Da possibilidade de efetivação do direito fundamental à moradia por meio das Zonas Especiais de Interesse Social

Art. 17 - As Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS - são áreas de assentamentos habitacionais de população de baixa renda, surgidos espontaneamente, existentes, consolidados ou propostos pelo Poder Público, onde haja possibilidade de urbanização e regularização fundiária.

O conceito dado pela Prefeitura de Recife está em consonância com o apresentado por José Afonso da Silva, em seu livro Direito Urbanístico Brasileiro. O instrumento das ZEIS tem a finalidade de dar maior efetividade ao direito à moradia, promovendo a valorização da função social da propriedade em um contexto em que se dê prioridade do direito de moradia sobre o direito de propriedade, se esta propriedade estiver descumprindo a função social, no caso das ZEIS de vazio (ZEIS 3).

É fato que a nossa Constituição, diferentemente da Constituição Portuguesa, não define especificamente qual o conceito de moradia digna, mas é notória a existência de dispositivos que declaram o direito de todos à habitação digna. Destacamos a Declaração Universal dos Direitos Humanos e a Emenda Constitucional 26/2000, que inclui o direito à moradia no rol dos direitos sociais e institui o poder-dever do Poder Público em satisfazer esse direito, colocado por José Afonso da Silva como direito-necessidade.

No entanto, a efetivação do direito à moradia não é simples, sobretudo em cidades, a exemplo de Recife e Fortaleza, em que a especulação imobiliária reina, e existem vários grupos lutando pela supressão dos instrumentos populares que o Plano Diretor prevê. Não por acaso poucos Municípios conseguiram implementar as ZEIS, como é o caso de Recife, que ora relatamos.

Observamos que são vários os requisitos para o reconhecimento das ZEIS, o que confere maior segurança ao instituto, bem como fornece uma definição bem precisa do que ele é, no intuito de tornar mais claro ao Poder Público se determinada área pode ou não ser reconhecida enquanto ZEIS.

No Plano de Governo da atual gestão da Prefeitura de Recife encontrou-se um dos pontos-prioridade, juntamente com Educação e Saúde, qual seja o programa de requalificação das ZEIS:

Esse programa visa a melhoria da qualidade de vida da população residente nas ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), mediante a legalização da posse da terra, a definição dos parâmetros urbanísticos e edificantes especiais e a implementação de projetos de urbanização visando a sua integração à estrutura urbana da cidade, preservando a sua tipologia e garantindo a permanência da população nessas áreas. São parceiros nessa ação: BID, União (OGU - Orçamento Geral da União) PREZEIS, e Prefeitura do Recife.

Recife, segundo estatísticas do próprio Município, conta hoje com 66 ZEIS (uma população de cerca de 600 mil pessoas), o que a torna uma cidade pioneira e em estágio avançado da legislação urbanística municipal. Enquanto cidades como Fortaleza apenas recentemente conseguiram a inserção do instituto no Plano Diretor, Recife há muito já as tinha previsto e implementado, contando agora com programas de requalificação. No entanto, dificuldades inúmeras passa a cidade de Recife com relação às ZEIS, no que tange aos avanços de qualificação urbana nas áreas. As reclamações das classes populares persistem, certamente por conta de diversos problemas por que passa a cidade, mas, em virtude do espaço limitado deste estudo, não será abordada detidamente a realidade recifense.

Interessante para o Município de Fortaleza seria estudar os programas e intervenções urbanísticas de Recife, através de seminários entre as prefeituras, por exemplo, no intuito de discutir experiências e fomentar políticas públicas exitosas. Sobretudo no que concerne à experiência da lei do PREZEIS e da criação de instâncias de participação popular, certamente a troca de conhecimentos entre os governos parece importante, diante da atual e premente necessidade da instituição dos Conselhos Gestores nas ZEIS em Fortaleza.

2.3 O novo Plano Diretor Participativo de Fortaleza e as ZEIS

O novo Plano Diretor Participativo de Fortaleza - PDPFOR - inovou sobremaneira no que se refere ao planejamento da cidade, trazendo o macrozoneamento urbano e, em específico, as ZEIS. Neste ponto, faremos uma análise do que o PDPFOR dispôs sobre as ZEIS, sem, contudo, pretender esgotar o tema.

Conforme se observa da análise do PDPFOR no que diz respeito às ZEIS, de acordo com o mapa constante do Anexo B, são várias as áreas reconhecidas enquanto Zonas Especiais de Interesse Social. As áreas em vermelho correspondem às ZEIS tipo 1, as de cor marrom são as ZEIS tipo 2 e as de cor laranja são as ZEIS tipo 3 também chamadas de ZEIS de vazio. Em Fortaleza, a maior parte das ZEIS reconhecidas pelo PDPFOR foram as ZEIS 1 e 3. As espécies de ZEIS serão detalhadas e caracterizadas nos próximos pontos.

Observa-se no supracitado mapa que existem algumas ZEIS que são áreas extensas, a maioria delas são ZEIS 1 e ZEIS 3. Neste sentido, cita-se a ZEIS 1 do Grande Pirambu, que corresponde à maior área vermelha do mapa, abrangendo os bairros do Pirambu, do Cristo Redentor e parte da Barra do Ceará. Esta ZEIS é a maior não somente em tamanho, mas também em densidade populacional. Pode-se citar ainda outras ZEIS 1 de tamanho expressivo, que são: Bom Jardim, Planalto Pici e Mucuripe. Já com relação às ZEIS de tipo 3, as maiores em Fortaleza são: Praia do Futuro, Sapiranga, Papicu e Álvaro Weyne.

A maioria das ZEIS, no entanto, corresponde a algumas áreas intermédias em extensão territorial, não sendo correto afirmar que as grandes áreas de ZEIS são o padrão em Fortaleza. Como exemplo destas ZEIS médias, são as seguintes áreas: Moura Brasil, Praia de Iracema e Caça e Pesca (ZEIS 1); Manoel Sátiro e Siqueira (ZEIS 2); bem como Parque Dois Irmãos, Passaré e Vila União, todos estes ZEIS 3.

2.3.1. Diretrizes gerais do Plano

Antes mesmo de mencionar as Zonas Especiais de Interesse Social, o novo PDPFOR em seu artigo 2º afirma que as disposições nele contidas são aplicáveis a todo o território municipal e determina que devam "o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei anual do orçamento municipal orientar-se pelos princípios fundamentais, objetivos gerais e ações estratégicas prioritárias nele contidas". Tal disposição é de importância ímpar para as ZEIS, porque está dito no artigo 2º que os objetivos, princípios e estratégias do PDPFOR devem ser contemplados nas leis orçamentárias.

Uma vez que as ZEIS são dispostas como estratégia prioritária da política urbana municipal, é de suma importância que a lei de diretrizes orçamentárias e a lei anual do orçamento municipal prevejam investimentos constantes nas Zonas Especiais de Interesse Social. A efetivação e a manutenção das ZEIS dependem da previsão contínua de recursos públicos destinados a elas, sob pena de serem apenas mais um instituto sem efetividade na política urbanística municipal. Enfatiza-se esta questão por se entender que é prioritário que o Estado cumpra essa disposição normativa e que os movimentos populares e as comunidades inseridas em ZEIS reivindiquem anualmente as disposições orçamentárias para as ZEIS, para que de fato as melhorias urbanísticas e sociais possam ocorrer.

Logo adiante, o PDPFOR em seus princípios e objetivos coloca expressamente que uma das diretrizes da política urbana municipal é garantir o direito à cidade e a função social da propriedade, coibindo a especulação imobiliária. Conforme os artigos 3º e 4º:

Art. 3º São princípios da Política Urbana:

(...)

II — a função social da propriedade;

(...)

§ 2º A função social da propriedade é cumprida mediante o pleno desenvolvimento da sua função socioambiental.

§ 3° A propriedade cumpre sua função socioambiental quando, cumulativamente:

I — for utilizada em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental;

II — atenda às exigências fundamentais deste Plano Diretor;

(...)

VI — não for utilizada para a retenção especulativa de imóvel.

Art. 4º São objetivos deste Plano Diretor:

V — combater a especulação imobiliária;

(grifos nossos)

A respeito da especulação imobiliária, observe-se a leitura da seção 1.3 do presente trabalho.

Ainda no artigo 3º, o Plano prevê o respeito às diferenças entre as pessoas e os grupos sociais, de acordo com o Princípio da Equidade. A instituição das ZEIS contempla a finalidade desta disposição, uma vez que este instrumento possibilita o reconhecimento dos diversos tipos de ocupação na cidade, bem como a possibilidade do tratamento diferenciado a cada uma delas.

Diz ainda o PDPFOR que outro dos princípios fundamentais da política urbana é reduzir as desigualdades sociais, de acordo com os §5º e §6º do artigo 3º:

§ 5º O princípio da equidade será cumprido quando as diferenças entre as pessoas e os grupos sociais forem respeitadas e, na implementação da política urbana, todas as disposições legais forem interpretadas e aplicadas de forma a reduzir as desigualdades socioeconômicas no uso e na ocupação do solo do Município de Fortaleza, devendo atender aos seguintes objetivos:

§ 6º O Município deverá dispor de legislações, políticas públicas e programas específicos voltados para a redução da desigualdade social, que objetivem:

I — a garantia de condições dignas de habitabilidade para a população de baixa renda;

Enquanto objetivos elencados pelo Plano Diretor, além de combater a especulação imobiliária, o artigo 4º fala da ampliação da oferta de áreas para habitação de interesse social (VIII); da promoção de urbanização e regularização fundiária de áreas irregulares ocupadas por população de baixa renda (IX); da indução da utilização de imóveis não edificados, inutilizados ou subutilizados (X) e ainda da distribuição equitativa dos equipamentos sociais básicos (XI).

Nesta primeira parte do PDPFOR, são estabelecidas as diretrizes de acordo com as quais deve ser aplicado o Plano, guardando assim correlação direta com a aplicação das ZEIS, que também deve observar os objetivos e princípios dispostos no Plano Diretor.

A primeira vez em que as ZEIS são citadas expressamente no PDPFOR é no artigo 6º, in verbis:

Art. 6º São ações estratégicas prioritárias da política habitacional e de regularização fundiária:

VIII — instituir as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), segundo os critérios e procedimentos estabelecidos pelo Plano Diretor;

(grifo nosso)

Observa-se, assim, que a instituição das ZEIS é descrita como ação prioritária da política habitacional. A disposição expressa no artigo 6° pode e deve ser utilizada como cobrança ao Poder Público para a implementação do instituto às áreas que já foram previstas no Plano para serem ZEIS, bem como para as demais áreas que, no futuro, possam vir a ser Zonas Especiais. De acordo com este artigo, as ZEIS não são meramente um dos instrumentos possíveis de serem aplicados na ordem urbanística municipal. Pelo contrário: sua instituição trata-se de estratégia prioritária, e como tal deve ser cobrada e efetivada.

Ainda sobre as ZEIS em termos gerais, disposição importante é trazida no artigo 51:

Art. 51. São ações estratégicas da política de desenvolvimento econômico:

IV — desenvolver cooperativas sociais e arranjos de economia solidária para o segmento de pessoas em situação de desvantagem social, em especial nas Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS);

Esse artigo 51, em específico, lembra uma questão central no debate sobre as Zonas Especiais de Interesse Social, que é a importância da formulação de políticas públicas dentro das ZEIS. Ou seja, pouco adianta a previsão legislativa de uma ZEIS em determinada área e sua posterior implementação, por meio dos planos específicos que são necessários, se logo após isso o Poder Público esquece aquela ZEIS.

É preciso garantir que os moradores lá permaneçam, e isso só ocorre quando são criadas as condições para tanto. A exigência da infra-estrutura na área, por meio da presença dos serviços básicos como água, energia e saneamento, é indiscutível e prevista no Plano Diretor. A natureza, o conceito e a positivação das ZEIS determinam que, uma vez instituídas, o Poder Público é obrigado a instalar nelas os serviços essenciais, gerando a qualificação ou a requalificação urbana.

O que o artigo 51 aponta é que, para além da infra-estrutura, é necessário gerar e desenvolver alternativas de emprego e renda para a população, possibilitando a melhoria da qualidade de vida.

As ZEIS aparecem ainda no PDPFOR em vários outros dispositivos, a exemplo dos que abordam a macrozona de proteção ambiental em Fortaleza. A regularização fundiária das ZEIS, assim, é disposta como objetivo das Zonas de Recuperação Ambiental (ZRA), no artigo 68, V e das Zonas de Interesse Ambiental (ZIA), artigo 73, VII.

Para as ZEIS localizadas em alguma área da Macrozona Ambiental, aliás, o artigo 270, §3º, estipula que o plano integrado de regularização fundiária da ZEIS deve prever critérios e parâmetros que visem à proteção da área, em virtude da fragilidade ambiental. É necessário considerar, para estas áreas, a necessidade de redução das construções e taxas maiores de permeabilidade, conforme dispõe o §3º.

O PDPFOR determina que sejam aplicados às Zonas de Ocupação Preferencial 1 e 2 (ZOP 1 e ZOP 2), especialmente, alguns institutos, e dentre eles estão as ZEIS, nos artigos 82, XI e 86, XII, respectivamente. Quanto às Zonas de Ocupação Consolidas, no artigo 90, XI também está prevista a aplicação das ZEIS.

Nas Zonas de Requalificação Urbana (ZRU´s) há disposição acerca das ZEIS. Nos artigos 94, X e 98, X, respectivamente, as ZEIS estão também previstas para serem aplicadas.

Nas Zonas de Ocupação Moderada (ZOM) 1 e 2 da mesma forma, artigo 102, XII e 106, XII. Mesmo nas chamadas Zonas de Ocupação Restrita (ZOR), no artigo 110 do PDPFOR as ZEIS são trazidas como instrumentos a serem aplicados, no inciso V. Também nas Zonas de Orla (ZO), no artigo 121, X.

Assim, nas mais diversas grandes áreas estabelecidas pelo macrozoneamento municipal, como se pôde observar, as ZEIS estão sendo sempre citadas como instrumentos prioritários, dignas da maior atenção, não importando a macrozona em que estejam inseridas.

No plano diretor, as ZEIS são expressamente elencadas como instrumentos de regularização fundiária, conforme se observa do artigo 256, inciso VI, o que contempla as diretrizes urbanísticas municipais:

Art. 256. São instrumentos de regularização fundiária:

(...)

VI — zonas especiais de interesse social (ZEIS);

(grifo nosso)

As ZEIS podem e devem ser utilizadas como institutos que auxiliem a regularização fundiária das áreas de habitação popular, e a disposição expressa do artigo 256 é bastante importante neste sentido.

2.3.2 Seções dedicadas às ZEIS

A definição de ZEIS é feita no Plano Diretor no artigo 123, contemplando as características de que falamos acima, na seção 2.1. No citado artigo, as ZEIS são conceituadas e é dito que a sua destinação é a regularização urbanística e fundiária dos assentamentos habitacionais de baixa renda.

Art. 123. As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) são porções do território, de propriedade pública ou privada, destinadas prioritariamente à promoção da regularização urbanística e fundiária dos assentamentos habitacionais de baixa renda existentes e consolidados e ao desenvolvimento de programas habitacionais de interesse social e de mercado popular nas áreas não edificadas, não utilizadas ou subutilizadas, estando sujeitas a critérios especiais de edificação, parcelamento, uso e ocupação do solo.

É importante destacar-se que existem três tipos de ZEIS, que são dispostas no artigo 124 como: ZEIS 1, ZEIS 2 e ZEIS 3, das quais falar-se-á amiúde posteriormente.

Acerca do mecanismo de instituição das ZEIS, este é previsto no artigo 125, que estabelece que a sua criação deve se dar por meio de lei municipal específica, conforme se observa:

Art. 125. A instituição de novas ZEIS 1, 2 e 3 deverá ser feita através de lei municipal específica, respeitando os critérios estabelecidos nesta Lei, considerando as demandas oriundas da comunidade.

§ 1º A iniciativa legislativa para o reconhecimento e instituição de novas ZEIS 1, 2 e 3 é do chefe do Poder Executivo Municipal, condicionada ao atendimento dos critérios estabelecidos nesta seção, podendo também ser objeto de iniciativa popular na forma da Lei Orgânica e legislação pertinente.

§ 2º A criação de novas ZEIS 1, 2 e 3 poderá ainda ser proposta por associações representativas dos vários segmentos da comunidade ou pelo proprietário da área, através de requerimento encaminhado ao órgão municipal competente.

§ 3º Aprovadas pelo órgão municipal competente, as propostas de novas delimitações das ZEIS 1, 2 e 3 serão encaminhadas para a Câmara Municipal, através de projeto de lei, com a respectiva delimitação de seus perímetros.

O interessante é que, apesar de somente a lei municipal específica poder instituir as ZEIS, a proposta poderá ser dada por associações ou pelo proprietário da área. Essa última, gerada pelo proprietário, poderia vir a ser uma destinação social dada para cumprimento da função social da propriedade, quando esta não esteja sendo respeitada. No entanto, compreende-se que a possibilidade desta hipótese ocorrer é bastante remota, tendo em vista os interesses individualistas dos proprietários que, podendo optar entre dar destinação social ou valorizar o terreno por meio da especulação, normalmente reproduzem a retenção especulativa do imóvel, conforme abordado no capítulo 1.

