Trazer a baila a discussão da similaridade entre os policiais civis do Distrito Federal e policiais federais, concernente a legislação aplicável

Nota técnica acerca da aplicabilidade do Parecer da AGU – quanto à paridade e integralidade salarial dos Policiais Federais, aos Policiais Civis do Distrito Federal.

Em Parecer, nº 16/2013/CONJUR-MPS/CGU/AGU, direcionado aos Policiais Federais, a Advocacia Geral da União afirmou que as disposições constitucionais, referindo-se às alterações no artigo 40, da CFRB/88, feitas, principalmente, pela Emenda Constitucional nº 41/2003, e infraconstitucionais, fazendo referência à lei nº 10.887/2004 – que regulamentou as disposições da EC 41/03, não se aplicar aos Policiais Federais.

Referidas normas retiraram a paridade e a integralidade salarial dos servidores públicos, em geral.   

O entendimento de não aplicação normas em referência já havia sido tratado, com êxito para os Policiais Federais, na NOTA N° 33/2011-DEAEX/CGU/AGU/JCMB, sendo, portanto, corroborado por este Parecer, n° 16/2013/CONJUR-MPS/CGU/AGU.

Entretanto, deve-se lembrar de que este não era o entendimento da AGU, uma vez que no Parecer/CONJUR/MPS/Nº 261/2010, aprovado pelo DESPACHO/CONJUR/MPS Nº 922/2010, havia concluído que não era cabível a aplicação dos princípios da paridade e integralidade à aposentadoria especial dos servidores das carreiras policiais, prevista na LC nº 51/85, salvo para aqueles policiais que já tivessem cumprido integralmente todos os requisitos da LC nº 51/85 antes da data de entrada em vigor da EC nº 41/2003 (direito adquirido e tempus regit actum). Entendendo, portanto, que às regras da EC 41/2003, e a lei 10.887/2004 – que regulamentou disposições da referida Emenda, aplicavam-se às aposentadorias especiais do artigo 40, § 4º, da CF/88.

Todavia, referido entendimento foi superado pela Nota nº 33/2011, e corroborado pelo Parecer 16/2013, garantido aos Policiais Federais, paridade e integralidade dos subsídios, quando da aposentadoria.  

Em síntese, o Parecer nº, 33/2011-DEAEX/CGU/AGU-JCMB, corrobora que a aposentadoria especial não foi tratada na EC 41, uma vez que, taxativamente, não cita o § 4º, do artigo 40, da CRFB/88, que trata justamente da aposentadoria especial de policiais, pois estas são reguladas por Lei Complementar.  Vejamos:

14. De fato, com a publicação da Lei nº 10.887/2004, ficaram definidos os critérios de cálculo das aposentadorias no serviço público, a partir da média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que estivesse vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO Consultoria Jurídica Processo SIPPS re 355907031 período contributivo, respeitando-se, assim, o caráter contributivo do novo regime jurídico dedicado à previdência no serviço público brasileiro, vigente desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 20/98.

15. Ocorre, porém, que tais disposições constitucionais e infraconstitucionais não devem alcançar os servidores policiais.

16. Ao instituir no art. 40, § 1º, da Constituição Federal, que o cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores públicos em geral seria disciplinado pelos §§ 3º e 17 do mesmo artigo, e, ao mesmo tempo, ao excetuar dessa regra geral os servidores abrangidos pelo § 4º também do mesmo artigo (abrangidos pela aposentadoria especial), o constituinte derivado manifestou inequivocamente que entre os critérios de concessão de aposentadoria especial, a serem disciplinados em lei complementar, estaria incluída a sua forma de cálculo. Não por outro motivo, o art. 1º, "caput", da Lei nº 10.887/04, faz remissão expressa e direta aos parágrafos do art. 40 da CF que regulamenta, quais sejam os §§ 39 e 17. (negritei).

17. No caso dos servidores policiais, a Lei Complementar nº 51/85 parece suprir a regulamentação exigida pelo § 4º do art. 40 da Constituição.

Tem-se, portanto, que na exegese da Nota 33/2011-DEAEX/CGU/AGU-JCMB, consubstanciada no pelo Parecer nº 16/2013/CONJUR-MPS/CGU/AGU, a norma constitucional – EC 41/2003 –, assim como a norma infraconstitucional – lei 10.887/2004, não incluiu, nas limitações da integralidade, os servidores, tratados no § 4º, do artigo 40, da CFRB/88, que trata da aposentadoria especial.

Por oportuno, deve-se observar, que no referido Parecer, 16/2013, que corrobora a Nota 33/2011-DEAEX/CGU/AGU-JCMB, a integralidade está garantida nos termos da lei nº 51/85.

