Os instrumentos jurídico-econômicos conciliadores do conflito entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente ecologicamente equilibrado

Publicado em 02/2010. Elaborado em 11/2009.

Sumário: Introdução. 1 Considerações sobre desenvolvimento sustentável. 2 A tributação e os incentivos fiscais. 3 Os instrumentos financeiros e creditícios. 4 O zoneamento ecológico-econômico. 5 O desenvolvimento científico e a pesquisa tecnológica. 6 O estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental. 7 O licenciamento ambiental. 8 O papel das políticas públicas. Considerações finais.

Resumo

A Constituição Federal de 1988 traz a garantia do direito ao desenvolvimento econômico, bem como o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Estes dois direitos fundamentais são conflitantes, pois a atividade econômica afeta o meio ambiente, alterando o equilíbrio ecológico. A Constituição é a síntese do pacto político que traz a harmonia dos interesses sociais conflitantes. Contudo, ela não é suficiente para garantir a efetividade e a concreção da harmonia de conflitos. Faz-se necessária a existência de instrumentos jurídicos que garantam esta efetividade. O presente trabalho faz breve análise de alguns instrumentos jurídicos da lei brasileira que visam à harmonia entre desenvolvimento econômico e meio ambiente saudável, sob a óptica do conceito de desenvolvimento sustentável. Parte-se da conceituação de desenvolvimento sustentável para, em seguida, analisar sucintamente os seguintes instrumentos: a tributação e os incentivos fiscais; os instrumentos financeiros e creditícios; o zoneamento ecológico-econômico; o desenvolvimento científico e a pesquisa tecnológica; o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental; o licenciamento ambiental; o papel das políticas públicas.

Palavras-chave: Direitos fundamentais. Constituição. Meio ambiente. Desenvolvimento econômico. Efetividade jurídica.

INTRODUÇÃO

Na busca pela harmonia entre os interesses sociais divergentes, o ordenamento constitucional por si só não é suficiente para garantir a efetividade e concreção de seus objetivos. Faz-se necessária a implantação de políticas que disponibilizem instrumentos jurídico-econômicos. O ordenamento jurídico se constitui num "... cuntinuum de textos mediados por processo lingüísticos". ^[01] Sua efetividade depende de ações concretas. A vontade da sociedade tem que estar expressa na vontade da norma; a vontade da norma tem que ser expressa através de ações concretas; e a ação social tem que dispor de instrumentos jurídicos que a legitimem.

Estes instrumentos conciliadores têm como objetivo a efetivação do equilíbrio e da harmonia social. No caso exposto no presente trabalho, eles cumprem papel fundamental na conciliação do conflito entre interesses econômicos e ambientais, assumindo, ainda, um papel de proativo na atividade econômica em direção aos objetivos constitucionalmente definidos.

O presente artigo tem como escopo tecer breves comentários sobre o papel dos instrumentos jurídicos garantidores da efetividade dos direitos fundamentais a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e ao desenvolvimento econômico.

1 CONSIDERAÇÕES SOBRE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Na busca por instrumentos conciliadores entre economia e meio ambiente, o conceito de desenvolvimento sustentável se mostra fundamental. Este modelo teórico tem como pressuposto básico o fato de que os recursos naturais são limitados, enquanto que as teorias econômicas clássicas não têm levado em consideração esta limitação, tomando como dogma a possibilidade de crescimento econômico sem limites.

Inicialmente, devemos voltar nossos olhos para os conceitos de crescimento e desenvolvimento econômico dados pela ciência econômica. Tal tarefa é fundamental para entender que os conceitos clássicos não são mais adequados em um contexto de conciliação entre atividade econômica e proteção ambiental.

Um conceito de crescimento econômico é encontrado em SANDRONI:

CRESCIMENTO ECONÔMICO. Aumento da capacidade produtiva da economia, e, portanto, da produção de bens e serviços de determinado país ou área econômica. É definido basicamente pelo índice de crescimento anual do Produto Interno Bruto (PNB) per capita. O crescimento de uma economia é indicado ainda pelo índice de crescimento da força de trabalho, a proporção da receita nacional poupada e investida e o grau de aperfeiçoamento tecnológico. ^[02]

Nesse conceito, o aspecto importante se traduz na expressão monetária do PNB, que se constitui no agregado de toda a produção de bens e serviços finais da economia de um país, na unidade de tempo. Não tem qualquer relevância o destino final desta produção ou como os "frutos" da atividade econômica são distribuídos. Também não importa como se deu a remuneração dos fatores produtivos.

Igualmente, um conceito de desenvolvimento econômico é encontrado em SANDRONI:

DESENVOLVIMENTO. Crescimento econômico (aumento do Produto Nacional Bruto per capita) acompanhado pela melhoria do padrão de vida da população e por alterações fundamentais na estrutura de sua economia.

(...)

O desenvolvimento de cada país depende de suas características próprias (situação geográfica, passado histórico, extensão territorial, população, cultura e recursos naturais). De maneira geral, contudo, as mudanças que caracterizam o desenvolvimento econômico consistem no aumento da atividade industrial em comparação com a atividade agrícola, migração da mão-de-obra do campo para as cidades, redução das importações de produtos industrializados e das exportações produtos primário e menor dependência de auxílio externo. ^[03]

Veja-se, pois, a que diferença fundamental entre os dois conceitos está localizada na melhoria da qualidade de vida da população.

No conceito de crescimento econômico, o fator importante é o aumento do número que reflete, em termos monetários, a quantidade de bens. Não interessa se o sistema econômico traz algum benefício aos que dependem direta ou indiretamente dele. Já o conceito de desenvolvimento econômico está ligado à melhoria do padrão social da população. Desta forma, o aumento do PNB tem que ser acompanhado necessariamente pela melhoria dos índices que refletem o padrão de vida da sociedade, como renda per capita, nível educacional, mortalidade infantil, expectativa de vida, entre outros. Esta é a opinião de BERCOVICI:

O crescimento sem desenvolvimento é aquele que ocorre com a modernização, sem qualquer transformação nas estruturas econômicas e sociais. Assim, o conceito de desenvolvimento compreende a idéia de crescimento, superando-a. As terias do crescimento econômico dão ênfase à ação deliberada da política econômica do Estado para a manutenção de um ritmo expansivo que mantenha o pleno emprego. Contudo, suas preocupações são exclusivamente econômicas, não analisam as condições ou conseqüências políticas, institucionais, sociais ou culturais do crescimento econômico. ^[04]

Para que haja desenvolvimento, faz-se necessário que haja mudanças não apenas econômicas, mas, sobretudo, transformações sociais e políticas. O simples crescimento do valor do PIB, capitaneado pelo aumento da produtividade econômica, não se constitui em verdadeiro desenvolvimento econômico, mas simples processo de modernização. É imprescindível a mudança dos padrões sociais e da correlação de forças políticas existentes, de forma a que seja criada igualdade de oportunidades, tanto materiais, quanto políticas.

O simples aumento do PIB per capita, sem que haja um processo de libertação do ser humano da dominação do sistema econômico ou do sistema de poder político, não é um processo de desenvolvimento. Igualmente, a simples garantia constitucional de participação democrática, sem que haja um mínimo de condições materiais e sociais que garantam a igualdade de oportunidades, não se constitui num processo de desenvolvimento.

Deve-se ressaltar que a qualidade de vida inclui, necessariamente, o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Não se pode falar em melhoria da qualidade de vida sem que se insira a qualidade ambiental como fator de equilíbrio psíquico e material do ser humano. O conceito de desenvolvimento econômico tradicional falha ao não inserir o fator ambiental como um dos parâmetros de mensuração do desenvolvimento econômico. E mais ainda, este conceito falha ao não inclui a sustentabilidade como um de seus parâmetros.

A teoria econômica tem medido o produto econômico através da chamada função de produção. Esta função matemática expressa o produto total da economia como dependente dos fatores trabalho, capital e recursos naturais. O trabalho constitui-se na mão-de-obra empregada na produção dos bens e serviços; o capital constitui-se no equipamento físico utilização da produção, como máquinas, equipamentos, fábricas, entre outros; os recursos naturais são os bens provenientes do meio ambiente natural submetidos ao processo de transformação, resultando em uma nova espécie, a mercadoria. Fator fundamental na função produção se constitui na tecnologia (know-how), que pode expresso como o capital intelectual necessário ao desenvolvimento de produtos e processos de produção.

A teoria econômica clássica sempre tratou os fatores de produção de forma exclusivamente matemática, com variáveis postas dentro de um conjunto universo de números reais infinitos. As variáveis da função produção (capital, trabalho e recursos naturais) sempre foram consideradas ilimitadas. Mais especificamente, os recursos naturais têm sido desconsiderados, em sua dimensão concreta, como se a natureza fosse uma fonte inesgotável de recursos e um poço sem fundo para o depósito de externalidades negativas da produção.

A ideia de crescimento e desenvolvimento econômicos baseados na visão teórica da função de produção apresenta equívocos que têm se revelado ao longo da história econômica moderna. A pressão sobre o estoque de recursos naturais e os efeitos sobre o meio ambiente causados pelo despejo de detritos e poluentes têm se exacerbado a partir da segunda metade do Século XX. A realidade não têm se conformado ao arcabouço teórico da função de produção, tornando evidente que o desenvolvimento pregado pela teoria econômica clássica não é sustentável, pois os recursos naturais não são infinitos. Assim se pronuncia CAVALCANTI:

A elaboração de regras para um desenvolvimento sustentável tem que reconhecer o fato de que a ciência econômica convencional não considera a base ecológica do sistema econômico dentro de seu arcabouço analítico, levando à crença no crescimento ilimitado. A idéia de sustentabilidade, por sua vez, implica uma limitação definida nas possibilidades de crescimento. ^[05]

Mas quando é que as atividades econômicas do ser humano deixaram de ser sustentáveis?

Podemos situar o fim da sustentabilidade da economia humana com a invenção da máquina a vapor por James Watt (1736 – 1819), na Inglaterra do Século XVIII, que possibilitou a Primeira Revolução Industrial inglesa. Esta máquina tinha como diferencial o fato de usar energia em uma escala nunca antes vista pelo ser humano.