As ZEIS estabelecidas no PDPFOR são de 3 tipos, e o primeiro tipo trazido no Plano é a ZEIS de tipo 1. Estas podem ser definidas como áreas de ocupação de população de baixa renda, em que geralmente aquela se deu de forma desordenada. Normalmente ocorrem espontaneamente, mas nada obsta que a ocupação da área tenha sido organizada.

Art. 126. As Zonas Especiais de Interesse Social 1 (ZEIS 1) são compostas por assentamentos irregulares com ocupação desordenada, em áreas públicas ou particulares, constituídos por população de baixa renda, precários do ponto de vista urbanístico e habitacional, destinados à regularização fundiária, urbanística e ambiental.

Uma das características da ZEIS 1 é que os moradores encontram-se na irregularidade por não possuírem relação jurídica/legal com o dono do terreno. A ocupação se dá de forma abstraída das normas legais, e seus ocupantes chegaram nestes terrenos em virtude da necessidade de moradia e por não encontrarem outros locais onde habitar. Normalmente estes terrenos não possuíam destinação alguma, caracterizando descumprimento da função social da propriedade por conta do abandono do imóvel.

Outra característica das ZEIS de tipo 1 é a falta de infra-estrutura urbana. São áreas carentes do ponto de vista urbanístico, em que é comum a inexistência de serviços públicos básicos como esgotamento. Também se observa a falta de espaços públicos para convivência e lazer da comunidade. A carência habitacional também é visível na estrutura das habitações, normalmente constituída de barracos e casas de lona, em que a falta de ventilação e de banheiros é latente.

Por estes motivos, são destinadas à Regularização Fundiária, Urbanística e Ambiental. São exemplos de ZEIS 1 o Pirambu, o Serviluz e o Bom Jardim, conforme se observa do Mapa no Anexo B. O plano diretor aborda as ZEIS 1 nos artigos 126 a 128, onde são dispostos os objetivos da ZEIS 1 e os instrumentos que nela podem ser utilizados. Estas normas estão dispostas no Anexo A.

Já as ZEIS de tipo 2 englobam duas modalidades de assentamentos. Os primeiros são os loteamentos clandestinos e irregulares, constituindo amplos terrenos que são divididos em ruas e lotes, que desrespeitam a legislação e, por isto, têm impossibilitada a regularização. Por conta da irregularidade destes loteamentos, o acesso a eles é opção para as classes populares em virtude do preço mais baratos. Os casos mais comuns dessas áreas são loteamentos que formalmente existem, mas jamais foram efetivados, muitas vezes inexistindo inclusive arruamento e serviços básicos.

O segundo tipo de assentamento que compõe as ZEIS 2 é o conjunto habitacional, que pode ser público ou privado. São projetos de construção de casas que não foram feitos de acordo com a lei e precisam ser regularizados. Os dois tipos são destinados à Regularização Fundiária e Urbanística. Existe um número considerável de conjuntos habitacionais irregulares em Fortaleza, sendo contabilizados pelo HABITAFOR mais de 50 destes conjuntos construídos até a época da Gestão Juracy Magalhães.

São exemplos de ZEIS 2 os conjuntos habitacionais construídos pela Prefeitura, principalmente os de mutirão. Algumas destas ZEIS estão localizadas nos bairros Alagadiço Novo, Curió e Manoel Sátiro, conforme o Mapa constante no Anexo B. O PDPFOR aborda as ZEIS 2 nos artigos 129 a 131, constantes também do Anexo A.

Art. 129. As Zonas Especiais de Interesse Social 2 (ZEIS 2) são compostas por loteamentos clandestinos ou irregulares e conjuntos habitacionais, públicos ou privados, que estejam parcialmente urbanizados, ocupados por população de baixa renda, destinados à regularização fundiária e urbanística.

Os critérios de reconhecimento das áreas enquanto ZEIS 1 e 2 são elencados no artigo 132, que se segue:

Art. 132. São critérios para o reconhecimento de uma área como ZEIS 1 e 2:

I — ser a ocupação predominantemente de população de baixa renda;

II — estar a ocupação consolidada há, no mínimo, 5 (cinco) anos, contados até a publicação desta Lei;

III — ter uso predominantemente residencial;

IV — ser passível de regularização fundiária e urbanística, observado o disposto no art. 265 desta Lei.

§ 1º Considerar-se-ão como população de baixa renda as famílias com renda média não superior a 3 (três) salários mínimos.

§ 2º Fica vedado o remembramento de lotes, que resulte em área maior que 150m² em ZEIS 1 e 2, para o uso residencial unifamiliar.

(grifos nossos)

Estes critérios foram bastante discutidos nas audiências públicas que deliberaram sobre o Novo PDPFOR. O inciso I foi o menos polêmico, tendo em vista a própria destinação social das ZEIS, determinando que as classes populares sejam prioritariamente beneficiadas por elas. Já o inciso II consistiu no maior absurdo positivado no artigo 132, uma vez que foi a criação de uma das maiores barreiras para o reconhecimento de ZEIS no futuro.

Segundo o inciso II, somente podem ser reconhecidas como ZEIS as áreas que estivessem ocupadas, de forma consolidada, a pelo menos 5 (cinco) anos da publicação da Lei do PPDU. Ou seja, se a lei foi publicada em 2009, somente poderia ser ZEIS a área que fosse de ocupação consolidada até 2004. As áreas que constituíssem ocupação consolidada de 2005 em diante, por exemplo, estariam impossibilitadas de serem ZEIS, ainda que cumprissem todos os demais requisitos para sê-lo.

Por este motivo, uma das principais bandeiras dos movimentos populares nesse momento foi pela retirada desse inciso da proposta, para que ele não fosse aprovado no Plano, por ser um verdadeiro despropósito, que não encontrava justificativa alguma que não fosse simplesmente limitar a instituição das ZEIS, o que correspondia ao interesse do mercado imobiliário. No entanto, apesar da pressão popular, este inciso passou na votação e foi incluído no projeto que foi aprovado e publicado.

Em virtude da pressão exercida contrariamente a este artigo, que continuou mesmo depois da aprovação do plano, ainda em abril de 2009, foi enviado pela Prefeitura de Fortaleza à Câmara Municipal projeto de lei complementar que emenda o Plano Diretor para a reforma do inciso II do artigo 132. A referida Lei Complementar foi aprovada em 22/04/2010, sendo, portanto, bastante recente.

A redação do artigo 132 no inciso II foi alterada por esta lei complementar, determinando que os 5 anos devem ser anteriores ao projeto de lei que institui a área como ZEIS, o que felizmente corrigiu o despropósito da redação anterior. Assim, se o projeto de lei que institui determina ZEIS for de 2012, é necessário que a ocupação esteja consolidada em 2008, no mínimo. O "período de consolidação" de uma ocupação, segundo esta disposição legal, é de 5 anos. Após este tempo é que pode a referida ocupação pleitear a inclusão como ZEIS.

O uso predominantemente residencial (art. 132, III) também é característico das ZEIS, não só no plano diretor de Fortaleza, mas também no de Recife. Entende-se que a expressão "predominantemente" deve ser entendida como regra que comporta exceções, como é bastante comum o comércio familiar dentro da própria residência. Compreende-se que esse tipo de comércio, que constitui muitas vezes a única fonte de renda da família, deve ser respeitado, uma vez que não caracteriza descumprimento do artigo 132.

Uma das proibições relevantes trazidas para as habitações incluídas em ZEIS é a constante do §2º do artigo 132, que é a proibição do remembramento de lotes. O remembramento é proibido no intuito de garantir a permanência das famílias nos lotes, evitando que o mercado imobiliário se insira dentro das ZEIS, adquirindo os lotes e alterando-os, conforme for do interesse do comprador. É das maiores preocupações do PDPFOR que a permanência seja estimulada, e que o mercado não entre nas ZEIS, pois isso faria subir o preço dos imóveis e fechar novamente o acesso das classes populares àquelas áreas.

A última e talvez mais importante das Zonas Especiais de Interesse Social é a ZEIS de tipo 3, pois constituem os chamados terrenos vazios. Apesar de vazios, esses terrenos normalmente são dotados de infra-estrutura (saneamento, água, asfaltamento, energia), e, no entanto, são descumpridores de sua função social. A instituição de ZEIS nestes terrenos possibilita que eles passem a cumprir a função social e sejam direcionados para a construção de habitação de interesse social.

O PDPFOR descreve as ZEIS 3 no artigo 133:

Art. 133. As Zonas Especiais de Interesse Social 3 – ZEIS 3 – são compostas de áreas dotadas de infra-estrutura, com concentração de terrenos não edificados ou imóveis subutilizados ou não utilizados, devendo ser destinadas à implementação de empreendimentos habitacionais de interesse social, bem como aos demais usos válidos para a Zona onde estiverem localizadas, a partir de elaboração de plano específico.

Assim, as ZEIS 3 são um mecanismo bastante interessante para que os imóveis vazios que não vêm sendo utilizados passem a ser destinados para a população de baixa renda, proporcionando a toda a população o acesso à moradia. É preciso a elaboração de um plano específico para cada uma dessas ZEIS. No Plano Diretor de Fortaleza são reconhecidas como ZEIS 3 áreas na Francisco Sá, na Praia do Futuro e no Papicu (vide Mapa no Anexo B).

Especificamente sobre as ZEIS 3 o PDPFOR traz os artigos 133 e 138, todos constantes do Anexo A desta monografia. Destacam-se, no entanto, as disposições dos seguintes artigos:

Art. 134. São objetivos das Zonas Especiais de Interesse Social 3 (ZEIS 3):

I — ampliar a oferta de moradia para a população de baixa renda;

II — combater o déficit habitacional do Município;

III — induzir os proprietários de terrenos vazios a investir em programas habitacionais de interesse social.

(grifos nossos)

Observa-se que os objetivos das ZEIS 3 são um tanto diferentes dos objetivos das ZEIS 1 e 2, pois está prevista a indução do proprietário da área vazia a investir nos programas habitacionais. Dessa forma, combate-se tanto o número de imóveis vazios na cidade, o que é um combate direto à especulação imobiliária, quanto se obriga o proprietário a investir na área, com finalidade de auxiliar na efetivação do direito à moradia.

As ZEIS 3, diferentemente das ZEIS 1 e 2, não são voltadas para a regularização fundiária, pois nelas inexiste ocupação irregular. São áreas vazias que contraditoriamente são dotadas de toda a infra-estrutura urbana. Por conta destas características, o objetivo central destas ZEIS é prover moradia popular, determinando a obrigatoriedade de o Poder Público proporcionar essas construções seja por iniciativa pública ou por convênios com particulares.

As chamadas ZEIS de vazio servem para assegurar a destinação de terras bem localizadas e com infra-estrutura para as classes populares, no intuito da criação de uma reserva de mercado de terras para a habitação de interesse social. A instituição das ZEIS 3 amplia a oferta de terras urbanizadas e bem localizadas para a população de baixa renda, além de aumentar a capacidade de negociação da prefeitura com os proprietários de terras bem localizadas.

Outra observação acerca das normas especificamente sobre as ZEIS 3, é a nítida preocupação maior do PDPFOR em detalhar. O número de artigos, portanto, que discorrem sobre as ZEIS 3 é bem maior do que o das demais ZEIS, conforme se depreende da análise do Anexo A. A existência de um maior número de artigos não é surpresa, nem se dá ao acaso. Uma vez que com relação a elas se está interferindo de forma mais incisiva nas propriedades vazias na cidade, é interesse do mercado imobiliário que existam limitações maiores para a instituição da ZEIS 3. As referidas limitações serão abordadas logo a seguir.

O artigo 136 determina os critérios para estabelecimento de novas ZEIS 3:

Art. 136. São critérios para demarcação de novas ZEIS 3:

I — ser área dotada de infraestrutura urbana;

II — existência de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que permita a implantação de empreendimentos habitacionais de interesse social e de mercado popular;

III — não estar localizada em áreas de risco;

IV — estar integralmente localizada na macrozona de ocupação urbana.

Os incisos I e II são concernentes ao próprio conceito de ZEIS 3, qual seja de área vazia urbana dotada de infra-estrutura que permita a implantação de habitação popular, razão pela qual dispensam maiores comentários. Já o inciso III aponta que as ZEIS 3 não podem estar localizadas em áreas de risco, o que é ao mesmo tempo uma limitação e uma garantia. Limitação porque veda que sejam criadas ZEIS 3 em áreas de risco, e garantia porque, por meio do inciso III, se estabelece que o Poder Público não poderá buscar o caminho mais fácil, que normalmente foi de destinar para as classes populares somente as áreas socioambientalmente mais frágeis.

Compreende-se, assim, que o inciso III do artigo 136 é muito mais uma garantia para a população de que, ao ser estabelecida uma ZEIS 3, ela será dotada de segurança e infra-estrutura urbana. A exigência de infra-estrutura, aliás, é descrita no inciso I e, portanto, destinar uma área que não comportasse infra-estrutura – como é o caso da área de risco – já seria uma impossibilidade flagrante.

Ainda no artigo 136, o inciso IV diz que as ZEIS 3 devem estar totalmente dentro do perímetro da macrozona estipulada para ocupação urbana.

Em seguida, diz o artigo 137 que os empreendimentos habitacionais populares necessitam de parâmetros definidos por lei municipal específica. Novamente, trata-se de uma norma que pode ser entendida tanto como garantia, quanto limitação ou burocracia que irá impedir ou dificultar a instituição de novas ZEIS.

O artigo 138 traz o que anteriormente foi dito como sendo a limitação maior ao estabelecimento das ZEIS 3. Conforme o seu teor:

Art. 138. São inválidas e sem eficácia como áreas de Zona Especial de Interesse Social 3 (ZEIS 3) as áreas que, embora situadas dentro dos limites de ZEIS 3, sejam áreas de:

I — logradouros públicos (ruas, avenidas, praças e parques);

II — imóvel edificado com índice de aproveitamento igual ou maior que o índice de aproveitamento mínimo estabelecido para a Zona em que esteja inserido o imóvel.

Parágrafo único. A regulamentação das ZEIS especificará regras em imóveis situados nos alinhamentos de vias públicas que limitem hotéis, postos de combustível, depósitos de gasolina, depósitos de gás, depósitos de explosivos, depósitos de cimento, subestações rebaixadoras de tensão da COELCE, rotatórias de trânsito de veículos, pontes e viadutos e imóveis não edificados que não atendam aos critérios estabelecidos nesta Lei, para serem parte de ZEIS 3, incluídos os demarcadores descritos, respectivamente, nos mapas e anexos desta Lei.

(grifos nossos)

Este artigo criou uma série de limitações para a instituição de novas ZEIS 3, o que certamente não se deu por acaso, e sim por forte pressão dos setores imobiliários. Conforme se observa, diz o parágrafo único do artigo 138 que devem ser criadas regras específicas para as ZEIS 3 em áreas próximas a hotéis e postos de combustível, bem como vários tipos de depósitos, subestações de energia ou pontes e viadutos. O estabelecimento destes limites é, de forma clara, uma medida desarrazoada, pois pouquíssimas devem ser as áreas urbanas que não sejam vizinhas ou muito próximas de postos de combustível, hotéis, depósitos ou viadutos, por exemplo. O parágrafo único, desta forma, traz limites que diminuem sensivelmente as áreas possíveis de serem estabelecidas como ZEIS.

Ademais, as limitações não se justificam nem de forma ética nem legal. Ainda que se possa pensar que alguns dos itens são para segurança da própria ZEIS, como é o caso da restrição às ZEIS próximas de estações de energia e postos de combustíveis, não se pode esquecer que a elaboração destas normas está inserida no contexto de disputa do espaço urbano, de que falamos no capítulo 1.

Não se compreende porque não pode haver ZEIS 3 próximo a hotéis, por exemplo. A imposição desta limitação é do interesse unicamente do setor hoteleiro, para isolar os pobres da proximidade dos hotéis e tirá-los do campo de visão dos turistas, o que não se conforma de forma alguma com o interesse público existente no PDPFOR e na política habitacional municipal. O interesse particular, neste momento, sobrepôs-se ao interesse público, pois prevaleceu a vontade dos hotéis sobre a necessidade de moradia.

Houve forte disputa com relação a este artigo, e várias propostas de alterá-lo ou mesmo retirá-lo foram dadas pelo Campo Popular. No projeto de lei complementar enviado em 14/04/2009 para a Câmara Municipal de Fortaleza, a Prefeitura também propôs alteração a este artigo 138, segundo a Prefeitura para "garantir maior segurança para instalações de áreas de habitação popular". No entanto, a única alteração realizada neste artigo foi com relação ao inciso II, cuja redação passou a ser: "imóvel edificado com índice de aproveitamento igual ou maior que o índice de aproveitamento mínimo estabelecido para a Zona que esteja inserido o imóvel, exceto se o mesmo estiver desocupado e sem utilidade a mais de um ano."

