Breves considerações acerca da Lei da Política Nacional sobre Mudança do Clima

RESUMO: A preocupação com as mudanças climáticas se tornou prioritária no mundo. O Protocolo de Kyoto significou um primeiro passo de compromisso mundial para as reduções nas emissões de gases de efeito estufa. Embora a obrigação de redução de emissões tenha recaído, especialmente, sobre os países desenvolvidos, o Brasil assumiu compromisso nacional voluntário de redução na emissão de gases por meio da Lei nº 12.187/2009. A referida Lei instituiu a Política Nacional sobre Mudança do Clima com diretrizes, objetivos e instrumentos, cujo teor é decisivo para o êxito da própria Política Nacional instituída.

PALAVRAS-CHAVE: Lei nº 12.187/2009. Política Nacional sobre Mudança do Clima. Diretrizes. Objetivos. Instrumentos. Compromisso Nacional Voluntário na Redução de Gases de Efeito Estufa.

SUMÁRIO: Considerações Iniciais; 1 Princípios e Diretrizes da Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC; 2 Objetivos da Política Nacional sobre Mudança do Clima; 3 Instrumentos da Política Nacional sobre Mudança do Clima; 4 Planos Setoriais de Mitigação e Adaptação às Mudanças Climáticas; 5 Compromisso Nacional Voluntário; 5.1 Projeção de Emissões em 2020 de 3.236 milhões tonCO2eq; 5.2 Necessidade de Redução entre 1.168 milhões de tonCO2eq e 1.259 milhões de tonCO2Qeq; 6 Considerações Finais; Referências

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Considerações Iniciais

O conhecido Protocolo de Kyoto estabeleceu obrigações de redução das emissões de CO2 para os países desenvolvidos. Tais obrigações devem incidir no período 2008 até 2012, após o que novas obrigações devem ser estabelcidas ^[01].

Grande discussão incide sobre a responsabilidade dos países em desenvolvimento, que alegam não poderem ter seu desenvolvimento tolhido, já que, de igual forma, os países hoje desenvolvidos também não sofreram limitações dessa ordem, quando de sua fase de crescimento ^[02]. Nesse sentido, confira-se:

"Os países desenvolvidos e os países com economia em transição – tratados pela Convenção como 'Países do Anexo I' - comprometeram-se a reduzir suas emissões totais de seis dos gases de efeito estufa em, no mínimo, 5% abaixo dos níveis de 1990, no período compreendido entre 2008 e 2012, com metas diferenciadas para a maioria desses Estados" ^[03]

Nesse contexto, o Brasil deu grande passo ao instituir a Lei da Política Nacional sobre Mudança Climática (Lei nº 12.187/2009), na qual assume inédito compromisso voluntário de reduções de suas emissões de CO2 entre 36,1% e 38,9% até 2020. Além disso, estabelece diretrizes, instrumentos e objetivos para a Política Nacional sobre Mudança Climática, como se verá adiante.

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1 PRINCÍPIOS E DIRETRIZES DA POLÍTICA NACIONAL SOBRE MUDANÇA DO CLIMA – PNMC

O art. 3º da Lei nº 12.187/2009 estabelece diretrizes e princípios a serem observados na execução da Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC.

Dentre os princípios, faz-se menção aos princípios da precaução, da prevenção, da participação cidadã, do desenvolvimento sustentável e o das responsabilidades comuns, porém diferenciadas.

Dentre as diretrizes, estabeleceu-se a obrigação de todos, coletividade e poder público, de atuar em benefício das presentes e futuras gerações, para a redução dos impactos decorrentes das interferências antrópicas sobre o sistema climático.

Tal dispositivo nada mais é do que um desdobramento da obrigação constitucional dirigida à coletividade e ao poder público para a defesa e a preservação do meio ambiente em favor das presentes e das futuras gerações prevista no art. 225, caput, da Constituição.

Também se constitui como uma das diretrizes da Política Nacional sobre Mudança do Clima, a obrigação de serem tomadas medidas para prever, evitar ou minimizar as causas da mudança climática com origem antrópica no território nacional. A condição imposta para tanto é a de que haja razoável consenso científico e técnico sobre o assunto.

A terceira e última diretriz prevista no art. 3º é a de que as medidas para a execução da Política Nacional sobre Mudança do Clima deverão levar em conta o princípio da igualdade material, ou seja, deverão ser considerados as diferentes realidades socioeconomicas dos envolvidos e distribuídos os encargos e ônus entre os setores econômicos e as populações.

