Principais alterações legislativas e julgados do STF e do STJ sobre o RGPS - 1º Semestre de 2017

1. Considerações iniciais

No primeiro semestre de 2017, a legislação que disciplina o Regime Geral de Previdência Social – RGPS foi objeto de diversas alterações, tanto mediante a edição de medidas provisórias pelo Poder Executivo, quanto pela aprovação de leis pelo Congresso Nacional. Além disso, outras medidas que repercutem nas políticas previdenciárias foram editadas, tais como as alterações na contribuição previdenciária incidente sobre a receita bruta para alguns setores (desoneração da folha de pagamentos) e a aprovação da Reforma Trabalhista. Por evidente, o atual contexto macroeconômico brasileiro e os debates em torno da proposta de Reforma da Previdência[1] continuam a pautar grande parte das alterações legislativas no âmbito previdenciário, conforme se verificará no decorrer deste artigo. 

De outra parte, no âmbito do Poder Judiciário, o Supremo Tribunal Federal – STF e o Superior Tribunal de Justiça – STJ continuaram a julgar causas relevantes em matéria de previdenciária, fixando entendimentos jurisprudenciais acerca da interpretação e da aplicação das normas do RGPS, tanto no campo do custeio quanto no que diz respeito aos benefícios.

Preliminarmente, cabe registrar que o Conselho Nacional de Justiça – CNJ publicou o primeiro relatório acerca de dados processuais do Supremo Tribunal Federal – STF, intitulado “Supremo em Ação”, com o objetivo de divulgar diversas informações relacionadas às atividades da Suprema Corte. O diagnóstico, que analisa o período de 2009 a 2016, confirma o entendimento de que o STF é excessivamente acionado, em face do volume de trabalho a que está submetido[2].

Com relação ao direito previdenciário, ressaltando a importância do acompanhamento das decisões dos tribunais de superposição para as políticas de previdência, note-se que se trata do terceiro ramo do direito mais frequente no STF, representando 30,73% dos novos processos autuados em 2016. Dentre os assuntos mais recorrentes na Suprema Corte de direito previdenciário, destaca-se a renda mensal inicial, que é o oitavo assunto mais recorrente. Ademais, a desaposentação[3] foi o quarto tema com maior quantidade de processos sobrestados. De acordo com o levantamento do CNJ, a União e o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS foram os dois maiores litigantes do acervo do STF em 2016, tanto no polo ativo quanto no passivo. 

O objetivo deste artigo é compilar algumas das principais alterações legislativas e decisões proferidas pelo STF e pelo STJ ao longo do ano de 2017 que dizem respeito ao RGPS. Cabe observar que os limites deste estudo não permitem aprofundar de forma detalhada todos os aspectos e desdobramentos dos temas que serão levantados. Não obstante, espera-se que, ao se examinar de que forma o legislador e os tribunais superiores compreendem e interpretam as leis que disciplinam o funcionamento das políticas públicas do RGPS, seja possível aprofundar reflexões e promover estudos acerca de temas específicos em momento posterior.

---

2. Alterações legislativas

2.1. Revisão dos benefícios por incapacidade de longa duração e regra de recuperação da carência

No primeiro semestre do corrente ano, a alteração legislativa de maior impacto para as políticas do RGPS diz respeito à Lei nº 13.457, de 26 de junho de 2017 (conversão da Medida Provisória – MP nº 767/2017), que altera as Leis nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e nº 11.907, de 2 de fevereiro de 2009; e institui o Bônus Especial de Desempenho Institucional por Perícia Médica em Benefícios por Incapacidade.

De acordo com a Lei nº 8.213/1991, que institui o Plano de Benefícios da Previdência Social, o auxílio-doença[4], previdenciário e acidentário, é um benefício não programado devido ao segurado que, havendo cumprido, quando for o caso, o período de carência exigido pela lei previdenciária, ficar incapacitado para o seu trabalho ou para a sua atividade habitual. Por sua vez, a aposentadoria por invalidez[5], uma vez cumprida, quando for o caso, a carência exigida, será devida ao segurado que, estando ou não em gozo de auxílio-doença, for considerado incapaz e insusceptível de reabilitação para o exercício de atividade que lhe garanta a subsistência, sendo paga enquanto permanecer nesta condição.

Ao longo dos anos, o Governo Federal e o Congresso Nacional aprovaram diversas medidas, de gestão e legais, no âmbito das regras dos benefícios por incapacidade[6], com o objetivo de reduzir o montante dos gastos previdenciários. Em 2016, o montante da despesa com o pagamento de auxílio-doença e de aposentadoria por invalidez totalizou R$ 84,8 bilhões, representando 18% do montante total da despesa com o pagamento de benefícios pelo RGPS nesse ano[7].    

