a Lei de Responsabilidade Fiscal não apenas exige a publicidade, mas dispõe sobre mecanismos a ensejarem a transparência orçamentária.
Assim, fica determinada a gama de princípios gerais da administração e específicos da área financeira que norteiam a Lei de Responsabilidade Fiscal, pondo-se em relevo a tríade planejamento, equilíbrio orçamentário e transparência, como baluartes para a atividade administrativa e orçamentária.
2. PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA
2.1. Previsão legal da Transparência Fiscal na Gestão Pública
A transparência prevista pela Lei de Responsabilidade Fiscal afina-se com as modificações estruturais introduzidas pela Emenda Constitucional no 19/98, que versou sobre a reforma administrativa, pela qual se criou o direito do usuário, visando, por exemplo, a prevenção dos riscos orçamentários. [15]
Diz a Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 48 que:
"Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos."
A redação do artigo desempenha a representação essencial dos objetivos inspiradores da lei, naquilo que ela possui de mais inovador. Para o alcance e manutenção do equilíbrio fiscal funda-se a idéia de que a transparência auxilia no controle e fiscalização da distribuição de recursos pelas dotações orçamentárias. A transparência é o fio condutor entre o equilíbrio fiscal (objetivo) e o planejamento (operação), como meio mais seguro de auxílio ao controle da gestão fiscal.
Nesse sentido é que se vislumbra a importância da previsão de ampla divulgação dos documentos formais e legais de planejamento. Outrossim, não apenas a publicação dos dados de maneira acessível e viável a toda a população traça uma forma de transparência, mas, inclusive, existe o objeto de agregar os interesses do povo de maneira direta.
Planta-se, assim, uma semente de maior eficiência, a germinar com a publicidade e transparência dos dados lançados nos instrumentos orçamentários. Decorre daí uma maior qualidade informativa, resultante da confiabilidade e certeza da correção dos dados divulgados, em função da publicação dos dados, da indicação do regime contábil adotado e da participação popular como meio efetivo de controle das aplicações orçamentárias. [16]
Veja-se que a transparência para onde aponta o art. 48 da LRF diz respeito à preparação, à execução e à prestação de contas. [17] A participação popular promove a transparência na preparação e na execução das contas, em razão do controle e do direcionamento dos recursos disponibilizados. O debate e o enfrentamento direto de propostas por parte dos cidadãos tende a esclarecer e legitimar a aplicação de recursos. Por outro lado, a transparência se dá pela prestação de contas, mais eficaz com a ampla divulgação dos planos e instrumentos orçamentários.
Hodiernamente, não se pode falar em gestão pública responsável sem a previsão de transparência. O princípio da transparência é pressuposto básico e mesmo intrínseco à noção de gestão fiscal responsável. Assim sendo, procurar-se-á demonstrar a razão pela qual o indigitado princípio é instrumento fundamental na manutenção e na disciplina dos gastos públicos. De início, trazemos à colação a esclarecedora lição de José Maurício Conti ao que se deve ter por princípio da transparência fiscal:
O princípio da transparência fiscal é, por conseguinte, diretriz que assegura o acesso público à informação sobre as atividades fiscais, que deve ser observada na gestão dos recursos públicos, estando em consonância com as mais modernas técnicas da Administração Pública. [18]
A transparência na gestão fiscal, no sentido que lhe vem sendo dado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, aponta como sendo uma variante mais moderna do princípio da publicidade ou, como preferem alguns, um conceito que busca dar maior efetividade e maior elasticidade à publicidade, garantia constitucional. [19] É a transparência princípio essencial à eficácia dos atos oriundos da administração pública, sendo necessário, para que possa haver o controle por parte da sociedade, tornar tais atos de conhecimento de todos.
A noção de transparência, refira-se, deve ser pautada na clareza, na confiança, na abrangência, na relevância, na tempestividade, na compreensibilidade, na abertura e na simplicidade, além da ética pública. Tal transparência, pode-se dizer, encontra sua nascente já na Constituição Federal [20], ainda que de maneira implícita [21], sendo também considerada como princípio que busca concretizar o princípio constitucional da cidadania [22] (art. 1º, inciso I da CF).
A cidadania aqui explicitada não se restringe apenas à fiscalização e à compreensão da gestão do dinheiro público. Ela se estende além desse âmbito, alcançando novas dimensões, aprimorando o conceito de democracia. Estamos falando da cidadania em forma de participação da sociedade nas decisões do processo administrativo. Mais do que dar voz à população e permitir sua interveniência no processo decisório dos atos da administração pública, a participação popular – aqui avalizada por meio do princípio da transparência – busca dar legitimidade às ações intentadas pelo Poder Público.
No entanto, para que essa participação seja efetivamente posta em prática e possa render o esperado, é mister que todos os partícipes deste processo estejam informados o suficiente, a ponto de permitir a contribuição e a apreciação de cada um, de modo que suas opiniões influenciem verdadeiramente tal procedimento de tomada de decisões. Nesse sentido é o entendimento de Marcelo Figueiredo:
A "apreciação" exige conhecimento, explicação minuciosa das peças orçamentárias, preparação de quem vai examinar e esclarecimento de quem exibe a conta, enfim, transparência e participação para efetivar a cidadania. [23] (grifos nossos)
É esta, em suma, a idéia da participação popular e também do orçamento participativo, que cada vez mais têm sido incorporados às ações políticas nos mais diversos países, de tal sorte que a responsabilidade e as decisões tomadas sejam divididas entre os administradores e a sociedade. [24]
Encarado dessa maneira, o princípio da transparência pode ser considerado como um dos pilares da democracia moderna, na medida em que busca dotar de legitimidade as atitudes dos mandatários, através da convocação da população para que recicle seu entendimento no que condiz com a administração pública, tornando-se, assim, parte de um procedimento que era tido anteriormente como uma mera manifestação do poder discricionário do administrador. Esta nova postura que deverão ter nossos governantes é reflexo direto da necessidade de publicização das contas públicas, já que, diante da necessidade de demonstração e ampla divulgação de seus atos, os representantes do Poder Público estarão cientes do risco que correm no caso de inadequação de sua administração e, como conseqüência, procurarão realizar uma gestão fiscal responsável e legítima. Feitas estas considerações, pertinente trazer à baila as palavras de Helio Saul Mileski, ao discorrer a respeito do objetivo da adoção da transparência na gestão fiscal:
Assim, a transparência fiscal se revela como um mecanismo democrático que busca o fortalecimento da cidadania, servindo de pressuposto ao controle social e forma de valorar e tornar mais eficiente o sistema de controle das contas públicas, na medida em que enfatiza a obrigatoriedade de informação ao cidadão sobre a estrutura e funções de governo, os fins da política fiscal adotada, qual a orientação para elaboração e execução dos planos de governo, a situação das contas públicas e as respectivas prestações de contas. [25]
A inclusão, de forma permanente, do princípio da transparência, não é uma exigência apenas do sistema público financeiro brasileiro. Muitos outros países vêm recepcionando tal princípio, como restou claramente demonstrado anteriormente, lançando mão de seus postulados para enfrentar uma nova era na gestão pública financeira. [26] Esta cruzada pela recepção da transparência como princípio inerente à administração da coisa pública encontra fortes aliados, como o próprio FMI, que, como supramencionado, redigiu um Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, o qual, a seu turno, delineia os objetivos chaves que devem nortear o manejo do dinheiro público, sempre tendo como supedâneo essencial a transparência.
Os denominados objetivos chaves deste Código são divididos em quatro objetivos principais, a saber: i) definição clara de funções e responsabilidades: distinção entre o setor público e o privado, limitação bem definida entre uma esfera e outra, distribuição das responsabilidades entre os setores que compõem o governo, além de um suporte legal e administrativo para controlar e governar a máquina pública; ii) acesso público à informação: colocar à disposição da sociedade todas as informações possíveis acerca da atividade estatal, que, além de ser periódica, deverá também ser de fácil compreensão; iii) preparação de orçamento aberto, execução e relatório: delineia como devem ser preparados e executados os orçamentos, bem como estabelece o modo de apresentação à sociedade; iv) garantia de integridade: além de estar a informação sujeita à análise pública, deverá também ser analisada por uma auditoria independente, de forma a garantir a segurança e a integridade das atitudes tomadas pelos mandatários.
As disposições elencadas acima são originárias de um órgão internacional, mas nada impedem que sejam utilizadas e recepcionadas pelos nossos governantes, posto que esclarecem e definem os objetivos principais, ainda que não sejam os únicos, com vistas a uma gestão fiscal responsável.
O método de controle da efetividade do princípio da transparência fiscal, como se pode observar dos objetivos chaves antes explicitados, é mais do que um método meramente repressivo. Inclui ainda uma espécie de controle preventivo, que regula e fiscaliza os atos dos administradores antes, durante e depois de sua execução, compreendendo também a fase de planejamento das atividades, no intuito de "prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas" [27].
2.2. Fiscalização das Contas Públicas
O processo orçamentário tornou-se essencial para a gestão fiscal, com apoio no princípio da transparência, devendo estar presente na preparação, na execução e na prestação de contas. Com vistas a manter a idoneidade dos procedimentos, é necessária a existência de um sistema de controle, que possa acompanhar e verificar a regularidade dos procedimentos de gestão fiscal, tendo em vista um planejamento elaborado com atendimento à transparência. [28]
Nesse sentido é que a Lei de Responsabilidade Fiscal objetiva prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, de forma que o acompanhamento da gestão fiscal deva ser realizado bimestral, quadrimestral ou semestralmente por meio de relatórios e demonstrativos.
Seguindo a panorâmica constitucional, a LRF apresenta um sistema duplo de controle, apontando para o Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, e para o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público. Ou seja, o controle pode ser tanto efetuado por um órgão especializado, ou dentro da própria organização e hierarquização interna, pelos superiores ou pelo Ministério Público.
O art. 59 da LRF fixa alguns pontos a serem observados na fiscalização do cumprimento das normas orçamentárias [29]. Sem dúvida, não se impõe com isso um limite aos tópicos de análise da fiscalização, tanto que a lei fala na ênfase aos incisos do artigo, presumindo a possibilidade de avaliação de outros tópicos. Apenas se apontam aspectos obrigatórios a serem avaliados quando do exame da correção da prestação de contas, razão pela qual merecem um exame.
O primeiro ponto é o atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias. A verificação dos resultados é essencial para o exercício do controle dos procedimentos utilizados, sobretudo por permitir visualizar falhas de planejamento, de atuação, ou, até, desvio de verbas.
A avaliação dos limites e condições para a realização de operações de crédito e inscrições em Restos a Pagar possui importância fundamental como critério de controle das despesas correntes repassadas ao próximo mandato eleitoral. Visa-se, dessa forma, garantir que os governos futuros arquem com a falta de cumprimento de condições do passado, onerando em demasia a sua proposta orçamentária.
O terceiro ponto são as medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite. Deve-se respeitar os limites dos arts. 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja verificação se faz por quadrimestre. Ultrapassado o limite, o excedente deve ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, conforme art. 23.
As medidas tomadas para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites diz respeito à visualização do equilíbrio mediante o cumprimento das dívidas em razão dos prazos. Dentro de uma expectativa em que se calcula o tamanho das dívidas de longo e curto prazos, objetiva-se induzir a administração a enxugá-las.
Vislumbra-se, também, a destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições da Constituição Federal e da própria Lei de Responsabilidade Fiscal. Em outros termos, deve-se controlar o uso ou a aplicação de recursos advindos da alienação de valores constitutivos das rubricas de receita.
O último ponto trazido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, no âmbito dos legislativos municipais, trata do cumprimento do limite e seus gastos totais, quando presentes . Isso significa que a câmara de vereadores do município deverá fazer uma fiscalização direta do cumprimento dos planos estabelecidos e dos limites fixados em razão da receita.
2.3. Gestão Orçamentária Responsável
O cenário formado anteriormente à edição da Lei Complementar nº 101/2000 – no que pertine à administração pública e a gestão de seus recursos –, era fruto da histórica indisciplina fiscal do Estado, corroborada, ainda, pela falta de vigilância e da quase inexistente atenção da sociedade com relação à matéria.