Ademais, quando se fala em paridade – reajustes nos mesmos moldes dos da ativa –, o Parecer 16/20113, nos traz a luz, a lei 4.878/65 – que é o regime jurídico peculiar a tão somente duas categorias de policiais: polícia federal e polícia civil do DF, que garante a paridade, nos termos do artigo 38, da referida lei, 4.878/65.  Se não vejamos:

16. Nada obstante, na NOTA Nº 33/2011-DEAEX/CGU/AGU-JCMB, prevaleceram, em síntese, os seguintes posicionamentos: 1) que a LC nº 51/85 regulamenta o art. 40, § 4º, da CF/88; 2) que a integralidade da aposentadoria dos servidores integrantes das carreiras policiais está garantida pelo art. 1º, inciso I, da LC nº 51/85; 3) que a LC nº 51/85 foi recepcionada pela CF/88 e serve de fundamento constitucional para a regulamentação do art. 40, § 4º, da CF/88; 4) que o art. 38 da Lei nº 4.878/65, que assegura a paridade dos policiais, é o atual fundamento normativo do reajuste previsto no art. 40, § 17, da CF/88; e 5) que tal dispositivo não foi revogado, de forma que resta mantido o direito dos servidores das carreiras policiais à paridade na aposentadoria.

Assim dispõe o art. 38, da Lei nº 4.878/65: “Art. 38. O provento do policial inativo será revisto sempre que ocorrer: a) modificação geral dos vencimentos dos funcionários policiais civis em atividade”.  Cuja norma está em pleno vigor, mas, nesse quesito, ignorada pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal e pela Controladoria Geral do Distrito Federal.

Quanto à constitucionalidade dos servidores policiais civis e federais se aposentarem com fundamento na LC 51/85, isso não se mais discute. Em julgamento do RE nº 567.110/AC-RG, da Relatoria da Ministra Cármen Lúcia, com repercussão geral, inclusive, foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, reafirmando entendimento no julgamento da ADI nº 3.817, a referida LC 51/85, foi recepcionada pela Constituição da Federal. Vejamos:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. RECEPÇÃO CONSTITUCIONAL DO ART. 1º, INC. I, DA LEI COMPLEMENTAR N. 51/1985. ADOÇÃO DE REQUISITOS E CRITÉRIOS DIFERENCIADOS PARA A CONCESSÃO DE APOSENTADORIA A SERVIDORES CUJAS ATIVIDADES NÃO SÃO EXERCIDAS EXCLUSIVAMENTE SOB CONDIÇÕES ESPECIAIS QUE PREJUDIQUEM A SAÚDE OU A INTEGRIDADE FÍSICA. 1. Reiteração do posicionamento assentado no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.817, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, da recepção do inc. I do art. 1O da Lei Complementar n. 51/1985 pela Constituição. 2. O Tribunal a quo reconheceu, corretamente, o direito do Recorrido de se aposentar na forma especial prevista na Lei Complementar 51/1985, por terem sido cumpridos todos os requisitos exigidos pela lei. 3. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento” (DJe de 11/4/11).

Nesse diapasão, tanto a Nota nº 33/2011, quanto o Parecer 16/2013, traz informações de que qualquer Estado ou o Distrito Federal poderá legislar nesse sentido quanto aos seus policiais. Pois deixa claro a AGU que referido entendimento só atinge os policiais federais, vez que se faz necessário analisar a situação dos policiais em cada um dos entes federados individualmente.

Traduz, ainda, o Parecer nº 16/2013/AGU, que o artigo 40, § 4°, da CF/882, estabeleceu que a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria especial aos servidores públicos titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, nas hipóteses elencadas em seus incisos, somente pode ser definida em lei complementar.

E, seguindo essa linha de raciocínio, enquanto não aprovada a lei complementar federal a que se refere o art. 40, § 4º, da CF/88, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão exercer a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades, nos termos do art. 24, § 3º, da CF/88, que dispõe: § 4º “a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”.

É sabido dizer, no entanto, que o próprio art. 40, § 4º, da CF/88, claramente remeteu a disciplina das aposentadorias especiais dos servidores públicos ao veículo exclusivo da lei complementar. É dizer assim, pela CFRB/88, tem-se que apenas lei complementar pode dispor sobre o assunto "aposentadorias especiais dos servidores públicos", dado o requisito formal expressamente assentado no art. 40, § 4º, da CF/88.

Conclui o Parecer 16/2013, está superado o entendimento constante do PARECER/CONJUR/ MPS/N2 261/2010, aprovado pelo DESPACHO/CONJUR/MPS Nº 922/2010, de 16.06.2010, em função do advento em sentido contrário da NOTA Nº 33/2011-DEAEX/CGU/AGU-JCMB, aprovada pelo Advogado-Geral da União, que vincula todos os órgãos jurídicos federais, por força do art. 28, inciso II, da LC nº 73/93.