Segundo o Prof. Romeu Thomé ^[04], essa diretriz significa a introdução, no sistema jurídico pátrio, do princípio, acima citado, das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Veja-se:

"A LPNMC imposta esse conceito, aplicando-o em âmbito nacional, ao determinar em seu artigo 3º, III, que as medidas a serem tomadas para alcançar o equilíbrio climático devem levar em consideração os diferentes contextos socioeconômicos de sua aplicação, distribuir os ônus e encargos decorrentes entre os setores econômicos e as populações e comunidades interessadas de modo equitativo e equilibrado e sopesar as responsabilidade individuais quanto à origem das fontes emissoras e dos efeitos ocasionados sobre o clima"

Uma diretriz, ainda, a ser observada na execução da PNMC é a de que as ações nacionais devem ser integradas com ações estaduais e municipais.

Outras diretrizes também presentes na implementação da Política Nacional sobre Mudança do Clima são aquelas previstas no art. 5º da Lei, confira-se:

Art. 5o  São diretrizes da Política Nacional sobre Mudança do Clima:

I - os compromissos assumidos pelo Brasil na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, no Protocolo de Quioto e nos demais documentos sobre mudança do clima dos quais vier a ser signatário;

II - as ações de mitigação da mudança do clima em consonância com o desenvolvimento sustentável, que sejam, sempre que possível, mensuráveis para sua adequada quantificação e verificação a posteriori;

III - as medidas de adaptação para reduzir os efeitos adversos da mudança do clima e a vulnerabilidade dos sistemas ambiental, social e econômico;

IV - as estratégias integradas de mitigação e adaptação à mudança do clima nos âmbitos local, regional e nacional;

V - o estímulo e o apoio à participação dos governos federal, estadual, distrital e municipal, assim como do setor produtivo, do meio acadêmico e da sociedade civil organizada, no desenvolvimento e na execução de políticas, planos, programas e ações relacionados à mudança do clima;

VI - a promoção e o desenvolvimento de pesquisas científico-tecnológicas, e a difusão de tecnologias, processos e práticas orientados a:

a) mitigar a mudança do clima por meio da redução de emissões antrópicas por fontes e do fortalecimento das remoções antrópicas por sumidouros de gases de efeito estufa;

b) reduzir as incertezas nas projeções nacionais e regionais futuras da mudança do clima;

c) identificar vulnerabilidades e adotar medidas de adaptação adequadas;

VII - a utilização de instrumentos financeiros e econômicos para promover ações de mitigação e adaptação à mudança do clima, observado o disposto no art. 6o;

VIII - a identificação, e sua articulação com a Política prevista nesta Lei, de instrumentos de ação governamental já estabelecidos aptos a contribuir para proteger o sistema climático;

IX - o apoio e o fomento às atividades que efetivamente reduzam as emissões ou promovam as remoções por sumidouros de gases de efeito estufa;

X - a promoção da cooperação internacional no âmbito bilateral, regional e multilateral para o financiamento, a capacitação, o desenvolvimento, a transferência e a difusão de tecnologias e processos para a implementação de ações de mitigação e adaptação, incluindo a pesquisa científica, a observação sistemática e o intercâmbio de informações;

XI - o aperfeiçoamento da observação sistemática e precisa do clima e suas manifestações no território nacional e nas áreas oceânicas contíguas;

XII - a promoção da disseminação de informações, a educação, a capacitação e a conscientização pública sobre mudança do clima;

XIII - o estímulo e o apoio à manutenção e à promoção:

a) de práticas, atividades e tecnologias de baixas emissões de gases de efeito estufa;

b) de padrões sustentáveis de produção e consumo.

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2 OBJETIVOS DA POLÍTICA NACIONAL SOBRE MUDANÇA DO CLIMA

A Lei nº 12.187/2009 estabelece como objetivos da Política Nacional sobre Mudança do Clima:

I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a proteção do sistema climático;

II - à redução das emissões antrópicas de gases de efeito estufa em relação às suas diferentes fontes;

III – (VETADO);

IV - ao fortalecimento das remoções antrópicas por sumidouros de gases de efeito estufa no território nacional;

V - à implementação de medidas para promover a adaptação à mudança do clima pelas 3 (três) esferas da Federação, com a participação e a colaboração dos agentes econômicos e sociais interessados ou beneficiários, em particular aqueles especialmente vulneráveis aos seus efeitos adversos;

VI - à preservação, à conservação e à recuperação dos recursos ambientais, com particular atenção aos grandes biomas naturais tidos como Patrimônio Nacional;

VII - à consolidação e à expansão das áreas legalmente protegidas e ao incentivo aos reflorestamentos e à recomposição da cobertura vegetal em áreas degradadas;

VIII - ao estímulo ao desenvolvimento do Mercado Brasileiro de Redução de Emissões - MBRE.