Assim, no atual contexto de ajuste fiscal e reforma previdenciária, em julho do ano passado, a MP nº 739/2016, havia alterado a Lei nº 8.213/1991, com a finalidade principal de estabelecer um conjunto de proposições que permitissem a revisão dos benefícios por incapacidade concedidos, administrativa ou judicialmente. Porém, sabe-se que a MP nº 739/2016 perdeu a sua eficácia por decurso de prazo, tendo em vista o término de sua vigência, em 4 de novembro de 2016, sem que ocorresse a sua conversão em lei pelo Congresso Nacional, conforme o Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional nº 58, de 7 de novembro de 2016, editado com fundamento no disposto no § 3º do art. 62 da Constituição. 

Em 2017, com o objetivo de retomar tais medidas, o Poder Executivo editou a MP nº 767, de 6 de janeiro de 2017, que veio a ser convertida na Lei nº 13.457, de 26 de junho de 2017. Observe-se que, no âmbito do Congresso Nacional, algumas das proposições originalmente formuladas pelo Poder Executivo foram alteradas. Outrossim, nos termos da Mensagem nº 211, de 26 de junho de 2017, um dos dispositivos constantes do Projeto de Lei de Conversão – PLV nº 8/2017 (referente à MP nº 767/2017), foi objeto de veto presidencial. 

Feitas tais observações, tem-se que a Lei nº 13.457/2017, ao dispor sobre os benefícios por incapacidade temporária e permanente, possui três eixos principais, a fim de dispor sobre: (a) a obrigatoriedade de fixação da data de cessação do auxílio-doença, concedido administrativa ou judicialmente; (b) os procedimento para a revisão de benefícios considerados de longa duração, concedidos judicial ou administrativamente, mediante convocação dos beneficiários para fins de avaliação das condições que ensejaram a concessão ou manutenção do benefício; e (iii) alteração no cômputo de contribuições para fins de carência quando ocorre a perda da qualidade de segurado.

Verifica-se que as primeiras medidas citadas acima visam assegurar que os benefícios por incapacidade sejam concedidos àqueles segurados que de fato se encontrem incapacitados para o trabalho, visando regularizar situações em que indivíduos que recuperam a capacidade laborativa continuam recebendo benefícios de forma indevida.

De acordo com a Lei nº 13.457/2017, sempre que possível, o ato de concessão ou de reativação de auxílio-doença – judicial ou administrativo – deverá fixar o prazo estimado para a duração do benefício. Na ausência de fixação do prazo, o benefício cessará após 120 (cento e vinte dias), contados da data de concessão ou de reativação, exceto se o segurado requerer a sua prorrogação junto ao INSS[8]. É de se ressaltar que, em se tratando de benefício concedido pelo Poder Judiciário, ainda que o juiz não venha a estipular a data de cessação do benefício, deverá ser aplicado o mencionado prazo máximo de duração inicial.

No âmbito administrativo, o INSS já pautava a sua atuação pelo art. 78 do Regulamento da Previdência Social – RPS, aprovado pelo Decreto nº 3.048/1999, com as alterações promovidas pelo Decreto nº 5.844/2006. Trata-se do programa de Cobertura Previdenciária Estimada – COPES, também conhecido como “alta programada”. Assim, mediante avaliação médico-pericial ou com base na documentação médica do segurado, o INSS estabelece o prazo que entender suficiente para a recuperação da capacidade para o trabalho do segurado, sem prejuízo da possibilidade de o segurado solicitar pedido de prorrogação do benefício, com a realização de nova perícia médica, caso o prazo para a recuperação se mostre insuficiente. Sabe-se que essa política administrativa do INSS encontrou e ainda encontra grande resistência pelo Poder Judiciário.

Além disso, a Lei nº 13.457/2017 dispõe sobre normas para que o segurado, em gozo de benefícios por incapacidade temporária ou permanente, concedidos judicial ou administrativamente, possa ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram a concessão ou a manutenção desse benefício. No âmbito dessa linha de ação, institui-se também o Bônus Especial de Desempenho Institucional por Perídica Médica em Benefícios por Incapacidade – BESP-PMBI, devida ao médico perito do INSS por cada perícia médica extraordinária realizada nas agências da Previdência Social, em relação a benefícios por incapacidade mantidos sem perícia pelo INSS há mais de 2 (dois) anos.

No INSS, as revisões descritas acima passaram a compor a denominada ação de Revisão dos Benefícios por Incapacidade de Longa Duração – BILD[9], iniciada em setembro de 2016, com vigência até 4 de novembro desse ano, com fundamento na MP nº 739/2016; e retomada em janeiro de 2017, a partir da MP nº 767/2017.

As mencionadas disposições, afetas à fixação da data de cessação do auxílio-doença e às revisões dos benefícios por incapacidade de longa duração, terão impacto mais acentuado nos benefícios concedidos e mantidos por ordem judicial, os quais podem ter a sua duração estendida em enquanto a decisão não transita em julgado. Conforme visto, inexistia norma legal que vinculasse a fixação de prazo para a cessação do auxílio-doença no momento de sua concessão ou que possibilitasse ao INSS revisar aqueles benefícios concedidos judicialmente. Por outro lado, no âmbito administrativo, a atuação do INSS já era pautada pelo Programa COPES, nos termos do Decreto nº 5.844/2016.