A inflação, a economia em frangalhos, desajustada, o crescimento meteórico da dívida externa, a dificuldade de ajustamento cambial, as elevadas taxas de juros, a ineficiente política econômica aplicada pelos governantes durante anos a fio, além da queda da credibilidade do país, contribuíram, juntamente com diversos episódios de corrupção que envergonharam a nação, para levar o Estado brasileiro a uma situação de instabilidade fiscal insustentável.
Constatada a deficiência do Poder Público em gerir a coisa pública, também em virtude da deficiente legislação que regia a matéria, foi criado um projeto com o propósito de moralizar a administração dos recursos públicos, e que ficou conhecido como Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), tendo sido apresentado à sociedade brasileira em outubro de 1998.
Como parte integrante deste projeto, surgiu a Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo como objetivo claro "a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da economia" [30]. É a referida lei, em apertada síntese, mecanismo que veda o aumento da dívida pública para o financiamento de despesas quotidianas, não permitindo, ainda, que nenhum governante institua despesa não prevista anteriormente, desde que, é claro, ele indique, no orçamento, onde pretende buscar a receita necessária à viabilização daquele gasto ou, conforme o caso, indique a eventual redução de despesa em outro setor, o que permitiria, por meio de compensação, a inclusão de nova despesa.
Nesse diapasão, a LRF procura vincular todos os administradores públicos do país, nos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário – incluindo também o Ministério Público) e nas três esferas de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
Diante dessas considerações, é possível afirmarmos que a Lei de Responsabilidade Fiscal busca fornecer o supedâneo necessário para que se possa estabelecer, no âmbito da administração pública, uma gestão fiscal responsável [31]. Tanto é assim que a própria Lei Complementar, já em seu art. 1º, trata da aludida gestão fiscal responsável. Vejamos:
Art. 1º. Esta Lei Complementar estabelece normas de fianças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1º. A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas e resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (grifos nossos)
Como se vê, desde a elaboração do Projeto de Lei Complementar e também quando da redação do texto final da lei, a idéia de fixar normas tendentes ao atingimento de uma gestão fiscal responsável sempre se fizeram presentes. É na fixação de princípios condizentes com uma gestão fiscal responsável, combinado com o sucesso do Programa de Estabilidade Fiscal que, acreditam os seus idealizadores, está a chave para a mudança do cenário administrativo-fiscal que atualmente se observa no país. [32]
Quando tratou do tema, Ricardo Lobo Torres procurou salientar que a gestão orçamentária responsável "deve se fazer de acordo com os princípios da descentralização, da eficiência e da responsabilidade (accountability) [33] e dos seus subprincípios da prudência e da transparência" [34].
Neste momento, faz-se necessário delinearmos os princípios que devem conduzir uma gestão fiscal responsável, os quais, diga-se, podem ser encontrados espalhados por toda a Lei de Responsabilidade Fiscal e devem ser tidos, como princípios que são, como proposições norteadoras da gestão publica, a qual toda autoridade está vinculada. Dessa maneira, tem-se como princípios da gestão fiscal responsável [35] os seguintes:
a)Prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas;
b)Prevenção de déficits imoderados e reiterados: equilíbrio entre as aspirações da sociedade e os recursos que esta coloca à disposição do governo;
c)Limitação da dívida pública em nível prudente, compatível com a receita e o patrimônio públicos, propiciando margem de segurança para absorção dos efeitos de eventos imprevistos;
d)Preservação do patrimônio público em nível adequado para propiciar margem de segurança para absorção de efeitos de eventos imprevistos;
e)Obediência a limites e condições no que tange à:
I_ Renúncia de receita;
II_Geração de despesas com pessoal, da Seguridade Social e outras;
III-Dívidas consolidada e mobiliária;
IV_Operações de crédito, por antecipação de receita;
V-Concessão de garantia;
VI_Inscrição em Restos a Pagar; e
VII_Efetivação de transferências voluntárias.
f)Adoção de política tributária previsível e estável;
g)Instituição de mecanismos prévios e eficientes para assegurar o cumprimento de metas fiscais; e
h)Transparência na elaboração e divulgação dos documentos orçamentários e contábeis em linguagem simples e objetiva, oportunizando o apropriado controle e fiscalização das contas públicas.
Ineficientes seriam, porém, esses princípios, se a sua não observância não acarretasse algum tipo de coerção aos seus descumpridores. Aliás, esse foi um dos motivos pelas quais os demais regramentos que trataram da questão sucumbiram, devido à inexistência de uma sanção em virtude de eventual descumprimento da imposição legal. Se havia alguma sanção válida, esta nunca foi imposta de maneira efetiva. A Lei de Responsabilidade Fiscal [36], juntamente com a Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal (Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000) – a qual, a seu turno, alterou diversas leis e decretos-leis que tratavam do assunto –, surgiu com a tarefa de impor sanções e efetivá-las na realidade.
2.4. Accountability
Correlata à idéia de responsabilidade fiscal está o termo do vocabulário inglês accountability [37]. Muito embora ainda não se tenha encontrado tradução para a expressão, as pesquisas sobre o tema pululam nas revistas especializadas e, em maior quantidade, na Internet [38].
Tanto a expressão accountability quanto responsabilidade fiscal conduzem para a consecução da transparência na administração pública, tema deste trabalho, e, como decorrência lógica, produzem um fortalecimento da democracia. No entanto, cumpre esclarecer melhor a definição do termo comum nos países de língua inglesa para poder estabelecer a diferença com a responsabilidade fiscal e compreender a ausência de significado no vocabulário pátrio.
A palavra accountability encerra muitas idéias que para bom entendimento do significado que produz nos países anglo-saxônicos serão aqui lançadas. Na pesquisa de Anna Maria Campos, ficou constatado que o vocábulo pode ter ligação com a necessidade de proteger os cidadãos da má conduta da administração [39]. De outro lado, sem muito rigorismo técnico, coloca-se a palavra como sinônimo do epíteto responsabilidade objetiva, buscando sintetizar a idéia de obrigação contida no vocábulo [40].
Contudo, mais acertada é a posição que relaciona accountability com democracia. Dentro desta concepção, o nível de atenção à accountability seria diretamente proporcional à democracia, de modo que quanto mais democrática a sociedade, maior seria o comprometimento com a expressão inglesa. Frisa-se, nesta corrente, que a recíproca é verdadeira. A accountability, segundo Anna Maria Campos, "tende a acompanhar o avanço de valores democráticos, tais como igualdade, dignidade humana, participação, representatividade" [41]. Tal constatação não poderia ser outra, na medida em que os referidos valores estão consagrados na Constituição Federal e denotam a estrutura do Estado Democrático de Direito.
Não obstante, organismos internacionais têm desenvolvido pesquisas e encontros para debater e discutir o tema accountability e o papel que tal postulado desempenha nas administrações de cada nação. É, por exemplo, o que foi desenvolvido pelo Programa de Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas – ONU – no pacífico. Ficou constatado que a accountability e a transparência são as fundações necessárias para uma boa administração. No estudo, foram apontados como um dos maiores problemas das nações do pacífico, a falta de accountability e transparência na administração, aliado aos problemas institucionais entre os poderes judiciário e legislativo. Assim, a falta de transparência e accountability nas administrações públicas acaba por impedir um desenvolvimento econômico e social, segundo conclusões da ONU [42].
No Fórum das Ilhas do Pacífico, promovido pela ONU, foram lançados os oito princípios básicos da accountability [43]. Naquele programa de desenvolvimento, foram destacados oito primados que, caso seguidos, poderiam promover a accountability e, por decorrência, desenvolver econômica e socialmente aquelas sociedades. Dentre eles estão: (1) Processo Orçamentário: que deve ser elaborado pelo Poder legislativo e demonstrar as implicações de determinados atos da administração; (2) Contas Públicas: que devem ser auditadas e com publicidade em meios acessíveis à população; (3) Empréstimos: devem ser apresentados ao Poder Legislativo e devem ser claramente esclarecidos os propósitos e termos; (4) Contratos Administrativos: devem ser abertamente anunciados, para propiciar a livre concorrência e relatados publicamente; (5) Regulamentação Financeira: as contravenções à regulamentação financeira devem ser prontamente disciplinados; (6) Apresentação ao Poder Legislativo: as comissões de orçamento devem ter autoridade para requisitar a apresentação das Contas e orçamentos da administração; (7) Auditor Geral: encarregado de relatar, com recursos e direitos independentes, ao Poder Legislativo as contas públicas; (8) Banco Central: com responsabilidade estatutária para monitorações e aconselhamentos apartidários. Tais princípios são, sem dúvida alguma, iniciativas básicas para uma boa administração e que, ao lado da observância de princípios como a transparência e democracia, convergem para o desenvolvimento das sociedades envolvidas.
Da mesma forma, tendo em vista que a prática da accountability seria uma questão de desenvolver mecanismos de controle da administração pública, percebe-se que burocracia oficial não pode ficar relegada ao controle próprio interno. Na verdade, para desenvolvimento dos serviços públicos de qualidade, é necessária a participação do povo, estabelecendo elo de ligação entre o governo e a população, como forma de fortalecer a democracia.
Trata-se, enfim, de uma questão de relacionamento entre governo e cidadão, ou, nas palavras de Anna Maria Campos, entre burocracia e clientela, pois, segundo a autora, "somente a partir da organização de cidadãos vigilantes e conscientes de seus direitos haverá condição para a accountability" [44].
3. INSTRUMENTOS DA TRANSPARÊNCIA
Tendo sido delineados os principais pontos e as principais características que circundam a transparência na gestão fiscal, incumbe agora tratarmos dos instrumentos através dos quais o governo poderá lançar mão para atingir seus objetivos.
Como é sabido, para que as ações dos administradores públicos possam realmente ser colocadas em prática, é mister que se tenha procedido a um estudo prévio do que necessita ser feito e também de quanto será preciso despender para realizá-las. A esse estudo dá-se o nome de planejamento. Em verdade, no bojo da própria Lei de Responsabilidade Fiscal podemos verificar que o planejamento está umbilicalmente imbricado com a já aludida transparência. Essa relação de logo se pronuncia, ao analisarmos o § 1º do art. 1º da indigitada lei [45].
É essencial a uma gestão responsável, além da transparência, o estabelecimento de um planejamento comprometido com a realidade, com a seriedade, com a receita e a despesa e, sobretudo, com a população. Não bastasse isso, o planejamento é também pressuposto sine qua non para o cumprimento das disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Nessa vereda, buscando o Governo o bem-estar social, serão utilizadas técnicas de planejamento e de programação de ações que, uma vez reunidas, darão ensejo a um "sistema de planejamento integrado". Através desse sistema, realiza-se um diagnóstico da atual situação do país, com vistas a buscar as melhores soluções e as ações mais indicadas para cada caso. [46] Assim, são elaborados diversos planos, que vão desde os planos de médio (em torno de três a cinco anos) e longo prazo (algo em torno de dez a quinze anos) até aqueles de curto prazo (menos de três anos), os quais são estabelecidos para situações que exijam e possibilitem soluções rápidas.
Pois bem, com vistas a dar forma e materializar o já descrito planejamento, dispõe o Poder Público de uma indispensável ferramenta, qual seja, o orçamento:
A ação planejada do Estado, quer na manutenção de suas atividades, quer na execução de seus projetos, materializa-se através do orçamento público, que é o instrumento de que dispõe o Poder Público (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado período, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante de recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a serem efetuados. [47]
Será por meio do orçamento que serão estabelecidas as ações a serem tomadas, bem como a fonte de receitas para a consecução das metas apontadas. O orçamento engloba alguns dos instrumentos a serem utilizados pela Lei de Responsabilidade Fiscal em sua empreitada em prol da efetivação do planejamento responsável e da transparência, formando o Sistema de Planejamento Integrado (também denominado Processo de Planejamento-Orçamento).
