Sociedade civil, políticas públicas e participação democrática

Resumo: Com o objetivo de discutir de que maneira os conselhos afetos à efetivação de direitos têm se constituído e atuado como o espaço público de participação social, aborda-se, neste artigo, o papel da sociedade civil organizada na gestão das políticas públicas no Brasil. Partindo-se da teoria democrática hegemônica, analisam-se os debates das teorias da democracia deliberativa e participativa, e discutem-se as contribuições dos principais autores. Em seguida, conceitua-se sociedade civil organizada e descreve-se o seu contexto de atuação no Brasil pós-redemocratização. Com base no referencial teórico, analisam-se as formas de controle público previstas no ordenamento jurídico brasileiro, para, ao final, discorrer acerca das experiências exitosas de controle público dos programas governamentais, com destaque para os conselhos gestores de políticas públicas.

Palavras-chave: Sociedade civil. Democracia participativa. Políticas Públicas. Conselhos. Participação.

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1Introdução

A sociedade civil organizada brasileira foi uma das grandes forças políticas que clamavam pela redemocratização durante o regime militar (1964-1985). Em paralelo à luta contra a ditadura, os movimentos e organizações da sociedade civil buscavam a ampliação da participação, sendo responsáveis pela criação de uma Carta Magna que contemplasse espaços de participação da sociedade civil, como os conselhos e os mecanismos de controle público.

Os debates atuais da teoria democrática têm transitado entre a representação e a participação, perpassando tanto os limites e críticas à representação (ou ao elitismo democrático) quanto as experiências participativas brasileiras que obtiveram certo êxito no cenário nacional (como os conselhos, orçamentos participativos e conferências). Para além desses espaços, em meio aos quais a sociedade civil tem desempenhado importante papel para fomentar a democracia participativa desde os anos 1980, faz-se necessário expandir a participação para outros campos do Estado – dentre eles e em especial, a gestão das políticas de promoção e efetivação dos direitos fundamentais.

Logo após a Conferência Mundial de Direitos Humanos de Viena de 1993, o Brasil buscou criar e sistematizar uma política de direitos humanos, contemplando a realização de Conferências Nacionais e a criação do Programa Nacional de Direitos Humanos. Tal fato evidencia que os fundamentos consensuados em Viena passaram a ser o norte dos militantes de direitos humanos em direção ao qual foram construídos os projetos, os programas e as políticas de efetivação de direitos em todo o território nacional.

O Direito Internacional dos Direitos Humanos chama a atenção, desde então, para a íntima relação entre democracia, direitos humanos e desenvolvimento, promulgada com a Declaração e o Plano de Ação de Viena. Se a democracia é o regime mais adequado para o respeito aos direitos humanos, conforme foi estatuído na Conferência de Viena de 1993, as políticas específicas de direitos humanos devem ser tão democráticas e participativas quanto possível. Contudo, já naquela época se tinha em mente que o grau de densidade democrática e de participação exigido deve ser construído a partir da constituição sociocultural de cada região e levar em consideração as características de cada política pública.

Nesse contexto, o presente trabalho busca analisar experiências exitosas de controle público dos programas governamentais no Brasil. Partindo de uma breve reflexão sobre democracia e participação e sobre sociedade civil e seu papel, discutem-se não só os mecanismos existentes de accountability, compreendida como forma de controle público, mas também de que maneira os conselhos afetos à efetivação de direitos têm se constituído e atuado como o espaço público de participação social.

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2Democracia Representativa e Democracia Participativa

O discurso hegemônico acerca da prática democrática no período pós-guerra restringiu-se ao processo de formação dos governos, isto é, a democracia seria uma prática ou instância verificada tão somente durante as eleições nas quais são escolhidos os governantes. Essa noção formal da democracia encontra-se sedimentada em Schumpeter (1942), para quem o cidadão não tem interesse nem capacidade para tomar decisões políticas, cabendo-lhe exclusivamente a escolha de líderes responsáveis por tais decisões.