  Caberá, posteriormente, monitorar e avaliar os resultados socioeconômicos decorrentes das revisões dos benefícios por incapacidade, a partir de dados relacionados ao fluxo (concessão) e estoque (emissão) de benefícios.

Por fim, a Lei nº 13.457/2017 manteve a revogação do parágrafo único do art. 24 da Lei nº 8.213/1991, tal como já constava da MP nº 767/2017; porém, acrescentou o art. 27-A à Lei de Benefícios da Previdência Social, instituindo regra intermediária, a qual possibilita, na hipótese de perda da qualidade de segurado, que as contribuições anteriores a essa data sejam computadas para efeito de carência. Passa-se, desse modo, a exigir que o segurado conte, a partir da nova filiação previdenciária, com metade do período de carência para o benefício requerido, e não mais com um terço. 

Cabe lembrar que, o ora revogado parágrafo único do art. 24 da Lei nº 8.213/1991, estabelecia que, no caso de perda da qualidade de segurado, as contribuições anteriores a esse evento só seriam computadas para efeito de carência depois que o segurado contasse, a partir da nova filiação ao RGPS, com um terço do número de contribuições exigidas para o cumprimento da carência definida para o benefício a ser requerido.

Para melhor compreender essa regra, tome-se como exemplo situação em que um trabalhador conte com 60 (sessenta) contribuições vertidas tempestivamente e pare de contribuir, deixando inclusive o tempo de manutenção da qualidade de segurado transcorrer integralmente, acarretando a perda da qualidade de segurado. Nessa situação, pela regra anterior, quando o trabalhador voltasse a contribuir para o RGPS regularmente, o tempo de contribuição anterior a essa nova filiação somente seria considerado para fins de carência quando o segurado contasse com número de contribuições equivalente a um terço da carência do benefício a ser requerido.

Em se tratando de auxílio-doença, sabe-se que esse benefício possui, como regra, a carência de 12 (doze) contribuições mensais. Assim, o segurado teria de contribuir por 4 (meses) para que se pudesse computar aquelas 60 (sessenta) contribuições anteriores para fins de carência. Nessa mesma situação hipotética, pela nova regra do art. 27-A da Lei nº 8.213/1991, incluído pela Lei nº 13.457/2017, serão exigidas 6 (seis) contribuições, que representam metade da carência do benefício.

Vale notar que, em razão do art. 3º da Lei nº 10.666/2003, a perda da qualidade de segurado não é considerada para a concessão das aposentadorias por tempo de contribuição, por idade e especial. Logo, a alteração promovida pela Lei nº 13.457/2017 afeta apenas aqueles benefícios para os quais a concessão depende de períodos de carência. Vale dizer, nos termos do art. 25 da Lei nº 8.213/1991: (i) aposentadoria por invalidez e auxílio-doença (ressalvadas as hipóteses legais que afastam a exigência de carência); e (ii) salário-maternidade devido à contribuinte individual, segurada especial e segurada facultativa.

2.2. Revogação de contribuição previdenciária incidente sobre a receita bruta para alguns setores – Desoneração da folha de pagamentos

A MP nº 774, de 30 de março de 2017, revogou a contribuição previdenciária incidente sobre a receita bruta – CPRB, disciplinada pela Lei nº 12.546/2011, para alguns setores da economia. Observe-se que a norma entrou em vigor da data de sua publicação, porém, com produção de efeitos, a partir do dia 1º de julho de 2017.

A política de desoneração da folha de pagamentos foi instituída, de forma permanente, com a Lei nº 12.546/2011 (conversão da MP nº 540/2011), podendo ser conceituada como a substituição da contribuição previdenciária patronal incidente sobre a folha de salários por contribuição incidente sobre a receita bruta. Considerando a sua finalidade de reduzir a carga tributária da contribuição previdenciária devida pelas empresas, essa política de tributação veio ser conhecida como “desoneração da folha de pagamentos”.

No contexto de ajuste fiscal vivenciado pela economia brasileira nos últimos anos, passou-se a discutir a possibilidade de revisão da política de desoneração pelo Governo Federal. Nos termos da Exposição de Motivos – EM nº 35/2017/MF, que acompanha a MP nº 774/2017, tem-se que um dos principais motivos que fundamentam a revogação da CPRB recai sobre a necessidade de equilíbrio financeiro da previdência social pela via da redução do gasto tributário, com consequente aumento da arrecadação. Desse modo, conquanto se tenha encaminhado ao Congresso Nacional a Reforma da Previdência, nos termos da Proposta de Emenda Constitucional – PEC nº 287/2016, também se mostram necessárias contrapartidas na política de custeio, tal como a redução do dispêndio com desonerações setoriais, proposto pela MP nº 774/2017.