Parágrafo único. Os objetivos da Política Nacional sobre Mudança do Clima deverão estar em consonância com o desenvolvimento sustentável a fim de buscar o crescimento econômico, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais.

Registre-se que o inciso III do art. 4º foi vetado a pedido do Ministro de Estado de Minas e Energia por entender que seria inadequada a fixação de um objetivo consistente no abandono do uso de combustíveis fósseis. Veja a redação do dispositivo vetado e as razões para tanto:

III - ao estímulo ao desenvolvimento e ao uso de tecnologias limpas e ao paulatino abandono do uso de fontes energéticas que utilizem combustíveis fósseis;

...................................................................................." 

Razões do veto 

"A atual política energética do Pais já tem priorizado a utilização de fontes de energia renováveis em sua matriz e obtido avanços amplamente reconhecidos no uso de tecnologias limpas. Uma das balizas dessa política é o aproveitamento racional dos vários recursos energéticos disponíveis, o que torna inadequada uma diretriz focada no abandono do uso de combustíveis fósseis. A estratégia para o setor deve atender aos princípios e objetivos estabelecidos pela Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, que congrega a proteção ao meio ambiente a outros valores relevantes para a política e a segurança energéticas." 

Por razões semelhantes ao veto, anteriormente, citado o Ministro de Minas e Energia, também, recomendou veto ao art. 10 da Lei nº 12.187/09. Observe-se o teor do dispositivo vetado e suas razões:

"Art. 10.  A substituição gradativa dos combustíveis fósseis, como instrumento de ação governamental no âmbito da PNMC, consiste no incentivo ao desenvolvimento de energias renováveis e no aumento progressivo de sua participação na matriz energética brasileira, em substituição aos combustíveis fósseis. 

Parágrafo único. A substituição gradativa dos combustíveis fósseis será obtida mediante: 

I - o aumento gradativo da participação da energia elétrica produzida por empreendimentos de Produtores Independentes Autônomos, concebidos com base nas fontes eólicas de geração de energia, nas pequenas centrais hidrelétricas e de biomassa, no Sistema Elétrico Interligado Nacional; 

II - o incentivo à produção de biodiesel, preferencialmente a partir de unidades produtoras de agricultura familiar e de cooperativas ou associações de pequenos produtores, e ao seu uso progressivo em substituição ao óleo diesel derivado de petróleo, particularmente no setor de transportes; 

III - o estímulo à produção de energia a partir das fontes solar, eólica, termal, da biomassa e da co-geração, e pelo aproveitamento do potencial hidráulico de sistemas isolados de pequeno porte; 

IV - o incentivo à utilização da energia térmica solar em sistemas para aquecimento de água, para a redução do consumo doméstico de eletricidade e industrial, em especial nas localidades em que a produção desta advenha de usinas termelétricas movidas a combustíveis fósseis; 

V - a promoção, por organismos públicos de Pesquisa e Desenvolvimento científico-tecnológico, de estudos e pesquisas científicas e de inovação tecnológica acerca das fontes renováveis de energia; 

VI - a promoção da educação ambiental, formal e não formal, a respeito das vantagens e desvantagens e da crescente necessidade de utilização de fontes renováveis de energia em substituição aos combustíveis fósseis; 

VII - o tratamento tributário diferenciado dos equipamentos destinados à geração de energia por fontes renováveis; 

VIII - o incentivo à produção de etanol e ao aumento das porcentagens de seu uso na mistura da gasolina; 

IX - o incentivo à produção de carvão vegetal a partir de florestas plantadas." 

Razões do veto 

"O dispositivo pretende indicar as formas de substituição dos combustíveis fósseis na matriz energética brasileira. Essa indicação, entretanto, não está adequadamente concatenada com as necessidades energéticas do País, o que pode fragilizar a confiabilidade e a segurança do sistema energético nacional. 

Há que se destacar, por exemplo, que as diretrizes do dispositivo desconsideram a possibilidade de utilização de energia produzida a partir de centrais hidrelétricas, fonte que contribui sobremaneira para que a matriz energética brasileira esteja entre as mais limpas do mundo, além de constituir grande parte da geração de energia elétrica do País. 

Assim, as diretrizes da PNMC e da Política Energética Nacional deverão ser harmonizadas de forma a proteger o meio ambiente e, ao mesmo tempo, garantir a segurança energética necessária para o desenvolvimento do País."  