Anteriormente, os processos produtivos eram realizados através da utilização de energia humana ou animal. As máquinas apenas potencializavam a energia humana ou animal. O trabalho era limitado pela quantidade de energia aplicada pelo homem ou pelo animal utilizado.

Na economia tradicional, o ser humano utilizava quase que exclusivamente os recursos naturais renováveis. Os dejetos expelidos por este processo produtivo, e que eram despejados na natureza, eram dejetos de recursos renováveis. Este processo produtivo se dava em um ritmo que respeitava a capacidade de regeneração espontânea da natureza, ou sua capacidade de descarga. Ou seja, o que era retirado da natureza em termos de recursos renováveis era mais do que compensado pelos ciclos naturais de regeneração. Igualmente, a capacidade de reciclagem natural mais do que superava o ritmo de despejo de dejetos provenientes do processo produtivo tradicional.

BINSWANGER descreve sucintamente este ciclo produtivo:

O ponto de referência da teoria econômica comum ainda é o modelo de economia – abandonado há bastante tempo – da época pré-industrial, a qual se baseava unicamente no uso de recursos renováveis. Os recursos renováveis mantêm, basicamente, uma forma de produção próxima à natureza, como agricultura, silvicultura ou pesca. Claramente, o lixo que uma tal economia tradicional produz será renovado através dos fluxos circulares da ecologia e convertido em novos recursos produtivos. Os quais poderão ser novamente usados como insumos dos processos de produção. ^[06]

A invenção da máquina a vapor inverteu essa realidade. O processo produtivo se intensificou de tal forma que a demanda de recursos naturais renováveis e o ritmo de despejo de dejetos no meio ambiente superou a capacidade de regeneração natural dos sistemas ecológicos. Isto se dá porque a quantidade de energia utilizada pelas máquinas a vapor superou a capacidade de absorção e reciclagem de energia pelos sistemas naturais. Pela primeira vez na história natural houve a inversão nos fluxos de energia e matéria no sistema termodinâmico da Terra. Pela primeira vez este sistema passou a perder mais do que recebia.

O processo de dispêndio de energia se intensificou mais ainda com a invenção do motor de combustão interna. A partir de então, além da utilização da energia e da matéria armazenada nos recursos naturais renováveis, passou-se a utilizar a energia armazenada durante milhões de anos nos combustíveis fósseis. A demanda por terra agricultável e por recursos minerais se intensificou de igual forma. O balanço de matéria e energia se desequilibrou de forma mais exacerbada, pois os processos produtivos da economia humana passaram a consumir mais do que a natureza era capaz de repor. O desenvolvimento econômico humano deixou de ser definitivamente sustentável.

A ideia de desenvolvimento sustentável implica na limitação da exploração dos recursos naturais e, consequentemente, na limitação do crescimento econômico. O ritmo da atividade econômica deve ser reduzido a um patamar tal que a exploração não ultrapasse a capacidade de descarga do meio ambiente, isto é, o ritmo de degradação não pode ser superior ao de regeneração dos sistemas ecológicos. Evidentemente, este conceito só é válido para os recursos renováveis, pois somente estes possuem a capacidade de regeneração. Os recursos naturais não-renováveis, inexoravelmente, se esgotarão um dia. Como afirma CAVALCANTI:

"... o problema ambiental consiste precisamente em elevar a produtividade do capital natureza, usando seus estoques saudavelmente, sem que sobrecarreguem as funções de suprimento, de fonte (de recursos) e de absorção ou de fossa (de dejetos) do ecossistema. Esta pode ser uma orientação geral um tanto vaga. Mas é também um ponto de partida para a consideração da limitação ecológica imposta pela natureza ao processo econômico". ^[07]

O desenvolvimento sustentável poderia, então, como afirma DALY, ser "... definido como o desenvolvimento que não destrói as funções naturais de suporte de vida". ^[08]

Ademais, o desenvolvimento sustentável tem como preocupação fundamental a manutenção do bem estar do ser humano, mediante a conservação das bases produtivas da economia, não apenas para as presentes gerações, como também para as futuras. Trata-se de uma espécie de justiça social intergeracional, pois, assim como não se pode esperar as populações mais pobres sofram as mazelas das externalidades negativas do sistema produtivo, não se pode legar os custos da degradação ambiental às gerações futuras. Como afirma DERANI:

O conteúdo da definição de desenvolvimento sustentável para por uma relação inter-temporal, ao vincular a atividade presente aos resultados que dela podem retirar futuras gerações. As atividades que visão a uma vida melhor no presente não podem ser custeadas pela escassez a ser vivida no futuro. Para tanto, apresentam-se, como elementos a serem trabalhados, os seguintes fatores da produção: natureza, capital, tecnológica; os quais deverão ter sua dinâmica vinculada às aspirações presentes sem danificar possíveis interesses futuros. ^[09]

O desenvolvimento sustentável significa, então, qualificar o crescimento econômico, conciliando o progresso material com as bases naturais da economia. Contudo, a teoria do desenvolvimento sustentável se contrapõe a própria lógica do capitalismo, na medida em que este tem como motor propulsor o acúmulo cada vez maior de capital. Ou seja, crescimento econômico e utilização de recursos de forma cada vez mais intensa é a regra do capitalismo, enquanto que o desenvolvimento sustentável implica em por um freio na atividade econômica visando a uma poupança de recursos.

O que se deve evidenciar é a importância da teoria do desenvolvimento sustentável para o entendimento da factibilidade do apaziguamento do conflito entre economia e ecologia, apesar de suas possíveis falhas e limitações, que aqui não serão objeto de análise. A implantação de políticas que tragam o equilíbrio entre desenvolvimento econômico e proteção ambiental significa a implantação de uma economia da sustentabilidade. Os instrumentos conciliadores do conflito entre o direito ao desenvolvimento econômico e o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado devem primar pela sustentabilidade.

2 A TRIBUTAÇÃO E OS INCENTIVOS FISCAIS

Como instrumento conciliador no conflito entre desenvolvimento econômico e equilíbrio ambiental, o sistema tributário ocupa uma posição fundamental como integrante do ordenamento jurídico constitucional. Mais do que mero instrumento arrecadador de receitas para o Estado, a tributação exerce um grande papel de instrumento interventor no sistema de preços de mercado e de indutor de comportamentos.

Tal característica é proporcionada pela denominada extrafiscalidade, aspecto da tributação muito mais estudada pela teoria econômica do que pelo Direito, pois é utilizada como instrumento de estímulo da demanda agregada. JARDIM oferece singelo conceito da extrafiscalidade:

EXTRAFISCALIDADE. Utilização da competência tributária como instrumento de ação política, econômica e social, em detrimento do objetivo arrecadatório. Ao criar uma zona franca, por exemplo, o governo abre mão de recursos que por certo adviriam em face da cobrança de tributos, mas, com essa providência, estimula o desenvolvimento de determinada região eivada de vicissitudes cuja transformação social e econômica somente poderia ser exercida por uma medida desse jaez. ^[10]

A extrafiscalidade é a característica que tem o tributo de não só gerar receitas para o Estado, mas de estimular ou desestimular o comportamento dos agentes econômicos, influindo nas decisões particulares.

Nesse particular, merece destaque o Princípio da Seletividade, que, em nosso sistema tributário, é aplicada nos tributos ditos indiretos, mais especificamente o IPI e o ICMS, que estão embutidos nos preços das mercadorias e repassados ao consumidor final. Este princípio constitucional determina que a tributação destes impostos se dará de forma progressiva, de acordo com a essencialidade das mercadorias. As mercadorias mais essenciais para a sobrevivência do ser humano, como gêneros alimentícios e medicamentos básicos, devem ser tributadas com alíquotas mais baixas. Ao contrário, gêneros supérfluos devem ser tributados com alíquotas mais elevadas.

Assim, o Estado consegue direcionar o comportamento dos consumidores, estimulando ou privilegiando o consumo de mercadorias essenciais e desestimulando o supérfluo. Este estímulo da demanda reflete-se na oferta na medida em que o aumento do consumo de produtos essências é capaz de induzir novos investimentos para a produção de tais mercadorias, ao mesmo tempo em que desestimula, em tese, a produção de bens supérfluos.

A extrafiscalidade pode ser utilizada, ainda, para se alcançar finalidades regulatórias em matéria econômica, ambiental, política, entre outras. Ela atua no mecanismo de preços do mercado, fator fundamental na tomada de decisões dos agentes econômicos. RIBAS tece comentários acerca da extrafiscalidade:

A extrafiscalidade ocorre quando o emprego dos tributos tem objetivo não apenas fiscal, mas também ordinatório, ou seja, o Estado deliberadamente utiliza os instrumentos tributários para alcançar finalidades regulatórias de condutas sociais, em matéria econômica, ambiental, política (administrativa, demográfica, sanitária, cultural) ou social.

Pela extrafiscalidade, o tributo objetiva estimular comportamentos das pessoas em direção às diretrizes estabelecidas pela política econômica, social, ambiental, adotada pelo Estado. ^[11]

Ao atuar no mecanismo de mercado, o sistema tributário pode modificar os preços das mercadorias, alterando o comportamento dos agentes econômicos e direcionando-os para opções ecologicamente mais desejáveis. É possível induzir o comportamento da demanda no sentido de se privilegiar produtos "verdes", que não agridam ou degradem o meio ambiente, como, por exemplo, os que utilizem embalagem biodegradável. Igualmente, pode-se estimular o lado da oferta (setores primário, secundário e terciário) no sentido da utilização de insumos ecologicamente corretos.

A tributação atua na decisão dos agentes econômicos à medida que altera o custo de um insumo ou mercadoria. Estes agentes passam a ponderar acerca do custo de oportunidade do insumo ou mercadoria. Ou seja, o agente tem que decidir sobre usar o recurso com tributação, mais caro, usar um recurso alternativo, mais barato, ou, ainda, não usar o recurso. Encarecer o custo de um recurso que se quer preservar através da tributação é, claramente, um poderoso instrumento de manutenção do equilíbrio ecológico em face de um sistema econômico degradador.