Em 2016, foram repassados pela União ao Fundo do RGPS R$ 17,5 bilhões, no valor correspondente à estimativa de renúncia previdenciária decorrente da desoneração[10]. Na EM nº 35/2017/MF, consta que, em cumprimento ao disposto no art. 14 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a redução da renúncia fiscal decorrente da MP nº 774/2017 está orçada em R$ 4,75 bilhões para o ano de 2017, e em R$ 12,55 bilhões para o ano de 2018.

Por evidente, o tema da desoneração da folha é multifacetado, possuindo desdobramentos não só para o financiamento direto do RGPS, mas também para a economia e o mercado do trabalho. Desse modo, caberá acompanhar e avaliar os resultados obtidos com essa nova política. 

2.4. Parcelamento de débitos relativos às contribuições previdenciárias

A MP nº 778, de 16 de maio de 2017, institui novo parcelamento de débitos com a Fazenda Nacional relativos a contribuições previdenciárias de responsabilidade dos estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O objetivo da proposição é estabelecer melhores condições para a redução do endividamento dos Entes Federados, cuja arrecadação tributária também é impactada pela conjuntura financeira do Brasil.

O parcelamento abrange débitos previdenciários junto à Secretaria da Receita Federal do Brasil – RFB e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN, inclusive os decorrentes do descumprimento de obrigações acessórias, vencidos até 30 de abril de 2017, assim como os de contribuições incidentes sobre o décimo terceiro salário, constituídos ou não, inscritos ou não em Dívida Ativa da União, ainda que em fase de execução fiscal já ajuizada, ou que tenham sido objeto de parcelamento anterior não integralmente quitado.

Os pedidos de parcelamento de que trata a MP nº 778/2017 deverão ser formalizados até 31 de julho de 2017. Algumas das principais regras do parcelamento podem ser resumidas da seguinte maneira:

2.5.  Inscrição em Dívida Ativa pela Procuradoria-Geral Federal dos créditos constituídos pelo INSS em razão de benefício previdenciário ou assistencial pago indevidamente ou além do devido

A MP nº 780, de 19 de maio de 2017, institui o Programa de Regularização de Débitos não Tributários junto às autarquias e fundações públicas federais e à Procuradoria-Geral Federal e dá outras providências.

Para fins deste estudo, interessa saber que o art. 11 da MP em análise altera a Lei nº 8.213/1991, acrescentando o § 3º ao seu art. 115[11], a fim de possibilitar que a Procuradoria-Geral Federal inscreva em dívida ativa os créditos constituídos pelo INSS em razão de benefício previdenciário ou assistencial pago indevidamente ou além do devido, hipótese em que se aplica o disposto na Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, para a execução judicial.

A alteração se fundamenta na necessidade de haver previsão legal expressa para fins de inscrição em Dívida Ativa de créditos da Fazenda Pública, oriundos de benefícios previdenciários pagos indevidamente.

Com efeito, esse é o entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça – STJ, nos autos do Recurso Especial nº 1.350.840-PR, julgado sob o rito dos recursos repetitivos. 

Em apertadíssima síntese, caso uma prestação previdenciária ou assistencial seja concedida por erro da Previdência Social e o segurado ou indivíduo não mais usufrua de benefício – impossibilitando, dessa forma, o desconto diretamente do valor pago indevidamente ou além do devido –, não havia autorização em lei para a inscrição em Dívida Ativa desse crédito. Isso porque somente o § 4º do art. 154 do Regulamento da Previdência Social – RPS, aprovado pelo Decreto nº 3.048/1999, é que dispunha sobre tal situação.

A inscrição em Dívida Ativa possui como principal desiderato extrair o título executivo extrajudicial, na figura da Certidão de Dívida Ativa, capaz de assegurar a constituição administrativa do crédito, com a garantia do contraditório e da ampla defesa, e fundamentar a ação de execução fiscal.  Ao tempo em que a cobrança judicial de créditos por particulares se pauta pelas regras do Código de Processo Civil, o ente público utiliza de procedimento específico, disciplinado pela Lei de Execuções Fiscais – LEF, Lei nº 6.830/1980, que dispõe acerca do procedimento especial para a execução em juízo dos débitos inscritos em Dívida Ativa, sem distinguir aqueles de origem tributária ou não tributária.

No julgamento do mencionado Recurso Especial nº 1.350.840-PR, a Primeira Seção do STJ consolidou a jurisprudência dessa Corte Superior pela impossibilidade da cobrança judicial dos créditos previdenciários por meio da inscrição em Dívida Ativa e posterior ajuizamento de execução fiscal. Para o STJ, a inscrição em Dívida Ativa, por se tratar de restrição de direitos, ainda que referente a valor decorrente de benefícios previdenciários pagos indevidamente, deve encontrar esteio em dispositivo legal expresso e específico. É de se notar que autorização já existia em relação aos servidores públicos federais, aposentados e pensionistas, nos termos dos art. 46 e 47 da Lei nº 8.112/1990.