Assim, por esse entendimento, aos ocupantes das carreiras policiais federais, ficam garantidas a integralidade e a paridade, mesmo após a EC nº 41/03, até pelo menos, 2013, quando se deu a instituição do FUNPRESP, Lei nº 12.618/2012 (que instituiu a previdência complementar do servidor público; b) a conclusão da referida NOTA Nº 33/2011-DEAEX/CGU/AGUJCMB, aprovada pelo Advogado-Geral da União, no entanto, não vincula a Secretaria de Políticas de Previdência Social desta Pasta, notadamente no exercício das atribuições do art. 9º da Lei nº 9.717/98, inclusive porque tal manifestação é válida apenas para os policiais federais regidos pela LC n2 51/85.

No entendimento da AGU, quanto a garantir paridade e integralidade aos policiais, haja vista estes não serem alcançados pela EC nº 41/2003 e Lei nº 10.887/2004, é consubstanciado na jurisprudência da própria AGU, uma vez que diferencia à aplicação das referidas normas para o servidor público em geral, e para os policiais federais, como se pode observar na Ementa abaixo, nos itens “I” e “IV”. Senão vejamos:

EMENTA:CONSTITUCIONAL.SERVIDOR PÚBLICO POLICIAL. APOSENTADORIA ESPECIAL. LEI COMPLEMENTAR Nº 51, DE 1985. PROVENTOS INTEGRAIS E INTEGRALIDADE. REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR. I - O entendimento adotado na NOTA n° 033/2011/DEAEX/CGU/AGU - JCMB, a respeito do direito a integralidade e paridade pelos servidores policiais alcançados pela Lei Complementar nº 51, de 1985, foi superado por aquele adotado a partir do PARECER Nº 004/2013/JCBM/CGU/AGU, reafirmado no PARECER n. 00010/2014/ASSE/CGU/AGU, no sentido de que os servidores públicos que ingressaram no serviço público após a Emenda Constitucional nº 41, de 2003, não possuem direito a integralidade e paridade; II - Proventos integrais e integralidade são conceitos distintos. O primeiro é espécie de benefício pelo cumprimento integral das regras estabelecidas, em contraposição aos proventos proporcionais. A integralidade, por sua vez, era a forma de cálculo para definição do valor do benefício, correspondente à totalidade da remuneração, suprimida pela Emenda Constitucional nº 41, de 2003; III - A Lei Complementar nº 51, de 1985, assegura o direito a proventos integrais, mas não a integralidade; IV - Os servidores policiais federais, alcançados pela Lei Complementar nº 51, de 1985, nomeados a partir de 04 de fevereiro de 2013, submetem-se as regras da previdência complementar, previstas na Lei nº 12.618 de 2012, por força do que determina os §§ 14 a 16 do art. 40 da Constituição Federal. Parecer. n. 00083/2017/DECOR/CGU/AGU. https://sapiens.agu.gov.br/documento/61468968.

Referido entendimento – quanto a diferenciar aposentadoria dos servidores públicos em geral, dos policiais – é confirmado com o entendimento do próprio STF, quando, do julgamento do Agravo Regimental em Mandado de Injunção, nº 2.283, da Relatoria do Ministro DIAS TOFFOLI, aponta esta diferenciação: está “em plano claramente diferenciado daquele em que se situam os demais servidores públicos, submetidos às previsões do art. 40 da Constituição e demais regras de transição". Senão vejamos:

AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 2.283 DISTRITO FEDERAL

RELATOR :MIN. DIAS TOFFOLI AGTE.(S) :DAVID AUGUSTO FERNANDES ADV.(A/S) :VERA LUCIA MARQUES CALDAS AGDO.(A/S) :PRESIDENTE DA REPÚBLICA ADV.(A/S) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) :PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL INTDO.(A/S) :PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

EMENTA

Mandado de injunção. Aposentadoria especial de servidor público policial. Artigo 40, § 4º, da Constituição Federal. Lei Complementar nº 51/1985.  Inexistência de omissão legislativa. Agravo não provido. 1.  A Lei Complementar nº 51/1985, que trata da aposentadoria especial dos servidores públicos policiais, foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 (ADI 3.817/DF).

2. Havendo norma incidente sobre a situação concreta do impetrante, num ou noutro sentido, que ampare o exercício do direito à aposentadoria especial, em plano obviamente diferenciado dos servidores públicos em geral, submetidos às previsões do art. 40 da Constituição Federal e demais regras de transição, carece a parte de interesse na impetração, uma vez ausente qualquer omissão a ser sanada. 3. Agravo regimental não provido. (grifei)

De tudo exposto, no referido Parecer, 16/2013/CONJUR-MPS/CGU/AGU, que corrobora disposições da Nota 33/2011, no sentido de garantir aos policiais federais a paridade e integralidade de vencimentos, quando da aposentadoria, tem-se que, no âmbito do Distrito Federal, não haverá legislação concorrente nesse sentido – e havendo, seria um contrassenso, a partir do que prevê a Constituição Federal, no seu artigo 21, inciso XIV, uma vez que compete exclusivamente ao governo federal, “organizar e manter a polícia civil,...”, consubstanciado com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, nos termos da Súmula Vinculante 39.