Contudo, a utilização do sistema tributário como instrumento de atuação na formação dos preços de mercado pode ter resultados adversos na medida em que não se levar em consideração a propensão marginal a pagar por um determinado produto em relação ao seu custo marginal. Se aquela for muito elevada em relação a este, a elevação de preço de um dado produto indesejável não provocará a redução de seu consumo, mas simplesmente criará um privilégio para quem estiver disposto a pagar o preço por sua utilização.

Se os benefícios advindos da utilização de dado produto ou recurso natural compensarem os custos de sua aquisição, então poderá haver domínio do mercado por aqueles que possuírem recursos financeiros suficientes e estiverem dispostos a pagar os elevados preços destes produtos. Antes de haver o desestímulo ao consumo de recursos naturais escassos, haverá apenas a concentração de sua propriedade nas mãos de poucos. Haverá uma clara oligopolização ou monopolização dos recursos naturais, como afirma DERANI:

Quanto maior o preço da mercadoria (recursos naturais), menor a quantidade de sujeitos que têm acesso a ela. Por causa do aumento da dificuldade de acesso a estes "bens", surge uma forma nova de exclusão da concorrência no mercado. O aumento do custo da produção permite maior concentração de capital, numa clara tendência monopolista. A concorrência é paulatinamente reduzida e o mercado torna-se um oligopólio de grandes grupos, que estão dispostos não somente a pagar, com também a diminuir a incômoda concorrência. ^[12]

Como o presente trabalho não é de teoria econômica acerca da formação de preços ou de comportamento de agentes econômicos, não se pretende aprofundar tais questões. Apenas se quer alertar para o fato de que a política tributária pode ter efeitos adversos dependendo da elasticidade-preço do produto.

O direcionamento de receitas tributárias para o financiamento de políticas públicas voltadas à prevenção ou à reparação de danos ambientais revela-se como outra faceta do sistema tributário na compatibilização entre economia e meio ambiente. Faz-se necessário que o orçamento fiscal contemple recursos destinados especificamente ao financiamento de atividades destinadas à promoção do meio ambiente. Contudo, tal tarefa não é simples. A escassez de recursos faz com que necessidades mais prioritárias se sobreponham às questões ambientais.

Neste contexto, merecem destaque os chamados fundos ambientais, que são compostos por recursos públicos ou privados com finalidades específicas. Assim se pronuncia RIBAS a respeito:

Os fundos ambientais se constituem num instrumento financeiro de grande valia na gestão ambiental, tendo em vista os objetivos de sua criação estarem dirigidos à preservação, proteção, restauração e financiamento de programas e projetos que visem ao equilíbrio ecológico e controle ambiental. ^[13]

Igualmente, uma política de incentivos fiscais e o mecanismo de concessão de subsídios podem promover a alocação territorial e setorial de recursos, direcionando-os para atividades econômicas ecologicamente corretas, bem como contribui para a promoção da internalização dos custos ambientais, como comenta CAVALCANTI:

A internalização dos custos ambientais pode ser feita tanto pela tributação quanto pela eliminação de subsídios que induzam à utilização dos recursos naturais. Deslocar a base dos impostos do valor adicionado para aquilo a que o valor se adiciona corresponde a elevar-se o preço efetivo do fluxo de recursos naturais proporcionado pelo capital natural. ^[14]

A utilização de subsídios é capaz de promover a realocação de recursos no sistema econômico, pois age de forma contrária a tributação. Com a tributação, o Estado é capaz de onerar certas atividades, setores ou produtos contrários ao equilíbrio ecológico, desestimulando-os, enquanto que o subsídio reduz o custo dos produtos ou serviços "verdes", contribuindo no direcionamento dos agentes econômicos para atividades sustentáveis. Assim, podem-se utilizar os subsídios como instrumento para a promoção do aumento do bem-estar e da qualidade ambiental. Pode-se alcançar este objetivo onerando-se as atividades menos desejáveis, e desonerando-se as mais desejáveis.

Já a utilização de incentivos fiscais pode trazer não só o estímulo de atividades ambientalmente corretas, mas é instrumento a serviço do Estado para o ordenamento territorial e redução das desigualdades sociais e regionais. Incentivos fiscais territoriais podem contribuir para a redução de custos de transporte, alterando a logística das atividades econômicas. O Estado pode, então, induzir a localização de empreendimentos produtivos em áreas onde haja menor impacto ambiental.

Pode-se, ainda, direcionar não só o processo produtivo para a adoção de atividades mais equilibradas com a questão ambiental, como também é possível mudar hábitos de consumo neste sentido. Como comenta CAVALCANTI:

Um aspecto das políticas de governo voltadas para objetivos de sustentabilidade que merece atenção especial é o tratamento a ser dado a hábitos de consumo e estilo de vida. De um lado, níveis excessivos de consumo de bens e serviços (pelos ricos, é claro) devem ser contidos. De outro, a persuasão para que se consuma mais e mais de cada coisa, nutrida pelos meios de comunicação (a televisão sobretudo) deve ser revista e posta dentro de parâmetros de prudência ecológica indispensáveis para a sustentabilidade. ^[15]

Aspecto interessante do sistema capitalista é a criação de necessidades. Diariamente, surgem novos produtos para a satisfação das necessidades humanas, pois a satisfação das necessidades se constitui característica inerente à natureza humana. Contudo, na sociedade de consumo em massa, a ordem se inverteu. Não é mais a satisfação das necessidades que induz à criação de novos produtos, mas é o surgimento de novos produtos de induz a criação de novas necessidades.

A máquina de propaganda montada em torno do lançamento de um novo produto ou serviço é capaz de criar a necessidade por este produto ou serviço, mesmo que o consumidor já esteja plenamente satisfeito com seu padrão de consumo. O exemplo mais evidente deste fato é o aparelho celular, cuja periódica incorporação de novas funções e alteração no design induz nos consumidores um desejo constante de troca de aparelho.

Pode-se, pois, utilizar a tributação para mudar hábitos de consumo, com é o caso da seletividade, estimulando o consumo de produtos ou serviços ecologicamente corretos. Evita-se que produtos supérfluos e consumidores de recursos ambientais sejam introduzidos no mercado.

Vale aqui, como conclusão, ressaltar, como RIBAS:

"O ideal de obter um preço de mercado que incorpore cada fração de recurso utilizado e o enfoque dos problemas ambientais a partir da limitação e escassez induzem à definição de objetivos globais definidos politicamente. A idéia é que a tributação ambiental aumente a carga tributária sobre a degradação e reduza a carga sobre o trabalho e o lucro, variando-se as hipóteses de incidência, alíquotas e bases de cálculo, em função do grau de utilização ou degradação ambiental. ^[16]

O sistema tributário tem que estar a serviço dos objetivos constitucionais. Faz-se necessário que ele esteja a serviço do bem estar do povo brasileiro. Não se pode olhá-lo com mero instrumento arrecadatório sem que se lembre que o Estado, ao qual se destinam os recursos de forma imediata, está a serviço do desenvolvimento nacional, entendido este como aumento da qualidade de vida da população, que inclui necessariamente a qualidade ambiental.

3 OS INSTRUMENTOS FINANCEIROS E CREDITÍCIOS

Os instrumentos financeiros e creditícios são igualmente importantes para a efetivação dos ditames da ordem econômica e da defesa do meio ambiente.

O cerne da presente questão está diretamente ligado ao chamado intervencionismo estatal da atividade econômica. Há séculos os teóricos da ciência econômica vêm se digladiando sobre a legitimidade do Estado ao intervir no sistema econômico, e, portanto, no mercado. Podemos as correntes teóricas em dois lados: os liberais; e os intervencionistas.

As doutrinas econômicas liberais são adeptas do laissez-faire, ou não intervencionismo do Estado na atividade econômica. Seguidores da tese inaugurada por Adam Smith, os liberais pregam que o Estado não deve intervir no sistema econômico. Os mecanismos de livre mercado já funcionam de forma perfeita, e os agentes econômicos, através das informações repassadas pelo próprio mercado, são capazes de tomar decisões que induzam à alocação ótima de recursos, de forma "natural".

O termo chave é a otimização da alocação dos recursos. O próprio mercado, ao ser deixado ao sabor de seu "natural" e "perfeito" funcionamento, será capaz de otimizar os recursos disponíveis, levando ao maior grau de satisfação possível dos agentes econômicos. A intervenção estatal no mercado não pode melhorar o que já é perfeito, e sim causar imperfeições, sendo indesejada. O Estado deveria se preocupar apenas com suas funções de defesa, administração da justiça e governo.

Já as doutrinas intervencionistas se intensificaram a partir da constatação das mazelas sociais gerados pela Revolução Industrial na Inglaterra. Os resultados da Revolução Industrial foram a expropriação dos operários pelo sistema produtivo industrial e a concentração de riquezas pelos capitalistas. A doutrina econômica socialista evidenciou que o sistema capitalista era injusto na distribuição dos seus "frutos", e o mecanismo do livre mercado não levava à satisfação de todos, como pregava o laissez-faire de Adam Smith. O mercado não foi capaz de proporcionar à maioria um grau mínimo de recursos que permitisse uma vida digna, com a satisfação de necessidades básicas, como alimentação, moradia, lazer e vestuário.

A Crise Econômica de 1929 exacerbou a miséria, colocando milhares de cidadãos abaixo da linha de subsistência, principalmente nos Estados Unidos da América. A doutrina do intervencionismo estatal fez-se necessária, capitaneado pelos trabalhos de John Maynad Keynes e concretizado pela política do New Deal do presidente norte americano Franklin Delano Roosevelt. Era o apogeu do Estado do Bem-Estar Social. REGONIN define bem o cerne deste no Estado intervencionista:

O Estado do bem-estar (Welfare state), ou estado assistencial, pode ser definido, à primeira análise, como Estado que garante "tipos mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação, educação, assegurados a todo cidadão, não como caridade mas como direito político".

[...]