Este Sistema de Planejamento Integrado resolve-se nos seguintes instrumentos, devidamente estabelecidos na Constituição Federal: i) Plano Plurianual; ii) Lei de Diretrizes Orçamentárias e iii) Lei de Orçamentos Anuais. [48] Por oportuno, convém traçarmos algumas linhas gerais a respeito destes três instrumentos, e também abordarmos os demais instrumentos de transparência preconizados pelo art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal. [49]
3.1. Plano Plurianual
O Plano Plurianual representa o "grande projeto" de um governo, estabelecendo e ordenando as ações, as metas e os objetivos que possibilitem o desenvolvimento de suas idéias. É por meio desse plano que serão estabelecidas, sempre de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública no que concerne às despesas de capital e também a outras despesas dela decorrentes, bem como daquelas relativas aos programas de duração continuada. [50] É o plano plurianual, em apertada síntese, a expressão daquilo que se pretende para o período de governo, e "corresponde ao desdobramento do orçamento-programa (art. 165, § 1º da CF)", sendo considerada "norma definidora do planejamento das atividades governamentais" [51].
O Plano Plurianual [52] é, na verdade, o substituto dos denominados planos nacionais de desenvolvimento, e o seu período de vigência possui correspondência com o mandato presidencial (para o Executivo Federal), ou seja, tem duração de quatro anos. Para os Estados, Distrito Federal e Municípios, o plano também deverá ser quadrienal, mas terá que corresponder ao mandato dos Governadores (no caso dos Estados e Distrito Federal) e dos Prefeitos (no caso dos Municípios).
Ressalte-se, no entanto, que o plano plurianual é elaborado para que a sua vigência se inicie somente a partir do segundo ano do mandato do representante do Executivo, para que se encerre no primeiro ano do mandato do representante subseqüente. A esse fenômeno dá-se o nome de "defasagem".
Essa defasagem faz-se necessária pois, em primeiro lugar, a discussão e a aprovação do plano plurianual só poderá ocorrer depois da posse do novo governo que, uma vez empossado, terá pleno acesso às contas públicas e à situação financeira daquele determinado ente. Além disso, permite ao novo administrador proceder a uma avaliação aprofundada da atual situação, bem como possibilita a verificação da realização das expectativas futuras com relação à capacidade da máquina pública.
A Constituição prevê sanção para o caso de um investimento que ultrapassar um exercício financeiro e que não esteja previamente incluso no plano plurianual, ou mesmo que não possua lei que assim o autorize. Nestes casos, o infrator incorrerá em crime de responsabilidade. [53]
3.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a função precípua de traçar o caminho a ser seguido pelos orçamentos anuais (os quais compreendem o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social), coadunando-os aos ditames, aos objetivos, às diretrizes e às metas estabelecidas pelo já citado plano plurianual.
É competência da lei de diretrizes orçamentárias dispor sobre as metas e prioridades da administração pública federal, a elaboração da lei orçamentária anual, as alterações na legislação tributária, a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, o equilíbrio entre receitas e despesas, os critérios e as formas de limitacão de empenho, as normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e também sobre as condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. [54]
Impende gizar, ainda, que a Lei de Diretrizes Orçamentárias deve obediência ao princípio da anualidade, isto é, o seu período de vigência não pode estender-se por mais de um ano, cessando os seus efeitos após a passagem deste interstício. Todo o procedimento de criação da LDO se dá no ano imediatamente anterior, com vistas a reger o orçamento do ano vindouro. Oportuno relembrarmos, neste momento, a lição de Carlos Valder do Nascimento, vejamos:
Como se vê, a lei de diretrizes orçamentárias caracteriza-se pela sua especificidade e, nos termos da Constituição Federal, se exaure num exercício financeiro, sendo, portanto, da sua essência a transitoriedade. Seus efeitos cessam no momento em que cumpre sua função anual, quando da exaustão do seu conteúdo material. Constitui uma das peças-chave do sistema constitucional orçamentário. [55]
Dessa maneira, é possível entendermos a lei de diretrizes orçamentárias como uma importante ferramenta que compõe o planejamento do governo, visto que, além de ser fixada a cada ano, também coloca em prática o estabelecido pelo plano plurianual e dita as regras pertinentes à elaboração dos orçamentos anuais.
3.3. Lei Orçamentária Anual
Inferior hierarquicamente à lei de diretrizes orçamentárias e ao plano plurianual, à lei orçamentária anual incumbe a tarefa de dar forma e, a grosso modo, realizar tudo aquilo que foi estatuído naqueles dois instrumentos.
A lei orçamentária anual subdivide-se em outros três orçamentos, cada qual com suas características, a saber:
a)Orçamento Fiscal: refere-se aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e também entidades da administração direta ou indireta, incluindo-se aí a fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
ii) Orçamento de Investimento: corresponde aos investimentos em empresas realizados pela União, onde ela, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto;
iii) Orçamento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, seja da administração direta ou indireta, assim como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. [56]
Por exigência constitucional, a lei orçamentária anual também conterá demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira tributária e creditícia. [57] É vedado à lei orçamentária anual trazer em seu bojo disposição que não aquelas que digam respeito à previsão de receita e à fixação de despesa, com exceção daquilo que diga respeito à autorização de abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. [58]Importante trazer à baila a exigência constitucional de que os orçamentos fiscal e de investimento, além do dever de estarem em concordância com o plano plurianual, também deverão ter, dentre as suas funções, a capacidade de reduzir as desigualdades inter-regionais, seguindo, para tanto, um critério populacional. [59] Neste ponto fica clara a intenção do legislador de, ao mesmo tempo em que procura dar novas feições à maneira de administração da máquina pública, alcançar um equilíbrio entre as diferentes regiões do país, fomentando o desenvolvimento nas regiões mais necessitadas.3.4. Prestações de ContasPrevistas inicialmente no art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, as chamadas prestações de contas recebem tratamento pormenorizado no art. 56 da mesma lei. [60] De relevante papel na "cruzada" pela transparência fiscal e, conseqüentemente, na adoção de uma gestão fiscal responsável, a prestação de contas engloba balanços, avaliações entre receita e despesa e relatórios específicos que digam respeito à contabilidade pública. O art. 58 da LRF esclarece qual deve ser a ênfase a ser dada pela prestação de contas, in verbis:
Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativas e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições.
Este artigo revela aquilo que, para alguns estudiosos, é o maior mérito da LRF: ao mesmo tempo em que se procura diminuir os gastos públicos e se preocupa com aquilo que será gasto, também a lei estabelece a relevância da maximização da arrecadação, aumentando, destarte, a receita. E essa afirmação tem procedência, já que "seria pouco ou totalmente ineficaz dar especial relevância ao controle dos gastos públicos sem buscar meios de aumentar a receita" [61].A incumbência de prestar contas é do Chefe do Poder Executivo de cada ente, devendo esta tarefa, também, conter as prestações de contas dos Presidentes dos Órgãos do Poder Legislativo e Judiciário, além do Chefe do Ministério Público. Ao Tribunal de Contas respectivo caberá a análise das ditas prestações, sendo exarado, então, um parecer prévio [62], o qual apreciará as contas apresentadas.Depois de indicar por quem deverão ser apresentadas as contas relacionadas ao Poder Judiciário, o artigo em comento faz pertinente referência a respeito da prestação de contas do Tribunal de Contas. Procurando obstar a apreciação do orçamento apresentado pelo Tribunal de Contas por ele próprio, o legislador estabeleceu a instauração de uma comissão mista (contendo deputados e senadores) com o só propósito de analisar as contas apresentadas pelo TCU. Despiciendo alertar-se para o fato de que, em âmbito estadual (através dos deputados estaduais) e municipal (através dos vereadores), até por uma questão de analogia, deverão os tribunais respectivos seguir a mesma sorte do TCU. A essa vedação ao autojulgamento convencionou-se chamar "princípio da imparcialidade". [63]Seguindo a linha de transparência, o § 3º do art. 56 procurou deixar claro que aos resultados da apreciação das contas deverá ser dada ampla divulgação. Como se viu anteriormente, tal regramento não seria necessário, vez que o art. 48 da LRF já havia institucionalizado a ampla divulgação como um dos pilares da transparência fiscal. Todavia, reforçar esta premissa sempre é uma iniciativa louvável e que se revela cautelosa. Nunca é demais lembrar que tal divulgação deve dar-se pela maior quantidade de meios possíveis, inclusive os meios eletrônicos e, dentre eles, a internet.3.5. Parecer Prévio Depois de prontas, as prestações de contas são enviadas aos Tribunais de Contas, aos quais é dado um prazo de sessenta dias, a contar do seu recebimento, para que dêem seu parecer prévio conclusivo. Este prazo poderá ser modificado se outro estiver estabelecido nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais. [64]O prazo acima poderá ser dilatado, no caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham menos de duzentos mil habitantes, para até cento e oitenta dias. [65] Enquanto os Tribunais de Contas não tiverem emitido seu parecer, não poderão entrar em recesso. [66] Essa hipótese configura a aplicação de uma sanção ao tribunal que não tenha honrado os prazos indicados. Mais uma vez, vislumbra-se o caráter de idoneidade que pretendeu dar o legislador ao diploma em questão. Ao impedir o recesso do Tribunal de Contas que não estiver em dia com suas tarefas, buscou o órgão legiferante evitar a procrastinação da análise das contas públicas, as quais poderiam cair no esquecimento e, em conseqüência, retirariam a idoneidade do procedimento, culminando com o desrespeito às leis, com a sensação de impunidade e, como não poderia deixar de ser, com a exsurgência da corrupção. 3.6. RelatóriosOs relatórios são documentos que configuram uma síntese da atuação da administração dentro do período que compreendem. Contêm demonstrações das operações, dos resultados, das estimativas e sempre incluem anexos. Como se verá, desempenham relevante papel no atingimento de uma gestão fiscal pública transparente e responsável.3.6.1. Relatório Resumido da Execução OrçamentáriaÉ tarefa do Poder Executivo publicar, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, que incluirá todos os Poderes e também o Ministério Público.Com previsão no art. 52 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o relatório resumido deverá conter o balanço orçamentário individualizado por categorias econômicas, bem como os demonstrativos da execução das receitas e despesas, de forma específica. [67] O descumprimento do prazo estabelecido no artigo supramencionado sujeita o ente ao previsto no § 2º do art. 51, vejamos:
Art. 51. (omissis)
§ 2º. O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
Apesar de muitos considerarem essa previsão do relatório resumido como mera cópia do modelo do Fiscal Responsibility Act neo-zelândes, que surgiu em 1994, não se pode deixar de explicitar o fato de que a feitura deste documento já estava prevista em nossa legislação, mais precisamente, na Constituição Federal de 1988 (portanto, anterior ao Fiscal Responsibility Act), em seu art. 165, § 3º. [68]O art. 53 da Lei de Responsabilidade Fiscal trata dos demonstrativos que deverão acompanhar o relatório resumido, apontando, dentre eles, a apuração da receita corrente líquida, as receitas e despesas previdenciárias, os resultados nominal e primário, etc. [69] Nessa baila, assim sustenta Gilmar Ferreira Mendes:
Tanto o art. 53 como o art. 52, dentre outros, demonstram a necessidade de que sejam feitas precisões e projeções de gastos. O equilíbrio das contas públicas somente é exercido se levado em conta o que no presente se gasta e o que, no futuro, pretende-se gastar. Já é claro para a sociedade que os enormes gastos que administradores deixam para seus sucessores, após o processo eleitoral, são flagrantemente descabidos, ferindo a ética da boa gestão da coisa pública e um regime de responsabilidade fiscal que se quer implantar, sem falar que tal conduta indesejada onera a sociedade e, com ainda mais fervor, as gerações futuras. [70]
Daí já se pode observar a verdadeira magnitude deste instrumento, que tem extrema importância no processo de responsabilidade na gestão fiscal. Por ser um instrumento que deve ser elaborado a cada dois meses, vale dizer, o menor dos prazos estabelecidos pela LRF a um instrumento de gestão fiscal, é o relatório resumido uma das melhores maneiras de se acompanhar as realizações dos administradores, exatamente por manter a sociedade informada em um espaço de tempo relativamente menor e por conter as informações necessárias à fiscalização da gestão da máquina pública.3.6.2. Relatório de Gestão FiscalCom previsão legal no art. 54 e 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal [71], o Relatório de Gestão Fiscal diferencia-se do Relatório Resumido da Execução Orçamentária em dois pontos principais: aquele deverá ser emitido a cada quatro meses e elaborado pelos titulares de cada um dos Poderes, mais o Ministério Público; enquanto que este é emitido bimestralmente e abrange, num mesmo relatório, todos os Poderes e o Ministério Público.Andou bem o legislador ao estipular que a emissão do Relatório de Gestão Fiscal ficará a cargo de cada um dos titulares dos três Poderes, bem como do Chefe do Ministério Público. Em assim o fazendo, pretendeu-se preservar a autonomia de cada Poder e do Ministério Público, obedecendo à Teoria Tripartite dos Poderes. Este relatório deverá ser publicado em até trinta dias após o final do quadrimestre a que corresponde, sujeitando aquele que não observá-lo às sanções previstas no § 2º do art. 51 da LRF [72]. Por fim, pertine esclarecer que ambos os relatórios (o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório da Gestão Fiscal) deverão ser elaborados de acordo com modelos-padrão, que poderão ser atualizados pelo Conselho de Gestão Fiscal de que trata do art. 67 [73]. Neste diapasão, de importante valia a lição de Gilmar Ferreira Mendes, ao sustentar o seguinte:
Aqui também não há que se falar em quebra do pacto federativo, pois a existência de tais modelos somente visa a racionalização na elaboração dos relatórios. A confusão e a diferenciação entre modelos de relatórios somente dificultam o controle e enfraquecem a transparência. Ademais, o Conselho de Gestão Fiscal possui legitimidade para assim estabelecer, uma vez que buscará abarcar as parcelas significativas da sociedade.