Nesse sentido, não haveria qualquer possibilidade do Governo do Distrito Federal tratar da matéria, com relação aos policiais civis do DF, os quais, em primeiro lugar, estão submetidos à legislação federal, e não distrital. Assim, o comando previsto no art. 24, § 3º da Constituição Federal, não se aplica aos Policiais Civis do DF.  

E nesse diapasão, há de ser ater, que os policiais federais e os policiais civis do DF são regidos pelo mesmo estatuto jurídico, Lei 4.878/65 – regime jurídico peculiar tão somente a ambas as categorias –, e subsidiariamente, pela lei 8.112/90. Devendo, portanto, que às disposições aplicadas aos policiais federais devem ser sobrepostas também aos policiais civis, já que, nos termos da Constituição Federal, artigo 21, inciso XIV, cabe a União Federal legislar, exclusivamente, sobre os policiais civis do DF.

Deve-se trazer a baila que o Distrito Federal não tem competência legislativa para tratar de organização de manutenção dos Policiais Civis do DF. Se não vejamos:

Nas palavras de José Afonso da Silva, em Curso de Direito Constitucional Positivo, 36ª ed., pág. 657, “o Estado se manifesta por seus órgãos, que são supremos (constitucionais) ou dependentes (administrativos). Aqueles são os a quem incumbe o exercício do poder político, cujo conjunto se denomina governo ou órgãos governamentais. Os outros estão em plano hierárquico inferior, cujo conjunto forma a Administração Pública”.

O próprio Tribunal de Contas do Distrito Federal, já firmou entendimento, termos da Decisão nº 6.868/2006, que aos policiais civis do Distrito Federal, são regidos pelas respectivas leis federais: Lei nº 4.878/65 e Lei nº 8.112/90.    

Nos termos do Art. 21, inciso XIV, da CFRB/88, a competência para tratar de organização dos policiais civis é exclusiva da União Federal. Senão vejamos:

Art. 21. Compete à União

(...)

XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)[1]

A Constituição Federal é a norma maior do nosso ordenamento jurídico, e da doutrina se extrai que um dos princípios mais importante da Carta Magna é a Supremacia que tem sobre todas as normas e atos do Poder Público.

José Afonso da Silva, em Curso de Direito Constitucional Positivo[2], ensina que:

“nossa Constituição é rígida. Em consequência, é a lei fundamental e suprema do Estado brasileiro. Toda autoridade só nela encontra fundamento e só ela confere poderes e competências governamentais. Nem o governo federal, nem os governos dos Estados, nem os dos Municípios ou do Distrito Federal são soberanos, porque todos são limitados, expressa ou implicitamente, pelas normas positivas daquela lei fundamental. Exercem suas atribuições nos termos nela estabelecidos”.   

Já Nathalia Masson, em Manual de Direito Constitucional,[3] ensina que quanto ao princípio da Supremacia da Constituição, “referida premissa interpretativa estabelece que, em virtude de a Constituição ocupar o ápice da estrutura normativa em nosso ordenamento, todas as demais normas e atos do Poder Público somente serão considerados válidos quanto em conformidade com ela”. E ao citar o doutrinador PALU, Oswaldo Luiz, acrescenta:

“de fato, o principio da supremacia constitucional constitui o alicerce em que se assenta o edifício do moderno Direito Público. Normas constitucionais põem-se acima das demais normas jurídicas (hierarquia) e essa preeminência é que vai constituir superioridade da Constituição”.   

Dado a esta Supremacia, e em razão de várias ingerências do Distrito Federal quanto a legislar sobre os policiais civis da Capital, o Supremo Tribunal Federal, depois de reiteradas decisões, editou a Súmula Vinculante nº 39, que diz com hialina clareza, que compete tão somente ao Governo Federal, tratar de organização dos membros da Polícia Civil do Distrito Federal.  In verbis:

“Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal[4]”.

Em julgamento do "SS 846 AgR, da relatoria do então Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, publicado no DJ de 29.5.1996, o Colendo Supremo Tribunal Federal disse que, muito embora a Constituição Federal, no seu art. 144, § 6º, faça menção no sentido de que as polícias civis estão subordinadas aos Governadores,  é um contrassenso, e por não dizer, um absurdo, entregar os policiais civis ao Governo do Distrito Federal, a partir do que prescreve o art. 21, inciso XIV da Carta Magna.