Ou seja, não foi o artigo 138 alterado substancialmente, uma vez que mantém o parágrafo único com a redação original. Permanece, portanto, um dos piores dispositivos com relação à resolução da demanda por moradia da população, pois será com certeza um obstáculo para a efetivação das ZEIS.

Ainda com relação às disposições específicas sobre ZEIS, o Plano Diretor, no Capítulo X (Da regularização fundiária), estabelece em toda a Seção III um rol de dispositivos abordando os planos necessários para a efetiva regularização fundiária das áreas inseridas como ZEIS. A Seção III está integralmente disposta no Anexo B.

Art. 264. O Município promoverá a regularização fundiária nas Zonas Especiais de Interesse Social 1 e 2 – ZEIS 1 e 2, atendidas as exigências dos arts. 129 e 132.

O artigo 265 traz a disposição de que o loteador tem a obrigação de regularizar os terrenos, ainda que haja o reconhecimento como ZEIS, tratando-se de norma que autoriza a responsabilização do loteador que não proceda corretamente, como determina a legislação. O estabelecimento das ZEIS não pode servir de escusa para que o proprietário do loteamento continue praticando os atos ilícitos ou as omissões anteriores.

Art. 265. O reconhecimento como ZEIS de loteamentos irregulares ou clandestinos não eximirá os loteadores das obrigações e responsabilidades civis, administrativas e penais previstas em lei.

Parágrafo único. O Município, a partir da constatação da irregularidade ou clandestinidade, oficiará ao Ministério Público, a fim de que seja apurada a responsabilidade penal dos infratores.

Já o artigo 266 traz expressamente quais são as áreas em que não pode ser realizada regularização fundiária e urbanística, caso elas estejam integralmente localizadas, por exemplo: em pontes e viadutos (inciso I); sob redes de alta tensão (inciso III); em Zonas de Preservação Ambiental – ZPA (inciso V) ou áreas de risco (inciso VI).

Estas limitações se dão em virtude de impossibilidades materiais, vez que não se pode regularizar uma área de risco, por exemplo, em que sazonalmente as casas são inundadas por algum rio. Muitas vezes, em virtude da própria vulnerabilidade das áreas, o mais acertado a fazer é o Poder Público dialogar com a comunidade residente, pensando conjuntamente quais seriam as melhores alternativas para aquela situação. Se realmente inexistir possibilidade de solução, há casos em que o recomendável é a remoção, mas ressaltando-se a responsabilidade governamental de realocação imediata das famílias em áreas estruturadas e próximas aonde elas residiam anteriormente.

A este respeito, a garantia de que, em caso de remoção, esta se dará prioritariamente para áreas próximas está nos artigos 5º e 277 do Plano Diretor:

Art. 5º São diretrizes da política de habitação e regularização fundiária:

(...)

XVI — garantia de alternativas habitacionais para a população removida das áreas de risco ou decorrentes de programas de recuperação e preservação ambiental e intervenções urbanísticas, com a participação das famílias na tomada de decisões e reassentamento prioritário em locais próximos às áreas de origem do assentamento.

Art. 277. As famílias que ocupam imóveis localizados em áreas de risco e Zona de Preservação Ambiental (ZPA), situados dentro das ZEIS 1 e 2, serão reassentadas, preferencialmente, em local próximo à área anteriormente ocupada, necessariamente dotada de infra-estrutura urbana, garantido o direito à moradia digna.

(grifo nosso)

Em continuidade ao que dispõe o PDPFOR sobre os planos necessários para a regularização urbanística das ZEIS, estabelece o artigo 267:

Art. 267. Para as Zonas Especiais de Interesse Social 1 e 2 – ZEIS 1 e 2 – será elaborado um plano integrado de regularização fundiária, entendido como um conjunto de ações integradas que visam ao desenvolvimento global da área, elaborado em parceria entre o Município e os ocupantes da área, abrangendo aspectos urbanísticos, socioeconômicos, de infra-estrutura, jurídicos, ambientais e de mobilidade e acessibilidade urbana.

(grifo nosso)

Este plano integrado de regularização fundiária, conforme é disposto no PDPFOR, deve corresponder a um conjunto de intervenções públicas ordenadas (integradas) com a finalidade de regularizar as áreas previstas como ZEIS. É importante frisar-se que a integração é intuito maior deste plano, tendo como objetivo evitar as ações desordenadas e pontuais do Poder Público, muitas vezes em completa falta de diálogo das ações estaduais e municipais, por exemplo.

A falta de integração ocorre muitas vezes entre órgãos da própria Prefeitura, em virtude de não serem pensadas ações conjuntas, mesmo por órgãos que não se concebe trabalharem isoladamente. Foi para evitar este tipo de equívoco que o Plano Diretor foi bastante expresso, determinando a elaboração do plano integrado de regularização fundiária.

A natureza do plano integrado de regularização fundiária é múltipla, podendo se reconhecer os vieses vários deste instrumento: jurídico, urbanístico, sócio-ambiental, econômico e territorial. O objetivo do plano integrado é promover as intervenções urbanísticas, jurídicas e sócio-ambientais necessárias de forma integrada, visando à melhoria do ambiente urbano, à regularização fundiária e à ampliação da cidadania e da qualidade de vida dos habitantes das ZEIS.

O artigo 268 é um dos mais relevantes desta Seção, vez que dispõe sobre os Conselhos Gestores, conforme se observa:

Art. 268. Deverão ser constituídos, em todas as ZEIS 1 e 2, Conselhos Gestores compostos por representantes dos atuais moradores e do Município, que deverão participar de todas as etapas de elaboração, implementação e monitoramento dos planos integrados de regularização fundiária.

A participação popular é uma das diretrizes determinadas pelo PDPFOR para o plano integrado de regularização fundiária. Compreende-se que a existência destes conselhos será crucial para fomentar a participação das pessoas na gestão das ZEIS, mas uma enorme dificuldade se apresenta com relação a isto: o PDPFOR não dispôs como se dará a instituição dos Conselhos. Ao contrário, por meio do parágrafo único do artigo 268, disse que as atribuições, as formas de funcionamento e os modos de representação da comunidade e do governo deverão ser estabelecidos por meio de decreto municipal. Conforme veremos, a não regulamentação desta questão pelo PDPFOR pode configurar um dos grandes obstáculos para a efetivação das ZEIS.

As diretrizes do plano integrado são dispostas no artigo 269, e é de vital importância que elas sejam observadas, para a correta criação e manutenção das ZEIS:

Art. 269. São diretrizes dos planos integrados de regularização fundiária:

I — a integração dos assentamentos informais à cidade formal;

II — a integração do traçado viário das ZEIS com o sistema viário do seu entorno;

III — a inclusão social, com atenção especial aos grupos sociais vulneráveis;

IV — a promoção do desenvolvimento humano e comunitário, com a redução das desigualdades de renda e respeito à diversidade de gênero, orientação sexual, raça, idade e condição física;

V — a articulação das políticas públicas para a promoção humana;

VI — a qualidade ambiental dos assentamentos;

VII — o controle do uso e ocupação do solo;

VIII — o planejamento e a gestão democráticos, com efetiva participação da população diretamente beneficiária;

IX — o respeito à cultura local e às características de cada assentamento na definição das intervenções específicas.

(grifos nossos)

O plano integrado deve, desta forma, visar à integração dos assentamentos informais à urbe e à articulação das políticas públicas, conforme explanado anteriormente. Não se olvide ainda que uma das diretrizes nucleares é a inclusão social e o desenvolvimento humano das comunidades habitantes das ZEIS, tendo em vista que o maior objetivo das Zonas Especiais de Interesse Social é promover a dignidade e a melhoria de vida das pessoas, no intuito da redução das desigualdades sociais, não sendo este um instrumento urbanístico formalista, que se preocupa apenas com parâmetros técnicos sobre a cidade.

Uma diretriz das mais importantes é prevista no inciso VIII (art. 269), qual seja a participação e a gestão democrática do plano integrado, que deve ser exercida com a instituição dos Conselhos Gestores, a respeito dos quais se falou acima. É importantíssimo que estes Conselhos cheguem a existir, contando com forte representatividade da comunidade local. É necessário que os Conselhos se reúnam e sejam atuantes, instigando a população a participar e cobrar a efetivação das disposições do plano integrado. Ainda sobre os Conselhos Gestores, o artigo 270, §1º também afirma que o plano integrado de regularização fundiária deve ser elaborado com efetiva participação da população envolvida.

O plano integrado de regularização fundiária deve atender às demandas da região por infra-estrutura e equipamentos sociais dentro das ZEIS, de acordo com o que se depreende do artigo 272 do PDPFOR. Para atender estas demandas, o Plano Diretor aponta que o plano integrado deve conter, no mínimo (art. 272):

I — a identificação de imóveis não edificados, subutilizados ou não utilizados, em especial aqueles com potencial para o uso habitacional;

II — o mapeamento das áreas não passíveis de ocupação, a fim de evitar futuras situações de risco e de baixa qualidade ambiental para a população residente das ZEIS;

III — os projetos e as intervenções de caráter urbanístico necessários à recuperação física da área e à promoção da qualidade ambiental para a população residente em conformidade com o diagnóstico produzido previamente e com as demandas comunitárias;

IV — projetos de provisão habitacional, caso seja necessário, com definição dos beneficiários e área de implantação, que deverá, prioritariamente, integrar o perímetro da ZEIS ou estar localizada em área próxima;

V — ações de acompanhamento social durante o período de implantação das intervenções.

O cumprimento destes requisitos mínimos estipulados no artigo 272 é essencial para que seja possível a regularização fundiária e urbanística das ZEIS, que corresponde a um dos anseios maiores da população destas áreas. O mapeamento das áreas (inciso II) e a identificação dos imóveis não edificados ou subutilizados (inciso I), por exemplo, é vital para o conhecimento amiúde das áreas, visando à elaboração de medidas compatíveis com cada realidade local.

É imprescindível também que haja no plano integrado de regularização fundiária a previsão dos projetos e intervenções necessárias para a qualificação das áreas (inciso III do artigo 272), e que estes projetos estejam em consonância com as demandas apresentadas pela comunidade.

Além dos requisitos mínimos elencados no artigo 272, o inciso I do artigo 270 aponta como conteúdo essencial ao plano integrado: o diagnóstico da realidade local, contendo análises físico-ambiental, urbanística e fundiária; o mapeamento das áreas de risco e das demandas da comunidade; a identificação dos serviços e equipamentos públicos, bem como da infra-estrutura local; e a caracterização socioeconômica da população.

Compreende-se, desta forma, que o objetivo central do plano integrado é dispor sobre as especificidades de cada ZEIS, possibilitando o conhecimento esmiuçado da situação infra-estrutural, bem como dos problemas experimentados por aquela região. Tanto é assim que a descrição da situação local é requisito mínimo para o plano, bem como os projetos apontados como solucionadores dos problemas locais, e há a necessidade expressa de que estes projetos estejam em consonância com as demandas da comunidade.

No plano integrado de regularização fundiária deve haver ainda a normatização especial de parcelamento, edificação, uso e ocupação do solo (inciso II, artigo 270). Essa normatização especial é disposta no artigo 271 do plano diretor, onde é dito que ela precisa conter:

I — as diretrizes para a definição de índices e parâmetros urbanísticos específicos para o parcelamento, edificação, uso e ocupação do solo;

II — a definição dos índices de controle urbanístico para parcelamento, edificação, uso e ocupação do solo, de acordo com as diretrizes previamente estabelecidas;

III — a definição do lote padrão e, para os novos parcelamentos, as áreas mínimas e máximas dos lotes;

IV — as regras relativas ao remembramento de lote;

V — os tipos de uso compatíveis com o residencial e os percentuais permitidos dentro da ZEIS.

Essa normatização especial é da própria natureza das ZEIS, tendo em vista que é por meio dela que serão reconhecidos os parâmetros urbanísticos próprios de cada ZEIS. Deve ser definido o tamanho do lote padrão, bem como a área mínima e máxima para cada lote. O ordenamento do uso e ocupação do solo corresponde à definição de quais atividades e usos são compatíveis com cada área das ZEIS, e quais os percentuais permitidos dentro delas. Deve ainda ser estipulado a respeito do remembramento de lotes, e sobre o parcelamento e edificação do solo.

O PDPFOR dispõe sobre a possibilidade de o plano integrado de regularização fundiária abranger mais de uma ZEIS, mas para tanto é obrigatória a participação dos Conselhos Gestores e das populações de ambas as áreas envolvidas (artigo 270, §2º).

O plano integrado, na verdade, congrega a existência de vários outros planos, que são mais concernentes a assuntos mais específicos. Estes outros planos estão dispostos no artigo 270, e são: plano de urbanização (inciso III); plano de regularização fundiária (IV); plano de geração de trabalho e renda (V) e plano de participação comunitária e desenvolvimento social (VI).

Diz o PDPFOR no artigo 273 que o plano de regularização fundiária (artigo 270, IV) visa à legalização das ocupações existentes de forma irregular para melhorar o ambiente urbano e resgatar a cidadania daquela população. Este plano deve contar com, pelo menos: os procedimentos e instrumentos jurídicos aplicáveis para a regularização fundiária (inciso I) e ações de acompanhamento social durante o período de implantação das intervenções (inciso II).

Já o plano de geração de trabalho e renda, disposto no artigo 274:

Art. 274. O plano de geração de trabalho e renda poderá ser constituído de:

I — projetos de capacitação e aperfeiçoamento técnico;

II — ações de aproveitamento da mão-de-obra local nas intervenções previstas para a ZEIS;

III — fomento para o desenvolvimento de cooperativas, incluindo capacitações de gestão de empreendimentos e programas de créditos;

IV — ações voltadas para a formação de redes e parcerias entre os atores públicos e privados que atuam na ZEIS;

V — programas de créditos especiais para projetos individuais ou coletivos de socioeconomia solidária.

Impende destacar que o rol disposto no artigo 274 é meramente exemplificativo, sendo nítido que os incisos nele constantes são possibilidades, pois o caput anuncia que o plano "poderá ser" constituído daquelas hipóteses. Estas possibilidades são sugestões da legislação, que podem muito bem ser utilizadas genericamente para as ZEIS, mas é importantíssimo que sejam consideradas as especificidades de cada ZEIS para quem sejam formuladas as diretrizes e ações que mais sejam efetivas em cada situação.

Para cumprimento dos objetivos das ZEIS é necessário que a população residente na área não seja forçada a sair por algum motivo exterior futuro, que pode ser a pressão do mercado imobiliário querendo adentrar nas ZEIS (após as melhorias urbanísticas realizadas pelo Poder Público), ou alguma impossibilidade que se apresente para as famílias não conseguirem se manter no local. Uma impossibilidade concreta pode ser a falta de emprego próximo às ZEIS, que acabe forçando a família a se mudar para outra área. Dessa forma, a instituição do plano de geração de emprego e renda vem no intuito de efetivar o objetivo das ZEIS de gerar melhoria urbana e cidadania para os residentes na área.

É preciso bem mais que criar a ZEIS por meio de uma lei específica, de acordo com o que se observa das próprias disposições do PDPFOR. Há a necessidade de gerar condições para que os ocupantes permaneçam nas ZEIS, caso contrário este instrumento será fadado ao insucesso. É necessário atentar para o fato de que a regularização fundiária e urbanística, ou seja, a legalização, trará também ônus para a comunidade. Os gastos para as famílias irão crescer, ou devido aos impostos, ou por contas que, na ilegalidade, elas não pagavam (energia e água).

Há quem fale nos "custos da legalidade", e observa-se que, de fato, é preciso que se pense a redução dos impactos destes custos para as áreas de ZEIS, justamente para manter a comunidade no local. Pensar-se um IPTU diferenciado para as ZEIS (se os imóveis já não forem beneficiados pela isenção, por exemplo), a priori parece uma boa alternativa. Bem como a criação de taxas diferenciadas para serviços como água e energia. Com relação à energia, pelo menos, boa parte das famílias é isenta por ser consumidora de baixos níveis de energia.

A existência de um plano de geração de emprego e renda também é apontada como forte potencial de manutenção da população na área, mas para tanto é preciso que o plano seja bem estruturado e, o que é mais importante, cumprido de forma eficaz.

O último plano específico trazido para as ZEIS, componente ainda do plano integrado de regularização fundiária, é o plano de participação comunitária e desenvolvimento social. Este plano novamente reforça a importância da participação da população local em todas as etapas de instituição e desenvolvimento das ZEIS:

Art. 275. O plano de participação comunitária e desenvolvimento social será elaborado de forma a garantir a integração com as intervenções previstas nos demais planos, com o fim de promover a eficaz participação popular em todas as etapas de desenvolvimento da ZEIS.

Parágrafo único. A comunidade será capacitada, além dos temas pertinentes ao processo de regularização fundiária, nas temáticas de educação ambiental e temas afins.