Relevante trazer à baila, ainda, já que está a se tratar de transparência fiscal, que a estes relatórios também deve ser dada a devida publicidade, com amplo acesso ao público, incluindo-se aí os meios eletrônicos e, por conseqüência, a Internet.Além de se revelarem como importantes ferramentas para a fiscalização dos entes federativos, estes instrumentos de transparência fiscal também podem ser considerados como verdadeiros "aliados" dos administradores, na medida em que estes, através da elaboração daqueles documentos, terão uma noção clara e acurada da atual e da futura situação financeira do ente que administram, seja a União, o Estado ou mesmo o Município.
4. A TRANSPARÊNCIA E A DIVULGAÇÃO DAS CONTAS PÚBLICAS POR MEIOS ELETRÔNICOS
A questão da transparência das contas públicas há algum tempo é motivo de preocupação das administrações brasileiras. Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, período em que se implementou mudanças estruturais no Brasil, nota-se uma preocupação em publicizar os atos da administração e, dentre eles, principalmente, aqueles relacionados com a questão orçamentária. Graças à abertura política e a redemocratização do país, foi possível a volta do debate, da crítica e da participação popular nas questões governamentais, porquanto a opinião diversa não era mais vista como crime político, mas sim uma demonstração da democracia.
Neste contexto, a publicidade dos atos da administração tornou-se princípio constitucional com previsão legal (artigo 37 da Constituição Federal). Assim, de 1988 até hoje, tem-se notado uma preocupação das administrações em tornar público os balanços de suas gestões. Imbuído neste espírito, estimulou-se o cidadão a acompanhar de perto a elaboração e execução dos orçamentos, incentivados e promovidos das mais diversas formas, como por exemplo, a publicação das contas na sede da administração, a divulgação pela mídia impressa, radiofônica ou televisiva e, mais recentemente, pela internet [74].
Assim, depreende-se que uma característica marcante da transparência fiscal é a disponibilização das informações orçamentárias ao público. A idéia é tão basilar que foi objeto de discussão das reuniões temáticas do Fundo Monetário Internacional, culminando com a elaboração do já aludido Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal. No instrumento, fica ressaltado que as informações fiscais devem esclarecer o público sobre as atividades orçamentárias já realizadas, as em curso e aquelas que ainda serão praticadas [75]. Hodiernamente, a forma mais eficaz de tornar pública as informações e democratizar o acesso a elas é através dos meios eletrônicos, em especial pela internet.
No plano jurídico, talvez fruto de fatores históricos e sócio-culturais de um determinado momento da política brasileira, foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal, que, pela primeira vez preceituou a utilização de meios eletrônicos para tornar público os planos orçamentários-financeiros [76]. A disposição legal mostrou-se inovadora, na medida em que o ordenamento jurídico não dispunha de mandamento legal semelhante. Apesar de já existirem, à época, iniciativas do Poder Público no sentido de tornar pública as atividades fiscais através da Internet, é inegável o papel incentivador da lei. Incontinenti, foi editada a Lei nº 9.755 de 16 de dezembro de 1998, que determinou a criação de uma home-page para o Tribunal de Contas da União e, de forma destacada, passou a atender preceito constitucional e vertido na legislação ordinária [77]. A partir desses instrumentos normativos, houve uma disseminação de sites governamentais que paulatinamente foram disponibilizando informações sobre as contas públicas, o que, sem sombra de dúvida, confere uma maior confiabilidade na administração e, ao mesmo tempo, fortalece a democracia.
4.1. Desenvolvimento da Internet no Brasil
Apesar de o Brasil ser um país subdesenvolvido e possuir índices de desenvolvimento humano e social vexatórios, não se pode perder de vista que é possível encontrar dados expressivos e marcas bastante consideráveis a respeito da penetração da informática na sociedade, em especial a tecnologia da Internet.
Sentindo a influência cada vez maior da Internet na vida dos cidadãos, o governo federal editou Decreto instituindo o Comitê Gestor da Internet no Brasil – Decreto nº 4.829 de 03 de setembro de 2003 – que visou institucionalizar o órgão, bem como regulamentar a Internet brasileira [78].
Não obstante a regulamentação iniciada pela administração apenas em 2003, o Brasil desenvolve-se a passos largos em matéria de Internet, apesar do descaso das administrações acerca do desenvolvimento da rede de computadores [79]. Para tanto, basta fazer uma análise com base no gráfico abaixo relacionado. Percebe-se um grande desenvolvimento da Internet no Brasil no período compreendido entre janeiro de 1996 e dezembro de 1997, medidos pelo número de hosts cadastrados, conforme demonstra o quadro nº 1.
Quadro 1
Diante das informações contidas no quadro acima, é forçoso atentarmos para o visível e acentuado crescimento no período em tela, permitindo conduzir para a conclusão de que atualmente estes valores são muito maiores. No que diz respeito ao número de usuários de Internet por habitante, o Brasil ainda está em posição bastante distante dos países desenvolvidos, consoante dados da ONU [80]. No entanto, nota-se um crescimento do número de usuários, que se dá de forma bastante acelerada, de acordo com números estimativos da ONU, contidos no quadro nº 2.
Quadro 2
Fonte: ONU, Departament of Economic and Social Affairs
Nessa esteira, a administração deve estar atenta a estes dados, pois a tendência é haver cada vez mais participação da Internet na vida dos cidadãos. Portanto, a divulgação das contas públicas através da Internet revela-se uma forma do Estado acompanhar o desenvolvimento tecnológico, modernizando e atualizando a sua forma de atuação com o propósito de melhor servir a população [81]. Ao que tudo indica, essa tendência de digitalização das informações governamentais e facilitação de acesso através da Internet tende a se proliferar entre as administrações brasileiras, como se pode perceber do número de sites colocados na rede mundial. Neste trabalho foram pesquisados sites governamentais, que atendem aos itens transparência e interatividade, oferecendo acesso aos dados orçamentários à população. Nesse sentido, são exemplos de e-governance: União Federal (www.fazenda.gov.br); Estado da Bahia (www.ba.gov.br); Estado do Ceará (www.ceara.gov.br); Estado das Minas Gerais (www.sef.mg.gov.br/contadoriager/_exec-index.html); Estado do Paraná (www.fazenda.pr.gov.br/cop/index.asp); Estado de Pernambuco (www.sefaz.pe.gov.br); Estado do Rio de Janeiro (www.financas.rj.gov.br); Estado do Rio Grande do Sul (www.sefaz.rs.gov.br/SEF_root/AFE/AFE-Informacoes.asp); Estado de Santa Catarina (www.sef.sc.gov.br); Estado de Santa Catarina (www.fazenda.sp.gov.br).
Cumpre, portanto, que as administrações preocupem-se com a inclusão social e digital da população para tornar realmente efetiva a democracia eletrônica.
4.2. Barreiras à informação
Poder-se-ia perguntar se o acesso à Internet não está restrito a uma minoria que possui computador? Em resposta, diria que não. É inegável que o Brasil é um país subdesenvolvido, com grandes distorções sociais e que a grande maioria do povo brasileiro vive abaixo da ‘famosa’ linha da pobreza. Importante mencionar que a população conectada a Internet ainda é muito pequena, o que acaba gerando um verdadeiro apartheid digital, porquanto o acesso aos computadores é ainda restrito.
No entanto, a revolução empreendida com a Internet é tão grande que talvez possa ser superior àquelas empreendidas pela invenção do telégrafo, do rádio, da televisão, desde que acompanhadas da atuação estatal necessária.
Afora o argumento de que o espaço na Internet é democrático, vez que não existe qualquer tipo de barreira ou censura para aqueles que estão conectados ou desejam conectar-se, pode-se dizer, ainda, em defesa da Internet como meio de acesso democrático à informação, que há esforços de quase todas as esferas do poder público em facilitar o acesso da população de baixa renda. São louváveis, por exemplo, iniciativas dos governos estaduais e municipais em dotar as escolas públicas de computadores com acesso à Internet. As repartições públicas, da mesma forma, vêm digitalizando os seus serviços e fornecendo conexão a Internet para a máquina pública [82].
Há que se admitir que o acesso à Internet no Brasil ainda é restrito, mas, ao mesmo tempo, cumpre destacar que existe um processo rápido e irreversível de expansão da rede mundial de computadores e que as administrações brasileiras têm tomado medidas louváveis no sentido de facilitar o acesso da população à Internet. São exemplos de medidas inovadoras o projeto da Prefeitura de Curitiba em parceria com a Microsoft, denominado ‘Digitando o futuro’ que já disponibilizou acesso à internet a mais de 20 mil cidadãos de baixa renda [83], assim como, em nível federal, o projeto Governo Eletrônico – atendimento ao cidadão – GESAC – que começou a instalar em Belo Horizonte os primeiros computadores para o acesso público [84].
4.3. Transparência Fiscal e Normas Internacionais de Declaração de Dados Financeiros e Fiscais
Ao que tudo indica, a questão de que as administrações devem ser transparentes é consenso mundial. No entanto, emergem outras questões que podem suscitar dúvidas, como, por exemplo, saber se as contas devem ser apresentadas e o que deve ser publicado. Na tentativa de uniformizar tal procedimento, a Federação Mundial dos Contadores (International Federation of Accountants – IFAC) [85] desenvolveu algumas normas de declaração de dados financeiros e contábeis que contribuem sobremaneira para o alcance da transparência fiscal [86]. Nesse estudo, ficou assentado que a divulgação da atividade fiscal não pode ficar restrita a um simples relatório de fluxo de caixa. Como será demonstrado a seguir, o orçamento público pode ser descrito através de vários instrumentos e seria um passo importante para tornar a administração mais transparente se todos os instrumentos orçamentários fossem disponibilizados ao grande público através da internet.
O Código de Boas práticas para a transparência fiscal, por sua vez, enfatiza os seguintes requisitos básicos:
"(…) 1) todos os países devem declarar os ativos e passivos financeiros – introduzindo alguns elementos de um regime de competência modificado; e 2) todos os países devem ter por meta adotar um sistema contábil capaz de produzir relatórios fidedignos sobre os atrasados de pagamentos. No caso da contabilidade em regime de caixa, esses relatórios poderiam ser preparados como demonstrações pró-forma. Cabe a cada país determinar se há necessidade de passar a adotar o regime de competência – no qual as contas a pagar são automaticamente registradas como despesas – se as circunstâncias assim exigirem." [87]
4.4. A transparência da administração através da Internet
De acordo com pesquisa conceituada do Cyberspace Policy Research Group – CyPRG –, a atuação governamental na Internet deve estar pautada em dois princípios: transparência e interatividade. Segundo os estudos do CyPRG, a transparência consiste num acesso completo dos dados da administração pública, sem restrições, criando com isso uma relação de comprometimento entre governo e cidadão. De outro lado, a face da administração na Internet deve ser interativa para que dessa forma seja estreitada a relação cidadão-governo. A interatividade pode ser medida através da capacidade de resposta da administração aos impulsos gerados pelo indivíduo ao interagir através da Internet, ou seja, a cada click do cidadão em determinado link de satisfação ou de comunicação com a administração, deve haver uma resposta oficial por parte do governo, fazendo com que aquela manifestação seja assimilada e percebida pela administração pública [88].