Essa concepção de democracia enquanto método também é trabalhada, de forma similar e complementar, por outros teóricos, como Bobbio (1986) e Weber (1946). Este agrega à discussão a complexidade administrativa e o crescimento da burocracia, enquanto aquele argumenta acerca da indispensabilidade da burocracia relacionada à complexidade das sociedades atuais:

Bobbio radicaliza o argumento weberiano ao afirmar que o cidadão, ao fazer a opção pela sociedade de consumo de massas e pelo Estado de bem-estar social, sabe que está abrindo mão dos controles sobre as atividades políticas e econômicas por ele exercidas em favor de burocracias privadas e públicas. [...]

Há ainda um terceiro elemento que constitui [,em conjunto com a realização de eleições e a existência da burocracia,] parte da concepção hegemônica da democracia que é a percepção de que a representatividade constitui a única solução possível nas democracias de grande escala para o problema da autorização. Robert Dahl foi, entre os autores do pós-guerra, o que defendeu essa posição com maior ênfase. (AVRITZER; SANTOS, 2002, p. 11-12)

Schumpeter e Weber constituem expoentes do elitismo democrático, percebendo que “o pressuposto da soberania [popular] conflitava tanto com as formas complexas de administração do Estado moderno quanto com a pluralidade de valores e de orientações individuais” (AVRITZER, 1996, p. 108). Downs (1956) faz uma tentativa de inclusão da racionalidade na teoria democrática hegemônica desenhada por Schumpeter e Weber, sustentando que o objetivo dos governos é maximizar o apoio eleitoral e se manter no poder.

Tanto a restrição da racionalidade às elites quanto a redução da racionalidade à utilidade material são questões problematizadas por Robert Dahl (1956), considerado um teórico de transição entre os discursos hegemônico e contra-hegemônico da teoria democrática. O autor defende que a democracia é um processo de tomada de decisão coletiva, invertendo a crítica dos autores do elitismo democrático, para quem a promessa da democracia e da soberania popular é inalcançável e o povo só é soberano na escolha dos governantes. Para Dahl (1991), o foco da discussão deve ser por que as democracias reais não conseguem alcançar o ideal democrático, base de construção de sua teoria do pluralismo democrático. No entanto, é importante registrar que o autor não desenha formas de participação que contestem de modo efetivo a teoria elitista consagrada no pós-guerra, mantendo a democracia, em grande medida, restrita à representação.

Ao lado da consolidação do elitismo democrático, desenvolveram-se teorias contra-hegemônicas da democracia, que podem ser representadas pelos ideais da democracia participativa e da democracia deliberativa. Pode-se apontar Jürgen Habermas (1989) como um dos autores que propiciaram uma ruptura histórica acerca do entendimento da democracia, haja vista que propôs a publicização da deliberação e a participação dos movimentos sociais. A democracia, então, é concebida não como autorização de governos, mas como forma de exercício coletivo do poder político. Assim, para Habermas:

Os indivíduos no interior de uma esfera pública democrática discutem e deliberam sobre questões políticas, adotam estratégias para tornar a autoridade política sensível às suas deliberações. Nesse sentido, o conceito de publicidade estabelece uma dinâmica no interior da política que não é movida nem por interesses particularistas nem pela tentativa de concentrar poder com o objetivo de dominar outros indivíduos. Pelo contrário, a ideia aqui presente é de que o uso público da razão estabelece uma relação entre participação e argumentação pública. (AVRITZER, 2000, p. 36)

Nessa seara, Habermas (1995) formula o que chama de princípio D: “[s]omente são válidas aquelas normas-ações com as quais todas as pessoas possivelmente afetadas possam concordar como participantes de um discurso racional” (AVRITZER, 2000, p. 39). Embora a ideia proposta seja a de que qualquer deliberação deve envolver todos os atores, Habermas não desenvolve sua teoria no sentido de pensar formas institucionalizadas para a democracia deliberativa, o que vem a ser posteriormente trabalhado nas contribuições de Joshua Cohen (1989; 1997) e James Bohman (1996).