De outra parte, a MP nº 780/2017 também possibilita a inscrição em dívida ativa dos créditos constituídos pelo INSS em razão de benefício assistencial pago indevidamente ou além do devido, haja vista que a operacionalização do Benefício de Prestação Continuada, instituído pela Lei Orgânica de Assistência Social – BPC-LOAS, Lei nº 8.742/1993, ocorre por intermédio das Agências de Previdência Social do INSS.

2.6. Alterações de verbas que compõem o salário de contribuição para fins de contribuição previdenciária

A denominada Reforma Trabalhista foi instituída pela Lei nº 13.467, de 13 de julho de 2017, que altera a Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1º de maio de 1943, e as Leis nos 6.019, de 3 de janeiro de 1974, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 8.212, de 24 de julho de 1991. Observe-se que a Lei nº 13.467/2017 entrará em vigor decorridos 120 (cento e vinte) dias da sua publicação oficial.

Certamente os desdobramentos das alterações na CLT poderão repercutir de diversas formas no âmbito das políticas do RGPS. Não obstante, para o propósito deste trabalhado, cabe examinar as alterações promovidas no âmbito do §§ 8º e 9º do art. 28 da Lei nº 8.212/1991, que dispõem sobre as verbas remuneratórias que integram ou não o salário-de-contribuição[12].

Em específico, altera-se o disciplinamento das diárias para viagens, do valor relativo à assistência prestada por serviço médico ou odontológico e dos prêmios e os abonos, conforme tabela a seguir:

---

3. Julgados do STF e do STJ

3.1. Empresa é obrigada a recolher contribuição previdenciária sobre remunerações do empregado, decide STF

No julgamento do RE nº 565.160, com repercussão geral reconhecida, por unanimidade dos votos, o Plenário do STF fixou a seguinte tese: “a contribuição social, a cargo do empregador, incide sobre ganhos habituais do empregado, quer anteriores ou posteriores à Emenda Constitucional nº 20 de 1998.”

São recorrentes os questionamentos judiciais que questionam as contribuições previdenciárias incidentes sobre determinadas verbas salariais, discutindo o alcance e os limites do que se deve compreender por salário-de-contribuição, que é a base de cálculo para fins de custeio da previdência.

 No caso concreto do RE nº 565.160, pretendia-se afastar a obrigação do empregador de contribuir sobre algumas verbas salarias, a exemplo de adicionais de periculosidade e insalubridade, gorjetas, prêmios, adicionais noturnos, ajudas de custo e diárias de viagem, não excedentes a 50% do salário recebido, dentre outras.

Isso porque o art. 195 da Constituição, na sua redação original, dispunha que as contribuições sociais dos empregadores incidiriam sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro. Posteriormente, com a Emenda Constitucional – EC nº 20/1998, alterou-se o texto constitucional e, dentre outras disposições, o texto constitucional passou a dispor, na redação da alínea “a” do inciso I do art. 195, que a contribuição dos empregadores seria incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício.

No entanto, nos termos do voto do Ministro Relator, Marco Aurélio, o STF julgou que haverá contribuição por parte do empregador sobre os ganhos habituais recebidos pelo empregado, inclusive nos períodos anteriores à EC nº 20/1998. O fundamento para essa decisão decorre do disposto, atualmente, no § 11 do art. 201 da Constituição, no sentido de que os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao salário para efeito de contribuição previdenciária e consequente repercussão em benefícios. Ou seja, ao cotejar o art. 195 com o § 11 do art. 201 da Constituição, o STF entendeu que o critério de habitualidade é determinante para a contribuição previdenciária do empregador, seja antes ou depois da EC nº 20/1998.

3.2. A contribuição de empregador rural pessoa física, incidente sobre a receita bruta obtida com a comercialização da produção, é constitucional – “Funrural”

No julgamento do RE nº 718.874, com repercussão geral reconhecida, o STF, por maioria dos votos, reconheceu a constitucionalidade da contribuição do empregador rural pessoa física, incidente sobre a receita bruta decorrente da comercialização de sua produção, nos termos do art. 25 da Lei nº 8.212/1991, na redação dada pela Lei nº 10.256/2001[13]. Dessa forma, a tese jurídica foi fixada no sentido de que: “é constitucional, formal e materialmente, a contribuição social do empregador rural pessoa física, instituída pela Lei 10.256/2001, incidente sobre a receita bruta obtida com a comercialização de sua produção”.

A matéria, sobre a qual o STF se debruçou, é de grande relevo econômico e jurídico, pacificando controvérsia há muito pendente de solução e que diz respeito diretamente a fonte de custeio do RGPS. Mostra-se, desse modo, oportuno rememorar, ainda que de forma bastante resumida, alguns dos pontos principais do questionamento que foram suscitados.          

Com a promulgação da Constituição de 1988, a Previdência Social passou a ser a mesma para os trabalhadores e empregadores urbanos e rurais. Assim, todos os trabalhadores e empregadores passaram a contribuir para o RGPS, nos termos da Lei nº 8.212/1991, que dispõe sobre o Plano de Custeio da Seguridade Social.