Diz, o então Ministro Sepúlveda Pertence:

“De saída, tenho por manifesta a inconstitucionalidade material da Lei Distrital 935, de 11 de outubro de 1995. É que, ao instituir a chamada 'gratificação por risco de vida' dos policiais e bombeiros militares do Distrito Federal, o Poder Legislativo distrital usurpou a competência material da União para 'organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio' (inciso XIV do art. 21 da CF/88). Daí a Súmula 647 do Supremo Tribunal Federal: (...)." (ADI 3791, Relator Ministro Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgamento em 16.6.2010, DJe de 27.8.2010)

"II. Distrito Federal: polícia civil e militar: organização e manutenção da União: significado. Ao prescrever a Constituição (art. 21, XIV) que compete à União organizar e manter a polícia do Distrito Federal - apesar do contrassenso de entregá-la depois ao comando do Governador (art. 144, § 6º) - parece não poder a lei distrital dispor sobre o essencial do verbo 'manter', que é prescrever quanto custará pagar os quadros de servidores policiais: desse modo a liminar do Tribunal de Justiça local, que impõe a equiparação de vencimentos entre policiais - servidores mantidos pela União - e servidores do Distrito Federal parece que, ou impõe a este despesa que cabe à União ou, se a imputa a esta, emana de autoridade incompetente e, em qualquer hipótese, acarreta risco de grave lesão à ordem administrativa." (SS 846 AgR, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgamento em 29.5.1996, DJ de 8.11.1996)[5]” (grifei)

A doutrina trata as competências do Artigo 21, da Constituição Federal, como competências “exclusivas”, e, por conseguinte, indelegáveis.

Para Alexandre de Moraes, Ministro da Suprema Corte, (in Curso de Direito Constitucional), “aos Estados-membros são reservadas as competências administrativas que não lhes sejam vedadas pela Constituição, ou seja, cabem na área administrativa privativamente ao Estado todas as competências que não forem da União (artigo 21 da CF)”.

Já para o Ministro Gilmar Mendes, em “in Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco. – 10ª ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2015, pág. 815 (Repartição de Competência prevista constitucionalmente), “A repartição de competências consiste na atribuição, pela Constituição Federal, a cada ordenamento de uma matéria que lhe seja própria.”

Quanto ao Distrito Federal, acrescentam os Autores acima nominados, na mesma obra, pág. 835, que:

“rege-se, por lei orgânica, e não tem poder de organização do Ministério Público nem do Poder Judiciário que atua no seu território, da mesma forma que os Municípios. A par de não organizar nem manter o Judiciário e o Ministério Público, tampouco o faz com relação às polícias civil e militar e ao corpo de bombeiros – todos organizados e mantidos pela União, a quem cabe legislar sobre a matéria.”

Completam, ainda, pág. 843, que:

“parte da doutrina distingue competência privativa de competência exclusiva – a diferença entre ambas residindo no fato de esta última não poder ser delegada. Assim, as competências delimitadas no art. 21 seriam exclusivas da União, enquanto as previstas no art. 22 lhe seriam privativas.”

Leciona José Afonso da Silva, que “o princípio da legalidade é nota essencial do Estado de Direito. É também, por conseguinte, um princípio basilar do Estado Democrático de Direito [...] porquanto é da essência do seu conceito subordina-se à Constituição e fundar-se na legalidade democrática[6]”.

Acrescenta, ainda:

“toda a sua atividade fica sujeita à lei, entendida como expressão da vontade geral, que só se materializa num regime de divisão de representação popular, de acordo com o processo legislativo estabelecido na Constituição”. E, nesse sentido, que se deve entender a assertiva de que o Estado, ou o Poder Público ou os administradores não podem exigir qualquer ação, nem impor qualquer abstenção, nem mandar tampouco proibir nada aos administradores, senão em virtude de lei”. É nesse sentido que o princípio está consagrado no Art. 5º II, da Constituição, segundo o qual, ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”

Hely Lopes Meireles lembra, em nota no referido livro do ilustre Doutrinador, (José Afonso da Silva) pág. 230,

“que a eficácia de toda a atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei”. “Na Administração Pública, prossegue, não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei, para o particular, significa ‘poder fazer assim; para o administrador significa ‘deve fazer assim’”.

Quando interpretamos de forma literal os ilustres doutrinadores, acerca do principio da legalidade na administração pública, art. 37, caput, da CRFB/88, extrai-se que o administrador público só poderá agir dentro daquilo que é previsto e autorizado por lei, ou seja, “secundum legem”.

Confira-se o seguinte Aresto. In verbis:

ADI 24735-5, de 23/09/2015.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL Nº 90/2015. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE ÓRGÃOS DA POLÍCIA CIVIL DO DISTRITO FEDERAL DO DISTRITO FEDERAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA UNIÃO. ART. 21, XVI, DA CF/88. SÚMULA VINCULANTE Nº 39. VIOLAÇÃO ÀS CLÁUSULAS PÉTREAS DA FORMA FEDERATIVA DE ESTADO E DA SEPARAÇÃO DE PODERES. VÍCIO FORMAL E MATERIAL. OFENSA AOS ARTIGOS 14; 53; 70, §3º; 71, §1º, I, II e IV; 100, VI e X e 175, § 1o, I e II, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL.