Cohen (1989) advoga que pode não ocorrer consenso entre os participantes, mas, ainda que haja uma posição vencedora, a minoria deve ter tido oportunidade de participação do processo de discussão de maneira tal que o repute como válido. Por meio do procedimento ideal de deliberação e de tomada de decisão, Cohen delineia uma série de postulados que caracterizam o procedimento democrático, dentre os quais se destacam:

QUADRO 1– Procedimento de deliberação e de tomada de decisão segundo Cohen

Postulado	Descrição
Forma argumentativa	Intercâmbio regulado de informações e de razões entre as partes
Deliberações inclusivas e públicas	Ninguém pode ser excluído; todos aqueles afetados pelas decisões têm chances iguais de participar e de tomar parte
Deliberações livres de qualquer coerção externa	Participantes soberanos, vinculados somente aos pressupostos da comuni­cação e às regras procedimentais de argumentação
Deliberações livres de qualquer coerção interna	Igualdade entre os participantes no que diz respeito a ser ouvido, introduzir tópicos, sugerir e criticar propostas
Acordo racionalmente motivado	Não há restrições; as deliberações podem ser retomadas a qualquer momento

Fonte: baseado em Faria (2000, p. 50-51).

Tais postulados visam trazer essa lógica democrática deliberativa para o circuito oficial do poder, isto é, o processo argumentativo deve ser diretamente vinculado às decisões políticas (e não somente influenciá-las), o que leva Cohen (1989) a desenvolver a proposta da poliarquia diretamente deliberativa. Já Bohman (1996) segue propondo um processo público de institucionalização da democracia deliberativa, analisando como as instituições públicas podem tornar-se mais democráticas por meio da deliberação pública e considerando a qualificação dos métodos e das condições de debate.

O grande avanço de Cohen (1997) e Bohman (1996) refere-se à compatibilização entre democracia e burocracia, inserindo ainda a noção da accountability, como formas de controle e de prestação de contas a que devem se submeter os detentores de cargos públicos. Nesse âmbito, as instituições burocráticas (bem como as legislativas e judiciárias) devem submeter-se a um controle público e, sobretudo, estruturarem-se de forma democrática (e não hierarquizada). A criação de esferas públicas que participem das instituições e as controlem, redesenhando a relação estabelecida com os cidadãos, possibilita a indispensável reconciliação da democracia participativa com a organização burocrática do Estado.

De forma diferenciada dos procedimentos de eleição de governantes, a democracia deliberativa vem possibilitar a participação dos atores sociais em fóruns amplos de debate e negociação – não substituindo, contudo, o papel de representantes eleitos. A efetividade democrática está, destarte, relacionada não somente ao grupo governante, mas sobretudo à sociedade civil organizada e à dinâmica que ela desenvolve. Os movimentos, as organizações e as associações podem, a partir de sua atuação, revigorar os sentidos da democracia e de arena político-institucional, representada no parlamento e na administração burocrática estatal:

O padrão democrático de uma sociedade passa aqui a ser avaliado não só pela densidade cívica de sua sociedade civil ou pela força de sua esfera pública, mas também pela pluralidade de formas participativas institucionalizadas capazes de inserirem novos atores no processo decisório destas mesmas sociedades. Acredita-se, com isso, que os atores societários deverão não só tematizar situações problemáticas e buscar influenciar os centros decisórios, mas também assumir funções mais ofensivas no interior do Estado, via fóruns de deliberação pública. (FARIA, 2008, p. 2, grifos como no original)

Em consonância com Cohen e Bohman, essa participação ganha institucionalidade, de forma a ser reconhecida pelos demais atores sociais como legítima e propícia a alterar substancialmente a realidade democrática e de diálogo no espaço público.