Após a análise dos planos componentes do plano integrado de regularização fundiária, e uma vez que este último constitui uma exigência para a efetivação das ZEIS, a pergunta que se coloca é: qual o tempo mínimo necessário para a elaboração de todos estes planos? Parece-nos que a chance de que o procedimento de elaboração dos planos demore é bastante alta, sobretudo porque é preciso ainda prever a forma dos Conselhos Gestores e implantá-los em cada ZEIS, pois os Conselhos devem acompanhar toda a fase de elaboração e cumprimento dos planos.

Em um primeiro momento, poder-se-ia pensar que é mais interessante iniciar as obras das ZEIS sem aguardar a elaboração dos planos, mas é bastante temerário esse pensamento. Se as obras e os projetos forem iniciados sem que sejam estabelecidos as diretrizes e as especificidades de cada ZEIS, dificilmente as obras serão soluções para os problemas das áreas. A chance de equívocos é bem maior, e ainda existirá o vício da falta de participação popular, o que é gravíssimo em se tratando das ZEIS, instrumento criado para viabilizar moradia popular.

Ressalta-se a importância dos planos, por compreender que eles, antes de serem burocracia ou impedimento, são garantias que as ZEIS terão de que suas especificidades serão respeitadas. Garantias ainda de que as deliberações do Conselho Gestor devem ser seguidas, ou seja, que a voz da comunidade seja ouvida. Garantia, além do mais, de que o Poder Público não pode alterar unilateralmente as diretrizes urbanísticas das ZEIS, nem retirar a população de lá ou construir grandes obras viárias à revelia da população.

Por mais que, em um primeiro momento, o plano integrado de regularização fundiária possa parecer uma grande dificuldade, é necessário que se compreenda que a grande garantia das ZEIS será esta, se conseguir elaborar os planos com brevidade e ampla participação popular. Daí que se diga que é perigoso as comunidades abrirem mão dos planos, ainda que sob o discurso de barganha da Administração, de que "melhor é fazer logo".

De uma forma geral, estes são os dispositivos sobre as ZEIS trazidos pelo novo Plano Diretor, mas reitera-se que este é o discurso legal. Como se sabe, na maioria das vezes a distância entre o discurso e a realidade é enorme, e existem vários obstáculos para a efetivação das ZEIS na cidade de Fortaleza. Sobre os presentes e os possíveis futuros obstáculos, falar-se-á no capítulo 3.

3 A IMPLEMENTAÇÃO DAS ZEIS E OS OBSTÁCULOS À EFETIVAÇÃO DO DIREITO À MORADIA.

Antes de serem abordados diretamente os possíveis obstáculos à implementação das ZEIS, é mister que se esclareça, ainda que brevemente, as origens do urbanismo em Fortaleza. Este breve histórico tem por finalidade situar-nos no contexto das medidas urbanísticas usualmente implementadas em âmbito municipal, com o objetivo de alertar para que não sejam reproduzidos os mesmos modelos de medidas adotados anteriormente, ainda que com nomenclaturas e propostas diversas.

3.1 Medidas Urbanísticas em Fortaleza

Sobre as medidas urbanísticas no Município de Fortaleza, destaca-se a vasta documentação do Núcleo de Documentação Cultural (NUDOC/UFC), em que encontramos uma série de livros e documentos tratando sobre a origem do urbanismo em Fortaleza. Também nas pesquisas do Núcleo Fortaleza do Observatório das Metrópoles encontrou-se relevante arcabouço teórico, bem como várias das bases de dados citadas neste estudo.

No início do século XIX, era a Câmara Municipal de Fortaleza que fazia a gestão político-administrativa e social da cidade. Em 1800 havia um "arruador" (arquiteto leigo), que basicamente era responsável por cuidar do traçado das ruas. De 1813 é a primeira planta parcial da vila, e é por volta da metade do século XIX que se tem notícia dos primeiros gastos municipais com alinhamentos de ruas e becos, e através das décadas da segunda metade do século, medidas várias versando sobre a ordem urbanística de Fortaleza.

Pela Câmara Municipal eram sugeridas, e por vezes implementadas, algumas medidas inusitadas, inclusive, como uma

Proposta do então Presidente da Câmara de dividir a cidade em tantos bairros quanto o número de vereadores. Outra curiosidade é que até mesmo a cor das residências chegou a ser objeto de deliberação, sendo aprovada a proibição de que o interior das casas tivesse caiamento branco ou encarnado..." ^[10]

Observa-se que, no século XIX e em boa parte do século XX, a maioria das medidas urbanísticas era pensada somente no que concerne ao embelezamento da cidade. Fato notório era que todos os especialistas em engenharia contratados eram recém-egressos da Europa, trazendo as novidades européias para Fortaleza. Não se refletia, no entanto, que a realidade cearense era bem diversa da européia.

Souza (2009) aponta que no governo Inácio de Sampaio (1812-1820) é que foram traçadas as primeiras normas dispondo sobre a organização do espaço da cidade, e é dessa época a planta da cidade do engenheiro Silva Paulet. Neste momento, ainda eram muito esparsas as normas urbanísticas.

Foi no governo seguinte, o do Boticário Ferreira, que houve uma maior preocupação com o disciplinamento da cidade e do seu crescimento. A autora lembra que foi dessa época (1859) a primeira planta elaborada pelo arquiteto Adolfo Herbster, que teve uma participação intensa no urbanismo do período. No governo do Boticário, foi proibida a construção de becos estreitos e ruas sinuosas no centro da cidade, e foi também nessa época que foi iniciada a instalação de iluminação pública.

A preocupação inicial, ressalte-se, era embelezar a cidade. As normas relacionadas ao urbanismo (que neste momento ainda estava se consolidando enquanto técnica), portanto, eram um conjunto das medidas tomadas no sentido de tornar a cidade mais bela e, quando muito, proteger os cidadãos de doenças, vez que naquela época se acreditava que os grãos de areia ao vento eram partículas de doença.

Segawa (2000) aponta que o urbanismo incipiente no Brasil configurou uma série de medidas que não tinham a necessária preocupação com a reordenação do tecido urbano. Dessa forma, os melhoramentos trazidos com o urbanismo (em geral de embelezamento e higienização) visavam a manutenção da estrutura existente, com poucas modificações. O autor aponta que a intervenção urbana derivava dos processos de saneamento urbano desenvolvidos no século 19, adquirindo naquele momento uma nova condição, enquanto visão racionalizadora e integrada de interferência na cidade, com o objetivo da "modernização" das estruturas urbanas.

Normalmente essa "modernização" era atribuída à importação de modelos urbanísticos da Europa, completamente alheios às realidades brasileiras. Além disto, Maricato (2000) assevera que o urbanismo no Brasil (enquanto planejamento e regulação urbanística) não tem comprometimento com a realidade concreta, e sim com uma ordenação que se refere apenas a uma parte da cidade, conforme foi abordado no capítulo 1.

O urbanismo no Brasil não se propôs no início a mudanças estruturais ou significativas; ao contrário, manteve as estruturas. Preconizou, sim, o tripé das seguintes diretrizes: embelezamento, higienização ou sanitarização; e segregação social por meio da dispersão do povo (evitando assim revoltas populares, a exemplo da criação de largas avenidas que facilitavam a repressão aos movimentos).

Exemplos de medidas urbanísticas adotadas à época, solidamente representativas deste tripé aludido:

(...) a criação de novos eixos viários, a uniformização das fachadas dessas avenidas e a implantação de parques públicos mediante a remodelação do tecido urbano colonial da cidade. Foi uma iniciativa de saneamento físico e social e de "embelezamento" (termo corrente na época) da cidade – capital e principal entrada internacional do país. Conciliar a erradicação das epidemias que varreram a cidade ao longo do século 19, afastar a população pobre dos setores estratégicos para a expansão urbana e conferir à paisagem uma estética arquitetônica de padrão europeu caracterizaram iniciativas para a modelagem de um Brasil condizente com o figurino de uma nação "civilizada" (SEGAWA, idem, p. 21)

Afastar a população pobre não só dos pontos estratégicos em termos econômicos (dificultando que eles acessassem as zonas boas para se morar), mas também buscando evitar manifestações políticas e aglomerações. Não nos esqueçamos que muitas ocupações irregulares, a exemplo das favelas, se originaram de medidas higienizadoras promovidas pelos governos municipais e estaduais, a exemplo do que ocorreu no Rio de Janeiro. O caso da cidade do Rio de Janeiro é emblemático porque boa parte das favelas antigas da cidade se originaram por conta das medidas iniciadas no governo Pereira Passos, mas ressalte-se que essa experiência foi parecida com a de muitos municípios do País.

Em nome do embelezamento da cidade e da "erradicação de doenças", expulsa-se a população pobre de uma área que geralmente está sendo visada pelo mercado imobiliário. Não se nega que muitas vezes é realmente necessária a remoção de populações em virtude de estarem elas em situação de risco (encostas de morros ou margem de rios, por exemplo), ou mesmo para conter epidemias, mas o fato é que este discurso muitas vezes foi usado por nossos governos para simplesmente afastar os pobres do olhar dos turistas (no caso de Fortaleza) e das elites, isolando-os o mais longe possível.

Assim, a urbanização vai acontecendo no Brasil de forma excludente: gerando espaços privilegiados de poucos. Todos, em tese, "têm direito" de ter onde morar, mas somente conseguem acessar esse direito os que possuem condições econômicas para tanto. Em termos reais, em não sendo tomadas medidas para garantir o igual acesso de todos, o que se está a fazer é legitimar uma ordem que preconiza o direito de alguns, em detrimento das necessidades de todos.

(...) há um vetor comum nas pontuais operações urbanas processadas nesse período: a apropriação de um repertório ideologizado de intervenção nas estruturas urbanas – o urbanismo como disciplina, tal como se codificava na Europa – instrumento modernizador por excelência, uma tentativa de equiparação da cidade brasileira aos patamares europeus ou a procura de uma tênue modernidade brasileira. (SEGAWA, idem, p.23)

Em 1875, o arquiteto Adolfo Herbster elaborou uma nova planta de Fortaleza, que serviu de plano-base para os demais estudos sobre a cidade, e principalmente no que diz respeito às obras viárias. Sousa (2009) afirma que esta planta foi de importância fundamental para o traçado urbano de Fortaleza, sobretudo porque as autoridades deram atenção para a criação de um transporte coletivo (o "bonde puxado a burro"), até então inexistente na cidade, bem como da primeira linha de trem, que foi inaugurada em 1873.

Ou seja, apenas no fim do século XIX é que começaram a ser inaugurados os serviços públicos de calçamento das vias principais, iluminação, telégrafo, etc. A canalização de água somente se deu em 1867, e funcionou de forma bastante precária por 10 anos.

Na Administração de 1931/1932, de Tibúrcio Cavalcante, a dita "administração revolucionária", foi dada especial atenção às questões viárias, sobretudo à pavimentação a concreto e ao prolongamento de algumas ruas. A partir daí o crescimento de Fortaleza começou a apresentar taxas expressivas. Foi criado nessa época um código de posturas, visando à proibição de construção de prédios com fachadas contínuas.

Conforme iam sendo inaugurados os serviços públicos, ainda que precários, continuava o ideário urbanista embelezador, com as influências européias apontadas por Segawa e Maricato.

Paralelamente a essa modelo de urbanismo importado da Europa, cujas preocupações eram majoritariamente embelezadoras, a população da cidade somente crescia. Este crescimento se deu em grande escala por conta das migrações, que no caso de Fortaleza normalmente são de pessoas oriundas do interior do estado. Segundo dados do IBGE, de 1940 a 1970 Fortaleza teve um saldo migratório de mais de 400.000 pessoas.

A partir da migração da população de outros municípios, e da elevada concentração de renda, começam a se formar as ocupações irregulares que são as chamados "favelas". O fenômeno da favelização encontra explicações mormente econômicas e sociais, inseridas no contexto maior da política brasileira em não priorizar os direitos fundamentais, aqui explicitado o direito à moradia. As primeiras favelas surgiram no período de 1930-1950, e algumas delas são: Cercado de Zé do Padre (1930); Lagamar (1933); Mucuripe (1933); Morro do Ouro (1940) e Varjota (1945).

Conforme dados da Prefeitura Municipal de Fortaleza, em publicação de 1996, entre 1950 e 1960, cresceu a uma taxa de quase 100%, revertendo no aparecimento de núcleos absolutamente desprovidos de infra-estrutura básica e espalhados pela periferia. Em vista dessas necessidades emergentes, foram criadas novas divisões administrativas na Prefeitura e numerosas comissões específicas.

Nos anos de 1940 a 1950, a cidade cresceu 49,9%, e no decênio seguinte o percentual foi de 90% de crescimento, pois a população passou de 270.169 em 1950 para 514.813 habitantes em 1960. Conforme Souza (2009), as estimativas apontam que a população de Fortaleza em 1975 era por volta de 1.100.000 (um milhão e cem mil) habitantes. Hoje a cidade ultrapassou 2,5 milhões, o que comprova o pico populacional também dos últimos trinta anos.

Com a grande seca de 1979 a 1984, veio outro agravamento à problemática urbana de Fortaleza, em virtude da população rural do Estado que chegava em massa à Fortaleza. A urbanização desordenada começava a se mostrar mais visível. Fortaleza, com o desenvolvimento econômico-cultural e com a migração, já demonstrava a necessidade de medidas urbanísticas solucionadoras, mas sobretudo preventivas. Datam desse período os primeiros movimentos organizados de bairros e uma intensificação das ações públicas para reduzir esse quadro.

O urbanismo deste período deu continuidade às medidas observadas nas décadas anteriores, com uma crescente preocupação para as obras viárias e à mobilidade na urbe. Ainda existia um forte viés embelezador e segregador, mas começam a aparecer alguns outros questionamentos, a exemplo dos levantados pelo arquiteto Sabóia Ribeiro (1947). Naquele ano, Ribeiro propôs o "Plano Diretor para Remodelação e Extensão de Fortaleza", que chegou a ser aprovado enquanto anteprojeto na gestão do Coronel Machado Lopes. O projeto final do plano foi apresentado em 1948 na gestão Acrísio Moreira, mas não foi aceito, acusado de não possuir estudos mais realistas, aprofundados, e de acordo com as possibilidades econômicas da cidade.

Costa (2009a, p.155) aponta que o plano proposto por Sabóia Ribeiro era inovador para a época porque trazia uma "preocupação pioneira com a preservação dos leitos dos riachos e das áreas verdes e com a delimitação de áreas verdes de parques". Este plano estabelecia, ainda que minimamente, a proposta de um zoneamento para a cidade, mas não chegou a definir os critérios para tanto.

Apesar da inovação proposta pelo plano de Sabóia, observa-se que o método de proposição se mantém o mesmo: algum engenheiro ou arquiteto ligado ao governo elabora um plano, encaminha ao Poder Público, que analisa e, se for o caso, providencia a aprovação. Daí a ser implantado ou não o plano, são outras dificuldades. O método unilateral de produção do ordenamento urbanístico, no entanto, é notório. Somente há poucos anos começou-se a falar em participação popular, tendo ganho esse discurso maior força nos anos 80, em especial com a Constituição Federal de 1988.

Antes da década de 80, falar-se em democratização do planejamento urbano era mais que uma utopia, quiçá uma loucura, tendo em vista que se compreendia (e ainda há quem pense assim) que discutir a cidade e o planejamento urbano é assunto para especialistas e técnicos, e a população não pode se inserir nos debates. Trata-se, em verdade, de um despropósito, mormente se consideramos que a cidade é construída por todos os que nela habitam. Ademais, muitas vezes quem melhor conhece os problemas urbanos são os habitantes de cada região, e não um especialista vindo de outra parte do país, às vezes até de outra nação.

Em 1963, o arquiteto Hélio Modesto, dando continuidade a estes planos construídos apenas por um especialista, elaborou um novo Plano Diretor que se ateve a aspectos econômicos e administrativos. Um grande problema deste plano foi que ele estabeleceu um zoneamento bastante segregador, na verdade foi o que Costa (2009) definiu como sendo a oficialização da segregação sócio-espacial, pois determinou a criação de 4 zonas diferenciadas em função do nível de renda da população. Compreende-se porque a autora falou em oficializar a segregação, tendo em vista que este plano sugeriu que, de forma legal, se dispusesse a respeito de áreas em que somente poderiam habitar os estratos sociais mais altos, e áreas destinadas às classes de baixa renda. Sabe-se, sem sobra de dúvidas, que somente restariam para os mais pobres as áreas sem nenhuma infra-estrutura, e seriam realmente só aquelas que não interessassem o mercado imobiliário formal.

A despeito de configurar um absurdo, a concepção deste plano deu origem a uma série de propostas urbanísticas que de fato foram adotadas, a exemplo da construção da Avenida Perimetral e da Avenida Beira-Mar, bem como da Avenida Luciano Carneiro, para possibilitar um melhor acesso ao aeroporto. O plano segregador de 1963 forneceu as diretrizes para a consolidação de uma série de melhorias urbanísticas que visavam atender apenas às elites. Não foi à toa que o primeiro bairro a ser beneficiado com a captação de água subterrânea das dunas foi a Aldeota, tratando-se de um direcionamento político que não se preocupa em atender as demandas da maioria da população.