A grande crise de 29, com as tensões criadas pela inflação e o desemprego, provoca em todo o mundo ocidental um forte aumento das despesas públicas para a sustentação do emprego e das condições de vida dos trabalhadores. ^[17]

O advento do Estado do Bem-Estar teve como pano de fundo jurídico a elevação dos direitos sociais e econômicos à categoria de direitos fundamentais de segunda geração. Evidenciou-se que o conceito de direitos fundamentais, que são imprescindíveis à dignidade da pessoa humana, não podia mais de limitar apenas aos clássicos direitos individuais. A garantia de liberdades privadas e políticas não era suficiente para concretização da dignidade da vida do ser humano. Fazia-se necessário que o Estado interviesse na econômica, garantindo um grau mínimo de condições econômicas e sociais que assegurasse ao cidadão o usufruto de uma vida minimamente digna, permitindo-lhe que não ficasse limitado apenas a laborar pela sobrevivência.

Dentro da questão intervencionista, o Estado pode atuar na economia sob diversos aspectos em com diversas roupagens. É interessante a classificação de GRAU sobre a participação do Estado na atividade econômica em sentido estrito. Ele apresenta classificação do intervencionismo estatal em: por absorção ou participação; por direção; e por indução. ^[18]

Na intervenção por absorção, o Estado participa diretamente da atividade econômica como produtor de bens e mercadorias, mas absorvendo completamente determinado setor produtivo, onde passa a ser o único produtor. Atua sob regime monopolista, portanto. Já no regime participativo, o Estado atua como produtor no mercado, exercendo atividade competitiva com as demais empresas de direito privado. Nestes dois casos, a intervenção do Estado se faz necessária para o exercício de atividades ou para a produção de bens que exigem grande aporte de capital, por vezes longe do alcance da iniciativa privada, ou por ser a lucratividade envolvida não atrativa para o capital privado. O lucro move a economia capitalista. Mas o fato de uma atividade não ser lucrativa não a torna menos essencial. É caso, por exemplo, da atividade educacional no Brasil.

No caso da intervenção por direção, segundo GRAU, o Estado estabelece mecanismos que induzem o comportamento compulsório dos agentes econômicos para determinadas finalidades. Já na intervenção por indução, o Estado "... manipula os instrumentos de intervenção em consonância e na conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados". ^[19]

Embora GRAU tenha outra visão sobre o Estado como planejador da atividade econômica, é importante frisar este aspecto da atuação do Estado. Ele assume, como planejador, a tarefa de dirigir os rumos da economia do país. No caso do Brasil, o Estado aparece como planejador da atividade econômica, tendo em vista sempre os preceitos deontológicos e éticos consagrados no art. 3º da Constituição da República. Ele assuma o papel de definidor de metas a serem alcançadas e de políticas a serem seguidas, tendo como objetivo maior o desenvolvimento nacional e a efetividade da dignidade da pessoa humana. Lembremos que o sistema econômico nacional se constitui em um capitalismo voltado para os ditames da justiça social. Assim, no Brasil, não prevalece o interesse privado dissociado de uma ética coletiva, que visa o bem estar de todos os cidadãos nacionais e estrangeiros aqui residentes.

O financiamento da atividade econômica se constitui numa da facetas do Estado ao intervir na atividade econômica como seu indutor: a de fomentador. Neste sentido, o Estado pode direcionar a economia nacional ao conceder ou facilitar a concessão de crédito para determinadas atividades econômicas de interesse nacional ou regional. Igualmente, o Estado pode dificultar a concessão de crédito para atividades econômicas menos desejáveis. Assim, o Estado, numa ação corretora ou subsidiária ao mecanismo de mercado, age no sentido de promover uma alocação ótima de recursos no sistema econômico, embora nem sempre atingir este objetivo.

Não é despropositada a autorização constitucional inserta no art. 192 da Carta Magna:

Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram.

Como se vê, a atividade financeira nacional deve "promover o desenvolvimento equilibrado do País" e, ao mesmo tempo, "servir aos interesses da coletividade". Quando a Constituição assim determina, ela igualmente está garantindo que o desenvolvimento econômico se proceda de forma harmônica com a defesa do meio ambiente. Isto se depreende do fato de que a justiça social se constitui num objetivo nacional ou no interesse da sociedade brasileira que impregna toda a Carta Magna, notadamente o capítulo da ordem econômica e o capítulo do meio ambiente.

A intervenção do Estado na Economia, seja como regulador, seja como executor ou como incentivador da atividade econômica, é totalmente contra os dogmas da teoria econômica liberal, que previa que o mercado sozinho traria a solução para o problema de alocação ótima de recursos. Acontece que o mecanismo de mercado leva a uma dada alocação de recursos econômicos que, longe de ser ideal, não leva necessariamente ao aumento do bem-estar da sociedade.

A ótima alocação de recursos que o sistema econômico do laissez-faire traz ignora os impactos ambientais causados. Como se viu acima, o modelo teórico do sistema econômico sempre tratou o meio ambiente como simples fator de produção. A satisfação das necessidades, neste sistema, sempre foi considerada como trazida pelas mercadorias produzidas, e não pelos benefícios psíquicos que um meio ambiente ecologicamente equilibrado poderia trazer.

Assim os mecanismos financeiros e creditícios são poderosos instrumentos a serviço do equilíbrio entre atividade econômica e preservação do meio ambiente. A concessão de crédito para as atividades menos poluidoras e para o desenvolvimento de tecnologias "limpas" pode contribuir para a implementação prática da harmonia dos objetivos constitucionais.

Vale notar que a atividade de financiamento pode não só atuar em setores da economia que sejam ecologicamente corretos, mas pode ajudar no ordenamento territorial. Pode-se citar o caso das regiões norte e nordeste, cujos biomas estão mais preservados. Os fundos financeiros, como o Fundo e Investimento da Amazônia – FINAM – e o Fundo e Investimento do Nordeste – FINOR, poderiam ser direcionados para a manutenção do equilíbrio ambiental. Estes fundos foram criados em um contexto em que desenvolvimento era associado à ocupação territorial, e o meio natural era concebido como um obstáculo a ser retirado.

É preciso ter em mente que a atividade fomentadora do Estado não pode ignorar os objetivos constitucionais, que inclui, além do desenvolvimento nacional e regional, a manutenção do equilíbrio ecológico. Novas ações devem ser implantadas tendo em vista este equilíbrio, e velhos modelos devem ser renovados com o mesmo escopo.

4 O ZONEAMENTO ECOLÓGICO-ECONÔMICO

Outro instrumento conciliador do conflito entre o desenvolvimento econômico e a defesa do meio ambiente é o Zoneamento Ecológico Econômico – ZEE, fundamental para o gerenciamento territorial da atividade econômica. A partir dele, é possível chegar uma alocação territorial ótima, compatível com a exploração racional dos recursos naturais. O caráter preventivo do ZEE evidencia-se.

O ZEE é um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente e está previsto no art. 9º, inciso II, da Lei nº 6.938/1981:

Art. 9º - São Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

[...]

II - o zoneamento ambiental;

Por sua vez, esse instrumento é disciplinado pelo Decreto nº 4.297/2002, cujo artigo 2º o conceitua como:

... instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população.

O mesmo Decreto, por sua vez, define, em seu artigo 3º, o objetivo do ZEE:

Art. 3º O ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decisões dos agentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manutenção do capital e dos serviços ambientais dos ecossistemas.

Parágrafo único. O ZEE, na distribuição espacial das atividades econômicas, levará em conta a importância ecológica, as limitações e as fragilidades dos ecossistemas, estabelecendo vedações, restrições e alternativas de exploração do território e determinando, quando for o caso, inclusive a relocalização de atividades incompatíveis com suas diretrizes gerais.

O referido Decreto, ainda, define os parâmetros que deve ser observados na elaboração do ZEE:

Art. 4º O processo de elaboração e implementação do ZEE:

I - buscará a sustentabilidade ecológica, econômica e social, com vistas a compatibilizar o crescimento econômico e a proteção dos recursos naturais, em favor das presentes e futuras gerações, em decorrência do reconhecimento de valor intrínseco à biodiversidade e aos seus componentes;

II - contará com ampla participação democrática, compartilhando suas ações e responsabilidades entre os diferentes níveis da administração pública e da sociedade civil; e

III - valorizará o conhecimento científico multidisciplinar. (grifo nosso)

Pode-se dizer que o ZEE tem como fundamento último a constatação de que a realidade se caracteriza pela diversidade. O meio ambiente se distribui de maneira não homogênea sobre a superfície da Terra. Os diversos ecossistemas e recursos possuem uma distribuição geograficamente dispersa, e os recursos naturais se apresentam em concentrações geograficamente localizadas, sendo raros em determinados locais, e abundantes em outros. Tal realidade se apresentou ao ser humano desde a pré-história, quando ele teve que migrar em busca dos recursos econômicos necessários a sua subsistência.

Devido a esta dispersão dos recursos naturais, o ser humano se vê forçado a se deslocar ao longo da superfície da Terra, localizando suas atividades econômicas nas proximidades das fontes de recursos naturais. Assim, os grupos humanos vêm se concentrando em lugares que onde o acesso aos recursos naturais se apresenta mais fácil. É o caso da ocupação da Região Amazônica, onde as comunidades se formaram às margens dos rios, mais próximo da fonte de alimentos mais acessível, o pescado, e mais próximo do meio de transporte, o fluvial.

O governo brasileiro destacou três princípios básicos que devem nortear este instrumento de gestão territorial:

Propõe uma regulação do uso do território, segundo três princípios básicos: 1) a eficácia, referente à nova racionalidade de poupança de recursos e incorporação de informação e tecnologia nos produtos e processos; 2) a valorização da diferença, referente a identificação e potencialização das vantagens competitivas de cada território; 3) a descentralização, construindo nova forma de governo em parceria, que identificamos como gestão do território, expressão da nova relação público-privada. ^[20]

O ZEE, como se depreende da definição oficial acima, é instrumento de gestão territorial que subsidia a implantação das atividades econômicas, tendo em vista a distribuição geograficamente desigual de recursos naturais. Ele deve necessariamente ser seguido pelos setores público e privado, pois tem caráter vinculativo. Ele abrange três aspectos: o ambiental, o econômico e o social.