Na referida pesquisa, pode-se chegar a duas conclusões: (i) Quando se atinge a satisfação do cidadão com a transparência do governo, alcança-se uma maior confiança dos administrados na administração; (ii) quando se atinge uma maior interatividade do cidadão com o governo, alcança-se uma maior confiança dos administrados na administração [89].
A transparência e interatividade do cidadão foi medida em números pelos pesquisadores norte-americanos [90]. Constatou-se que a confiança no governo está diretamente relacionada com a transparência e interatividade na relação governo-cidadão, variando, no entanto, de acordo com a familiaridade e experiência com a internet e, também, em relação a classe social do indivíduo.
A participação da Internet nas finanças públicas promove, como referido por Luiz Akutsu e José Antônio Gomes de Pinho, uma democracia eletrônica [91], que seria a etapa mais evoluída do chamado "governo eletrônico" ou e-governance, na qual estariam presentes a automação dos serviços públicos e a facilidade de informação sobre "a coisa pública".
Dessa forma, a transparência fiscal, princípio basilar da administração financeira, tem uma nova forma de efetivação, que caso seja bem explorada poderá repercutir em toda a sociedade, proporcionando maior credibilidade para o governo e maior satisfação dos cidadãos.
5. PARTICIPAÇÃO POPULAR
A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê expressamente a realização de audiências públicas e a participação popular nos processos de elaboração e condução dos orçamentos, como forma de incentivo à preparação e execução de planejamentos que envolvam diretamente o povo.
Os meios de acesso do povo junto aos Poderes Públicos não é, de forma alguma, novidade no Estado Democrático de Direito brasileiro. [92] As sessões do Poder Legislativo são públicas, ficando abertas a todos que delas quiserem participar. Emite-se uma pauta antes do começo da sessão com a prévia dos debates. Em nível municipal, verifica-se um acompanhamento mais incisivo sobre as sessões das Câmaras de Vereadores, como forma de pressão para aprovação de reivindicações da comunidade, avaliação do desempenho e aceitação de propostas orçamentárias e atuação dos políticos, bem como entendimento das funções do Poder Legislativo.
A Constituição Federal assegura, desde 1988 [93], a possibilidade de se oferecer petição às Mesas Legislativas como forma de pedir informações sobre andamento de projetos ou relatórios encaminhados aos chefes do Poder Executivo. Em nível municipal, pode ser utilizada a Tribuna Livre, como instrumento para denúncias de problemas ou discussão de um tema ou mesmo para apresentar sugestões, sendo regulado pela Lei Orgânica Municipal e pelo Regimento Interno da Câmara.
A convocação de audiências públicas também possui previsão constitucional, no art. 58, § 20, inciso II, em nível federal. As comissões podem, em razão da matéria de sua competência, realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil. E nada obsta que estejam previstas formas de articulação da sociedade civil com os Presidentes das Comissões da Câmara no seu Regimento Interno em âmbito municipal.
No entanto, embora já estivessem assentados os citados meios políticos como forma de participação direta do povo e da sociedade civil nos processos de votação e discussão sobre a execução dos projetos e planos de governo, não se pode negar que a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe uma nova perspectiva sobre a organização da estrutura política no que tange aos processos de votação orçamentária.
Antes do início da vigência da Lei, já se podia visualizar exemplos de exploração da idéia de participação popular, como no município de Porto Alegre, onde se adotou o chamado Orçamento Participativo. A Lei veio incentivar a sua propagação para todos os entes federativos, tendo em conta que se trata de uma tendência mundial, por legitimar as escolhas e fortalecer o princípio da transparência.
5.1. Democracia e participação
A participação popular nos meios de decisão orçamentária fica entre a democracia direta e a democracia indireta. Com efeito, a democracia direta era aquela exercida na pólis grega, pelos próprios cidadãos livres, ao exercerem o seu direito de voto. Eram seus princípios básicos a isonomia (igualdade perante a lei), isotimia (abolia os títulos ou funções hereditárias) e isagoria (igualdade do direito de palavra). No entanto, Paulo Bonavides sustenta não ter havido uma democracia, mas uma aristocracia democrática, [94] tendo em vista o baixo percentual de cidadãos livres que podiam participar dos debates.
A democracia indireta (ou representativa) foi desenvolvida por Montesquieu, por entender que o povo sabe escolher, mas não governar. Dessa forma, caberia aos cidadãos tão-somente a tarefa de escolha dos seus representantes políticos, que iriam definir e elaborar as leis, inclusive sobre os temas orçamentários, próprios da Administração.
Na realidade democrática contemporânea, surgiram institutos intitulados sobre a forma genérica de democracia semidireta. Por exemplo, com o referendum, o corpo eleitoral intervém diretamente no ato público (via de regra normativo) quer para ratificá-lo, quer para rejeitá-lo; já pela iniciativa, o corpo eleitoral pode provocar a decisão dos governantes. [95] Por esses meios, é concedida a palavra final ao povo acerca de algum ato governativo.
No entanto, a participação popular no âmbito orçamentário é uma forma diferenciada de democracia. Não se trata de democracia direta, porque a participação dos inscritos é limitada aos assuntos de pauta financeira. Tampouco se assemelha à democracia indireta, que subsiste e com ela se mantém em pleno convívio. Não é tomada tecnicamente como instituto de democracia semidireta, embora ao povo seja dada a palavra final sobre determinadas rubricas do orçamento com a respectiva destinação de verbas. Nesse sentido, tem crescido a aceitação mundial da participação e do contato entre as associações cívicas, os clientes de certas políticas públicas e o governo, de forma a criar parcerias organizadas, dentro de uma perspectiva instrumentalista. [96]
5.2. Experiências de Democratização
Antes de adentrar nas experiências brasileiras, em especial a porto-alegrense, vale a pena destacar que o fenômeno vem sendo apreciado e incorporado a municípios e governos de todo o mundo. Encarada como uma experiência inovadora aos governos representativos, têm-se feito um destaque e um aprimoramento da participação popular como forma de avaliar os balanços e preparar os planos de gastos. No mundo, cerca de 200 cidades, em 18 países, praticam o orçamento participativo. [97]
Dentre todos as experiências mundiais, pode-se estabelecer uma divisão em três tipos de participação: democratização concedida, democratização lucrativa e democratização obtida como efeito colateral. [98] No primeiro grupo se encaixam o Brasil e o Kerala indiano e, no segundo, Colômbia, Peru, Equador e os países africanos.
Essas nações possuem em comum o fato de objetivarem o próprio desenvolvimento com base na democratização dos poderes institucionais locais, prevendo uma certa autonomia para as decisões dos participantes nos processos de discussão do orçamento. No primeiro grupo, a autoridade concede um espaço de poder de decisão sem explicitar, de início, o objetivo de receber o seu empenho ativo e uma forte co-responsabilidade dos habitantes na transformação do território. No segundo caso, as administrações tendem a chamar os cidadãos a uma prestação de empenho, por exemplo, proporcionando concessão de fundos para regiões com taxa de evasão de imposto sobre propriedade imobiliária, vinculando os operários a serviços gratuitos, ou à divisão dos ônus de gestão ou manutenção.
A terceira referência trata de participação em forma consultiva, sobretudo por perseguir objetivos de aumento de transparência, de racionalização de gestão e de gestão eficiente das relações públicas sobre o território.
Na Itália, fala-se em "bilancio partecipativo" nas cidades de Veneza, Roma, Nápoles, Firenze, Gênova e Trento. Na cidade de Anzio, discute-se atualmente, à margem da campanha eleitoral de 2003, um novo modelo de administração municipal baseada na descentralização autogestionária e na participação difusa por meio das escolhas municipais pelos cidadãos. [99]
Na França, tem-se feito algumas tentativas de implementação do "budget participatif", em Paris e outras cidades interiores. Em Bobigny, foi realizado um encontro nacional de divulgação de experiências de participação popular, com destaque à América Latina, cujo título foi "Democratizar radicalmente a democracia". [100]
Importa ainda mencionar o exemplo da Indonésia, que após um longo período de autoritarismo de uma casta militar, estabeleceu uma série de modificações políticas, diminuindo as dificuldades no processo de descentralização, culminando na previsão em 2002 por um Regulamento do envolvimento da sociedade civil nas decisões públicas, sobretudo em nível local. [101]
5.3. Participação Popular no Brasil
No Brasil, implementou-se o orçamento participativo nos Estados do Acre, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Sul, e nos Municípios de Belém, Aracaju, Barra Mansa, Camaragibe, São Paulo, Porto Alegre, dentre outros.
No Estado do Mato Grosso do Sul, desde 1999 atua o denominado Governo Popular, por meio do qual foi feita uma divisão em 13 regiões, que recebem uma pontuação pelo número de habitantes, com o que se calculam os recursos necessários para o investimento na localidade. Todo cidadão pode participar das Assembléias Públicas Municipais comparecendo aos locais designados, onde se faz a escolha de três temas prioritários. A escolha de delegados por município é feita na proporção do número de participantes das assembléias, podendo se candidatar qualquer cidadão, exceto aqueles com mandatos eletivos ou ocupantes de cargos em comissão no Governo do Estado.
Merece destaque, também, o Fórum Popular do Orçamento do Rio de Janeiro - a organização apartidária que reúne pessoas e entidades cariocas interessadas em democratizar o orçamento do município, desde 1995. O enfoque é a participação popular como meio de aumentar a transparência e aplicação de recurso em prioridades sociais, principalmente nos aspectos que dizem respeito às informações governamentais. [102]
Em Criciúma (SC), interessa mencionar a criação da Secretaria Especial de Juventude, onde se construiu um espaço político de intervenção da juventude com o objetivo de aplicar uma ação organizada das políticas públicas. Com isso, tem-se ressaltado quanto os movimentos e ações jovens podem contribuir para decisões políticas envolvendo a cultura e o orçamento. [103]
5.4. Orçamento Participativo em Porto Alegre
Pode-se afirmar que Porto Alegre é uma cidade pioneira na experiência do orçamento participativo, pois o processo de participação popular foi instalado no município desde 1989, antecipando as tendências descentralizadoras de gestão. Iniciou-se uma discussão entre os líderes comunitários das diversas regiões com o governo municipal, traçando-se um primeiro plano de investimentos [104]. Formou-se uma Comissão, o que viria a tornar-se, mais tarde, o Conselho do Orçamento Participativo e dividiu-se a cidade em 16 regiões [105].
A explicação para essa iniciativa esteve na própria vontade política dos cidadãos. Desde o início dos anos 80, em diversas regiões de Porto Alegre, algumas associações de bairro começaram a formar alianças regionais, como, por exemplo, a União de Vilas da Grande Cruzeiro e o Conselho Popular da Zona Norte. [106] A partir delas, formaram-se outras coalizões de associações de bairro, em parte impulsionadas por líderes vinculados a partidos políticos (PDT e PT). Criou-se a União de Associações de Moradores de Porto Alegre (UAMPA), que teve mais importância na mobilização e apoio para a eleição de Alceu Collares, ao cargo de prefeito municipal, em 1985. Mas foi em 1989 que a idéia do Orçamento Participativo começou a ser posta em prática, com a ascensão do Partido dos Trabalhadores (PT) do município.
A partir do ano de 1990, o Orçamento Participativo começou a desenvolver as discussões com maior estabilidade, sendo organizado pelos grupos regionais e grupos temáticos, e pelo Conselho do Orçamento Participativo, cujos conselheiros são voluntários.