Após estes plano de Hélio Modesto veio o Plano de Desenvolvimento Integrado para a Região de Fortaleza – PLANDIRF (1972). Novamente foram adotados vários projetos para o sistema viário (a exemplo das Avenidas Zezé Diogo, Aguanambi e Borges de Melo). Com o PLANDIRF também houve a instalação de alguns centros comunitários e a construção de conjuntos habitacionais com a finalidade da "desfavelização".

Em seguida, em 1975 foi aprovado o Plano Diretor Físico (Lei Municipal nº 4.486), que estabeleceu a divisão do município em zonas, determinando os usos e ocupação do solo diferenciados. Neste momento ocorria a acelerada expansão urbana para o Leste da cidade, nas proximidades da Praia do Futuro e a conseqüente valorização dos terrenos daquela área. Por conta disto, o mercado imobiliário realizou forte pressão sobre o governo, e conseguiu o aumento dos limites de densidade habitacional e a taxa de ocupação para a área, o que comprova que muitas das diretrizes urbanísticas municipais são fortemente influenciadas pelo mercado, conforme dissemos.

Novos Planos Diretores Físicos foram propostos após este, sem participação popular alguma, até que se chegou ao novo Plano Diretor, publicado em 2009, conhecido por alguns como PDPFOR – Plano Diretor Participativo de Fortaleza.

Paralelamente a estes planos urbanísticos citados, em que a maioria considerava como preocupação central a malha viária urbana e estruturava um sistema de transporte voltado para o transporte individual, poucas foram as iniciativas públicas de efetivação do direito à moradia em Fortaleza. Alguns conjuntos habitacionais foram construídos nas últimas décadas, mas há o notório fato de que a construção de conjuntos de forma isolada de outras políticas públicas não resolve o problema do enorme déficit habitacional brasileiro. Ressalte-se, outrossim, a baixíssima qualidade das construções destes conjuntos, em regra, e a localização bastante isolada destas construções. São poucas as exceções, como é o caso do recente conjunto habitacional Maravilha.

A conclusão a que se chega, analisando o histórico das medidas urbanísticas em Fortaleza, bem como as poucas iniciativas governamentais no sentido de prover moradia para a população de baixa renda, é que não se enfrentaram as questões de fundo que geram o déficit habitacional urbano. E, se não são tomadas medidas no sentido de dirimir as desigualdades, perpetua-se estas desigualdades, muitas vezes até solidificando-as por meio de instrumentos legais.

É preciso, portanto, utilizar na gestão urbanística da cidade os instrumentos legais que possam favorecer a efetivação dos direitos fundamentais, sobretudo o direito à moradia no contexto do direito à cidade. Este breve histórico teve por finalidade apontar para a necessidade de se avançar e não cair nos erros dos planejamentos anteriores, tendo consciência de que a cidade está em disputa, e é mister utilizar os instrumentos como as ZEIS para possibilitar que esta disputa se dê de uma forma menos desigual e mais democrática.

3.2 Possíveis obstáculos à implementação das ZEIS

Após a leitura do PDPFOR, observa-se um extenso rol de dispositivos que, a priori, podem ser utilizados na política urbana municipal com a finalidade da democratização do acesso à terra urbana, como é o caso das ZEIS. Ocorre, no entanto, que existe possibilidade de que este Plano e as inovações por ele trazidas não saiam do papel.

Neste caso, o PDPFOR cumpriria uma função de "plano-discurso" conforme é apontado por Maricato (2000). O "plano-discurso" é aquele que esconde ao invés de mostrar, geralmente trazendo uma introdução ou justificativa de belos motivos, e um rol extenso de objetivos e diretrizes que visam a diminuição das desigualdades sociais, mas que na verdade não objetiva realmente alterar coisa alguma. O plano-discurso esconde, assim, a finalidade dos investimentos e das obras que obedecerão a um plano não explícito, escondido e aquém das necessidades da população.

É importante ressaltar que no Brasil há um extenso ordenamento urbanístico visando a produção e a distribuição regulada do espaço urbano. Ocorre é que esse ordenamento desconsidera completamente a maioria da população urbana brasileira, que vive na irregularidade, excluída do planejamento da cidade. Nesse sentido, em um primeiro momento, poder-se-ia pensar que a legislação urbanística, incluído aí o Plano Diretor, é ineficaz. Maricato, entretanto, aponta que

A ineficácia dessa legislação é, de fato, apenas aparente pois constitui um instrumento fundamental para o exercício arbitrário do poder, além de favorecer pequenos interesses corporativos. A ocupação ilegal da terra urbana é não só permitida como parte do modelo de desenvolvimento urbano no Brasil (...)

A ilegalidade na provisão de grande parte das moradias urbanas (expediente de subsistência e não mercadoria capitalista) é funcional para a manutenção do baixo custo de reprodução da força de trabalho, como também para um mercado imobiliário especulativo.

(MARICATO, 2000, p. 147-148, grifo nosso)

Dessa forma, a aparente ineficácia se revela como funcional ao sistema vigente, não apenas mantendo a situação irregular das moradias hoje, mas fazendo com que essa irregularidade se perpetue com bases sólidas. É neste contexto que o "plano-discurso" é formulado, com o claro objetivo de satisfazer formalmente uma exigência legal e também social, mas escondendo algumas das finalidades estruturantes para o governo e o mercado, que no futuro aparecerão. O "plano-discurso", portanto, é funcional para o mercado imobiliário, mas extremamente não-funcional para a cidade considerada como um todo, para os munícipes, e mais ainda para as classes populares, pois são elas que mais sofrem com o descaso para com a cidade informal.

É comum que apenas parte do Plano seja cumprida, ou ainda que somente seja aplicado o plano diretor àquela parte da cidade que corresponde à "cidade legal". Observa-se também a freqüente não-aplicação dos instrumentos que correspondem às melhorias urbanísticas para as classes populares, a exemplo das ZEIS de vazio. Oobstáculo central a ser enfrentado para a implementação das ZEIS, portanto, é a própria existência do plano-discurso, pois é necessário promover a sua superação,exigindo que sejam aplicados os instrumentos como as ZEIS, em benefício da população.

Algumas das dificuldades específicas foram apontadas ainda no capítulo 2, quando se analisou os dispositivos trazidos pelo PDPFOR sobre as ZEIS, a exemplo do número de planos que são necessários para a implementação das ZEIS. A necessidade dos variados planos que compõem o plano integrado de regularização fundiária, conforme dissemos anteriormente, constitui uma garantia para as populações de que as particularidades com relação às ZEIS serão respeitadas, e de que serão pensadas alternativas para os problemas da área. Uma garantia, em suma, para que os objetivos das ZEIS sejam de fato cumpridos. No entanto, o grande número de planos pode dificultar em função do tempo necessário para a sua elaboração, tempo este de difícil aceitação pela população com demandas há muito ignoradas.

Neste sentido, pode ser que o rol de planos necessários ao plano integrado constitua também uma dificuldade, mas é preciso que se esclareça que esta é uma dificuldade que deve ser superada. Admitir que as obras nas ZEIS se iniciassem sem a criação dos planos seria perder a possibilidade de firmar várias garantias perante o Poder Público, que vinculam também o interesse particular.

Não se questiona a existência destes planos, pelo contrário: acredita-se que o estabelecimento de uma ZEIS sem os devidos planos urbanísticos não é de forma alguma benéfico para a população, uma vez que inexistirá segurança jurídica com relação à manutenção das ZEIS. Apesar de serem necessários para conferir segurança e qualidade urbanística as ZEIS, é possível que, por serem vários, os planos específicos para as ZEIS constituam uma demora ou obstáculo formal para a efetivação das Zonas Especiais, dependendo da prioridade política que a elas seja dada.

Outro ponto que pode constituir obstáculo é a questão dos Conselhos Gestores, vez que o PDPFOR aponta que deve haver um Conselho Gestor para cada ZEIS, mas não existe qualquer dispositivo que as delimite ou forneça subsídios que esclareça sobre elas. A legislação neste ponto foi omissa, e neste caso uma omissão que pode atrapalhar e muito a implantação das ZEIS. A este respeito, consultar o ponto 2.3.2.

A dotação orçamentária é outro ponto polêmico, pois é extremamente necessário que todos os anos sejam previstas linhas de investimento para cada ZEIS na lei de diretrizes orçamentárias e a lei anual do orçamento municipal. Sem a previsão constante de investimentos, as melhorias previstas nas ZEIS se tornam ineficazes, uma vez que não terão aplicabilidade. O Plano Diretor, logo no início, momento em que são dispostos os objetivos e as diretrizes da política urbanística municipal, assegura que as leis concernentes ao orçamento municipal devem contemplar o que o plano determina para o desenvolvimento urbano.

Desta forma, sendo as ZEIS um instrumento prioritário da política urbanística municipal, é também prioritário que anualmente sejam previstos os investimentos que serão feitos nas áreas. Em não havendo essa previsão, estar-se-ia descumprindo o PDPFOR, de forma a possibilitar a caracterização de improbidade administrativa, pois a legislação é expressa com relação a esta obrigatoriedade.

Já está positivado, portanto, que a dotação orçamentária tem de prever os investimentos nas ZEIS, o que tem que ser discutido de forma constante é a efetivação desta garantia, bem como qual o percentual estabelecido para isto. É necessário que este percentual não seja ínfimo, para que se possa atender às demandas das várias áreas previstas como ZEIS, bem como a continuidade dos investimentos, não podendo estes ocorrer de maneira pontual.

Alguns dos fatores específicos que podem retardar ou mesmo impedir a aplicação das ZEIS são apontados por Ferreira (2007): a inexistência de sistematização das experiências no país; a descontinuidade das gestões municipais; a ausência de prioridade política; a adequação e coerência de conceitos e parâmetros técnicos e jurídicos; e a disputa na aplicação das ZEIS.

A primeira dificuldade apontada pelo autor é o fato de as ZEIS serem relativamente recentes e um tanto quanto inéditas na realidade brasileira, o que dificulta a sistematização teórica dos casos em que foram implementadas, ou das dificuldades que foram encontradas para sua concretização. Sabe-se que em alguns municípios paulistas, bem como Recife, as ZEIS foram criadas e efetivadas (ainda que, em alguns casos, parcialmente), mas ainda são poucos os estudos sobre esta questão, bem como inexistente uma sistematização consistente das experiências.

A sistematização seria bastante interessante para Fortaleza, por exemplo, para contribuir com as experiências bem-sucedidas, analisando-se, é claro, as particularidades regionais, bem como para proporcionar que a implementação das ZEIS se desse de forma mais rápida. O conhecimento dos erros e das dificuldades na aplicação das ZEIS também seria de suma importância. O ineditismo, neste caso, pode ser um fator que contribua para o retardamento da aplicação das ZEIS em Fortaleza.

Outro possível obstáculo é a descontinuidade das políticas públicas por razões político-partidárias, uma vez que é comum na política brasileira que, na alteração de gestões, sejam abandonados os planos e os projetos do governo antecessor. A continuidade das políticas públicas, via de regra, ocorre somente nos casos em que o novo governo é sucessor político do anterior. Em Fortaleza, o novo plano diretor e a conquista das ZEIS se deram na gestão Luizianne Lins, ainda que existam dúvidas se nesta gestão haverá prioridade para o estabelecimento das ZEIS.

Mesmo assim, foi na citada gestão que se iniciou o processo criador das Zonas Especiais, por meio da disposição expressa no PDPFOR. Há uma possibilidade e uma preocupação das classes populares de que, com a mudança da gestão municipal, a discussão sobre as ZEIS perca espaço na administração. Tal preocupação tem razão de ser, tendo em vista o exemplo de São Paulo, em que várias conquistas a respeito das ZEIS aconteceram no PDPFOR aprovado em 2002 e foram absolutamente esquecidas logo na primeira gestão subseqüente. (FERREIRA, 2007, p. 51)

A cobrança dos movimentos populares será fator crucial para o enfrentamento de obstáculos desta espécie, pois é necessário haver forte resistência contra este costume político criminoso existente no Brasil, que não encontra justificativa legal alguma. A descontinuidade de políticas públicas por razões político-partidárias é um crime para com a sociedade, pois constitui enorme desperdício de dinheiro público, que deveria ser destinado para a célere realização de serviços e obras públicas.

Uma outra dificuldade que pode ocorrer, configurando assim obstáculo às ZEIS e ao direito à moradia, é a ausência de prioridade política para a implementação das Zonas Especiais de Interesse Social. É necessário que as ZEIS sejam prioridade por parte da gestão municipal, caso contrário serão relegadas ao esquecimento e à ineficácia. Tendo em vista as contribuições que as ZEIS possibilitam ao direito à moradia, a ausência de prioridade política configura um claro desrespeito ao direito à moradia das classes populares.

As ZEIS precisam ser parte integrante da política habitacional, e portanto serem consideradas dentro do contexto da cidade, e não apenas como anexos pontuais. Ferreira (2007) aponta que é enorme a distância entre os tempos de elaboração e implementação dos Planos de Regularização e das demandas reais das comunidades localizadas em ZEIS. Ou seja, é preciso priorizar a política habitacional em torno das ZEIS, dando ênfase nos recursos financeiros e humanos necessários para diminuir o tempo da efetivação das políticas públicas, vez que o tempo é fator muito importante quando se está falando da efetivação de um direito fundamental. Quanto maior a prioridade dada pela gestão, de forma mais rápida e eficaz poderão ser as ZEIS estabelecidas, e este é um dos interesses maiores da população envolvida no processo de aprovação do PDPFOR.

A questão da adequação e coerência de conceitos e parâmetros técnicos e jurídicos é outra que pode ser obstáculo para a implementação das ZEIS, se aqueles parâmetros não forem estabelecidos de forma criteriosa, estudada e fundamentada por parte da gestão municipal. É primordial o estabelecimento preciso de conceitos, da quantidade e dos tipos de ZEIS, bem como da existência de critérios para a flexibilização dos parâmetros urbanísticos dentro das ZEIS.

A não-definição destes parâmetros imprescindíveis para a criação e manutenção das ZEIS geralmente repercute na demora ou no abandono dos planos das ZEIS. Algumas vezes, remeter a regulamentação destes parâmetros especiais para decretos ou leis específicas (e não exatamente as leis instituidoras das ZEIS) pode ser outro fator de demora e de possível ineficácia das ZEIS.

Ferreira comenta algumas das dificuldades sobre a necessidade da adequação desses parâmetros especiais:

Na maioria das vezes, esses parâmetros permitem índices altíssimos de ocupação e aproveitamento dos terrenos a fim de incentivar a produção de habitação social por parte do mercado imobiliário privado. No entanto, esses índices elevados, ao possibilitarem altas taxas de densidade e ocupação, podem acarretar resultados urbanísticos e arquitetônicos questionáveis ou de baixa qualidade. (FERREIRA, 2007, p. 50)

Neste sentido, o autor aponta que o estabelecimento das ZEIS deve se dar de forma integrada ao planejamento urbano, refletindo sobre quais devem ser os índices de ocupação e densidade, por exemplo, para que não se dê margens para distorções. O objetivo da criação das ZEIS é democratizar o espaço urbano e possibilitar a criação e a manutenção de habitação popular de qualidade e a baixo custo para as classes populares. Portanto deve-se evitar que o custo seja desproporcional ao esperado, ou que a qualidade urbanística das moradias decaia, bem como impedir que o mercado imobiliário invada às áreas previstas como ZEIS.

Para cumprir com o objetivo das ZEIS, é imprescindível o estabelecimento de parâmetros específicos para cada ZEIS, e que a criação destes critérios não se dê de modo isolado do restante da cidade.

Por fim, mas não menos importante, ainda como obstáculo a implementação das ZEIS pode-se apontar a disputa na aplicação das ZEIS. Não se olvida que as ZEIS são matéria controversa na política urbana municipal, sobretudo tendo em vista a enorme disputa que houve durante a discussão do atual PDPFOR. (vide a subseção 2.1.1) Agora, passado o momento dos debates acerca do projeto do PDPFOR, tendo em vista que ele já esta em vigor, certamente a aplicação das ZEIS também ocorrerá em meio a uma grande disputa entre as classes populares e o mercado imobiliário.

É certo que a disputa maior se dará por conta das ZEIS 3, de que falamos na subseção 2.3.2., uma vez que a delimitação de ZEIS em terrenos vazios gerará contenção dos valores da terra urbana (o que é intenção das ZEIS, mas vai de encontro aos interesses do mercado imobiliário). Além disso, as ZEIS de vazio vão propiciar espaços urbanos para o estabelecimento de habitação popular, o que novamente vai de encontro aos interesses do mercado. Neste sentido, claro está que a aplicação das ZEIS gerará conflito e disputa.