Para fins de contribuição previdenciária, os produtores rurais se dividem em pessoas físicas (ou naturais) e pessoas jurídicas. São produtores rurais pessoas físicas: (i) os segurados especiais; (ii) e os empregadores rurais pessoas físicas[14]. Por sua vez, os produtores rurais pessoas jurídicas se subdividem em: (i) empregadores rurais pessoa jurídica; e (ii) agroindústria. Nesta oportunidade, interessa tratar do empregador rural pessoa física.

A Constituição, na sua redação original, dispunha que as contribuições dos empregadores para a Previdência Social seriam incidentes sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro. De outra parte, nos termos do § 8º do art. 195, desde a sua redação original, a Constituição dispõe que os segurados especiais contribuem para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre a receita da comercialização da sua produção rural.

Isto é, para os demais produtores rurais, pessoas físicas e jurídicas, não se aplicava expressamente o mesmo tratamento tributário, de acordo com o texto constitucional. Desse modo, com o advento da Lei nº 8.212/1991, salvo o segurado especial, os produtores rurais deveriam contribuir com cota patronal incidente sobre a folha de salários, tal como as demais pessoas jurídicas do setor urbano[15].

Nesse contexto, considerando as conhecidas peculiaridades do trabalho na área rural – tais como os altos índices de informalidade do setor e as dificuldades de fiscalização trabalhista e tributária –, por meio de leis ordinárias, passou-se a substituir a tributação sobre a folha de salários dos produtores rurais para a contribuição sobre a receita bruta decorrente da comercialização da produção rural. Nesse passo, com relação ao empregador rural pessoa física, editou-se a Lei nº 8.540/1992, e, posteriormente, as Leis nº 9.528/1997 e nº 10.256/2001[16].

Ocorre que, conforme adiantado, pela redação original do inciso I do art. 195 da Constituição, as contribuições sociais previdenciárias dos empregadores deveriam incidir sobre a folha de salários, o faturamento ou o lucro. Ou seja, não havia amparo constitucional para a contribuição previdenciária sobre a receita bruta decorrente da produção rural, salvo no caso dos segurados especiais. Por isso, restaria dispor sobre essa nova forma contribuição sobre a receita dos empregadores rurais pessoa físicas por meio de lei complementar, em razão do § 4º do art. 195 da Constituição. Porém, com a Emenda Constitucional – EC nº 20/1998, foram alteradas as disposições referentes ao financiamento da seguridade social, estabelecendo a possibilidade de contribuição previdenciária sobre a receita, de acordo com a alínea “b” do inciso I do art. 195 da Constituição.

É preciso lembrar que, em 2010, no julgamento do RE nº 363.852, o STF julgou inconstitucionais os dispositivos da Lei nº 8.212/1991, com as redações decorrentes das Leis nº 8.540/1992 e nº 9.528/1997, pois seria necessária lei complementar para instituir contribuição previdenciária sobre base de cálculo não prevista originalmente na Constituição, ou seja, no período anterior à EC nº 20/1998.

No recente RE nº 718.874, o STF fixou o entendimento pela constitucionalidade do atual art. 25 e seus incisos I e II, que dispõem sobre a contribuição incidente sobre a receita bruta da comercialização da produção rural do empregador rural pessoa física. Observe-se, por derradeiro, que a peculiaridade desse dispositivo, reside no fato de que a Lei nº 10.256/2001 alterou somente o caput do art. 25, aproveitando os incisos com a redação dada pela Lei nº 9.528/1997. Não obstante, por maioria, o STF julgou constitucional tal aproveitamento dos incisos desse dispositivo, promovido pelo legislador.

3.3. Estrangeiro residente no País tem direito à concessão do BPC-LOAS

Ainda que se trate de benefício da Assistência Social, tendo em vista a sua operacionalização pelo INSS, assim como a relevância social e econômica do BPC-LOAS, cabe tratar da recente decisão do STF acerca da possibilidade de sua concessão para estrangeiro residente no Brasil.

Nos RE nº 587.970, com repercussão geral reconhecida, o Plenário da Suprema Corte, por unanimidade, aprovou a seguinte tese: “os estrangeiros residentes no país são beneficiários da assistência social prevista no artigo 203, inciso V, da Constituição Federal, uma vez atendidos os requisitos constitucionais e legais”.

De acordo com a decisão do STF, em qualquer situação, o estrangeiro residente no Brasil deverá cumprir todos os requisitos para o acesso ao BPC-LOAS, ou seja, o que se afasta é o critério de nacionalidade como impeditivo de acesso a essa prestação assistencial.

Nesse sentido, o BPC-LOAS possui fundamento no inciso V do art. 203 da Constituição. Em linhas gerais, de acordo com o art. 20 da Lei nº 8.742/1993, o benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal devido à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais, que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família.

Para essa política, a família é composta pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto. Para efeito de concessão do BPC-LOAS, considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas. Outrossim, considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário-mínimo.