1. Não há que se falar em mera ofensa reflexa à Lei Orgânica do Distrito Federal e de questão de legalidade quando são apontados expressamente como parâmetro de controle artigos da Lei Orgânica aos quais se imputa violação pela ELODF nº 90/2015. Preliminar de não conhecimento rejeitada.

2. O Controle de constitucionalidade das emendas à Lei Orgânica do Distrito Federal pelo Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios é um instrumento de garantia de coerência do sistema jurídico-constitucional em um Estado Federado, por assegurar o respeito a limites ao poder de reforma do poder constituinte derivado decorrente, quais sejam, as cláusulas pétreas estabelecidas pela Lei Orgânica do Distrito Federal e às normas de observância obrigatórias reproduzidas nesse diploma.

3. Da interpretação sistemática da Constituição e da Lei Orgânica do Distrito Federal (art. 14) conjugada com a aplicação do princípio da conformidade funcional extrai-se que, como compete à União organizar e manter a polícia civil do Distrito Federal (art. 21, XIV, com redação da EC nº 19/98), essa possui competência, por força da teoria dos poderes implícitos, para dispor sobre seu regime jurídico, remuneração, criação e provimento dos seus cargos. Isso porque cabe ao ente que subvenciona os gastos realizar as regras e o planejamento da sua alocação, por meio do poder normatizador. Assim, reconhece-se a inconstitucionalidade formal da ELODF nº 90/2015 por violar o art. 21, XIV, da CF/88, c/c o art. 14 da LODF. Não se aplica ao caso a competência concorrente do art. 24, XVI, da CF/88, visto que incide a regra específica do art. 21, XIV, da CF/88 para a situação peculiar do Distrito Federal. Tais normas de repartição de competências são normas de observância obrigatória recepcionadas pelo art. 14 pela LODF. (Negritei).

4. A ELODF nº 90/2015 invade competência exclusiva da União, uma vez que trata da organização administrativa, regime jurídico, remuneração e provimento de cargos da polícia civil ao delegar atribuições ao Diretor-Geral da Polícia Civil do DF para autorizar a realização de concursos e prover cargos, sob consulta da Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento do Distrito Federal; ao atribuir a lei distrital a competência legislativa suplementar da matéria do art. 24, XVI, da CF; ao conceder benefícios à carreira (como auxílio-moradia e auxílio-uniforme); ao ordenar a aplicação subsidiária do regime jurídico geral dos servidores públicos do DF aos policiais civis; ao determinar que o Governador regulamente as verbas indenizatórias e a organização da carreira.

5. Verifica-se, também, inconstitucionalidade formal na emenda de iniciativa parlamentar, porquanto trata de matéria de iniciativa privativa do Governador (aumento de remuneração da carreira da Polícia Civil, do seu regime jurídico, do provimento dos seus cargos e das atribuições de Secretaria de Governo), normas de observância obrigatória inscrita nos incisos I, II e IV, do §1º, do art. 71 c/c art. 100, incisos VI e X, da LODF.

6. Como a repartição de competências é pressuposto do federalismo, o desrespeito a esse artigo importa, indubitavelmente, em ofensa à cláusula pétrea da "forma federativa de Estado" (art. 60, §4º, I, da CF c/c art. 70, §3º, da LODF).

7. Constata-se, ainda, a existência de vício de inconstitucionalidade material da ELODF nº 90/2015 por violação às cláusulas pétreas da forma federativa de Estado e da separação de poderes.

8. Há violação, também, ao art.175, § 1o, I e II, da LODF, que reproduz o art. 169, §1o, da CF/88, que busca realizar o valor constitucional da responsabilidade fiscal e, em mais profunda análise, a separação dos poderes (art. 2o e 64, §4o, II, da CF/88).

9. A Emenda à Lei Orgânica nº 90/2015 padece de vícios formais e materiais, violando os artigos 14; 53; 70, §3º; 71, §1º, I, II e IV; 100, VI e X e 175, § 1o, I e II, da Lei Orgânica do Distrito Federal.

10. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente com efeitos ex tunc e erga omnes.[7]

STJ - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL AgRg no AREsp 217049 DF 2012/0170165-5 (STJ)

Data de publicação: 11/06/2014

Ementa:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. POLICIAL CIVILDO DISTRITO FEDERAL. LICENÇA-PRÊMIO. LEGISLAÇÃO APLICÁVEL. LEIFEDERAL 8.112 /90. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. "Admite-se a análise, no julgamento de recurso especial, das leis que regulam disposições relativas à polícia militar, à policial civil e ao corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, uma vez que é da competência da União legislar com exclusividade sobre seu regime jurídico, nos termos do art. 21, inciso XIV , da Constituição Federal " (REsp 1.294.265/DF, Rel. Min. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, Sexta Turma, DJe 29/6/12). 2. A aplicação de forma supletiva da Lei Federal 8.112 /90 aos Policiais Civis do Distrito Federal, determinada pelo Tribunal de origem, encontra amparo nos arts. 1º e 72 da Lei Federal 4.878 /65 (que "Dispõe sôbre o regime jurídico peculiar dos funcionários policiais civis da União e do Distrito Federal"). 3. Agravo regimental não provido. (grifei)

Competência privativa da União para organizar e manter a Polícia Civil do Distrito Federal: competência da União para legislar, com exclusividade, sobre a sua estrutura e o regime jurídico do seu pessoal.