Em Fortaleza, as ZEIS se encontram ameaçadas não somente pelo mercado imobiliário, mas também pela possibilidade de as grandes obras governamentais minarem as conquistas sociais advindas no novo PDPFOR, a exemplo das ZEIS. Ainda que, neste primeiro momento, a concretude destes obstáculos não tenha sido observada diretamente por conta destas obras, as possibilidades de elas dificultarem – e muito – a efetivação das ZEIS estão cada vez mais presentes na mídia e nos discursos dos gestores municipais. Especificamente sobre estas obras, falar-se-á no próximo ponto.

3.3. O risco dos impactos das grandes obras

A conquista das Zonas Especiais de Interesse Social no ordenamento urbanístico municipal é bastante recente, mas, apesar disto, não tardou para que surgissem as ameaças à efetivação das ZEIS. Para além dos obstáculos legais para a instituição de novas ZEIS, ameaças externas e inclusive do Poder Público têm preocupado boa parte da população que reside em áreas previstas como ZEIS.

Dentre essas ameaças, pode-se destacar algumas que poderão implicar prejuízos no futuro, seja por conta de dificultarem as melhorias nas ZEIS, ou mesmo por alterar a legislação para desconfigurá-las enquanto ZEIS, conforme será abordado neste ponto.

3.3.1 O Estaleiro

Uma das primeiras polêmicas que despontaram na mídia a respeito do cumprimento do novo Plano Diretor foi a questão da construção ou não do Estaleiro Promar Ceará na praia do Titanzinho, localizada no Serviluz. Ocorre que o Serviluz é uma área prevista como ZEIS no PDPFOR, ou seja: a prioridade da área é habitação popular, não comportando, por óbvio, a construção de uma indústria desta magnitude.

3.3.1.1 A divergência inicial dos posicionamentos do Governo do Estado e da Prefeitura de Fortaleza

Apesar de a legislação municipal ser bastante clara a este respeito, o Governo do Estado tem feito forte pressão para que a Prefeitura de Fortaleza entre em consenso com o consórcio de empresas que se propõe a construir o Estaleiro, composto pelas companhias STX Europe e PJMR. A posição do Governo do Estado é declarada e abertamente em favor desta obra, ao contrário do que inicialmente se manifestou a Prefeitura, que nos últimos meses permaneceu desfavorável à construção do estaleiro no Serviluz.

Já em julho de 2009 o governador do Ceará dava mostras de aceitação ao projeto da instalação do Estaleiro no Titanzinho, e anunciou que o primeiro orçamento teria contrapartida de 60 milhões do governo do Estado em infra-estrutura, conforme matéria veiculada no jornal O Povo em 29/07/2009. ^[11]

Os argumentos levantados pelo consórcio das empresas e pelo Governo do Estado, que seriam vantagens advindas da construção do Estaleiro no Titanzinho são: a criação de 1.200 postos de trabalho e a possibilidade de aproveitamento da mão-de-obra local; a garantia de incentivos fiscais da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE; a menor distância entre o Brasil e a Europa e os EUA; e a proximidade do Titanzinho com a região portuária de Fortaleza.

Os benefícios, conforme se observa, são mais para o empreendimento (em especial com relação aos incentivos fiscais) do que para a comunidade propriamente dita. A vantagem que é apresentada para os moradores do Titanzinho é o número de empregos que, segundo o consórcio vencedor, possivelmente serão aproveitados da própria comunidade. Questiona-se, no entanto, se realmente serão os próprios moradores que irão trabalhar no Estaleiro, principalmente por conta da questão do nível de escolaridade que será exigido dos trabalhadores do empreendimento, bem como da necessidade de qualificação técnica.

A contrariedade da Prefeitura se dá em virtude de o Plano Diretor estipular que o Serviluz é uma ZEIS, e tal não foi uma garantia sem luta. Durante muitos anos a população do Serviluz tem reivindicado melhorias naquela área, sem ver suas demandas atendidas. Ademais, além da previsão expressa no PDPFOR enquanto ZEIS, os impactos desta obra seriam enormes, tanto sociais quanto ambientais, em virtude de ser uma zona litorânea frágil, e absolutamente inserida na zona urbana.

3.3.1.2 A opinião dos técnicos e estudiosos da área

O professor Jeovah Meireles, do departamento de Geografia da UFC, que realiza estudos na Praia do Titanzinho desde 1990, afirmou em matéria da Revista Universidade Pública ^[12] que não acredita que a construção do Estaleiro naquele local seja fundamental para a comunidade do Titanzinho. Meireles afirmou que aquela área constitui um "território extremamente complexo e incompatível com um equipamento industrial que poderá incrementar danos ambientais, potencializar a exclusão social e atrair outras indústrias poluentes".

De acordo com o que já está previsto e devidamente positivado no PDPFOR, o que deve ser realizado no Serviluz é a regularização urbanística e fundiária, que, conforme reforça Meireles, deve vislumbrar a sustentabilidade socioambiental prevista no Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima (Projeto Orla) e no novo Plano Diretor.

É uma área que deverá ser incorporada em projetos paisagísticos includentes e afirmativos, de revitalização dos sistemas ambientais que incluem as dunas do Morro Santa Terezinha e demais componentes históricos, como o farol do Mucuripe, de 1840. (MEIRELES, na citada matéria.)

É necessário que se diga que boa parte da população do Titanzinho tem a pesca como meio de vida, e a instalação do Estaleiro naquele local certamente traria prejuízos imediatos aos pescadores. Os pescadores da região perderiam a sua atividade econômica, ou seja, se tornariam desempregados e desprovidos de outra forma de sustento das famílias. Além disto, a praia do Titanzinho tem tradição no esporte nacional, com um grande número de surfistas campeões oriundos daquela região. O surfe é um esporte bastante praticado pela comunidade, e que configura um elemento da cultura local, não podendo ser desprezado neste debate.

O arquiteto Fausto Nilo também apresenta opinião contrária acerca da instalação do Estaleiro no Titanzinho. Fausto Nilo, em 04 de março de 2010, escreveu um artigo intitulado "Estaleiro ou vida urbana compartilhada", afirmando que é preciso liberar as orlas da função de "quintal urbano", e o que deve ser valorizado é a vocação turística destas áreas da cidade, principalmente em cidades como Fortaleza. Conforme Nilo,

Há convergências mundiais sobre a necessidade de libertar as orlas da função de ``quintal`` urbano. Isso porque elas favorecem com vantagens os negócios do novo século, principalmente se comparados os volumes de benefícios originados desses negócios com aqueles decorrentes da sucata mecânica do século que passou. O debate sobre a implantação de um estaleiro na praia do Titanzinho mostra que é chegado o momento em que Fortaleza precisa aderir ao padrão universal das boas práticas aplicando as técnicas urbanísticas de controle da alteração de valores com escala estratégica e visão sustentável. Segundo essa visão, um projeto de intervenção no ambiente urbano só deve ser realizado se houver cruzamento balanceado e demonstrável, na obtenção de benefícios econômicos, ambientais e sócio-culturais, a uma só vez. (NILO, em matéria veiculada em 04/03/2010 no O Povo Online) ^[13]

Aponta Fausto Nilo que a tendência mundial é da construção de empreendimentos deste porte somente em áreas afastadas da zona urbana, de onde estejam grandes concentrações populacionais, tendo em vista os consideráveis impactos trazidos por indústrias pesadas.

Por sua própria natureza física, a imagem urbana de um estaleiro com fronteiras fixadas por muralhas não se harmoniza com os espaços públicos de vizinhanças. A poluição sonora é insuportável. O intenso tráfego de cargas produzido pelas atividades relacionadas a ele será inevitável. Ninguém suporta a insalubridade de viver em proximidade de um estaleiro e isso pode ser constatado em todas as situações existentes no mundo. (NILO, idem, grifo nosso)

Conclui o citado arquiteto que a construção do Estaleiro no Titanzinho seria um contra-senso e um retrocesso, em especial por não se adequar à atual compreensão dos danos que um equipamento industrial desta monta pode trazer para áreas urbanas. Sugere Nilo, em oposição ao projeto do Estaleiro naquela área, que seja examinada uma alternativa sustentável do uso do solo para o Titanzinho, proposta que foi também levantada por Meireles.

O Governo do Estado tenta utilizar o "discurso do desenvolvimento" para convencer a população do Titanzinho que o Estaleiro trará investimentos e melhorias para a área, além do que milhares de empregos serão criados. Sabe-se, no entanto, que estes empregos exigirão alta qualificação, e dificilmente serão preenchidos pela população local. Além disto, o projeto do estaleiro já prevê que serão construídos apenas 8 navios, ou seja, o próprio prazo de duração destes "inúmeros empregos" é curto e determinado pela construção destes navios. O impacto da obra é gigantesco, para um objetivo que parece muito modesto: a construção pontual destes navios. Pouco se tem dito sobre a destinação que será dada a este Estaleiro após a construção destes 8 navios.

Não por acaso o Instituto dos Arquitetos do Brasil Secção Ceará – IAB-CE – emitiu opinião contrária à construção do estaleiro no Titanzinho. De acordo com notícia veiculada em 26/03/2010 ^[14], o IAB disse ser no mínimo inadequado este projeto, por não estar de acordo com a legislação e o planejamento urbano para aquela região. Além disto, há incompatibilidade com as vocações econômicas da cidade, que são mais voltadas para o turismo, de forma que a área seria muito melhor aproveitada havendo investimento em turismo comunitário no Titanzinho, por exemplo.

O IAB destaca ainda uma série de barreiras legais que inviabilizariam o projeto. Além de destacar que a área está classificada como Zona de Proteção Ambiental (ZPA) e Zona Especial do Projeto Orla (ZEPO), o documento desconstrói o argumento do Governo de que a área para o estaleiro seria "solo criado" - por ser uma área no mar que seria aterrada -, não estando, assim, submetida ao ordenamento jurídico municipal.

Contraditoriamente, em março de 2010 a Ordem dos Advogados do Brasil Secção Ceará - OAB-CE - elaborou um relatório técnico sobre a questão e emitiu um parecer favorável à instalação do Estaleiro no Titanzinho. Apesar de este documento ter a obrigação de conter uma avaliação técnica e jurídica sobre o empreendimento e a sua possível construção no Serviluz, o que se observou foi uma defesa aberta do empreendimento, endossando e repetindo os argumentos do Governo do Estado e do consórcio de empresas responsável pela construção.

O presidente da recém-criada comissão de Política Urbana e Direito Urbanístico, Laércio Noronha, afirmou a natureza do relatório apresentada pela OAB: "Na terça-feira vamos apontar quais os procedimentos jurídicos, técnicos e políticos que os empreendedores (PJMR e STX Europe) e o governo do Estado podem e devem adotar para que o estaleiro possa ser instalado no Titanzinho" ^[15]. Nessa entrevista o representante da OAB afirmou que o que motivou o relatório da OAB não foi de fato um estudo aprofundado sobre a possibilidade ou não da construção do Estaleiro naquele local, e sim a indicação dos procedimentos a serem tomados para que essa instalação possa ocorrer, ainda que, conforme o Plano Diretor, tal instalação seja ilegal porque contraria o zoneamento urbano e as ZEIS do Serviluz.

Em resposta a este parecer deveras parcial emitido pela OAB/CE, órgão que deve primar pela ética profissional e pelo exercício de profundos debates sobre a sociedade em geral e em específico sobre a cidade, a Rede Nacional de Advogados Populares seção Ceará – RENAP/CE em 22/03/2010 elaborou uma nota de repúdio, apontando a aberta defesa dos interesses das empresas consorciadas por parte da OAB, que deveria elaborar um parecer técnico e não parcial.

Esclareça-se que, no que concerne ao parecer proferido pela OAB-CE, a questão permanece em discussão dentro da entidade, tendo em vista a considerável discordância interna com relação ao teor do questionado parecer.

Compreende-se que este é um tema que está em disputa, e que o destino da ZEIS do Serviluz depende do desfecho deste impasse. Caso haja a instalação do Estaleiro naquela área, o que se daria em desconformidade com a legislação, entende-se que a ZEIS do Serviluz estaria em muito comprometida por conta dos impactos ambientais e sociais de uma obra deste porte. O próprio objetivo das ZEIS estaria ferido e talvez impossibilitado, qual seja promover regularização urbanística e fundiária das áreas, levando melhoria de vida para a população.

A finalidade urbanística atribuída àquela área é um impeditivo legal para que a obra aconteça naquele local, mas é sabido que o Estado no Brasil cultiva o vício da alteração da legislação conforme os interesses hegemônicos. A alteração do PDPFOR não foi descartada pelo governo, que neste caso se daria por meio de Emenda, por exemplo. Ressalte-se que qualquer alteração ao PDPFOR deve ser realizada novamente com participação popular, e todas as audiências públicas que forem necessárias.

3.3.1.3 A resistência do Serviluz e as audiências públicas

A população do Serviluz não está passiva diante disto, pelo contrário. Apesar do esforço dos empresários e do Governo em convencer os habitantes do Titanzinho pelo argumento do "discurso do desenvolvimento e do emprego", existe forte resistência do Serviluz ao Estaleiro. Como exemplo desta resistência, cita-se a realização, pelos moradores do Serviluz, do seminário "O Serviluz que queremos", em 26/02/2010.

Neste seminário, foi enfatizada a questão dos impactos que o empreendimento traria, e a população pôde discutir sobre os possíveis benefícios e os riscos que se apresentam diante da construção na localidade. A população participou ainda ativamente das audiências públicas que foram realizadas para debate acerca do Estaleiro Promar, tanto na Câmara Municipal de Fortaleza – CMF – quanto na Assembléia Legislativa do Ceará – ALCE.

Em 15/09/2009 foi realizada a primeira audiência pública sobre o Estaleiro na Câmara Municipal de Fortaleza, mas neste momento inicial prevaleceram as falas expositivas dos empresários e do governo sobre as vantagens advindas do empreendimento.

Já em 03/03/2010 foi realizada nova audiência pública na CMF, em que alguns moradores do Titanzinho organizaram uma caravana para seguir até a Câmara. Nesta audiência pública houve forte participação dos moradores nas discussões, e foi evidenciado pelos moradores presentes o posicionamento contrário à implantação do empreendimento.

Naquela ocasião alguns moradores do Serviluz expuseram seus questionamentos à imprensa, a exemplo de Michel Platini e Pedro Paulo Fernandes.

A nossa segurança é que o Plano (da Prefeitura) vai ter de passar pelo crivo da comunidade, que está decidida a mudar o projeto da forma com está. Para ser aprovado, precisa estar dentro da ZEIS. (...) Não vamos apoiar nem o projeto da Prefeitura. Se quiser fazer o projeto lá, terão que convencer a comunidade. (PLATINI, em matéria veiculada em 03/03/10 no Diário do Nordeste Online) ^[16]

Grande parte da população que pode ser afetada pelo estaleiro compareceu à audiência, se inscreveu na tribuna e deixou claro que é contra este projeto do Governo. (FERNANDES, em matéria do site da Adital em 04/03/10 ) ^[17]

No dia 04/04/2010 também foi realizada audiência pública, mas desta vez na Assembléia Legislativa do Estado do Ceará, em que novamente participou a comunidade do Titanzinho, bem como os interessados na construção do Estaleiro.

É importante que se diga que, a despeito da resistência de vários moradores do Titanzinho, há quem concorde com o empreendimento, seduzido certamente pelo argumento do número de empregos. No entanto, a comunidade conseguiu organizar e publicar uma resistência massiva ao Estaleiro. Observou-se ainda, de forma infeliz, a tentativa de cooptação e enganação de alguns moradores através da realização de um abaixo-assinado que coletou assinaturas de quem, supostamente, seria a favor da instalação do Estaleiro no Titanzinho.

Ocorre que visivelmente o abaixo-assinado apresentava vícios como: a expressiva repetição de assinaturas; várias assinaturas elaboradas com a mesma caligrafia e sem apontar o RG e o CPF do participante; além do exacerbado número de 10.000 assinaturas coletadas em menos de uma semana. O referido abaixo-assinado foi entregue pelo vereador Salmito Filho ao Governador do Estado no dia 09 de março de 2010 como sendo uma suposta concordância da comunidade ao empreendimento.

A própria comunidade questiona o abaixo-assinado, com relação à ilegitimidade das assinaturas, tendo em vista que a iniciativa de realizar o abaixo-assinado não partiu da própria comunidade do Titanzinho, e há relatos de que foram contratados terceirizados para realizar o abaixo-assinado, e que muitos dos habitantes que o assinaram sequer sabiam do que se tratava. ^[18] A validade jurídica deste documento foi bastante questionada em razão das fortes suspeitas de ilegitimidade que se levantaram contra o abaixo-assinado, e várias lideranças do Titanzinho afirmam que o documento não os representa, sobretudo por conta dos vícios que lhe são visíveis.

3.3.1.4 A mudança de postura da Prefeitura de Fortaleza e um novo impasse

Apesar da resistência, a questão ainda permanece relativamente em aberto. Entre os meses de março a maio de 2010, o Governo do Estado insistiu fortemente para que a Prefeitura se reunisse com as empresas responsáveis, e em 01/05/2010 o governador Cid Gomes, durante a posse dos novos diretores da Associação Cearense de Emissoras de Rádio e Televisão – ACERT -, reafirmou a intenção de construir o Estaleiro na Praia do Titanzinho.