Dentro do aspecto ambiental, o ZEE deve proporcionar o máximo de informações acerca do meio ambiente, tanto a nível macro, quanto a nível microrregional. O conhecimento da distribuição geográfica da biodiversidade, do ecossistema, dos recursos hídricos, dos recursos minerais, dentre outros, é essencial para a tomada de decisão sobre a localização das atividades econômicas. Ter conhecimento da fragilidade do ecossistema onde se localizará uma atividade é subsídio para se decidir acerca das medidas protetivas a serem tomadas, e, ainda, sobre o que não explorar. Aqui se apresenta, de forma evidente, a aplicação do princípio da precaução, essencial para se evitar os riscos decorrentes da atividade econômica. A proteção do meio ambiente é o imperativo constitucional a ser buscado.

Quanto ao segundo aspecto, o econômico, o ZEE deve proporcionar que as atividades econômicas se distribuam ao longo do território nacional de forma a trazer o desenvolvimento regional e a diminuição das desigualdades e da pobreza às regiões mais periféricas do país, conforme determina o artigo 3º da Constituição da República.

O ZEE deve proporcionar a distribuição da atividade econômica de forma racional, para que seja respeitada a capacidade natural de regeneração dos diversos ecossistemas. Assim, a localização de determinada atividade dever ter em conta o ritmo de extração de recursos naturais e de produção de externalidades negativas, de forma a evitar a degradação da qualidade ambiental. Devem ser respeitadas as limitações da capacidade de descarga dos ecossistemas de forma a não prejudicar a qualidade de vida das presentes e das futuras gerações.

O terceiro aspecto diz respeito às questões sociais. A distribuição da atividade econômica deve levar em consideração a diversidade cultural existente nas várias regiões do país. A qualidade de vida das populações locais passa necessariamente pelo respeito às suas especificidades. A implantação de uma atividade econômica vinda de fora tende, muitas das vezes, a promover a alienação das populações locais. Entenda-se, aqui, alienação como a adoção de padrões culturais, formas de trabalho e hábitos de consumo que não tenham raízes no local onde são transplantados.

Deve-se lembrar que a Constituição da República tem como um de seus fundamentos o respeito ao pluralismo. O direito das comunidades tradicionais ao seu patrimônio cultural deve ser respeitado, e o ZEE deve ter em consideração este aspecto social. Não basta apenas que haja o levantamento das potencialidades econômicas locais em termos de recursos naturais, que geralmente se refletem em termos dados estatísticos e padrões matemáticos. É preciso que se insira o elemento humano nos estudos promovidos pelo ZEE. Afinal, o ser humano é o destinatário último das políticas econômicas e ambientais, devendo ser garantidos seu bem-estar material e psíquico.

O governo brasileiro demonstrou bem estes três aspectos, embora tenha se referido apenas a existência de duas dimensões:

Como explícito no próprio termo, o conceito de zona ecológica-econômica sintetiza duas dimensões básicas: a ecológica, que reflete as limitações e potencialidades de uso sustentado dos recursos naturais e a econômica, que manifesta as aspirações de desenvolvimento humano da comunidades que habitam e retiram seus sustento do território. ^[21]

Para que o ZEE seja efetivo, ele deve visar ao desenvolvimento econômico sustentável, que abrange não só o respeito ao meio ambiente, como também a busca da qualidade de vida das populações locais, que passa necessariamente pela preservação da diversidade cultural.

O ZEE é um excelente instrumento técnico a disposição do Estado para efetivar o desenvolvimento econômico em consonância com a preservação do meio ambiente. Ou seja, o equilíbrio entre direito ao desenvolvimento econômico e direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado é o cerne deste instrumento. Contudo, ele por si só não garante que tal ocorra.

Como instrumento técnico, sua efetividade depende de vontade política. Faz-se necessário que saia definitivamente da previsão legal e ingresse na prática política e administrativa brasileira. A incumbência de tarefas e a dotação de recursos são essenciais para que a efetiva concreção dos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, em especial o ZEE.

E, ainda, nem o ZEE e nem os outros instrumentos abordados no presente trabalho são capazes de sozinhos garantirem a efetividade do equilíbrio entre economia e proteção ambiental. É preciso que todos os instrumentos existentes, bem como outros que vierem a existir, estejam trabalhando conjuntamente e em perfeita harmonia, como forma de garantir a máxima efetividade dos direitos fundamentais constitucionalmente garantidos.

Deve-se destacar o caráter democrático deste instrumento. Somente a população brasileira, especialmente as populações diretamente afetadas por empreendimentos econômicos específicos, é que possui legitimidade para decidir qual a melhor distribuição geográfica da atividade econômica. O caráter conciliador do conflito de interesses se apresenta de forma bastante evidente neste caso.

5 O DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E À PESQUISA TECNOLÓGICA

Dentro do papel direcionador do ordenamento jurídico constitucional brasileiro, na busca pelo equilíbrio entre desenvolvimento econômico e preservação ambiental, assume papel de destaque o capítulo sobre o desenvolvimento científico e tecnológico na Constituição Federal de 1988.

A tecnologia, ou técnica, ocupa uma posição essencial na economia como um dos fatores do sistema produtivo, ao lado do capital, do trabalho e dos recursos naturais. É a tecnologia a responsável pela mediação entre os fatores produtivos. O processo de trabalho, ou seja, a transformação dos recursos naturais em utilidades, ou mercadorias, não teria sido potencializada se o ser humano não tivesse descoberto formas de aumentar a eficiência de seus próprios músculos. Estaria ele, ainda, caçando ou cultivando o solo com as mãos nuas.

Provavelmente, com o uso da primeira pedra lascada o ser humano descobriu que poderia incrementar o uso de suas forças corpóreas, aumentando o ritmo com que conseguia extrair da natureza os bens necessários a satisfação de suas necessidades. O ser humano é até agora o único ser vivo que consegue tal feito: utilizar e desenvolver instrumentos que aumentam sua capacidade de trabalho. Ele é o único que conseguiu superar os sues próprios limites naturais. Primeiramente, com máquinas e instrumentos simples; posteriormente, com a máquina a vapor; e, presentemente, com o motor de combustão interna, com o motor elétrico e com o motor nuclear.

SANDRONI traz interessante conceituação que reflete este papel de mediador entre o trabalho e a natureza:

TÉCNICA. Conjunto de processos mecânicos e intelectuais pelos quais os homens atuam na produção. Seu desenvolvimento constitui um índice de domínio do homem sobre a Natureza e se manifesta por meio do aperfeiçoamento dos instrumentos, dos objetos de trabalho e do próprio trabalhador: ferramentas, máquinas, matérias-primas, métodos de observação, controle e processos de interação entre o homem e o objeto de seu trabalho, manual ou intelectual. O nível de desenvolvimento técnico de uma sociedade determina seu grau de aproveitamento dos recursos naturais, a complexidade da divisão técnica do trabalho e a produtividade da mão-de-obra. ^[22]

A técnica se constitui em um fator de domínio do ser humano sobre a natureza, como se vê acima. Através dela, ele pode vencer forças naturais que são evidentemente superiores às suas próprias forças. Ela aumenta o ritmo e a eficiência com que se extraem os recursos naturais e os transforma em utilidades a serviço da satisfação de suas necessidades básicas do ser humano. Com a utilização de máquinas, instrumentos, métodos e processos, entre outros, ele pôde transformar os recursos naturais em mercadorias e serviços em quantidade tal que ultrapassa suas próprias necessidades periódicas. A tecnologia trouxe ao ser humano a sociedade da abundância.

A técnica, ao aumentar a eficiência do processo produtivo, evidencia seu caráter paradoxal, tanto no que diz respeito ao aspecto econômico, quanto ao aspecto ambiental.

No que diz respeito ao aspecto econômico, o desenvolvimento tecnológico traz a eficiência produtiva, o que permite que o sistema econômico seja capaz de produzir a satisfação muito além das necessidades humanas básicas. A sociedade do excedente econômico é fruto do desenvolvimento tecnológico. Contudo, a produção da abundância não significa o fim da miséria humana, pois, como já se viu acima, a distribuição do produto da atividade econômica não se dá de forma equânime. A extrema concentração de renda em alguns países evidencia tal assertiva.

Isto se dá porque a atual divisão internacional de trabalho é uma divisão de conhecimento tecnológico. Quem detém este conhecimento é o destinatário dos frutos do processo produtivo. Não importa mais onde se instala uma planta produtiva, mas sim quem é o detentor da tecnologia nela utilizada. Exemplo notório é o chip de computador. Apenas duas companhias, atualmente, Intel e AMD, detêm a tecnologia aplicada na quase totalidade dos computadores espalhados pelo mercado mundial. Todos os que quiserem utilizar um computador devem pagar tributo pelo direito de uso a estas companhias. A concentração da tecnologia trouxe a concentração da renda.

No que diz respeito ao meio ambiente, o desenvolvimento tecnológico pode gerar dois efeitos paradoxalmente opostos: causar danos ambientais e melhorar a proteção ambiental.

Por um lado, a tecnologia pode acelerar o uso de recursos naturais e a emissão de outputs negativos do processo produtivo. Como se viu, a técnica aumentou o ritmo de extração de recursos naturais. Ela é a principal responsável em permitir que a atividade humana de utilização dos recursos ultrapassasse o ritmo de regeneração natural dos ecossistemas terrestres. Isto em se falando de recursos naturais renováveis. Ao se falar em recursos naturais não-renováveis, fica evidente que o ritmo de seu esgotamento se incrementou exponencialmente. A aceleração da degradação dos ecossistemas terrestres tem sido o principal e o mais evidente efeito do incremento da extração de recursos naturais proporcionada pelo desenvolvimento tecnológico dos processos produtivos.

Por sua vez, uso de tecnologias "sujas", que, além de intensamente consumidoras de recursos naturais, são poluidoras, é o outro responsável pelo pela degradação dos ecossistemas. O uso intensivo de tais tecnologias aumentou o ritmo de produção de externalidades negativas. A emissão de poluentes, o despejo de resíduos tóxicos, o acúmulo de lixo doméstico, entre outros efeitos negativos, têm mais do que ultrapassado a capacidade de descarga dos ecossistemas naturais. O ciclo termodinâmico de matéria e energia da natureza não tem sido mais capaz de reciclar os resíduos da atividade econômica gerados pelo uso de tecnologias intensamente produtoras de externalidades negativas.