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3 INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL SOBRE MUDANÇA DO CLIMA

A Lei nº 12.187/2009 institui os instrumentos da Política Nacional sobre Mudança do Clima, que podem ser, didaticamente, divididos em institucionais, econômicos e técnico-científicos.

Os instrumentos institucionais são os seguintes: o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, os Planos de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento nos biomas, a Comunicação Nacional do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, de acordo com os critérios estabelecidos por essa Convenção e por suas Conferências das Partes, as resoluções da Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima, as dotações específicas para ações em mudança do clima no orçamento da União, as medidas existentes, ou a serem criadas, que estimulem o desenvolvimento de processos e tecnologias, que contriburam para a redução de emissões e remoçoes de gases de efeito estufa, bem como para a adaptação, dentre as quais o estabelecimento de critérios de preferência nas licitações e concorrências públicas, compreendidas aí as parcerias público-privadas e a autorização, permissão, outorga e concessão para exploração de serviços públicos e recursos naturais, para as propostas que propiciem maior economia de energia, água e outros recursos naturais e redução da emissão de gases de efeito estufa e de resíduos e as medidas de divulgação, conscientização e educação.

São, também, instrumentos institucionais da PNMC: o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima, a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima, o Fórum Brasileiro de Mudança do Clima, a Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanças Climáticas Globais – Rede Clima e a Comissão de Coordenação das Atividades de Meteorologia, Climatologia e Hidrologia.

Os instrumentos econômicos são os seguintes: medidas fiscais e tributárias destinadas a estimular a redução das emissões e remoção de gases de efeito estufa, incluindo alíquotas diferenciadas, isenções, compensações e incentivos, a serem estabelecidos em lei específica, linhas de crédito e financimamento específicas de agentes financeiros públicos e privados, desenvolvimento de linhas de pesquisa por agências de fomento e mecanismos financeiros e econômicos referentes à mitigação da mudança do clima e à adaptação aos efeitos da mudança do clima que existam no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima e do Protocolo de Quioto, mecanismos financeiros e econômicos, no âmbito nacional, referentes à mitigação e à adaptação à mudança do clima.

Também a obrigatoriedade dirigida às instituições financeiras oficiais de concessão de linhas de crédito e financiamento para a implementação da PNMC pode ser considerado mais um instrumento institucional.

Por fim são instrumentos da PNMC, de evidente caráter técnico-científico: os registros, inventários, estimativas, avaliações e quaisquer outros estudos de emissões de gases de efeitos estufa e de suas fontes, elaboras com base em informação e dados fornecidos por entidades públicas e privadas, o monitoramento climático nacional, os indicadores de sustentabilidade, o estabelecimento de padrões ambientais e de metas, quantificáveis e verificáveis, para a redução de emissões antrópicas por fontes e para as remoções antrópicas por sumidouros de gases de efeito estufa e a avaliação de impactos ambientais sobre o microclima e o macroclima.

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4 PLANOS SETORIAIS DE MITIGAÇÃO E ADAPTAÇÃO ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS

A Lei da Política Nacional de Mudança do Clima determinou que decreto do Poder Executivo estabelecesse os Planos Setoriais de mitigação e adaptação às mudanças climáticas para:

a) geração e distribuição de energia elétrica;

b) transporte público urbano e nos sistemas modais de transporte interestadual de cargas e passageiros;

c) indústria de transformação, de bens de consumo duráveis, de químicas fina e de base, de papel e celulose e de construção civil;

d) mineração;

e) serviçoes de saúde;

f) agropecuária;

Os objetivos dos referidos Planos são o de consolidar uma economia de baixo carbono e o de atender a metas gradativas de redução de emissões antrópicas quantificáveis e verificáveis à luz das especificidades de cada setor, podendo-se valer, inclusive, do mecanismo de desenvolvimento limpo – MDL e das ações de mitigação nacionalmente apropriadas – NAMAs.

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5 COMPROMISSO NACIONAL VOLUNTÁRIO

Uma das mais importantes obrigações trazidas pela Lei da Política Nacional de Mudança do Clima é aquela em o País se obriga a adotar ações de mitigação das emissões de gases de efeito estufa, com vistas a reduzir entre 36,1% e 38,9% suas emissões projetadas até 2020.

A Lei da Política Nacional de Mudança do Clima remeteu para regulamento tanto a definição de quais serão as projeções de emissões de gases de efeito estufa em 2020, quanto o detalhamento das ações necessárias ao atingimento do compromisso nacional voluntário.