Em nível regional, são abertas assembléias anuais pelas quais se dá a partida ao processo. Ao longo do primeiro mês, realizam-se as assembléias "intermediárias" nos bairros e micro-regiões, por divisão temática [107]. São eleitos nessas ocasiões os delegados do Fórum Regional do Orçamento Participativo, que passam a se reunir para negociar e compatibilizar a longa lista de prioridades ordenadas por setores regionais.
Realiza-se após esses debates, uma segunda assembléia regional, na qual o Fórum Regional apresenta a lista de prioridades à Prefeitura. No mesmo ato, são eleitos dois delegados e dois suplentes para representar os interesses da região no Conselho do Orçamento Participativo. Os Fóruns Regionais e as Plenárias Temáticas continuam funcionando o ano inteiro exercendo a função de monitoramento do processo e para tomar decisões rápidas sobre questões práticas de implementação do orçamento. [108]
A principal tarefa do Conselho do Orçamento Participativo, que tem mandato de um ano, é decidir sobre a distribuição dos recursos previstos no orçamento de investimento de cada órgão executor da Prefeitura entre as 16 regiões e os 5 grupos temáticos. A escolha muitas vezes se torna complicada, pois ela se faz com base em critérios complexos de atribuição de peso a cada categoria de investimento, segundo a sua viabilidade.
Do Conselho do Orçamento Municipal se espera decisões sobre questões amplas, como o exame dos orçamentos de pessoal e custeio, aprovação da distribuição geral de recursos entre órgãos da Prefeitura, bem como sobre discussões de projetos maiores, de longo prazo, como despoluição, projetos estratégicos de infra-estrutura e planos de desenvolvimento econômico.
Na mediação entre o Executivo Municipal e os moradores da cidade existem instâncias que se relacionam durante o processo de discussão anual, e são divididas em: unidades administrativas e órgãos internos ao Executivo, instâncias comunitárias e instâncias institucionais permanentes de participação comunitária [109].
As unidades administrativas e órgãos internos ao Executivo tratam do gerenciamento da discussão orçamentária e da relação com a comunidade [110]. O GAPLAN (Gabinete de Planejamento) é o órgão permanente e de indicação do Prefeito, responsável pela coordenação do planejamento estratégico, pelo gerenciamento e execução do plano de investimentos (PI) e pela coordenação e elaboração da proposta orçamentária seguinte. A CRC (Coordenação de Relações com a Comunidade) a que incumbe articular a relação com a comunidade através dos Coordenadores Regionais, organizando as reuniões da 1a e da 2a rodada do orçamento, juntamente com as reuniões do COP, permanentemente, por indicação do Prefeito. O FASSEPLAS (Fórum das Assessorias de Planejamento), cuja realização de reuniões é esporádica, recebe indicação das Secretarias e discute os procedimentos técnico-administrativos para a elaboração do orçamento e o procedimento das demandas comunitárias em cada Órgão. O FASCOM (Fórum das Assessorias Comunitárias) discute e propõe semanalmente políticas de participação popular articulando tanto quanto possível o trabalho das Secretarias. Os CROP’s (Coordenadores Regionais do Orçamento Participativo) indicados pelas CRC’s são permanentemente responsáveis por cada uma das regiões, acompanhando o processo de Orçamento Participativo. Os CT’s (Coordenadores Temáticos) são indicados pelos CRC’s, cabendo a cada um o acompanhamento do processo de discussão nas Plenárias Temáticas.
As instâncias comunitárias são autônomas em relação à Administração Municipal, dependendo da organização autônoma da região, possuindo funcionamento próprio. Quaisquer integrantes da comunidade podem compor essas instâncias.
As instâncias institucionais permanentes de participação comunitária, como o COP (Conselho do Orçamento do Plano de Governo), encarregam-se de viabilizar a gestão dos recursos públicos. Essas instâncias são compostas por representantes eleitos nas Assembléias Regionais ou nas Assembléias Temáticas.
Diante da estrutura apresentada, pode-se dizer que o Orçamento Participativo de Porto Alegre alcança e aplica os argumentos favoráveis à participação, pois se dá a toda a comunidade a oportunidade de participar, faz-se um projeto colaborativo e utiliza-se o poder das idéias para motivar as ações. [111] Há uma intensa diversidade de interesses nas cidades, podendo ser ela submetida também às escolhas dos próprios cidadãos, e não apenas dos políticos e dos planejadores. Pode-se visualizar o processo orçamentário como um complexo de interesses e valores conflitantes, a serem sustentados por estratégias unificadoras. A anunciação de novas idéias aumenta a qualidade das propostas e aumenta as possibilidades de articulação, com o que se permite elaborar avaliações por antecipação e comparação dos dados.
CONCLUSÃO
O presente trabalho partiu da premissa legada pelo marco legislativo que representou a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, significando a chegada, em terras brasileiras dos ventos de transparência e responsabilidade fiscal que sopravam pelos quatro cantos do mundo.
Da leitura minuciosa e atenta, alicerçada em criteriosa pesquisa bibliográfica, foi possível extrair do dispositivo legal estudado (artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal), conclusões importantes para o estudo da gestão pública.
Nesse sentido, salta aos olhos o princípio da transparência fiscal, valor que permeia toda a orientação legislativa da Lei de Responsabilidade Fiscal e requisito indispensável para a eficiência governamental e para a governabilidade. Pode-se concluir com o estudo do princípio da transparência que, mais do que uma exigência da boa administração, revela-se, tal postulado, uma exigência do mercado internacional. Assim, a clareza e publicidade nas contas públicas têm sido reconhecidas como necessárias para a estabilização econômica, administração fiscal e para a cooperação dos mercados internacionais com a economia nacional. Em âmbito nacional, a transparência representa uma administração tributária mais eficiente e clara, que acaba colhendo a confiança e respeito do contribuinte.
Desde a apresentação da Lei, passando pela análise dos princípios da administração e abordagem dos instrumentos orçamentários, o trabalho ora apresentado buscou dar uma visão panorâmica do sistema normativo que regulamenta a gestão orçamentária nacional. Tal análise tinha como meta apontar para importância da transparência, de modo a fundamentar uma maior participação da população na administração fiscal, que, hodiernamente, pode ser melhor efetivada com a utilização de meios eletrônicos de divulgação das contas públicas.
Vive-se um novo momento da relação governo cidadão. Época pautada pela interatividade do cidadão com o seu representante eleito e facilitada pela rede mundial de computadores. Fala-se em governo eletrônico, clickability, e-governance. Expressões novas, mas que no fundo pretendem resgatar conceitos milenares de democracia, vale dizer, buscam uma maior participação da população. Parece extreme de dúvida que a transparência deve pautar a relação administrador – administrado, porém a viabilidade técnica desse primado, hoje em dia pode se tornar possível em razão da disseminação de sites governamentais que publicam as contas da administração na rede, disponibilizando um canal de comunicação com os cidadãos.
Portanto, a transparência fiscal, apresentada no trabalho através da demonstração dos instrumentos orçamentários, utilização da Internet e valorização da participação popular, consubstancia requisito indispensável para uma administração sólida, com credibilidade e eficiente. Dessa forma, a solidez, a credibilidade e a eficiência, redundarão na valorização da democracia brasileira.
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Notas
01
Assim reza o art. 37: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)" (grifos nossos).02
Sobre o tema, é lapidar a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello: "Princípio da Publicidade. 42. Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida". Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 12ª ed. São Paulo: Malheiros. 2000, p. 84.03
"Art. 5º. (...) XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (...)".04
No site do governo da Nova Zelândia (www.treasury.govt.nz/legislation/fra/explanation/intro.asp), acessado em 14 de setembro de 2003, é exlicado pelo Ministro das Finanças à época da entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal local, sir Rt Hon W F Birch, os objetivos da norma: "The Fiscal Responsibility Act 1994 provides the legislative framework for the conduct of fiscal policy in New Zealand. It aims to improve fiscal policy by establishing five principles of responsible fiscal management and by strengthening the reporting requirements on the Crown. The Act encourages better decision-making by government, strengthens accountability, and ensures more informed public debate about fiscal policy. Governments are now required to be very transparent about their short- and long-term fiscal intentions. The Act also imposes high standards of financial disclosure on the Crown. The parliament and public of New Zealand now have more financial information about the position of the government, and the risks surrounding that position than shareholders of most publicly-listed companies. This document explains the main features of the Act and the thinking behind them. Prepared by the Treasury, it should be of value to everyone with an interest in fiscal policy. The Fiscal Responsibility Act was passed by the New Zealand Parliament in June 1994. The Act sets out to do five things: increase the transparency of policy intentions and the economic and fiscal consequences of policy; bring a long-term (as well as an annual) focus to budgeting; disclose the aggregate impact of a Budget in advance of the detailed annual budget allocations; ensure independent assessment and reporting of fiscal policy; and facilitate parliamentary and public scrutiny of economic and fiscal information and plans".05
Manual Revisto de Transparência Fiscal. Elaborado pelo Departamento de Finanças Públicas do Fundo Monetário Internacional, aprovado por Peter S. Heller em 28.02.2001.06
Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 25a ed., São Paulo: Malheiros, 2000, p. 83.07
Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro, p. 84.08
Fabrício Zamprogna Matielo. Mandado de Segurança. Porto Alegre: Sagra Luzzatto, 2001, p. 85.09
José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16a ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 648.10
Idem, ibidem, p. 651.11
Adilson Abreu Dallari. A lei de responsabilidade fiscal e a Constituição Federal in Interesse Público, ano 3, no 11, julho/setembro de 2001, p. 138.12
Severino Sombra. Tipos de Planejamento. Planejamento – textos selecionados de administração pública – volume III. Antologia coligida por Samuel Haig Jameson. São Paulo: Edição da Fundação Getúlio Vargas, 1963, p.81.13
Edvaldo Pereira de Brito. Reflexos Tributários da Lei de Responsabilidade Fiscal in Repertório IOB de jurisprudência. São Paulo, vol. I, 2001, p. 35.14
Carlos Valder do Nascimento. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 19.15
Oscar Breno Stahnke. A Lei de Responsabilidade Fiscal in Interesse Público, ano 3, no 7, julho/setembro de 2000, p. 57.16
Helio Saul Mileski. Transparência do poder público e sua fiscalização in Interesse Público Especial, ano 4, volume especial, novembro/ 2002, p. 24.17
Idem, ibidem, p. 28.18
José Maurício Conti. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 226.19
A esse respeito, v. Carlos Valder do Nascimento. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 22 e Marcelo Figueiredo, A Lei de Responsabilidade Fiscal – notas essenciais e alguns aspectos da improbidade administrativa, in Revista Diálogo Jurídico, ano I, vol. I, nº 9, dez/2001, p. 6.20
Assim prevê o art. 150, § 5º da CF, que trata da transparência ou clareza orçamentária, complementando, destarte, o princípio da transparência fiscal: "A lei determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços", o art. 165, § 6º, por sua vez: "O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia".21
Esta é o entendimento de Ricardo Lobo Torres. Curso de Direito Financeiro e Tributário, p. 110.22
Marcelo Figueiredo. A Lei de Responsabilidade Fiscal – notas essenciais e alguns aspectos da improbidade administrativa, p. 7.23
Idem, ibidem, p. 7.24
Sobre participação popular e orçamento participativo, v. capítulo 5.25
Helio Saul Mileski. Transparência do Poder Público e sua Fiscalização, p. 24.26
Nessa senda, recordamos valiosa lição de Ricardo Lobo Torres, Curso de Direito Financeiro e Tributário, 10ª ed., São Paulo: Renovar, 2003, p. 110: "Cumpre ao direito, nesta fase, minimizar os riscos fiscais, criando mecanismos, sob a inspiração do princípio ético e jurídico da transparência, para coarctar as práticas abusivas e fortalecer os direitos fundamentais. A reforma, como não poderia deixar de ser em época de globalização, é universal: iniciou-se em outros países e começa a chegar, com muita resistência, ao Brasil".27
Helio Saul Mileski, Transparência do Poder Público e sua fiscalização, p. 35.28
Idem, ibidem, p. 35.29
O art. 59 da Lei de Responsabilidade assim dispõe: "O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: I – atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; II – limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; III – medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; IV – providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; V – destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar; VI – cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver".30
Trecho presente no item 2 da Exposição de Motivos da Lei Complementar nº 101/2000.31
Ao tratar da reforma fiscal e da necessidade, com vistas a uma reforma realmente efetiva, de adesão a princípios básicos, Fernando Rezende, Finanças Públicas, 2ª ed., São Paulo: Atlas, 2001, p. 354, assim se expressou: "A maneira mais eficaz de fortalecer esse controle (da sociedade sobre o gasto público) é associar o poder de tributar ao poder de gastar. A decisão de aumentar o gasto público dá dividendos políticos, mas a necessidade de aumentar tributos para financiar o acréscimo do gasto é politicamente onerosa. A aderência a esse princípio significa que o gasto público de cada instância de governo deve ser preferencialmente financiado por recursos obtidos com base em tributos de sua competência, reservando-se às transferências de função eminentemente compensatória. A necessidade de o governante justificar perante a comunidade uma proposta de aumento no tributo dá legitimidade ao gasto e aumenta a responsabilidade conjunta com respeito ao sucesso da iniciativa. O contribuinte responsável é fruto de governo mais do que responsável. A ética tributária não é restaurada pela punição. Ela é uma decorrência do reconhecimento da função social do tributo e do papel que o Estado deve desempenhar no atendimento das necessidades coletivas da população".32
A esse respeito, veja-se excerto do item 6 da Exposição de Motivos da Lei Complementar nº 101/2000: "Entendemos que a combinação desse ambiente fiscal mais favorável com a aprovação de uma norma que estabelece princípios norteadores da gestão fiscal responsável, que fixa limites para o endividamento público e para a expansão de despesas continuadas, e que institui mecanismos prévios e necessários para assegurar o cumprimento de metas fiscais a serem atingidas pelas três esferas de governo, é a condição necessária e suficiente para a consolidação de um novo regime fiscal no País, compatível com a estabilidade de preços e o desenvolvimento sustentável".33
A respeito do princípio da responsabilidade ou, como costuma ser denominado, da accountability, vide capítulo 2.34
Ricardo Lobo Torres, Curso de Direito Financeiro e Tributário, p. 162.35
Tendo sido publicada em 05 de maio de 2000, a LRF completará, ao final de 2003, dois anos de efetiva vigência e regulação da gestão pública. Entrementes, apesar das dificuldades que estão enfrentando algumas administrações na tentativa de se adequar aos ditames da lei, já é possível vislumbrar diversos casos de sucesso nesta empreitada. Com vistas a premiar os melhores administradores, àqueles que conseguem fazer de suas gestões exemplos a seguir, na medida em que implantaram um sistema de gestão fiscal responsável, o Conselho Federal de Contabilidade vem entregando, desde 2002, o Certificado de Gestão Fiscal Responsável. O prêmio procura fortalecer a obediência à Lei de Responsabilidade Fiscal e estimula a aplicação dos recursos na saúde e na educação.Na segunda edição do prêmio, que foi realizada neste ano, a Prefeitura de São Caetano do Sul – SP, foi a vencedora, tendo sido escolhida como a cidade que melhor administra os recursos públicos entre as cidades com mais de 50 mil habitantes. Entre as cidades com menos de 50 mil habitantes, a cidade de São Domingos do Cariri, da Paraíba, foi a vencedora.