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3Sociedade Civil Organizada: Breve Histórico e Conceitos

As diversas visões acerca da participação da sociedade civil organizada nas políticas públicas têm relação com o modo como são compreendidos o conceito de sociedade civil organizada e as experiências de participação vivenciadas. Conforme dispõem Arato (1995) e Scholte (2001), a reconstrução do conceito de sociedade civil ocorrida nas últimas décadas do século XX poderia ter se dado com base em interpretações fundamentadas em diferentes tradições intelectuais, como as teorias de Montesquieu, Burke, Tocqueville, Laski ou Parsons. Contudo, os principais trabalhos nesse sentido, como os de Habermas, Lefort, Bobbio e O’Donnel, filiaram-se a tradições análogas ao discurso neomarxista, fundando-se nos estudos de Hegel, Marx e Gramsci.

A contextualização do ideário de sociedade civil no cenário latino-americano baseia-se no enfrentamento aos regimes ditatoriais que se instalaram na região a partir da década de 1970. Particularmente no Brasil, a sociedade civil instalou-se no imaginário nacional como uma forma de mobilização e organização para alterar, no plano estatal, o status quo então dominado pelos militares.

Não obstante, verifica-se que, juntamente com o debate instalado na conjuntura política e econômica vivenciada, o termo sociedade civil tem ganhado novas acepções e significados. A partir da redemocratização, com a criação e consolidação de novos espaços de participação e luta política, os movimentos sociais urbanos (i.e., movimentos de moradia e movimentos de bairro) deixam de ser o elemento central no debate acerca da participação da sociedade civil. Nesse contexto, surgem novos atores a partir de novas formas de associativismos que emergem na cena política. A “autonomia” em relação ao Estado deixa de ser um eixo fundante para a sociedade civil, já que, com o fim do regime militar, “[n]ovos e antigos atores sociais fixarão suas metas de lutas e conquistas na sociedade política, especialmente nas políticas públicas” (GOHN, 2005, p. 74-75).

Os atores surgidos a partir de 1985 passam a ganhar espaço na sociedade civil. Uma das formas encontradas por essas novas entidades, organizações e instituições foi a articulação com o Estado, tomando-lhe, muitas vezes, o papel na oferta dos serviços públicos (DAGNINO, 2004). Tem-se a desvinculação dos movimentos sociais dos sindicatos e dos partidos políticos (dado o enfraquecimento sofrido pelos últimos dois atores nos anos 1990), de forma que movimentos populares de grande relevância para a sociedade, como, por exemplo, o movimento ecológico e o movimento de mulheres, não foram articulados a partir de partidos políticos.

A partir dos anos 1990, as ONGs (organizações não governamentais) se fortalecem como atores de mobilização da população e não mais como apoios aos movimentos populares – os quais, na realidade, passam a participar de projetos dessas organizações. A emergência do “terceiro setor”, a partir de empresas, fundações, bancos e artistas famosos, reformula toda a atuação que vinha sendo realizada por ONGs “cidadãs” e movimentos sociais até então (GOHN, 2005). As ONGs tidas como cidadãs se orientam por um projeto político que busca tanto transformações e mudanças sociais profundas quanto a conquista e a ampliação de direitos, envolvendo amplas camadas de população. Já as entidades do terceiro setor atuam com base em um vago projeto de humanismo e voluntariado, focando-se na atuação junto a populações tidas como vulneráveis (i.e., os mais miseráveis dentre os pobres), em projetos específicos, pontuais e executados com pequenos grupos em prazos determinados.

Contudo, a partir do final da década de 1990, há o fortalecimento de alguns movimentos e fóruns, como o Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra (MST) e o Fórum Social Mundial (FSM), que recria toda uma organização e processo de mobilização a partir de movimentos sociais dos países do Sul^[1]:

Em suma, estamos vivendo um novo momento na trajetória do associativismo brasileiro. Os movimentos sociais voltaram a ter visibilidade e centralidade, como atores que pressionam por processos de mudança social. Eles também se transformaram bastante, realizaram deslocamentos em suas identidades e incorporaram outras dimensões do pensar e agir social. Alteraram seus projetos políticos. Mas como são muitos e heterogêneos, parte deles fragmentou-se e perdeu ou redefiniu sua identidade, ideias e pontos de vista centrais, alterando projeto e cultura política existentes. Outros redefiniram-se segundo as mudanças de outros atores sociais em cena. (GOHN, 2005, p. 111)