5.1 PROJEÇÃO DE EMISSÕES EM 2020 DE 3.236 MILHÕES TONCO2EQ

Em atendimento à determinação retro citada da Lei nº 12.187/2009 (definição de quais serão as projeções de emissões de gases de efeito estufa em 2020), foi editado o Decreto nº 7.390/2010, que projetou o total de emissões do Brasil em 2020 na ordem de 3.236 milhões tonCO2eq, sendo subdividido da seguinte maneira:

I - Mudança de Uso da Terra: 1.404 milhões de tonCO2eq;

II - Energia: 868 milhões de tonCO2eq;

III - Agropecuária: 730 milhões de tonCO2eq; e

IV - Processos Industriais e Tratamento de Resíduos: 234 milhões de tonCO2eq. 

5.2 NECESSIDADE DE REDUÇÃO ENTRE 1.168 MILHÕES DE TONCO2EQ E 1.259 MILHÕES DE TONCO2QEQ

O Decreto nº 7.390/2010 trouxe a relevante informação de que os 36,1% e os 38,9% correspondem, respectivamente, a uma redução de emissões de gases de efeito estufa da ordem de 1.168 milhões de tonCO2eq e 1.259 milhões de tonCO2Qeq.

E para o atingimento de tais metas, o referido Decreto estabeleceu as seguintes ações para os Planos previstos no seu art. 3º ^[05]:

§ 1o  Para cumprimento do disposto no caput, serão inicialmente consideradas as seguintes ações contidas nos planos referidos no art. 3odeste Decreto:

I - redução de oitenta por cento dos índices anuais de desmatamento na Amazônia Legal em relação à média verificada entre os anos de 1996 a 2005;

II - redução de quarenta por cento dos índices anuais de desmatamento no Bioma Cerrado em relação à média verificada entre os anos de 1999 a 2008;

III -  expansão da oferta hidroelétrica, da oferta de fontes alternativas renováveis, notadamente centrais eólicas, pequenas centrais hidroelétricas e bioeletricidade, da oferta de biocombustíveis, e incremento da eficiência energética;

IV - recuperação de 15 milhões de hectares de pastagens degradadas;

V - ampliação do sistema de integração lavoura-pecuária-floresta em 4 milhões de hectares;

VI - expansão da prática de plantio direto na palha em 8 milhões de hectares;

VII - expansão da fixação biológica de nitrogênio em 5,5 milhões de hectares de áreas de cultivo, em substituição ao uso de fertilizantes nitrogenados;

VIII - expansão do plantio de florestas em 3 milhões de hectares;

IX - ampliação do uso de tecnologias para tratamento de 4,4 milhões de m3 de dejetos de animais; e

X - incremento da utilização na siderurgia do carvão vegetal originário de florestas plantadas e melhoria na eficiência do processo de carbonização. 

Por fim, merece registro que as ações de mitigação relacionadas com o compromisso nacional voluntário, também, poderão ser definidas em outros planos e programas governamentais e não só os definidos na Lei da PNMC.

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6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Brasil é um dos países protagonistas nas políticas de mudanças climáticas. Não só a Lei nº 12.187/2009 – Lei da Política Nacional sobre Mudança do Clima constitui um dos indícios disso, mas também a intensa produção de atos normativos relacionados com o assunto, cujo escopo é o de estabelecer balizas para a implantação de medidas de adequação e mitigação nas atividades do poder público e dos particulares, incluídos os setores econômicos.

Espera-se que haja continuidade na priorização das políticas de mudança do clima, cujo foco agora parece caminhar não mais para a edição de normas, mas para um segundo momento de aplicação do arcabouço jurídico construído.

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REFERÊNCIAS

THOMÉ, Romeu. Manual de Direito Ambiental. JusPodivm, 1ª edição. Salvador: 2011.

MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. RT, 6ª edição. São Paulo: 2009.

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Notas

1. THOMÉ, Romeu. Manual de Direito Ambiental. JusPodivm, 1ª edição. Salvador: 2011. P. 696/697.
2. THOMÉ, Romeu. Manual de Direito Ambiental. JusPodivm, 1ª edição. Salvador: 2011. P. 696/697.
3. MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. RT, 6ª edição. São Paulo: 2009. P. 1223.
4. THOMÉ, Romeu. Manual de Direito Ambiental. JusPodivm, 1ª edição. Salvador: 2011. P. 691.
5. Art. 3 o  Para efeito da presente regulamentação, são considerados os seguintes planos de ação para a prevenção e controle do desmatamento nos biomas e planos setoriais de mitigação e de adaptação às mudanças climáticas:

I - Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal - PPCDAm;

II - Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado - PPCerrado;

III - Plano Decenal de Expansão de Energia - PDE;

IV - Plano para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura; e

V - Plano de Redução de Emissões da Siderurgia.