Portanto, é de hialina clareza que qualquer tentativa de legislar sobre os Policiais Civis do DF, e afronta, por demais, a competência material da União, art. 21, inciso XIV, e enunciado da Súmula Vinculante nº 39.  

O que se conclui, portanto, que referido Parecer, 16/2013/CONJUR-MPS/CGU/AGU, garantindo aos policiais federais, paridade, assim como a integralidade, vez que a AGU entende que a aposentadoria dos policiais não foram alcançadas pelas normas constitucionais – referindo-se a EC 41/2003, nem tampouco, pelas infraconstitucionais, concernente a lei 10.887/2004 –, visto que em ambas, não há citação expressa quanto àqueles referenciados no § 4º do artigo 40, da CFRB/88, devem ser estendidos, também, aos policiais civis do DF, porquanto submetidos aos mesmo regime jurídico, qual seja, a Lei 4.878/65, peculiar tão somente às duas Instituições Policiais: Polícia Federal e Polícia Civil do DF.

Nesse sentido:

Órgão : 3ª TURMA CÍVEL

Classe : APELAÇÃO

N. Processo : 20120110008100APC (0000199-79.2012.8.07.0018)

Apelante(s): EDSON JOSE DE ARAUJO JUNIOR, JOAO BRAGANÇA BORGES, MARCELO ZAGO GOMES FERREIRA, DISTRITO FEDERAL

Apelado(s) : OS MESMOS Relator :

Desembargador GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA Revisor :

Desembargador OTÁVIO AUGUSTO

Acórdão N. : 767045

ADMINISTRATIVO. CURSO DE FORMAÇÃO. POLICIAIS CIVIS DO DISTRITO FEDERAL. REMUNERAÇÃO. CONTAGEM DO TEMPO DE SERVIÇO. CURSO DE FORMAÇÃO. PRELIMINAR. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. REJEIÇÃO. MÉRITO. LEI 7.702/88. ISONOMIA DE VENCIMENTOS E VANTAGENS ENTRE OS INTEGRANTES DA POLÍCIA FEDERAL E DA POLÍCIA CIVIL DO DISTRITO FEDERAL. REVOGAÇÃO DA NORMA. CARREIRAS SUBMETIDAS AO MESMO REGIME. LEI N. 4.575/95. CONCESSÃO DOS BENEFÍCIOS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MAJORAÇÃO. 1. Sendo o pedido feito com base em dispositivo legal, não há que se falar em impossibilidade jurídica do pedido. 2. Embora a Lei n. 7.702/88, a qual assegura a isonomia de vencimentos e vantagens entre os integrantes da Polícia Federal e da Polícia Civil do Distrito Federal, tenha sido revogada pela Lei n. 9.264/96, defere-se a concessão dos benefícios a ambas as carreiras porquanto submetidas ao mesmo regime prescrito na Lei n. 4.878/65. 3. Averba honorária não pode ser fixada em valor irrisório, sob Poder Judiciário da União Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios Código de Verificação :2014ACOB2BMQG3GFCCVKRMH513M GABINETE DO DESEMBARGADOR GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA 1 pena de aviltar o trabalho do ilustre causídico. 4. Recursos voluntários e reexame necessário conhecidos. Desprovido o recurso do Distrito Federal, bem como o reexame necessário e provido o recurso dos Autores. (grifei).