Nesse cenário, o conceito de sociedade civil tem sido utilizado por linhas intelectuais e políticas distintas e, por vezes, antagônicas. Para os fins deste trabalho, parte-se do pressuposto de que sociedade civil corresponde à “esfera da vida que não foi colonizada pelo etos instrumental do Estado e do mercado” (VIEIRA; DUPREE, 2004, p. 58). Segundo Jan Aart Scholte,

... ‘sociedade civil’ aqui se refere ao espaço político no qual associações voluntárias explicitamente buscam dar forma às regras (em termos de políticas específicas, normas mais amplas e estruturas sociais mais profundas) que governam um ou outro aspecto da vida social. Alguns elementos da sociedade civil (geralmente caracterizados como ‘movimentos sociais’) buscam transformações radicais da ordem dominante. Contudo, a sociedade civil também inclui tanto elementos reformistas, que têm por objetivo apenas revisões modestas dos arranjos governamentais já existentes, quanto elementos conformistas, que visam reforçar as regras já estabelecidas. De fato, muitas iniciativas da sociedade civil revelam um misto de tendências radicais, reformistas e conformistas. (SCHOLTE, 2001, p. 4. Tradução livre do autor)

Na linha dos estudos de Habermas (1997) e Cohen e Arato (2000), a sociedade civil pode ser compreendida como o espaço público não estatal, composto de movimentos, organizações e associações que captam os “ecos” dos problemas sociais na esfera privada e os transmitem para a esfera pública. Gohn (2005) elabora um rol, não taxativo, dos principais protagonistas da sociedade civil organizada, tendo em vista que se trata de um termo historicamente construído e em constante transformação:

São as ONGs, os movimentos sociais, as comissões, grupos e entidades de direitos humanos e de defesa dos excluídos por causas econômicas, de gênero, raça, etnia, religião, portadores de necessidades físicas especiais; associações e cooperativas autogestionárias de redes de economia popular solidária; inúmeras associações e entidades com perfis variados do Terceiro Setor; fóruns locais, regionais, nacionais e internacionais de debates e lutas para o encaminhamento de questões sociais; entidades ambientalistas e de defesa do patrimônio histórico e arquitetônico; redes comunitárias de bairros, conselhos populares e setores organizados que atuam nos conselhos institucionalizados das áreas sociais. Mas a sociedade civil inclui também algumas empresas e fundações que atuam segundo critérios de responsabilidade social. A maioria atua não apenas de forma endógena, dentro da própria sociedade civil, mas participam [sic] dos espaços e mecanismos de debates dos problemas nacionais em espaços públicos (ainda que sejam [sic] especializadas por temáticas de atuação); e muitas estão articuladas à própria gestão pública (nos conselhos gestores, por exemplo). (GOHN, 2005, p. 107-108)

Importante ressaltar, aqui, as razões pelas quais a sociedade civil organizada é um ator essencial para a proteção e defesa dos direitos humanos. Vieira e DuPree (2004), por exemplo, apontam os limites encontrados pela sociedade civil e apresentam propostas para superação desses entraves e maior efetividade na atuação desse grupo. Inicialmente, dentre os aspectos positivos da ação da sociedade civil organizada, apresentam-se: (i) a pluralização do discurso e o estabelecimento do diálogo construtivo, tendo-se em vista as múltiplas vozes que se fazem presente na sociedade civil; (ii) a promoção da denúncia, tornando-se pública as situações de injustiça e de violação de direitos; (iii) a proteção ao espaço privado, reforçando-se os limites do Estado e do mercado; (iv) a participação direta nos sistemas políticos e legais, estimulando-se e fortalecendo-se leis e políticas públicas que promovam os direitos humanos; e (v) a promoção da inovação social, a partir da replicação de experiências-piloto exitosas.