36
Assim estabelece o art. 73 da LRF: "Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo o Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente".37
A relação entre responsabilidade fiscal e accountability é destacada pelo Min. Gilmar Ferreira Mendes em comentário ao artigo 48 da Lei Complementar nº. 101, quando afirma que "a Lei de Responsabilidade Fiscal é, indubitavelmente, um passo de grande importância para o fortalecimento das relações entre os gestores públicos e os cidadãos. O desenvolvimento de uma filosofia da responsabilidade fiscal, no Brasil, fará surgir um conceito sólido de accountability, próprio da necessidade imposta por aquelas relações, em um conceito ímpar". Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 336.38
Anna Maria Campos. Accountability: Quando poderemos traduzi-la para o português? In: Revista da Administração Pública. Rio de Janeiro. v. 24, n. 2, p. 30-50, 1990. A autora se dedicou durante duas décadas de sua vida à pesquisa do termo accountability e pôde constatar um déficit no estudo do tema na doutrina nacional.39
Idem, ibidem, p. 32.40
F. Mosher. Democracy and the pubic service. Apud Anna Maria Campos, op. cit., p. 33.41
Anna Maria Campos, op. cit., p. 33.42
Tais informações foram obtidas no site: http://www.undp.org.fj/gold/accountability.htm, acessado no dia 21.09.2003, às 11:40.43
"The Pacific Islands Forum´´s Eight Principles of Accountability: Principle 1: Budgetary processes - Budgetary processes, including multi-year frameworks, to ensure Parliament/Congress is sufficiently informed to understand the long-term implications of appropriation decisions. Principle 2: Accounts - The accounts of governments, state-owned enterprises and statutory corporations to be promptly and fully audited, and the audit reports published where they can be read by the general public. Principle 3: Loans - Loan agreements or guarantees entered into by governments to be presented to Parliament/Congress, with sufficient information to enable Parliament/Congress to understand the longer term implications. Principle 4: Contracts - All government and public sector contracts to be openly advertised, competitively awarded, administered and publicly reported. Principle 5: Financial Regulations - Contravention of financial regulations to be promptly disciplined. Principle 6: Disclosure to Parliament - Public Accounts/Expenditure Committee of Parliament/Congress to be empowered to require disclosure. Principle 7: Auditor General/Ombudsman - Auditor general and Ombudsman to be provided with adequate fiscal resources and independent reporting rights to Parliament/Congress. Principle 8: Central Bank - Central Bank with statutory responsibility for non-partisan monitoring and advice, and regular and independent publication of informative reports". In: http://www.undp.org.fj/gold/eight_principles.htm, acessado em 21.09.2003, às 11:45.44
Idem, ibidem, p. 35.45
A respeito do citado artigo, v. item 2.3.46
Heilio Kohama. Contabilidade Pública: teoria e prática, 7ª ed., São Paulo: Atlas, 2000, p. 61.47
Roberto Bocaccio Piscitelli, Maria Zulene Farias Timbó e Maria Berenice Rosa. Contabilidade Pública: uma abordagem da Administração Financeira Pública, 6ª ed. rev. e ampl., São Paulo: Atlas, 1999, p. 38.48
Assim prevê o art. 165 da Constituição Federal, disposto na Seção II, do Capítulo II do Título VI: "Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais".49
O art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal assim estabelece: "São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos".50
V. § 1º do art. 165, CF.51
Marcelo Figueiredo. A Lei de Responsabilidade Fiscal – notas essenciais e alguns aspectos da improbidade administrativa, p. 6.52
Originalmente previsto para figurar no art. 3º da LRF, as regras sobre o plano plurianual e sua relação com a Lei de Responsabilidade Fiscal sofreram veto, sob o pretexto de que suas disposições contrariavam o interesse público, conforme as razões expostas a seguir: "O caput deste artigo estabelece que o projeto de lei do plano plurianual deverá ser devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, enquanto o § 2º obriga o seu envio, ao Poder Legislativo, até o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo. Isso representará não só um reduzido período para a elaboração dessa peça, por parte do Poder Executivo, como também para a sua apreciação pelo Poder Legislativo, inviabilizando o aperfeiçoamento metodológico e a seleção criteriosa de programas e ações prioritárias de governo. Ressalte-se que a elaboração do plano plurianual é uma tarefa que se estende muito além dos limites do órgão de planejamento do governo, visto que mobiliza todos os órgãos e unidades do Executivo, do Legislativo e do Judiciário. Além disso, o novo modelo de planejamento e gestão das ações, pelo qual se busca a melhoria da qualidade dos serviços públicos, exige uma estreita integração do plano plurianual com o Orçamento da União e os planos das unidades da Federação".53
A esse respeito, v. art. 167, § 1º, CF.54
A esse respeito, v. art. 165, § 2º, CF e art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal.55
Carlos Valder do Nascimento. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 41.56
Sobre esse tema, v. art. 165, § 5º, da CF e art. 5º da LRF, a qual, diga-se, a lei orçamentária anual também deve obediência.57
V. art. 165, § 6º, da CF.58
A esse respeito, v. art. 165, § 8º, da CF.59
Art. 165, § 7º, da CF.60
Assim estabelece o art. 56: "As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além de suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.§ 1º. As contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âmbito: I – da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais; II – dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consolidando as dos demais tribunais.
§ 2º. O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas legislativas estaduais e municipais.
§ 3º. Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas.
61
Gilmar Ferreira Mendes. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 351.62
Sobre parecer prévio, vide próximo ponto.63
Gilmar Ferreira Mendes. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 349.64
Art. 57, caput, LRF.65
§ 1º do art. 57, LRF.66
§ 2º do art. 57, LRF.67
Art. 52. O relatório a que se refere o § 3º do art. 165 da Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de: I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as: a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada; b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo; II - demonstrativos da execução das: a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar; b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício; c) despesas, por função e subfunção.§ 1º. Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com amortização da dívida.
§ 2º. O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às sanções previstas no § 2º do art. 51.
68
Gilmar Ferreira Mendes, Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 345. O § 3º do art. 165, da CF assim estabelece: "O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária".69
Nestes termos, o art. 53, da LRF: "Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a: I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV do art. 2º, sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o final do exercício; II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50; III - resultados nominal e primário; IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4º; V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar.§ 1º. O relatório referente ao último bimestre do exercício será acompanhado também de demonstrativos: I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, conforme o § 3º do art. 32; II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos; III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela decorrentes.
§ 2º. Quando for o caso, serão apresentadas justificativas: I - da limitação de empenho; II - da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança".
70
Gilmar Ferreira Mendes. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, p. 346.71
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo: I - Chefe do Poder Executivo; II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo; III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário; IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados.Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20.
Art. 55. O relatório conterá: I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes: a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; b) dívidas consolidada e mobiliária; c) concessão de garantias; d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita; e) despesas de que trata o inciso II do art. 4º; II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites; III - demonstrativos, no último quadrimestre: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro; b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas: 1) liquidadas; 2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41; 3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa; 4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados; c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do art. 38.
§ 1º. O relatório dos titulares dos órgãos mencionados nos incisos II, III e IV do art. 54 conterá apenas as informações relativas à alínea a do inciso I, e os documentos referidos nos incisos II e III.
§ 2º. O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico.
§ 3º. O descumprimento do prazo a que se refere o § 2º sujeita o ente à sanção prevista no § 2º do art. 51.
§ 4º. Os relatórios referidos nos arts. 52 e 54 deverão ser elaborados de forma padronizada, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo conselho de que trata o art. 67.