Portanto, não caberia ao Tribunal de Contas do DF, emitir qualquer decisão – como o fez – nos termos da Decisão 7.996/2009, Processo nº 3.572/2008, para afirmar que os Policiais Civis do DF, que ingressaram no serviço público após 31.12.2003, serão aposentados com base no artigo 1º, inciso I, da Lei Complementar 51/85, c/c o artigo 40, §§ 3º, 4º, 8º e 17, da CRFB/88, e com os artigos 1º e 15 da Lei nº 10.887/2004, o que demonstra uma interpretação equivocada, carecendo, portanto, de reforma, vez que, em tese, a integralidade dos vencimentos está garantida até o advento da Lei nº 12.618 de 2012, quando se instituiu a previdência complementar (FUNPRESP), para aqueles servidores nomeados até 03 de fevereiro de 2013, uma vez que a referida Lei entrou em vigor na data de 04 de fevereiro de 2013. Se não vejamos:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO POLICIAL. APOSENTADORIA ESPECIAL. LEI COMPLEMENTAR Nº 51, DE 1985. PROVENTOS INTEGRAIS E INTEGRALIDADE. REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR. I - O entendimento adotado na NOTA n° 033/2011/DEAEX/CGU/AGU - JCMB, a respeito do direito a integralidade e paridade pelos servidores policiais alcançados pela Lei Complementar nº 51, de 1985, foi superado por aquele adotado a partir do PARECER Nº 004/2013/JCBM/CGU/AGU, reafirmado no PARECER n. 00010/2014/ASSE/CGU/AGU, no sentido de que os servidores públicos que ingressaram no serviço público após a Emenda Constitucional nº 41, de 2003, não possuem direito a integralidade e paridade; II - Proventos integrais e integralidade são conceitos distintos. O primeiro é espécie de benefício pelo cumprimento integral das regras estabelecidas, em contraposição aos proventos proporcionais. A integralidade, por sua vez, era a forma de cálculo para definição do valor do benefício, correspondente à totalidade da remuneração, suprimida pela Emenda Constitucional nº 41, de 2003; III - A Lei Complementar nº 51, de 1985, assegura o direito a proventos integrais, mas não a integralidade; IV - Os servidores policiais federais, alcançados pela Lei Complementar nº 51, de 1985, nomeados a partir de 04 de fevereiro de 2013, submetem-se as regras da previdência complementar, previstas na Lei nº 12.618 de 2012, por força do que determina os §§ 14 a 16 do art. 40 da Constituição Federal. (grifei).

https://sapiens.agu.gov.br/documento/61468968

Quanto ao instituto da paridade salarial, não se discute, haja vista previsão legal, citada, inclusive, pela AGU, na Lei 4.878/65, artigo 38, “a”, como já informado no bojo deste texto.

Pelo que dispõe no Parecer nº 16/2013/CONJUR-MPS/CGU/AGU, que corrobora as disposições da Nota n° 33/2011-DEAEX/CGU/AGU/JCMB, no sentido de que as alterações das normas constitucionais e infraconstitucionais não afetam os policiais, pois estes têm aposentadoria diferenciada dos demais servidores, vez que é tratada no § 4º, do artigo 40, da CRFB/88, não sendo, portanto, temeroso afirmar, que o disposto no artigo 1º, da Lei nº 10.887/2004, quanto a possíveis revisões em aposentadorias, desde a competência de 1994, não se aplica aos policiais.    

Ademais, embora a AGU venha afirmar que “os servidores policiais federais, alcançados pela Lei Complementar nº 51, de 1985, nomeados a partir de 04 de fevereiro de 2013, submetem-se as regras da previdência complementar, previstas na Lei nº 12.618 de 2012, por força do que determina os §§ 14 a 16 do art. 40 da Constituição Federal, por meio de Parecer. n. 00083/2017/DECOR/CGU/AGU”, este não é o entendimento da 20ª Vara Federal da Seção Judiciária do DF, que atendendo provocação da ADPF, afastou, dos policiais federais que ingressaram após 2013, o regime de previdência complementar.

No entendimento da ADPF, “a redação do §14 do art. 40 da Constituição é clara ao prever que esse limite será aplicado às aposentadorias concedidas pelo regime de que trata o art. 40, o que, por óbvio, não contempla os servidores públicos que têm direito à aposentadoria especial, cuja inativação é regida pelo §4º do mesmo dispositivo”.

Ressalta-se, que tanto a AGU, quanto o STF diferenciam, das normas que alteraram a aposentadoria – constitucionais e infraconstitucionais –, os servidores públicos em geral, dos servidores que atuam em atividade de risco, in casu, os policiais, cujas normas não alcançam referidos servidores, por estarem regidos pelo § 4º, do artigo 40, da CRFB/88.

Francisco Pereira de Sousa, policia civil aposentado, OAB/DF nº 62.346. 


[1] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

[2] José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, pág. 48, 2013.

[3] Nathalia Masson – Manuel de Direito Constitucional, 4ª ed. ver. atual e ampl. ed. jus PODIM, ano 2016, pág. 62.

[4] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

[5] http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumario.asp?sumula=2197

[6] José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 37ª edição, revista e atualizada – até a Emenda Constitucional n. 76, de 28.11.2013, pág. 423

[7] https://pesquisajuris.tjdft.jus.br/IndexadorAcordaos-web/sistj?visaoId=tjdf.sistj.acordaoeletronico.buscaindexada.apresentacao.VisaoBuscaAcordao&controladorId=tjdf.sistj.acordao  eletronico.buscaindexada.apresentacao.ControladorBuscaAcordao&visaoAnterior=tjdf.sistj.acordaoeletronico.buscaindexada.apresentacao.VisaoBuscaAcordao&nomeDaPagina=resultado&comando=abrirDadosDoAcordao&enderecoDoServlet=sistj&historicoDePaginas=buscaLivre&quantidadeDeRegistros=20&baseSelecionada=BASE_ACORDAOS&numeroDaUltimaPagina=1&buscaIndexada=1&mostrarPaginaSelecaoTipoResultado=false&totalHits=1&internet=1&numeroDoDocumento=952455


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