Anteriormente ao julgamento em tela, o BPC-LOAS já poderia ser concedido aos estrangeiros de nacionalidade portuguesa residentes no País, em razão do art. 12-A do Acordo Adicional que altera o Acordo de Seguridade Social ou Segurança Social entre a República Federativa do Brasil e a República Portuguesa, firmado em Brasília, em 9 de agosto de 2006[17], aprovado pelo Congresso Nacional nos termos do Decreto Legislativo nº 582, de 26 de dezembro de 2012, e promulgado pelo Presidente da República mediante o Decreto nº 7.999, de 8 de maio de 2013. Tendo em vista o princípio da reciprocidade de tratamento que norteia os tratados internacionais, o brasileiro residente em território português também podem ter acesso a prestações não contributivas devidas pela legislação de Portugal.

---

4. Conclusões

Neste primeiro semestre de 2017, a conversão da MP nº 767/2017 na Lei nº 13.457/2017 representa a principal alteração da legislação previdenciária. Conforme visto, as medidas em torno da fixação de data de cessão do auxílio-doença e das revisões dos benefícios por incapacidade, concedidos há mais de 2 (dois) anos, se justificam no atual contexto de reforma previdenciária e da importância que se tem dado à necessidade de equilíbrio das contas do sistema. Ademais, verificou-se que houve uma tentativa de recrudescimento da regra de recuperação da carência, a qual, entretanto, veio a ser atenuada no âmbito do Congresso Nacional.

No âmbito do Poder Judiciário, as decisões do STF validando a constitucionalidade da contribuição do empregador rural pessoa física e a possibilidade de o estrangeiro residente no Brasil ter acesso ao BPC-LOAS foram de grande relevo para o sistema de Seguridade Social.

---

Notas

[1]     A Proposta de Emenda à Constituição – PEC nº 287/2016, de autoria do Poder Executivo, recebeu parecer favorável, na forma do Substitutivo adotado pela Comissão Especial destinada a proferir parecer sobre essa medida, encontrando-se pronta para Pauta no Plenário. Disponível em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2119881.

[2]     Nesse período de 8 (oito) anos, por exemplo, o STF julgou 723.579 processos, constituindo uma média de 65.780 processos por ministro. Isso implica dizer que, considerada a quantidade de dias úteis nesses oito anos, cada ministro teve que lidar, em média, com 32,4 processos por dia.

[3]     O STF julgou, em 26 de outubro de 2016, o tema da desaposentação, no julgamento dos Recursos Extraordinários – RE 381.367, 661.256 e 827.833, com decisão pendente de publicação, mas na qual se fixou o seguinte entendimento: “no âmbito do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), somente lei pode criar benefícios e vantagens previdenciárias, não havendo, por ora, previsão legal do direito à ‘desaposentação’, sendo constitucional a regra do artigo 18, § 2º, da Lei 8.213/1991”.

[4]     O auxílio-doença poderá ser previdenciário (comum) ou acidentário, caso decorra de acidente de trabalho, doença profissional ou do trabalho ou de evento equiparado.  Códigos de concessão: 31 – Auxílio-doença previdenciário; e 91 - Auxílio-doença por acidente do trabalho.

[5]     Em sua grande maioria, as aposentadorias por invalidez são geradas por meio da conversão do benefício de auxílio-doença em aposentadoria por invalidez. Assim, a aposentadoria por invalidez é devida a partir do dia imediato ao da cessação do auxílio-doença. Admite-se a concessão de aposentadoria por invalidez sem a percepção de auxílio-doença, quando se constatar que o segurado possui incapacidade permanente para o trabalho em razão da gravide da enfermidade ou do acidente. Códigos de concessão: 32 – Aposentadoria por invalidez previdenciária; e 92 – Aposentadoria por invalidez acidentária.

[6]     Nesse sentido, é possível destacar, por exemplo, o fim da terceirização das atividades médico-periciais do INSS e a implementação do programa de Cobertura Previdenciária Estimada – COPES, instituído pelo Decreto nº 5.844/2006. De acordo com o 1º Boletim Quadrimestral sobre Benefícios por Incapacidade de 2017, publicado pela Secretaria de Previdência do Ministério da Fazenda, considerando apenas os segurados empregados, tem-se que do total dos benefícios concedidos por incapacidade no período de 2012 a 2016, as prestações de auxílio-doença de natureza previdenciária, isto é, não relacionadas ao trabalho, representaram mais de 80% das concessões, enquanto o benefício de natureza acidentária respondeu por quase 16%. De outra parte, a concessão de aposentadoria por invalidez não relacionada ao trabalho representou 3,3% da concessão, enquanto os benefícios qualificados como causados pela atividade laboral ou as condições em que era exercida corresponderam a 0,5% da concessão analisada. Disponível em: http://www.previdencia.gov.br/a-previdencia/saude-e-seguranca-do-trabalhador/boletim-quadrimestral/.

[7]     Na despesa com benefícios foram considerados os créditos emitidos na concessão acrescidos do valor dos benefícios emitidos, em 2016. Fonte: SINTESE/DATAPREV.