Mesmo que não se possa mensurar os impactos reais que a instalação do Estaleiro provocaria com relação à ZEIS do Serviluz, compreende-se que este é um risco possível, e que o melhor é a não construção do estaleiro naquela área. Diante das notícias mais recentes, resta uma apreensão diante do recuo da Prefeitura, mas diante das várias opiniões abalizadas sobre os prejuízos da construção do Estaleiro no Serviluz, compreende-se que a instalação do Estaleiro deva se dar em outra localidade.

Os impactos que poderiam ser causados às ZEIS do Serviluz são inúmeros, conforme foram os citados nesta subseção, e caso haja a implantação do Estaleiro naquela área, muito provavelmente estarão impossibilitados de ocorrer os benefícios previstos nas ZEIS.

A Prefeitura, que até poucas semanas era radicalmente contra a instalação do Estaleiro no Titanzinho, começou a dar mostras de alguma concordância com o projeto. Em momento algum a prefeita ou qualquer representante do governo municipal afirmou a concordância com relação à construção no Serviluz, mas em reunião com Paulo Haddad, diretor de uma das empresas do consórcio vencedor, a prefeita garantiu que o Estaleiro será construído em Fortaleza, mas ainda em local indefinido. A prefeita Luizianne Lins agendou ainda uma visita, para o dia 17/05/2010 ao Estaleiro Atlântico Sul, na Região Metropolitana do Recife, e Paulo Haddad, no dia 18/05/2010, virá à Fortaleza para identificar possíveis locais de construção.

No dia 19/05/2010 a prefeita Luizianne Lins afirmou à imprensa que o Estaleiro será construído em Fortaleza, representando a alteração de opinião que os movimentos populares receavam. A prefeita, juntamente com o empresário Paulo Haddad, afirmaram que a construção no Titanzinho está descartada, e que estão sendo consideradas as localizações do Pirambu e do entorno do Poço da Draga. No entanto, nada foi ainda definido com relação a isto, permanecendo o impasse.

Impende destacar que também os novos locais apontados como alternativas são problemáticos, em virtude do grande número de pessoas residentes nos locais. A alteração do possível local de construção não resolve a problemática dos danos sociais e ambientais advindos do empreendimento, somente os desloca para outros locais. Além disto, também existem ZEIS no Pirambu, por exemplo, e pode ser que os riscos corridos pelo Pirambu sejam os mesmos que temia a população do Serviluz.

Aparentemente estão afastados os riscos que o Serviluz corria com a instalação do Estaleiro naquele local, mas ainda não se pode dizer com certeza que aquela localização está descartada, sobretudo neste assunto que tem sido tão controvertido. Considerando os vários posicionamentos que a Prefeitura de Fortaleza apresentou nestes meses de polêmica, a população do Titanzinho ainda não está despreocupada, em especial com a possibilidade de o Titanzinho vir a ser reconsiderado como local de construção.

A prefeitura afirmou que o Titanzinho está descartado, bem como o empresário Paulo Haddad, que pela primeira vez se pronunciou sobre a impossibilidade de construção do estaleiro no Serviluz. ^[19] A Prefeitura se comprometeu ainda a construir o projeto urbanístico e de requalificação da área Aldeia da Praia, que é o que a comunidade do Serviluz anseia há vários anos. Espera-se que a postura da Prefeitura seja mantida com relação tanto ao compromisso de estar o Titanzinho descartado enquanto potencial localização, quanto com relação a este projeto de requalificação urbana, que aliás é obrigação da Administração em virtude de o PDPFOR ter estabelecido aquela área como ZEIS.

3.3.2 A Copa de 2014

Pouco tempo após a aprovação do novo PDPFOR, foram escolhidas as cidades brasileiras que sediarão os jogos da Copa de 2014 e Fortaleza foi uma das cidades selecionadas. Ocorre que o PDPFOR não previu obra nenhuma para fins de realização deste mega-evento esportivo, e de fato serão empreendidas as mais diversas obras nestes próximos 4 anos.

De início, em projeto apresentado pelo Governo do Estado do Ceará em parceria com a Prefeitura Municipal de Fortaleza, serão gastos mais de R$ 9,46 bilhões de reais nas obras previstas para serem realizados. É sabido por meio da experiência de outras cidades que sediaram mega-eventos esportivos que, conforme forem sendo realizadas as obras, provavelmente se observará que o valor investido ultrapassa e muito a previsão inicial. Somente para a construção e o melhoramento de estádios foram destinados R$ 451 milhões.

A maior parte deste montante de R$ 9,46 bi está destinada para o setor de Transporte e Trânsito, correspondendo a mais de 63% dos investimentos. Conforme o Projeto oficial para a Copa de 2014, está previsto um extenso rol de alterações viárias e de transporte na cidade e no Estado, como por exemplo:

a) Duplicação dos trechos 1 e 2 da BR 122;

b) Conclusão da BR 116 no trecho Horizonte-Itaitinga;

c) Implantação do terminal de passageiros no Porto do Mucuripe;

d) Conclusão das obras do METROFOR;

e) Criação do Grande Terminal da Parangaba, sendo extinto o Terminal Lagoa;

f) Criação de um ramal ferroviário ligando o Mucuripe ao Aeroporto e ao Castelão, dentre várias outras intervenções de grande e médio porte previstas no plano.

Diante disto, há três possibilidades: ou o Poder Público não realiza as obras incluídas dentro de Fortaleza, por estarem em desconformidade com o Plano Diretor (considera-se esta possibilidade bastante remota); ou haverá alteração do Plano Diretor para conformá-lo com as novas obras a serem realizadas para a Copa; ou as obras irão ocorrer à revelia do disposto no Plano Diretor.

O presidente da Câmara Municipal de Fortaleza, o vereador Salmito Filho, já se manifestou publicamente afirmando que o Plano Diretor será alterado, e esta é a situação que se nos assemelha mais provável. Fortaleza somente deixaria de realizar as alterações na cidade se realmente se comprovasse que inexistirá recursos para tanto, ou que não haverá como realizar as obras em tempo hábil. Acredita-se também que obras do porte das que se farão necessárias (a maioria delas com relação ao sistema viário municipal) não serão realizadas a despeito do Plano Diretor, porque será necessário um novo planejamento com relação a várias áreas da cidade.

Ocorre que, para ser alterado, o Plano Diretor necessitará cumprir os mesmos requisitos para sua elaboração anterior, ou seja: é preciso contemplar a participação popular. Qualquer alteração que não possibilite participação é eivada de vício material e é nula, devendo portando acontecer por meio das audiências públicas, conforme foi dito anteriormente.

Ademais, compreende-se que as alterações que por ventura sejam feitas não devem retirar as melhorias legislativas alcançadas pela população, a exemplo das ZEIS. Retirar qualquer das áreas que foram previstas como ZEIS configuraria um despropósito, sobretudo porque o intuito das ZEIS é melhorar a cidade, e não "atravancar o desenvolvimento".

É necessário que haja um forte acompanhamento desta questão por parte dos movimentos populares e das comunidades que compõem áreas de ZEIS, para resistir a quaisquer alterações que lhes sejam negativas neste sentido. Como se sabe, para a realização de grandes alterações viárias provavelmente será necessária a remoção de várias moradias, como é usual nos alargamentos e mais ainda na construção de novas vias.

A Copa de 2014 trará um grande contingente de turistas para as cidades-sede, e dentre elas Fortaleza, o que gerará um sobrefluxo de pessoas que a cidade, hoje, não conseguiria suportar. Para tanto, serão alargadas algumas das vias que dão acesso aos pontos turísticos a exemplo da Beira-Mar e também do Aeroporto, bem como provavelmente serão criadas novas vias para escoamento do grande fluxo que deve advir do aeroporto internacional quando da realização dos jogos.

A desapropriação de alguns imóveis já é esperada, pois é o usual quando se trata de alterações viárias na cidade, bem como a remoção de algumas ocupações irregulares que estejam localizadas em áreas que irão sofrer alterações. O risco para algumas comunidades é justamente este: que esteja prevista alguma grande obra para o local em que residem, pois certamente a remoção será apontada como única alternativa pelo Poder Público.

Algumas dessas áreas sob o risco de remoção estão localizadas dentro de ZEIS, como é o caso do Lagamar, que constitui uma área estratégica na zona urbana, relativamente central, e que pode dar acesso a várias áreas da cidade. O Lagamar provavelmente será alvo de projetos de ruas ou mesmo avenidas que dêem acesso ao Aeroporto, por exemplo, por ser considerado, conforme já dissemos, uma zona estratégica.

Ocorre que, por ser ZEIS, o Poder Público está vinculado às diretrizes urbanísticas previstas para aquela área, e quaisquer alterações (sejam ou não para a Copa) deverão contar com a aprovação do Conselho Gestor, tão logo ele for instituído. A remoção das famílias deve ser a última alternativa, somente após serem consideradas todas as demais possibilidades, pois a remoção deve ser entendida como medida excepcionalíssima. Não pode ocorrer é que as remoções sejam a política prioritária da administração, pois tal seria um contrasenso e desrespeito às garantias do Plano Diretor. O prioritário na ordem urbanística municipal são os instrumentos que viabilizem a moradia, e não as remoções, que são medida última e atentatória à dignidade das famílias removidas.

Ademais, se for ocorrer uma remoção, o PDPFOR determina que as famílias sejam realocadas em locais próximos aos de origem, conforme foi abordado no capítulo 2. Para acompanhamento desta e de outras questões com relação à Copa, foi criado o Comitê Popular para acompanhamento da Copa de 2014, articulação que congrega vários movimentos populares que vem, desde 2009, discutindo estas questões.

O Comitê Popular questiona, dentre outras coisas, a vultosa quantia a ser destinada para a Copa, trazendo investimentos que serão usufruídos apenas pela pequena parcela da população de Fortaleza que constitui as classes ricas. De fato aquele representa um valor consideravelmente alto a ser investido para a realização de um evento pontual, quando a maioria das demandas populares não é atendida e boa parte da população de Fortaleza vive com o descaso do Poder Público com relação aos seus direitos fundamentais.

O Comitê questiona, ademais, a inexistência de participação popular na discussão, planejamento e no acompanhamento das obras da Copa de 2014, bem como a polêmica questão das remoções, de que será palco muito em breve a cidade de Fortaleza em virtude da realização da Copa.

Por ora os problemas advindos da Copa existem enquanto perspectiva e probabilidade, pois somente neste e nos próximos anos se poderá ter uma noção mais clara dos impactos das obras advindas da Copa. No entanto, sabe-se que dificilmente as grandes obras previstas para sua realização ocorrerão sem prejuízos às famílias que residem em ocupações irregulares, sejam elas previstas ou não enquanto ZEIS.

O respeito ao PDPFOR é o que deve ocorrer, em especial com relação às áreas que já são ZEIS. Por serem ZEIS, estas comunidades devem ser dotadas de maior segurança com relação à posse, tendo em vista que é a segurança da posse um dos objetivos da ZEIS, ainda que os moradores não detenham o título de proprietários.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Apesar de ser reconhecido no âmbito internacional o direito à moradia há várias décadas e em âmbito constitucional a partir de 2000, observou-se neste estudo a situação de um enorme desrespeito a este direito no Brasil. Tal desrespeito é facilmente comprovado pelo enorme déficit habitacional na cidade de Fortaleza, com a desconsideração aos direitos fundamentais de considerável parcela da população.

A cidade não é um espaço de igual acesso para todos, ocorrendo a olhos vistos a segregação sócio-espacial como forma de solidificar a existência de espaços diferenciados de acordo com a estratificação social de quem neles habite. A especulação imobiliária é um dos fatores que obstaculiza, e muito, a efetivação do direito à moradia, contribuindo diariamente para a manutenção da segregação sócio-espacial, conforme foi abordado no início deste trabalho.

Como uma das conclusões desta pesquisa, está a necessidade de combater as bases do problema da moradia no Brasil, que não se resolve simplesmente com a construção de conjuntos habitacionais. É preciso enfrentar a especulação imobiliária, o que significa o governo se indispor com o mercado imobiliário sim, mas não se pode olvidar que a especulação configura uma prática ilícita e, como tal, deve ser combatida.

O Plano Diretor de 2009 afirmou expressamente que a prática da especulação imobiliária fere a função social da propriedade, e que esta prática deve ser combatida como um dos objetivos da política urbanística de Fortaleza. E muito embora pudesse ter avançado bem mais, o novo Plano Diretor de Fortaleza trouxe alguns instrumentos essenciais para a melhoria da cidade e da qualidade de vida dos munícipes. Um destes instrumentos foi estudado neste trabalho, qual seja a Zona Especial de Interesse Social, que pode ser utilizado como potencial inibidor da ação de especuladores.

Ocorre que as desigualdades sociais e os problemas urbanos não se devem à falta de planejamento urbano ou de legislação avançada, pois o planejamento existe, e os instrumentos a serem aplicados, também. A experiência nacional não é satisfatória no que diz respeito à legislação avançada, que normalmente leva décadas para ser aplicada. Tal é o caso das leis ambientais, em que o Brasil é reconhecido internacionalmente por ter um dos melhores ordenamentos, mas uma das piores realidades de efetivação das conquistas legais.

É diante deste quadro de contradições que se insere a conquista das Zonas Especiais de Interesse Social. Foram discutidos neste trabalho as várias contribuições que este instrumento jurídico-urbanístico pode propiciar à cidade, principalmente ao direito à moradia. A criação de parâmetros específicos de construção e habitabilidade para as áreas destinadas a habitação popular; a regularização urbanística e fundiária destas áreas; a priorização dos investimentos em infra-estrutura e serviços coletivos; a integração das comunidades habitantes em ZEIS com o conjunto da urbe, enfim, são diversos os fatores que podem ser considerados enquanto benefícios para as áreas incluídas como ZEIS no Plano Diretor.

Neste trabalho, portanto, foram analisadas as vantagens da inclusão das áreas enquanto ZEIS. No entanto, também foram considerados os possíveis obstáculos a que sejam postas em prática as conquistas advindas das ZEIS, sejam elas as limitações legais já estabelecidas no próprio Plano Diretor, ou ainda as que derivem de legislação posterior ou de demora para aprovar as normas complementares.

Outro risco considerável são as obras faraônicas características de algumas gestões públicas, conforme foi citado o exemplo do Estaleiro, que, se construído no Serviluz, estaria desconsiderando e desrespeitando uma ZEIS já prevista no plano diretor.

O direito à moradia, assim como as ZEIS, restam ameaçados diante destas situações, mas é preciso que se diga que se está avançando. A instituição das ZEIS no ordenamento urbanístico municipal foi uma vitória considerável, e resultado de uma luta antiga dos movimentos populares. Faz-se imperiosa, sim, a continuidade da pressão para aprovação das demais leis que complementam a política urbanística municipal, bem como para a criação dos instrumentos necessários para que as melhorias comecem a acontecer nas áreas previstas como ZEIS.

Esclareça-se que o debate sobre as ZEIS está apenas no começo, pois houve a positivação básica que era necessária para a implantação deste instituto, mas muitos anos ainda passarão para que se possa ver a realização dos objetivos destas ZEIS. Ademais, é preciso que a preocupação não arrefeça, pois os riscos às melhorias alcançadas sempre existirão, e as contradições do espaço urbano necessitam ser combatidas progressiva e diariamente.

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ANEXO A – LEGISLAÇÃO MUNICIPAL SOBRE AS ZEIS

Sobre as ZEIS 1:

Art. 126. As Zonas Especiais de Interesse Social 1 (ZEIS 1) são compostas por assentamentos irregulares com ocupação desordenada, em áreas públicas ou particulares, constituídos por população de baixa renda, precários do ponto de vista urbanístico e habitacional, destinados à regularização fundiária, urbanística e ambiental.

Art. 127. São objetivos das Zonas Especiais de Interesse Social 1 (ZEIS 1):

I — efetivar o cumprimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana;

II — promover a regularização urbanística e fundiária dos assentamentos ocupados pela população de baixa renda;

III — eliminar os riscos decorrentes de ocupações em áreas inadequadas;

IV — ampliar a oferta de infra-estrutura urbana e equipamentos comunitários, garantindo a qualidade ambiental aos seus habitantes;

V — promover o desenvolvimento humano dos seus ocupantes.

Art. 128. Serão aplicados nas Zonas Especiais de Interesse Social 1 (ZEIS 1), especialmente, os seguintes instrumentos:

I — concessão de uso especial para fins de moradia;

II — usucapião especial de imóvel urbano;

III — concessão de direito real de uso;

IV — autorização de uso;

V — cessão de posse;

VI — plano integrado de regularização fundiária;

VII — assistência técnica e jurídica gratuita;

VIII — direito de superfície;

IX — direito de preempção.