Por outro lado, o uso de tecnologias "limpas" pode aumentar a eficiência econômica no uso dos recursos naturais, bem como reduzir as emissões negativas do processo produtivo. O desenvolvimento de técnicas que proporcionem o uso mais eficiente dos recursos naturais pode ser capaz de reduzir o ritmo de sua exploração e, conseguintemente, a degradação do meio ambiente que tal exploração traz. O uso de técnicas de reciclagem, por sua vez, pode, igualmente, contribuir para a redução da exploração, na medida em que reaproveita os resíduos da atividade econômica.

E, ainda, a tecnologia pode contribuir para a redução da emissão dos outputs negativos. É notório que já estão disponíveis, atualmente, tecnologias para a filtragem de emissões de gás carbônico, principal gás responsável pelo efeito estufa, bem como para a despoluição de cursos d’água, entre outras. A tecnologia, ao mesmo tempo em que é responsável pelo incremento da poluição, é um dos principais instrumentos a serviço da limpeza do meio ambiente.

Estes aspectos são destacados por DERANI:

Assim, revive-se o drama de Prometeu ao se identificar os dois lados da técnica, como por exemplo nos casos dos problemas ambientais: o desenvolvimento técnico é por um lado causa de inúmeros danos ambientais (por exemplo, poluição atmosférica provocada por indústrias e automóveis, poluição da água e do solo pelo excesso de adubos e pesticidas químicos); por outro lado, a proteção ambiental pode ser em grande parte alcançada através do desenvolvimento de técnicas adequadas. Deste modo, ao direito cabe incentivar a utilização da melhor tecnologia disponível para a produção "limpa", ao mesmo tempo em que, no âmbito de políticas públicas, age fomentando pesquisas vinculadas com a necessidade de melhoria do bem-estar da sociedade, procurando afastar a aplicação de técnicas deletérias da qualidade ambiental. ^[23]

Fator importante a ser evidenciado, contudo, é que a distribuição das benesses do desenvolvimento tecnológico não é democrática, mas a distribuição dos seus efeito negativos, sim. As chamadas tecnologias "limpas" possuem um custo muito elevado. Mesmo as sociedades que possuem recursos para pagar por elas, por vezes optam por não as utilizar, pois se baseiam em uma simples análise monetária de custo-benefício. Implantá-las custa caro, mas, geralmente, não traz nenhuma vantagem econômica às unidades produtivas. Quem não tem recursos, a maioria dos países pobres, não pode sequer exercer o seu direito de opção por tecnologias "limpas".

Contudo, como já demonstrou BECK, "... el smog es democrático" ^[24]. A poluição não respeita fronteiras e nem classes sociais. O ar poluído não deixa de ir para o país vizinho levado ao sabor dos ventos; um rio de águas contaminadas não deixa de correr para o mar, atravessando o território de diversos países cujas terras banha; as populações residentes não podem deixar de beber esta água que não contaminou ou de respirar este ar que não poluiu; mas quem pode pagar por um ambiente de qualidade tem o poder optar por não arcar ou sofrer com as consequências negativas da atividade econômica humana.

Vale agora destacar o papel do ordenamento jurídico, que, neste caso, deve ser o direcionador do desenvolvimento tecnológico, desestimulando a adoção de processos produtivos degradadores e poluidores, e incentivando o desenvolvimento e a utilização de tecnologias mais eficientes e ecologicamente corretas. A ação inovadora e renovadora do direito revela-se nesta busca por um novo paradigma tecnológico. O sistema jurídico deve desempenhar "... um papel fundamental ao procurar estruturar a produção de tecnologia, adequando-a a fins sociais e revestindo-a de valores éticos presentes na sociedade" ^[25].

Nesse contexto, a harmonia entre desenvolvimento econômico e conservação do meio ambiente tem na efetividade do desenvolvimento científico e tecnológico um fator fundamental para a sua concretização. O desenvolvimento científico e tecnológico é fator essencial na eficiência do sistema produtivo. A tecnologia é instrumento a serviço da eficiência no uso dos recursos naturais dentro da atividade produtiva, além de cumprir papel importante na eliminação e minimização dos outputs negativos da atividade econômica.

Porém, a utilização da tecnologia como instrumento a serviço do equilíbrio dos direito constitucionais do desenvolvimento econômico e da conservação do meio ambiente é uma decisão política. O desenvolvimento científico e tecnológico por si sós não são capazes de trazer a melhoria do bem estar social, dados seus efeitos paradoxos positivos e negativos. Incentivar o desenvolvimento de tecnologias "limpas" ou "sujas" passa por uma opção política e ética da sociedade e que deve estar consagrada expressamente na base do sistema jurídico, ou seja, na constituição. Embora o desenvolvimento tecnológico não seja democrático, como se viu acima, a ausência de uma opção política e ética acerca da utilização da tecnologia disponível é no mínimo grave.

Mais ainda, a opção política deve ser essencialmente democrática. Somente uma sociedade devidamente informada e esclarecida possui o poder de decisão acerca da utilização da ciência e da tecnologia. Deve-se ressaltar a força dos adjetivos "informada" e "esclarecida", pois a decisão tem que ser tomada por uma sociedade que conheça os paradoxos do desenvolvimento tecnológicos, seus aspectos positivos e negativos, suas potencialidades e perigos. A sociedade pode assim exercer seu livre arbítrio, em uma decisão conciliadora entre os diversos interesses em conflito, notadamente entre os desenvolvimentistas extremados e os ecologistas radicais. O documento jurídico que materializa a "decisão política fundamental" ^[26], a carta constitucional, deve conter necessariamente tal decisão, pois que essencial à definição da qualidade de vida da população e ao desenvolvimento nacional.

O art. 218 da Constituição da República Federativa do Brasil traz a decisão política acerca do desenvolvimento da ciência e da tecnologia:

Art. 218. O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas.

§ 1º - A pesquisa científica básica receberá tratamento prioritário do Estado, tendo em vista o bem público e o progresso das ciências.

§ 2º - A pesquisa tecnológica voltar-se-á preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional.

§ 3º - O Estado apoiará a formação de recursos humanos nas áreas de ciência, pesquisa e tecnologia, e concederá aos que delas se ocupem meios e condições especiais de trabalho.

§ 4º - A lei apoiará e estimulará as empresas que invistam em pesquisa, criação de tecnologia adequada ao País, formação e aperfeiçoamento de seus recursos humanos e que pratiquem sistemas de remuneração que assegurem ao empregado, desvinculada do salário, participação nos ganhos econômicos resultantes da produtividade de seu trabalho.

§ 5º - É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica.

Ademais, Lei nº 6.038/1981, antes mesmo da Constituição de 1988, já trazia, como um dos fundamentos da Política Nacional do Meio Ambiente, em seu artigo 1º, inciso IV, os "... incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais", evidenciando uma opção política pelo desenvolvimento tecnológico voltado para a sustentabilidade ambiental.

Veja-se que o desenvolvimento tecnológico deve estar a serviço da solução dos problemas nacionais e do o desenvolvimento do sistema produtivo, tendo em vista o bem público. A Constituição, desta forma, como não poderia deixar de ser, além de incentivar o desenvolvimento tecnológico, o que é essencial para a produtividade de qualquer sistema econômico nacional, coloca-o a serviço da solução dos problemas nacionais e do bem-estar dos cidadãos brasileiros.

Assim, a ciência e tecnologia nacionais devem estar a serviço do imperativo ético do desenvolvimento voltado para a solução dos problemas do povo brasileiro. O desenvolvimento tecnológico deve buscar como objetivos máximos aqueles mesmos objetivos elencados no art. 3º da Carta Magna. Estes objetivos, cujo pano de fundo é a dignidade da pessoa humana, passa necessariamente pela qualidade ambiental (art. 225). Não existe vida digna sem qualidade ambiental, então não pode haver desenvolvimento tecnológico nacional que não esteja voltado para preservação desta mesma qualidade.

Assim, a Constituição do Brasil traz opção política que tem efeito vinculante dos setores público e privado. Cabe ao setor privado o dever de desenvolver pesquisas que tenham sempre o caráter ecologicamente correto. Ao Estado, além de agir desta mesma forma, cabe o encargo de incentivador e direcionador da pesquisa e da tecnológica em direção à sustentabilidade e à qualidade ambiental. Não pode, assim, o Estado permanecer inerte, esperando a iniciativa privada, pois se assim agir, estará violando o "espírito constitucional". O Estado estará praticando uma inconstitucionalidade por omissão se não promover o desenvolvimento tecnológico voltado ao desenvolvimento nacional ecologicamente correto. A inércia do Estado ameaça a efetividade dos direitos constitucionais.

6 O ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E O RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL

O Estudo de Impacto Ambiental é outro instrumento importantíssimo para se manipular a relação economia-ecologia. Sendo um estudo científico multidisciplinar, ele é capaz de visualizar uma variada gama de consequências dos empreendimentos econômicos, abrangendo não só os aspectos econômicos e ambientais, mas, sobretudo, as consequências sociais. É importante instrumento auxiliar na tomada de decisões necessárias à implantação dos empreendimentos econômicos, notadamente no que diz respeito às ações mitigadoras das consequências ambientais e sociais negativas.

Segundo a lição de MIRRA, a primeira manifestação legislativa brasileira que apresentou exigência quanto ao estudo de impacto ambiental foi a Lei nº 6.803/1980, que

... dispôs sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, como condição para a aprovação da delimitação e autorização da implantação de zonas de usos estritamente industrial destinados à localização de pólos petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos e instalações nucleares. ^[27]

Contudo, a Lei nº 6.938/1981 introduziu definitivamente o EIA/RIMA na Política Nacional de Meio Ambiente, ao defini-lo, em seu artigo 9º, inciso III, como um dos instrumentos desta Política.

Deve-se, ainda, mencionar a Resolução CONAMA nº 001/1986, que estabeleceu critérios básicos e diretrizes gerais para a avaliação de impacto ambiental.

Contudo, sua mais importante consagração no sistema jurídico nacional deu-se com sua elevação à categoria constitucional. Ele vem insculpido no artigo 170, que trata dos princípios da atividade econômica, em seu inciso VI, que determina a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.

Igualmente, ele vem previsto no artigo 225, parágrafo 1º, que trata dos princípios relativos ao meio ambiente. O inciso IV deste parágrafo determina que o Estado sempre exija, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.