[8]     Note-se a revogada Lei Orgânica de Previdência Social – LOPS, Lei nº 3.807/1960, na sua redação original, estipulava o prazo máximo de concessão em 24 (vinte e quatro) meses para o auxílio-doença.

[9]     A Portaria Interministerial MDSA/MF/MP nº 9, de 13 de janeiro de 2017, estabelece os critérios para a convocação para revisão de benefícios por incapacidade. Em síntese: (a) o INSS deverá convocar para a realização de perícia médica os segurados que estavam em gozo de benefício por incapacidade mantidos há mais de dois anos; (b) tal convocação não inclui os aposentados por invalidez que já tenham completado 60 (sessenta) anos de idade e não tenham retornado à atividade; e (c) deverão ser convocados, prioritariamente, os beneficiários com menor idade e com benefícios mantidos há mais tempo; (d) o agendamento e a convocação dos segurados em gozo de benefício de auxílio-doença terão prioridade sobre o agendamento e a convocação dos segurados em gozo de benefício de aposentadoria por invalidez; e (e) o agendamento das perícias de revisão deverá ocorrer sem prejuízo do agendamento das atividades ordinárias da Agência da Previdência Social.

[10]    Em razão do que determina o inciso IV do art. 9º da Lei nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011.

[11]    Art. 115. (...):

(...)

§ 3º  Serão inscritos em dívida ativa pela Procuradoria-Geral Federal os créditos constituídos pelo INSS em razão de benefício previdenciário ou assistencial pago indevidamente ou além do devido, hipótese em que se aplica o disposto na Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, para a execução judicial.    (Incluído pela Medida Provisória nº 780, de 2017)

[12]    O salário-de-contribuição é instituo próprio do direito previdenciário, representando, em suma, a base de cálculo para fins de incidência da contribuição social previdenciária. Observe-se, ainda, que o salário de contribuição é utilizado na primeira das três fases do cálculo dos benefícios previdenciários, salvo o salário-família e o salário-maternidade. Por conseguinte, pode-se concluir que o salário de contribuição é ponto de encontro entre as políticas de custeio (tributação) e de benefício (proteção social) do sistema previdenciário.

[13]    A contribuição do empregador rural pessoa física é comumente tratada como contribuição para o FUNRURAL, em razão a legislação que existia anteriormente à Constituição de 1988. No entanto, atualmente, esse tratamento é inadequado, do ponto de vista técnico-jurídico.

[14]    O conceito legal de segurado especial encontra-se no inciso VII do art. 11 da Lei nº 8.213/1991. Em síntese, cuida-se do pequeno agricultor e do pescador artesanal, bem como dos seus respectivos cônjuges ou companheiros e filhos maiores de 16 (dezesseis) anos ou a eles equiparados, desde que trabalhem comprovadamente com o grupo familiar, sem empregados permanentes. O empregador rural pessoa física é aquele que explora atividade agropecuária ou pesqueira, em caráter permanente ou temporário, diretamente ou por intermédio de prepostos e com auxílio de empregados permanentes. Note-se que a principal distinção entres essas duas figuras reside no fato de o empregador rural poder se utilizar de empregador permanentes na sua produção rural, ao tempo em que o segurado especial pode utilizar-se apenas da contratação temporária de mão-de-obra.

[15]    Não obstante possuam a mesma previsão legal, é importante ressaltar as diferenças entre as contribuições dos segurados especiais e dos produtores rurais pessoas físicas. O caput do art. 25 da Lei nº 8.212/1991, dispõe que o produtor rural pessoa física também contribui com a mesma alíquota que o segurado especial, mas em substituição a sua cota patronal. Inclusive, o § 2º do art. 25 da Lei nº 8.212/1991 determina que esse deve contribuir também na qualidade de contribuinte individual, para fins de sua própria proteção previdenciária. Por outro lado, a contribuição do segurado especial possui a finalidade de custear o seu próprio benefício, no valor de 1 (um) salário mínimo.

[16]    A Lei nº 8.870, de 15 de abril de 1994, instituiu a contribuição do empregador rural pessoa jurídica sobre a receita bruta proveniente da comercialização da produção, em substituição a contribuição sobre a folha de salários.

[17]    Artigo 12-A

1 – As pessoas de nacionalidade portuguesa, abrangidas pelo âmbito de aplicação do presente Acordo, que residam legalmente em território brasileiro, podem ter acesso aos benefícios assistenciais previstos na Lei Orgânica de Assistência Social brasileira, desde que satisfaçam as condições para sua concessão, enquanto residirem no território brasileiro.

2 – As pessoas de nacionalidade brasileira, abrangidas pelo âmbito de aplicação do presente Acordo que residem legalmente em território português, podem ter acesso às prestações nas eventualidades de invalidez, velhice, viuvez e orfandade, previstas na legislação portuguesa relativa ao regime não contributivo do subsistema de solidariedade, desde que satisfaçam as condições exigidas por essa legislação para a concessão das mesmas prestações, as quais são apenas concedidas enquanto o interessado residir no território português.