72
A respeito deste artigo, vide item 2.6.1.73
Dessa maneira reza o art. 67: "O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, visando a: (omissis)". Segundo o site da Secretaria do Tesouro Nacional: "O Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, previstos nos artigos 52 e 54 da LRF, respectivamente, foram padronizados por meio das Portarias da STN no 469, para a União, n. 470, para o Distrito Federal e os Estados, e n. 471, para os Municípios, datadas de 21 de setembro de 2000. Essas portarias vigoraram até o dia 31 de dezembro de 2001, pois a partir de 1º de janeiro de 2002 passou-se a aplicar as Portarias n. 559 e n. 560, de 14 de dezembro de 2001, que aprovam o Manual de Elaboração do Relatório de Gestão Fiscal e o Manual de Elaboração do Relatório Resumido da Execução Orçamentária, respectivamente. Em 22 de outubro de 2002, foi publicada a Portaria n. 516, de 14 de outubro de 2002, que aprova a 2ª Edição do Manual de Elaboração do Relatório de Gestão Fiscal, revogando-se a Portaria n. 559/2001, tendo seus efeitos aplicados a partir da publicação. Em 23 de outubro de 2002, foi publicada a Portaria n. 517, de 14 de outubro de 2002, que aprova a 2ª Edição do Manual de Elaboração do Relatório Resumido da Execução Orçamentária, que terá seus efeitos aplicados em relação dos Anexos XV e XVI a partir do último bimestre do exercício de 2002 e para os demais Anexos, a partir de 1º de janeiro de 2003" – Disponível em:74
Em entrevista a um site, Pierre Lévy sustenta: "Acredito que as más ações sejam mais difíceis de se realizar quando se tornam publicamente visíveis. A internet decerto aumenta as possibilidades de informação e controle democrático sobre as ações governamentais, bem como sobre as grandes empresas e todos os poderes de um modo geral. É necessário compreender o crescimento da internet como o prosseguimento do nascimento e da extensão da esfera pública que se manifestou com o desenvolvimento sucessivo da imprensa, do rádio e da televisão. O conjunto da sociedade se tornou um pouco mais visível, mais transparente, e sobretudo um número maior de pessoas puderam exprimir seus pontos de vista. A internet permite hoje que milhões de pessoas se dirijam a um vasto público internacional - pessoas que não teriam podido publicar suas idéias nas mídias clássicas como a edição em papel, nos jornais ou em televisão". V. site: http://www.conip.com.br/a1.htm.75
No capítulo seguinte serão demonstrados os mecanismos orçamentários mais detalhadamente.76
Quando o legislador, através do retrocitado art. 48 da LRF, valeu-se da expressão ‘inclusive’, quis incluir uma outra forma de divulgação e publicização das informações que não a convencional. Portanto, entende-se que os meios eletrônicos são uma categoria a mais na forma de publicação das informações fiscais, além daqueles anteriormente previstas.77
V. sobre o tema o site: www.contaspublicas.com.br.78
O Comitê Gestor da Internet no Brasil pode ser acessado através do site: http://www.cg.org.br/index.htm.79
Segundo a Network Wizards, o Brasil ocupa a 9ª posição no ranking mundial de hosts, com a marca de 2.237.527 hosts cadastrados, localizando-se a frente de França, Espanha, Suécia e Dinamarca, de acordo com dados de janeiro de 2003. No entanto, em pesquisa divulgada pela ONU, o Brasil dispõe de baixos índices de usuários da Internet (http://unstats.un.org/unsd/mi/mi_series_results.asp?rowID=605&fID=r5&cgID=).80
V. site da ONU onde estão descritas as estatísticas supra mencionadas (http://unstats.un.org/unsd/mi/mi_series_results.asp?rowID=605&fID=r5&cgID=),81
Oswaldo Noman, ao comentar os projetos de informatização da administração, refere que "O grande propósito do projeto é diminuir o peso do Estado em cima do cidadão. Em adição a isso, todos esses mecanismos também podem reduzir os custos do Governo e, conseqüentemente, os custos dos serviços para a sociedade. Deste modo, o Estado pode custar menos e prestar melhores serviços. Isso mostra como é possível chegar, avançar e melhorar a prestação de serviços públicos no Brasil". Entrevista publicada no site: http://www.conip.com.br/a3.htm, acessado em 1º de outubro de 2003, às 03:10.82
O Professor norte-americano, Henry H. Perrit, cita três exemplos mundiais para ilustrar a expansão da Internet e a abrangência cada vez maior de usuários: "Three examples illustrate the facts. Last summer, the popular press reported that the small Asian country of Bhutan, located in the Himalayas north of Bangladesh, which has no television service, is aggressively developing an Internet infrastructure and Internet service providers. In December 1999, this author was in Pristina, Kosovo, and Kharkov, Ukraine. In Ukraine, he found a desperately poor country enthusiastically embracing Internet networking and teaching thousands of college students to make Web sites to disseminate basic legal information more widely to domestic law enforcement and legal professionals, and to potential outside investors. In Kosovo, I found ministerial level officers of the Interim Government of Kosovo enthusiastic about the potential of Internet-based e-commerce *888 as a way of jump-starting Kosovar Albanian economic development. The Kosovar Albanians recognize that e-commerce can lower the barriers for starting up small businesses seeking to tap global markets and earn foreign exchange. At the same time, they recognize that an Internet infrastructure and Internet service providers can be established quickly and cheaply on top of existing telephone service, even before fundamental improvements are made in the technology of wireline telephone service and before comprehensive cellular telephone services are available. To be sure, there are still large areas of the world lacking access to basic technology, but the Internet makes it easier, not harder, for these populations to plug into the rest of the world". In: Henry H. Perrit Jr. The internet is changing the public international legal system. No site: http://www.kentlaw.edu/perritt/publications/88KYL.Rev.885.htm.83
Informação extraída do site da Rede Nacional de ensino e pesquisa – RNP – disponível em http://www.rnp.br/noticias/2000/not-000904c.html.84
Os dados foram extraídos do site Consultor Jurídico, disponível no site http://conjur.uol.com.br/textos/13911/.85
A entidade possui um site muito bem elaborado que dispõe de artigos e apresenta notícias atualizadas sobre o ofício dos contadores em nível mundial (http://www.ifac.org/).86
A IFAC disponibiliza no site (http://www.ifac.org/Guidance/Pub-Download.tmpl?PubID=9601182179426) o estudo realizado acerca da declaração de dados financeiros – Governmental Financial Reporting.87
Manual Revisto de Transparência Fiscal. Elaborado pelo Departamento de Finanças Pùblicas do Fundo Monetário Internacional, aprovado por Peter S. Heller em 28.02.2001, p. 62.88
Eric W. Welch e Charles C. Hinnant. Internet Use, Transparency, and Interactivity Effects on Trust in Government. In: http://www.computer.org/proceedings/hicss/1874/track5/18745 0144aabs.htm, acessado em 02.10.2003, às 10:30. Os autores da obra destacam que a Internet permite uma maior interação entre cidadão e governo, destacam que trata-se de um dos aspectos de maior relevância, pois permite que os indivíduos sejam ativos criadores de conteúdo e não apenas passivos recebedores de informação.89
Idem, ibidem.90
A percepção da influência da Internet na administração e suas conseqüências na governabilidade é um tema ainda inédito em terras brasileiras, motivo pelo qual torna-se impossível valer-se de dados nacionais. Portanto, guardadas as devidas proporções sócio-culturais dos dados da pesquisa norte-americana, os resultados do estudo são de grande valia para a formação e fundamentação do presente estudo. Os dados foram coletados dentre 155 usuários de Internet através de pesquisa telefônica.91
Luiz Akutsu e José Antonio Gomes de Pinho. Sociedade da informação, accountability e democracia delegativa: investigação em portais de governo no Brasil. In: Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 36, n. 5, p. 725. Os autores explicam que "um portal é uma página na Internet a partir do qual todos os serviços e informações da entidade podem ser acessados. É também um ‘cartão de visitas’, um ‘palanque eletrônico’, que permite divulgar idéias 24 horas por dia, todos os dias da semana; é ainda um canal de comunicação entre governos e cidadãos que possibilita a estes exercitar a cidadania e aperfeiçoar a democracia".92
Site sobre os instrumentos de participação popular junto aos poderes públicos do município (http://www.dhnet.org.br/direitos/brasil/leisbr/acesso/parlam/intrum.htm) acessado em 01 setembro de 2003, às 15:22.93
Constituição Federal, art. 50, XXXIII e XXXIV.94
Paulo Bonavides. Ciência Política, 10a ed., São Paulo: Malheiros Editores, 1998, p. 268.95
Idem, ibidem, p. 282.96
Artigo de Rebecca Abers, traduzido por Alberto Lourenço, Inventando a democracia: distribuição de recursos públicos através da participação popular em Porto Alegre, RS (http://www.empresa.portoweb.com.org/ong/cidade/texto2.htm), acessado em 01 de setembro de 2003, às 15:45, p. 02.97
Anzio: note sul Bilancio Partecipativo a margine della campagna elettorale per le comunali 2003. http://www.rifondazione.It/castelli/iniziative_fed/bilancio_partecipativo.htm, acessado em 26 de setembro de 2003, às 14:05.98
Bilancio Participativo (http://www.budget-participatif.org/balancioparticipativo) consultado em 28 de setembro de 2003, às 17:00.99
Anzio: note sul Bilancio Partecipativo a margine della campagna elettorale per le comunali 2003 (http://www.rifondazione. It/castelli/iniziative_fed/bilancio_partecipativo.htm), acessado em 26 de setembro de 2003, às 14:05. Consta no artigo que será feita uma divisão homogênea para discussões às quais será chamada a população, em todos os meses de dezembro: "Subito dopo verranno instituite delle zone omogenee, delle quali tutti saranno chiamati a far parte, che saranno il livello ‘istituzionale’ in cui verrà esercitata la democrazia partecipativa. Nel dicembre di ogni anno avrà luogo, infine, la discussione del bilancio di preciosione che rappresenterà il momento più significativo del Bilancio Participativo".100
Démocratiser radicalement la démocratie (http://www.budget-participatif.org/document.php), acessado em 26 de setembro de 2003, às 17:13.101
Giovanni Allegretti. Il Bilancio Partecipativo in Indonésia: verso una democratizzazione a piccoli passi. (http://www.budget-participatif.org/balancioparticipativo) consultado em 28 de setembro de 2003, às 17:20.102
O que é o Fórum (http://www.oqueeoforum.blogger.com.br/index.html), acessado em 02 de setembro de 2003, às 15:45.103
Secretaria Especial da Juventude (http://www.pmc.com.br/juventude/default.php), acessado e, 02 de setembro de 2003, às 16:12.104
Artigo de Rebecca Abers, traduzido por Alberto Lourenço, Inventando a democracia: distribuição de recursos públicos através da participação popular em Porto Alegre, RS (http://www.empresa.portoweb.com.org/ong/cidade/texto2.htm), acessado em 01 de setembro de 2003, às 15:45, p. 03.105
A divisão em 16 regiões teve por base os fatores sociais, econômicos, demográficos e geográficos, tendo em vista a semelhança dos problemas reclamados: Humaitá/Navegantes, Noroeste, Leste, Lomba do Pinheiro, Norte, Nordeste, Partenon, Restinga, Glória, Cruzeiro, Cristal, Centro Sul, Extremo Sul, Eixo da Baltazar, Sul e Centro. (Informação obtida no acesso em 25 de agosto de 2003, às 15:25, no site www.jusnavigandi.com.br, no artigo Orçamento Participativo em Porto Alegre, escrito por João Freitas de Castro – UFPE).106
Artigo de Rebecca Abers, traduzido por Alberto Lourenço, Inventando a democracia: distribuição de recursos públicos através da participação popular em Porto Alegre, RS (http://www.empresa.portoweb.com.org/ong/cidade/texto2.htm), acessado em 01 de setembro de 2003, às 15:45, p. 03.107
As plenárias temáticas foram criadas em 1993, e seguem a mesma estrutura dos Fóruns Regionais, tratando de 5 temas: Desenvolvimento Econômico; Organização da Cidade e Desenvolvimento Urbano; Transporte e Circulação; Educação, Cultura e Lazer; Saúde e Assitência Social.108
Artigo de Rebecca Abers, traduzido por Alberto Lourenço, Inventando a democracia: distribuição de recursos públicos através da participação popular em Porto Alegre, RS (http://www.empresa.portoweb.com.org/ong/cidade/texto2.htm), acessado em 01 de setembro de 2003, às 15:45, p. 04.109
Luciano Fedozzi. Orçamento Participativo – reflexões sobre a experiência de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial, 1997, p. 127.110
Margarete Panerai Araújo. Orçamento Participativo e a Formação para a Cidadania. Dissertação de Mestrado, Departamento de Demandas e Políticas Sociais, PUCRS, 1999, 180 págs.111
Frank Palermo e Paulo Tadeu Leite Arantes. Participação pública: cidadãos, participantes, líderes, seguidores e agentes. Participação Social e Gestão Publica (Org. José Norberto Munitz e Elaine Cavalcante Gomes). Belo Horizonte: Segrac Editora e Gráfica, 2002.Autores
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PORTO, Éderson Garin; CASTRO, Fabio Caprio Leite de et al. A Lei de Responsabilidade Fiscal e os meios eletrônicos como forma de promoção da transparência fiscal na gestão pública. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 11, n. 1080, 16 jun. 2006. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/8533. Acesso em: 26 abr. 2024.