Ao ser consagrado como exigência constitucional, o EIA/RIMA passou a ser um instrumento a serviço dos objetivos constitucionais estabelecidos no artigo 3º. Assim, ele dever ser um instrumento que tenha como escopo último a garantia da dignidade da pessoa humana.

O fundamento ideológico da EIA/RIMA está assentado no princípio da precaução. Ele é aplicável sempre que uma atividade econômica tenha o potencial de causar riscos graves e irreversíveis ao meio ambiente, mas que não haja certeza científica acerca destes efeitos. Seu enunciado pode ser extraído da Declaração do Rio, elaborado na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada no Rio de Janeiro em 1992:

Princípio 15: Com a finalidade de proteger o meio ambiente, os Estados devem aplicar amplamente o critério da precaução conforme as suas capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou irreversível, a falta de uma certeza absoluta não deverá ser utilizada para postergar-se a adoção de medidas eficazes para prevenir a degradação ambiental. ^[28]

Veja-se, pois, que a precaução parte da premissa de que toda a atividade econômica traz inexoravelmente um potencial risco ao meio ambiente. Ou seja, sempre que o ser humano intervém no meio ambiente, haverá uma alteração nos ecossistemas, pois o próprio ser humano é um elemento externo ao meio ambiente natural e uma causa inevitável de desequilíbrio. Esta é a única certeza.

Contudo, apesar da existência da probabilidade do risco, o meio científico por vezes não sabe quais são os riscos. A prática humana tem evidenciado alguns riscos que comumente ocorrem, sendo do conhecimento do meio científico num grau certeza que assegura a previsibilidade sua ocorrência. Outros riscos, contudo, são totalmente desconhecidos pela comunidade científica. A existência de risco elevado, mas incerto quanto a sua espécie, é o fundamento da precaução, como afirmam DERANI & RIOS:

Se o risco é considerado elevado e incerto, o princípio da precaução recomenda ao Estado que, nesse caso, não espere por certeza científica para adotar uma medida corretiva de modo que evite a possibilidade de um significativo impacto ambiental. Uma atitude de cautela em relação ao meio ambiente pressupõe uma conduta de precaução pelo Estado, que, na dúvida, deve postergar a decisão de aceitar novas tecnologias, empreendimentos, produtos e substâncias sobre as quais recaem suspeitas de serem prováveis causadores de graves e irreversíveis danos ambientais. ^[29]

Com o objetivo de reduzir o grau de incerteza científica, o EIA/RIMA pode ser definido como um estudo técnico-científico multidisciplinar destinado identificar os riscos potenciais que uma dada atividade econômica pode ocasionar ao meio ambiente. Como um estudo multidisciplinar, o EIA/RIMA deve abranger o maior número de variáveis passíveis de serem afetadas pela atividade econômica a ser implantada. E não devem estar envolvidos apenas cientistas naturais, mas igualmente cientistas sociais, pois o impacto ambiental geralmente afeta as populações residentes na área de impacto.

O conjunto de conhecimentos obtidos no Estudo de Impacto Ambiental – EIA – deve ser relatado no Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, refletindo as suas principais conclusões. Deve, ainda, mostrar as várias possibilidades decorrentes da implantação da atividade produtiva, inclusive a de sua não implantação. As informações devem ser apresentadas de forma a servir de subsídio a tomada de decisão pelas pessoas diretamente interessadas na atividade a ser implantada.

O EIA/RIMA deve subsidiar o planejamento e a implantação da atividade econômica de tal forma que sejam tomadas medidas preventivas destinadas a evitar ou reduzir os impactos ambientais vislumbrados. Aqui se evidencia o papel de conciliador entre desenvolvimento econômico e defesa do meio ambiente que o EIA/RIMA exerce. Ele é instrumento a serviço da garantia da qualidade de vida, que, como já se discorreu, deve abranger a melhoria do padrão econômico e o equilíbrio ambiental.

Contudo, o aspecto mais importante do EIA/RIMA é o fato de possibilitar um debate democrático acerca dos rumos que a atividade econômica deve tomar, não só em relação aos possíveis impactos ambientais, mas, sobretudo, em relação aos impactos sociais das atividades produtivas.

O aspecto democrático apresenta-se primeiramente durante a realização dos estudos de impacto ambiental. Durante a elaboração do EIA/RIMA deve ser garantida a participação de especialistas que representem uma variada gama de posições teórica e práticas sobre a atividade potencialmente impactante. Deve ser garantida a diversidade de posicionamentos que reflita a diversidade da própria sociedade brasileira. Preferencialmente, não deve existir posicionamento prevalecente, pois tal ocasionaria uma conclusão tendenciosa acerca da possibilidade de implantação do empreendimento produtivo e de suas possíveis consequências.

O segundo momento de garantia do caráter democrático do EIA/RIMA é no momento de apresentação do relatório conclusivo. Neste momento, ocorre a abertura para a participação do público, principalmente da população diretamente afetada pelos possíveis impactos do empreendimento. As audiências públicas para discussão do Relatório de Impacto Ambiental devem ser espaços democráticos para o debate dos interesses diretamente envolvidos. Igualmente, não pode haver privilégios. Deve ser garantido igual espaço para todos os interessados, sob pena de que a decisão tomada seja tendenciosa e antidemocrática.

O EIA/RIMA, como espaço democrático, é uma das faces do embate existente entre as diversas forças sociais que compõem a sociedade brasileira. É mais uma faceta da confrontação entre interesses públicos e privados, cujo documento conciliador máximo é a Constituição da República. Nele devem estar representados os interesses empresariais, os dos trabalhadores, os das populações afetadas e os do Estado. Vale lembra que deve prevalecer a decisão que seja conciliadora dos interesses envolvidos e que seja mais adequada aos preceitos constitucionais.

RIOS & DERANI, citando Laurence Tribe, se posicionam a respeito da importância da audiência pública na valorização da participação das pessoas afetadas por decisões políticas:

De qualquer ponto de vista, a audiência representa uma valorizada interação humana na qual a pessoa afetada experimenta no mínimo a satisfação de participar da decisão que vitalmente lhe concerne, e talvez a particular satisfação de receber uma explanação do por que a decisão está sendo tomada de certa forma. ^[30]

Eis um aspecto fundamental do EIA/RIMA, o de ser mais do que uma simples peça técnico-científica, mas fundamentalmente se consubstanciar em uma peça de decisão política-social, que reflete acima de tudo a diversidade da sociedade brasileira. Isto se deve ao fato de a ciência não ser neutra. A suposta neutralidade da ciência é um mito há muito superado.

Todo o conhecimento científico está sempre a serviço de um propósito, pois o ser humano é um ser naturalmente político. Devemos lembrar que até a suposta neutralidade política se constitui em si num posicionamento político. Assim, as posições defendidas no EIA/RIMA estão carregadas de elementos éticos e axiológicos que demonstram a essência da própria sociedade política brasileira. As decisões tomadas durante o processo não são simplesmente técnicas, mas, sobretudo, políticas.

Por fim, deve ser lembrado que a garantia da efetividade do EIA/RIMA se constitui igualmente numa decisão política. Não basta competência técnica. Faz-se necessária vontade política, como opina DERANI, ao comentar sobre o aspecto político do EIA/RIMA:

É impossível, como muitas vezes se pretende, a separação entre conhecimento científico e poder político. Cada AIA traz essa conjunção de elementos. Portanto, ao analisarmos o valor do AIA, para a efetiva conservação das bases naturais, deve-se ter em vista que sua implementação satisfatória não depende unicamente do alto nível técnico das pessoas envolvidas. É igualmente fundamental a garantia de instrumentos de mediação política idôneos, a fim de que se possa, de maneira equânime e democrática, encontrar uma decisão para os dados apresentados pelo documento de Avaliação de Impacto Ambiental. ^[31]

É notório que muitos estudos dotados de perfeição técnica são engavetados pelo fato de não atenderem aos interesses econômicos de grupos poderosos, que conseguem, muitas vezes, suplantar a vontade democrática. O EIA/RIMA precisa estar protegido contra estes ataques antidemocráticos, garantindo-se a afetividade das decisões tomadas. Aqui vale lembrar que nenhum instrumento conciliador entre atividade econômica e defesa do meio ambiente possui efetividade sozinho, mas somente em conjugação com outros fatores técnicos e políticos positivamente considerados.

7 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Cabe aqui breve explanação sobre o licenciamento ambiental, pois se trata de importante instrumento a serviço de poder de polícia ambiental.

Como instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente, o licenciamento ambiental está previsto no artigo 9º da Lei nº 6.938/1981, inciso VI. O artigo 10 da mesma Lei, por sua vez, determina quando a licença ambiental será exigida:

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.

O fundamento do licenciamento ambiental é uma das facetas do poder de polícia do Estado. Não cabe aqui uma análise mais profunda acerca deste poder-dever da administração pública, pois que tal tarefa não se constitui em objeto do presente trabalho. Quero apenas situar a atividade de licenciamento ambiental como manifestação deste poder, que é essencial para a limitação de atividades privadas que possam afetar de forma negativa o interesse público.

O poder de polícia da administração pública tem haver com a limitação das atividades, direitos e uso de bens particulares, tendo em vista o bem comum. FINK, ALONSO JR. & DAWALIBI apresentam um conceito sintético de poder de polícia:

Quanto ao conceito, podemos definir poder de polícia como a atribuição conferida à Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens e exercício de atividades e direitos individuais, com o objetivo de compatibilizá-los com o interesse público ou social. ^[32]

Como se depreende do referido conceito, o exercício de direitos eminentemente privados é hodiernamente limitado em função do interesse público ou social. Os direitos individuais clássicos tiveram que ser adaptados às novas demandas do Estado social do Século XX. A justiça social e o bem público passaram à categoria de direitos fundamentais com o advento das constituições modernas. Os direito e liberdades individuais devem ser garantidos, mas seu exercício tem a potencialidade de afetar o direito da coletividade. O poder de polícia é, pois, esta faculdade delegada à administração pública de limitar ou condicionar o exercício das direito individuais com o objetivo de anular ou minimizar seus efeitos negativos que possam afetar o direito da coletividade.