Sobre as ZEIS 2:

Art. 129. As Zonas Especiais de Interesse Social 2 (ZEIS 2) são compostas por loteamentos clandestinos ou irregulares e conjuntos habitacionais, públicos ou privados, que estejam parcialmente urbanizados, ocupados por população de baixa renda, destinados à regularização fundiária e urbanística.

Art. 130. São objetivos das Zonas Especiais de Interesse Social 2 (ZEIS 2):

I — efetivar o cumprimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana;

II — promover a regularização urbanística e fundiária dos loteamentos clandestinos e irregulares e dos conjuntos habitacionais ocupados pela população de baixa renda;

III — eliminar os riscos decorrentes de ocupações em áreas inadequadas;

IV — ampliar a oferta de infraestrutura urbana e equipamentos comunitários, garantindo a qualidade ambiental aos seus habitantes;

V — promover o desenvolvimento humano dos seus ocupantes.

Art. 131. Serão aplicados nas Zonas Especiais de Interesse Social 2 (ZEIS 2) especialmente, os seguintes instrumentos:

I — concessão de uso especial para fins de moradia;

II — usucapião especial de imóvel urbano;

III — concessão de direito real de uso;

IV — autorização de uso;

V — cessão de posse;

VI — plano integrado de regularização fundiária;

VII — assistência técnica e jurídica gratuita;

VIII — direito de superfície;

IX — direito de preempção.

Sobre as ZEIS 3:

Art. 133. As Zonas Especiais de Interesse Social 3 – ZEIS 3 – são compostas de áreas dotadas de infraestrutura, com concentração de terrenos não edificados ou imóveis subutilizados ou não utilizados, devendo ser destinadas à implementação de empreendimentos habitacionais de interesse social, bem como aos demais usos válidos para a Zona onde estiverem localizadas, a partir de elaboração de plano específico.

§ 1º Caberá ao Poder Público Municipal elaborar Plano de Intervenção para cada ZEIS 3, no qual serão delimitadas as áreas precisas de aplicação das diretrizes contidas neste artigo, respeitados os procedimentos sequenciais dos arts. n. 208 a 217 deste Plano Diretor, e em conformidade com os arts. 5º e 8º do Estatuto da Cidade.

§ 2º Os proprietários que implementarem projetos habitacionais de interesse social nos terrenos vazios contidos nas ZEIS 3 serão beneficiados com a transferência de todo o potencial construtivo da propriedade para as áreas passíveis de importação deste parâmetro.

§ 3º Nas ZEIS 3 com predominância de edificações subutilizadas e não utilizadas em áreas dotadas de infraestrutura, serviços urbanos e oferta de empregos, ou que estejam recebendo investimentos desta natureza, poderão, conforme o interesse público, além do disposto no caput, visar à requalificação urbanística e à dinamização econômica e social.

Art. 134. São objetivos das Zonas Especiais de Interesse Social 3 (ZEIS 3):

I — ampliar a oferta de moradia para a população de baixa renda;

II — combater o déficit habitacional do Município;

III — induzir os proprietários de terrenos vazios a investir em programas habitacionais de interesse social.

Art. 135. Serão aplicados nas Zonas Especiais de Interesse Social 3 (ZEIS 3), especialmente, os seguintes instrumentos:

I — parcelamento, edificação e utilização compulsórios;

II — IPTU progressivo no tempo;

III — desapropriação para fins de reforma urbana;

IV — consórcio imobiliário;

V — direito de preempção;

VI — direito de superfície;

VII — operações urbanas consorciadas;

VIII — transferência do direito de construir;

IX — abandono;

X — plano de intervenção.

Art. 136. São critérios para demarcação de novas ZEIS 3:

I — ser área dotada de infraestrutura urbana;

II — existência de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que permita a implantação de empreendimentos habitacionais de interesse social e de mercado popular;

III — não estar localizada em áreas de risco;

IV — estar integralmente localizada na macrozona de ocupação urbana.

Art. 137. Os projetos de empreendimentos habitacionais de interesse social (EHIS) a serem implantados nas ZEIS 3 deverão ser elaborados a partir de parâmetros definidos por lei municipal específica.

Art. 138. São inválidas e sem eficácia como áreas de Zona Especial de Interesse Social 3 (ZEIS 3) as áreas que, embora situadas dentro dos limites de ZEIS 3, sejam áreas de:

I — logradouros públicos (ruas, avenidas, praças e parques);

II — imóvel edificado com índice de aproveitamento igual ou maior que o índice de aproveitamento mínimo estabelecido para a Zona em que esteja inserido o imóvel.

Parágrafo único. A regulamentação das ZEIS especificará regras em imóveis situados nos alinhamentos de vias públicas que limitem hotéis, postos de combustível, depósitos de gasolina, depósitos de gás, depósitos de explosivos, depósitos de cimento, subestações rebaixadoras de tensão da COELCE, rotatórias de trânsito de veículos, pontes e viadutos e imóveis não edificados que não atendam aos critérios estabelecidos nesta Lei, para serem parte de ZEIS 3, incluídos os demarcadores descritos, respectivamente, nos mapas e anexos desta Lei.

Seção III

Das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)

Art. 264. O Município promoverá a regularização fundiária nas Zonas Especiais de Interesse Social 1 e 2 – ZEIS 1 e 2, atendidas as exigências dos arts. 129 e 132.

Art. 265. O reconhecimento como ZEIS de loteamentos irregulares ou clandestinos não eximirá os loteadores das obrigações e responsabilidades civis, administrativas e penais previstas em lei.

Parágrafo único. O Município, a partir da constatação da irregularidade ou clandestinidade, oficiará ao Ministério Público, a fim de que seja apurada a responsabilidade penal dos infratores.

Art. 266. Não são passíveis de regularização fundiária e urbanística as áreas que estejam integralmente:

I — sob pontes e viadutos;

II — sobre oleodutos e troncos do sistema de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgotos;

III — sob redes de alta tensão;

IV — em áreas que apresentam alto risco à segurança de seus ocupantes, de acordo com parecer técnico elaborado por órgão municipal competente;

V — em Zonas de Preservação Ambiental (ZPA);

VI — em áreas de risco, definidas como tais pela autoridade aeronáutica ou órgão da aviação civil competente, no entorno de aeródromos públicos e privados;

VII — nas áreas com potencial para serem classificadas com Zonas de Preservação do Patrimônio Paisagístico, Histórico, Cultural e Arqueológico – ZEPH definidas no art. 153, Seção VI – Capítulo V – Das Zonas Especiais, desta Lei.

Parágrafo único. As ocupações situadas nas áreas indicadas neste artigo, impossibilitadas de regularização urbanística e fundiária, deverão ser reassentadas em local a ser definido e posteriormente aprovado pelo Conselho Municipal de Habitação Popular e pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano.

Art. 267. Para as Zonas Especiais de Interesse Social 1 e 2 – ZEIS 1 e 2 – será elaborado um plano integrado de regularização fundiária, entendido como um conjunto de ações integradas que visam ao desenvolvimento global da área, elaborado em parceria entre o Município e os ocupantes da área, abrangendo aspectos urbanísticos, socioeconômicos, de infraestrutura, jurídicos, ambientais e de mobilidade e acessibilidade urbana.

Art. 268. Deverão ser constituídos, em todas as ZEIS 1 e 2, Conselhos Gestores compostos por representantes dos atuais moradores e do Município, que deverão participar de todas as etapas de elaboração, implementação e monitoramento dos planos integrados de regularização fundiária.

Parágrafo único. Decreto Municipal deverá regulamentar a constituição dos Conselhos Gestores das ZEIS 1 e 2 determinando suas atribuições, formas de funcionamento, modos de representação equitativa dos moradores locais e dos órgãos públicos competentes.

Art. 269. São diretrizes dos planos integrados de regularização fundiária:

I — a integração dos assentamentos informais à cidade formal;

II — a integração do traçado viário das ZEIS com o sistema viário do seu entorno;

III — a inclusão social, com atenção especial aos grupos sociais vulneráveis;

IV — a promoção do desenvolvimento humano e comunitário, com a redução das desigualdades de renda e respeito à diversidade de gênero, orientação sexual, raça, idade e condição física;

V — a articulação das políticas públicas para a promoção humana;

VI — a qualidade ambiental dos assentamentos;

VII — o controle do uso e ocupação do solo;

VIII — o planejamento e a gestão democráticos, com efetiva participação da população diretamente beneficiária;

IX — o respeito à cultura local e às características de cada assentamento na definição das intervenções específicas.

Art. 270. Será elaborado plano integrado de regularização fundiária específico para cada uma das ZEIS 1 e 2, tendo como conteúdo mínimo:

I — diagnóstico da realidade local, com análises físico-ambiental, urbanística e fundiária, mapeamento de áreas de risco, identificação da oferta de equipamentos públicos e infraestrutura, caracterização socioeconômica da população e mapeamento das demandas comunitárias;

II — normatização especial de parcelamento, edificação, uso e ocupação do solo;

III — plano de urbanização;

IV — plano de regularização fundiária;

V — plano de geração de trabalho e renda;

VI — plano de participação comunitária e desenvolvimento social.

§ 1º Os planos integrados de regularização fundiária devem ser elaborados com efetiva participação das populações ocupantes das ZEIS, devendo ser aprovados pelos respectivos Conselhos Gestores e, posteriormente, instituídos por Decreto Municipal.

§ 2º Os planos integrados de regularização fundiária podem abranger mais de 1 (uma) ZEIS, devendo, para tanto, contar com a participação da população e dos Conselhos Gestores de ambas as áreas.

§ 3º Os planos integrados de regularização fundiária das ZEIS localizadas no Macrozoneamento Ambiental deverão prever parâmetros que respeitem os níveis de fragilidade ambiental, considerando, dentre outros aspectos, a necessidade de redução de densidade construtiva e maiores taxas de permeabilidade.

Art. 271. A normatização especial de parcelamento, edificação, uso e ocupação do solo constante do plano integrado de regularização fundiária deve considerar a realidade de cada assentamento, prevendo:

I — as diretrizes para a definição de índices e parâmetros urbanísticos específicos para o parcelamento, edificação, uso e ocupação do solo;

II — a definição dos índices de controle urbanístico para parcelamento, edificação, uso e ocupação do solo, de acordo com as diretrizes previamente estabelecidas;

III — a definição do lote padrão e, para os novos parcelamentos, as áreas mínimas e máximas dos lotes;

IV — as regras relativas ao remembramento de lote;

V — os tipos de uso compatíveis com o residencial e os percentuais permitidos dentro da ZEIS.

Art. 272. O plano integrado de regularização fundiária, compreendido como o conjunto de ações integradas que visam a atender às demandas da região por infraestrutura urbana e equipamentos sociais, à melhoria das condições habitacionais, deve possuir, no mínimo:

I — a identificação de imóveis não edificados, subutilizados ou não utilizados, em especial aqueles com potencial para o uso habitacional;

II — o mapeamento das áreas não passíveis de ocupação, a fim de evitar futuras situações de risco e de baixa qualidade ambiental para a população residente das ZEIS;

III — os projetos e as intervenções de caráter urbanístico necessários à recuperação física da área e à promoção da qualidade ambiental para a população residente em conformidade com o diagnóstico produzido previamente e com as demandas comunitárias;

IV — projetos de provisão habitacional, caso seja necessário, com definição dos beneficiários e área de implantação, que deverá, prioritariamente, integrar o perímetro da ZEIS ou estar localizada em área próxima;

V — ações de acompanhamento social durante o período de implantação das intervenções.

Art. 273. O plano de regularização fundiária, compreendido como o conjunto de ações integradas, abrangendo aspectos jurídicos, urbanísticos e socioambientais, que visam a legalizar as ocupações existentes em desconformidade com a lei, visando à melhoria do ambiente urbano e o resgate da cidadania da população residente no assentamento, deve possuir, no mínimo:

I — os procedimentos e instrumentos jurídicos aplicáveis para a regularização fundiária;

II — ações de acompanhamento social durante o período de implantação das intervenções.

Art. 274. O plano de geração de trabalho e renda poderá ser constituído de:

I — projetos de capacitação e aperfeiçoamento técnico;

II — ações de aproveitamento da mão-de-obra local nas intervenções previstas para a ZEIS;

III — fomento para o desenvolvimento de cooperativas, incluindo capacitações de gestão de empreendimentos e programas de créditos;

IV — ações voltadas para a formação de redes e parcerias entre os atores públicos e privados que atuam na ZEIS;

V — programas de créditos especiais para projetos individuais ou coletivos de socioeconômia solidária.

Art. 275. O plano de participação comunitária e desenvolvimento social será elaborado de forma a garantir a integração com as intervenções previstas nos demais planos, com o fim de promover a eficaz participação popular em todas as etapas de desenvolvimento da ZEIS.

Parágrafo único. A comunidade será capacitada, além dos temas pertinentes ao processo de regularização fundiária, nas temáticas de educação ambiental e temas afins.

Art. 276. Os projetos para regularização fundiária nas ZEIS 1 e 2 ficam dispensados das exigências urbanísticas para loteamento estabelecidas na legislação municipal, observando a normatização especial prevista no plano integrado de regularização fundiária, devendo ser devidamente aprovados pelo órgão técnico municipal competente.

Art. 277. As famílias que ocupam imóveis localizados em áreas de risco e Zona de Preservação Ambiental (ZPA), situados dentro das ZEIS 1 e 2, serão reassentadas, preferencialmente, em local próximo à área anteriormente ocupada, necessariamente dotada de infra-estrutura urbana, garantido o direito à moradia digna.

ANEXO B – MAPA DAS ZEIS NO PDPFOR

Notas

1. Estas são áreas de habitação predominantemente de baixa renda, que terão parâmetros próprios de regulamentação urbanística, conforme abordaremos neste trabalho.
2. Raquel Rolnik em palestra proferida em 30/03/2010 na Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará, no Seminário Direito à Moradia e áreas de risco, promovido pela ONG Cearah Periferia.
3. Sobre este acordo, há interessante texto de Jacques Alfonsin circulado na Internet, disponível no seguinte endereço eletrônico: http://www.ihu.unisinos.br/index.php?option=com_noticias&Itemid=18&task=detalhe&id=30044
4. O texto completo da pesquisa pode ser encontrado em: http://www.ipea. gov.br/ipeacaixa /premio2006/ docs/trabpremiad os/IpeaCaixa2006 _Profissional_ 01lugar_tema01. pdf
5. Raquel Rolnik. Op. Cit., no mesmo Seminário.
6. Trata-se do limite à construção dentro de cada terreno. Por exemplo, se o limite de permeabilidade em dada área é 70%, isso importa dizer que naquela área somente pode haver construção em 70% do terreno, pois o restante deve servir à permeabilidade do solo e às exigências urbanísticas previstas no Plano Diretor.
7. Trata-se do Campo Popular de Articulação pelo Plano Diretor Participativo de Fortaleza , articulação de movimentos populares que reuniu, dentre outros atores políticos não-institucionais, o Movimento dos Conselhos Populares (MCP), a Organização Não-Governamental Cearah Periferia, a Fundação Marcos de Bruin, o Escritório de Direitos Humanos e Assessoria Jurídica Popular Frei Tito de Alencar (EFTA), a Federação de Entidades de Bairros e Favelas de Fortaleza (FBFF), a Central dos Movimentos Populares (CMP) e a Rede Estadual de Assessoria Jurídica Universitária (REAJU).
8. Sindicato da Indústria da Construção Civil do Ceará.
9. Como não foi incluída no plano aprovado em 2009, a área do Lagamar só foi reconhecida como ZEIS no dia 09/02/2010 por meio da aprovação de uma lei complementar específica para aquela área. Na votação, o projeto recebeu os votos de 21 vereadores, o mínimo necessário para aprovação.
10. Cf. in Fortaleza, a Gestão da Cidade (uma história político-administrativa), p. 19, 1995, Fundação Cultural de Fortaleza.
11. Estaleiro preocupa ambientalistas, disponível em http://opovo.uol.com.br/opovo/fortaleza/897077.html
12. Entrevista à Revista Universidade Pública de março/abril de 2010, edição nº 54, ano 10, p. 24-26.
13. Artigo disponível no endereço eletrônico: http://opovo.uol.com.br/opovo/politica/959144.html
14. Matéria disponível no site do Jornal O Povo, no sítio: http://opovo.uol.com.br/opovo/politica/966602.html
15. Matéria disponível em http://www.portosenavios.com.br/site/noticiario/industria-naval/1577-oab-ce-prepara-relatorio-sobre-estaleiro
16. Michel Platini, presidente da Associação do Rastro, comunidade na área do Serviluz, em matéria disponível em http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=744521
17. Pedro Paulo Fernandes, morador do Serviluz, em matéria disponibilizada no site: http://www.adital.com.br/site/noticia.asp?lang=PT&cod=45705
18. Sobre este assunto, os seguintes sites apresentam esclarecimentos: http://conselhospopulares.org.br/moradores-e-movimentos-questionam-abaixo-assinado-em-favor-do-estaleiro-no-titanzinho e http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=748488
19. Matéria disponível no site do Diário do Nordeste em 19/05/10 http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=787339