Desde Adam Smith, a liberdade de exercício da atividade econômica foi definida como um direito de liberdade clássico. O advento do estado do bem-estar social modificou tal acepção, pois se tornara evidente que a atividade econômica liberal trazia externalidades negativas à sociedade. Atualmente, os efeitos negativos ambientais se tornaram ainda mais evidentes, somando-se às mazelas que depreciam a qualidade de vida da população mundial, em especial a dos países pobres.

O exemplo clássico de externalidade negativa do exercício da liberdade econômica é a poluição atmosférica, que afeta a população local, e até mesmo as transfronteiriças. É a democracia das externalidades negativas, como já demonstrou Ulrich Beck através do conceito de Sociedade de Risco. A fumaça expelida por uma fábrica não fica restrita ao espaço físico da fábrica. Mesmo se ficasse, afetaria a saúde e o bem-estar de todos seus trabalhadores. Entram em choque o direito de liberdade econômica e o direito a um meio ambiente saudável, o direito de produzir e o direito de respirar um ar limpo.

Eis o fundamento da atividade de licenciamento ambiental, que tem por finalidade a limitação à construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades que utilizem recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, na acepção da própria Política Nacional do Meio Ambiente.

O licenciamento ambiental em si não elimina as externalidades. Apenas se constitui num instrumento de controle a serviço do interesse público. Antes de entrar em ação, a sociedade deve definir previamente os limites que devem ser observados. Trata-se de definir o que é inaceitável e o que é aceitável. O inaceitável deve ser proibido, e o aceitável deve ser limitado através do estabelecimento de padrões ou direitos de poluição e degradação. Contudo, por vezes tais padrões são definidos de forma inadequada, desrespeitando a capacidade de regeneração dos ecossistemas naturais, trazendo a degradação da qualidade de vida. Ou seja, embora o estabelecimento de padrões seja feito de forma legítima, não significa que ele tenha efetividade suficiente para reprimir as externalidades negativas.

Contudo, o direito de participação democrática no processo de licenciamento, sobretudo durante a definição das atividades aceitáveis ou não, é a melhor forma de garantir sua efetividade. Deve ser garantida a participação o mais amplamente possível, da mais variada gama de setores da sociedade civil, a exemplo do que ocorre nas audiências públicas do EIA/RIMA. Setores políticos, científicos, jurídicos, econômicos e a sociedade civil, entre outros, devem exercer igual poder de opinião e decisão, abrindo-se um amplo debate, de forma livre. Mas somente a decisão tomada pela maioria possui legitimidade.

Igualmente, o exercício do poder de polícia ambiental deve obedecer ao que foi democraticamente definido. Aos órgãos e agentes ambientais devem estar livres de pressões que possam afetar a isenção de suas atividades. Devem, ainda, estar devidamente instrumentalizados, tanto material quanto financeiramente. É notória, no Brasil, a falta de agentes ambientais em quantidade suficiente para garantir o exercício da atividade de polícia ambiental, bem com é igualmente notória a falta de meios materiais e financeiros. Não basta normatizar o poder de polícia. É preciso vontade política para garantir sua plena efetividade. O funcionamento dos órgãos de polícia ambiental deve ter a prioridade que merece.

Somente assim a atividade de licenciamento ambiental pode fugir da dominação de grupos econômicos ou de interesses localizados, passando a exercer seu papel de verdadeiro instrumento a serviço da harmonização entre atividade econômica e o bem público que é o meio ambiente ecologicamente equilibrado.

8 O PAPEL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

O papel das políticas públicas como instrumentos governamentais ganhou relevo a partir do surgimento dos direitos humanos de segunda geração ou direitos sociais. A partir do início do Século XX, os direitos sociais passaram à categoria de direitos fundamentais incluídos nas constituições ocidentais, inicialmente na Constituição mexicana de 1917, e, logo após, na Constituição alemã de Weimar em 1919. A constitucionalização dos direitos sociais passou a exigir dos estados a implementação de ações que garantissem a efetiva concreção dos direitos sociais.

O entendimento do que seja política pública passa necessariamente pela compreensão desta sua gênese ideológico-histórica, mais especificamente o da implementação dos direitos humanos de segunda geração, como discorre BUCCI, para quem a "... necessidade de compreensão das políticas públicas como categoria jurídica se apresenta à medida que se buscam formas de concretização dos direitos humanos, em particular os direitos sociais" ^[33].

Surgiu o Estado intervencionista. Diferentemente dos direitos individuais e políticos (de primeira geração), que em princípio exigiram do Estado uma ação negativa ou de abstenção, os direitos sociais exigem atitude proativa. Do Estado Liberal era exigido que não interviesse na esfera privada de interesses. Já do Estado Social passou a ser exigida sua atuação efetiva com vistas à efetividade dos direitos sociais. Como afirma BUCCI:

O paradigma dos direitos sociais, que reclama prestações positivas do Estado, corresponde, em termos da ordem jurídica, ao paradigma do Estado intervencionista, de modo que o modelo teórico que se propõe para os direitos sociais é o mesmo que se aplica às formas de intervenção do Estado na economia. Assim, não há um modelo jurídico de políticas públicas sociais distinto do modelo de políticas públicas econômicas. A alteração na ordem jurídica que demanda essa nova conceituação provém da mesma fonte histórica, que é a formação do Estado intervencionista. ^[34]

Um dos mecanismos de atuação concreta do Estado na realidade econômica e social é a política pública. Adotarei, aqui, o conceito de política pública apresentado por BUCCI:

Política pública é o programa governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.

Como tipo ideal, a política pública deve visar a realização de objetivos definidos, expressando a seleção de prioridades, a reserva de meios necessários à sua consecução e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos resultados. ^[35]

Assim, o conceito de política pública está diretamente vinculado a uma atividade estatal concreta que visa a objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Dois aspectos ressaltam aos olhos.

O primeiro diz respeito à atividade concreta do Estado na efetivação dos objetivos. Deve ele ser planejador, fomentador e executor das políticas públicas. Deve assumir papel ativo no processo de efetivação dos direitos sócias e econômicos, pois tal já se constitui em uma exigência constitucional.

O segundo aspecto se refere aos objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. As políticas públicas devem se destinar a efetivação concreta dos objetivos constitucionais, em especial aqueles objetivo fundamentais definidos no artigo 3º da Constituição da República. Como se viu, é na Carta Magna que foram definidos os objetivos da sociedade brasileira, resultado conformador dos embates ideológicos e dos interesses divergente, se constituindo na decisão política fundamental sobre os rumos da nação. Os objetivos constitucionais devem sair do papel e se realizarem no mundo concreto, sob pena de se tornarem letra morta.

Dentro dos objetivos constitucionalmente definidos encontramos o da necessidade de se promover o desenvolvimento nacional com a garantia da preservação do um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Como já explanado, estes objetivos concretos são essenciais para a efetividade da garantia da qualidade de vida do ser humano, pois se tratam de direitos humanos de terceira geração. Faz-se necessário, portanto, a implementação de política públicas voltadas à realização concreta de tais direitos fundamentais, com a garantia do devido equilíbrio.

A ação do Estado, através de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento econômico comprometido com a preservação ambiental, mostra-se outro fator imprescindível ao cumprimento de seu papel constitucional na promoção do bem estar e na defesa do meio ambiente. Segundo CAVALCANTI, as políticas de governo devem estar voltadas para a sustentabilidade:

Uma política pública comprometida com a sustentabilidade tem que desencorajar aquilo que cause ameaças à saúde de longo prazo do ecossistema e à base biofísica da economia, tal como a ineficiência, lixo, poluição, throughput, uso excessivo ou garimpo de recursos renováveis, dissipação de recursos esgotáveis, etc. Opostamente, ela tem que impulsionar aquilo que é desejado, como sucede com renda real, emprego, bem-estar, um ambiente limpo, uma paisagem bela, segurança pessoal, um uso balanceado dos recursos naturais (incluindo ar e água) e assim por diante. ^[36]

Assim, todas as políticas públicas governamentais devem estar voltadas para a promoção do bem-estar social, que não pode prescindir da qualidade ambiental. As políticas públicas, portanto, podem e devem ser usadas como instrumentos conciliadores dos interesses sociais conflitantes, em especial entre o interesse público concernente ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o interesse privado de crescimento econômico visando à apropriação privada de lucros.

Deve-se, finalmente, ressaltar mais uma vez que a implementação de políticas públicas que atendam aos interesses sociais é uma decisão que depende da vontade política dos dirigentes e agentes públicos. A decisão política sobre sua necessidade já foi tomada. Faz-se necessária a instrumentalização e a ação dos agentes públicos responsáveis por sua execução, o que passa necessariamente por uma decisão operacional.

E, ainda, vale observações semelhantes às relativas aos demais instrumentos até agora abordados. A coordenação de medidas e esforços é imprescindível para a concretização dos objetivos constitucionais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Do todo o exposto, torna-se evidente que os instrumentos jurídico-econômicos apresentados exercem importante papel na concretização dos objetivos constitucionais e dos direitos fundamentais eleitos democraticamente pela população brasileira. Notadamente, no que diz respeito à harmonia entre o desenvolvimento econômico e a manutenção de um meio ambiente saudável, faz-se necessário que estes objetivos e direitos saiam da dimensão deontológica e passem ao nível de concreção. Para tanto, os instrumentos apresentados devem ser implementados o mais amplamente possível, o que passa necessariamente pela vontade política do Estado brasileiro. E, ainda, sua implantação deve abranger a valorização dos agentes e das atividades administrativas correlatas. Somente assim a decisão política fundamental consubstanciada na Constituição poderá ganhar efetividade e concreção.

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36.CAVALCANTI, Clóvis. Políticas de governo para o desenvolvimento sustentável: uma introdução ao tema e a esta obra. In: CAVALCANTI, Clóvis (Org.). Meio Ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas. p. 30-31.

Autor

João Carlos Bezerra da Silva

Advogado e economista. Mestrando em Direito Ambiental pelo Programa de Pós-Graduação em Direito Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas - UEA.

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

SILVA, João Carlos Bezerra da. Os instrumentos jurídico-econômicos conciliadores do conflito entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2419, 14 fev. 2010. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/14347. Acesso em: 26 abr. 2024.

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