Por outro lado, fatores essenciais para a sociedade civil, como a flexibilidade, a diversidade e o voluntariado, também são razões para seu enfraquecimento. Dentre os desafios a serem enfrentados pela sociedade civil, Vieira e DuPree (2004) destacam: (i) a fragmentação (temática e geográfica), gerando disputa entre as entidades e organizações, que não se reconhecem enquanto movimento de direitos humanos; (ii) a neutralização do discurso de direitos humanos, com o restabelecimento do regime democrático e a tentativa das organizações em se definirem como politicamente neutras; (iii) a dependência de recursos financeiros, com a disputa entre as organizações e a criação de projetos e iniciativas tendo em vista as prioridades dos financiadores, e não a missão ou objetivo institucional da organização. A fim de fortalecer a atuação da sociedade civil organizada, os autores sugerem três estratégias: (i) melhoria da capacidade de comunicação e educação; (ii) investimento em modelos socialmente inovadores e (iii) construção de redes de direitos humanos que interrompam a fragmentação e fortaleçam o uso dos recursos.

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4Accountability e Controle Público

O controle público da gestão governamental tem íntima relação com o debate da democracia participativa, tendo em vista que a participação social busca, em certa medida, controlar as ações dos governantes e, sobretudo, intervir nas políticas propostas pelo governo. Nessa discussão, cabe também aos movimentos sociais e demais organizações da sociedade organizada estudar, articular e questionar a noção de accountability a fim de que possam intervir de forma mais efetiva.

Insta observar que, via de regra, a accountability é um mecanismo favorável à consolidação das sociedades democráticas e que pode garantir uma maior participação social na gestão das políticas públicas (ARATO, 2002). A compreensão de accountability, com base especialmente no trabalho de O’Donnell (1988), tem identificação com a definição proposta por Luis Miguel (2005), para quem,

... accountability diz respeito à capacidade que os constituintes têm de impor sanções aos governantes, notadamente reconduzindo ao cargo aqueles que se desincumbem bem de sua missão e destituindo os que possuem desempenho insatisfatório. Inclui a prestação de contas dos detentores de mandato e o veredicto popular sobre essa prestação de contas. É algo que depende de mecanismos institucionais, sobretudo da existência de eleições competitivas periódicas, e que é exercido pelo povo. (MIGUEL, 2005, p. 27-28)

Nesse debate, a accountability surge como o principal instrumento a ser utilizado para legitimar e garantir a eficiência da ação governamental (CARNEIRO; COSTA, 2001), sendo importante discutir as formas pelas quais tal controle público se manifesta.

Podem-se classificar os mecanismos da accountability em “horizontais” e “verticais”. Horizontais são aquelas atuações feitas pelo Estado, ou seja, órgãos estatais, de hierarquia ou diversa, que têm por função a fiscalização das ações realizadas por outro órgão. Verticais são aquelas feitas pela sociedade, englobando aqui o eleitorado e a opinião pública / meios de comunicação. Embora se reconheça que a eleição seja o mecanismo central de accountability nas sociedades democráticas – ou nas poliarquias modernas, usando a nomenclatura utilizada por O’Donnell (1988) –, somente o voto é insuficiente como instrumento de prestação de contas dos governantes à sociedade.

Mais especificamente, a accountability horizontal pode ser definida como a “existência de agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment” (O’DONNELL, 1988). Dentre as formas de controle exercidas pelo Estado, destacam-se os três poderes, criados na lógica de freios e contrapesos (i.e., um poder fiscalizando o outro: o Executivo fiscalizado pelo Legislativo e pelo Judiciário, o Legislativo fiscalizado pelo Judiciário, e pouca ou nenhuma accountability do Judiciário), além das agências reguladoras criadas pelo Executivo com poder regulatório em determinada área temática.

Dentre as inovações criadas pela Constituição de 1988, cabe também salientar como mecanismo de accountability horizontal o papel concedido ao Ministério Público como guardião do interesse público, gozando de independência e poder fiscalizador sobre os três poderes. Podem-se ressaltar também, no âmbito brasileiro, as comissões parlamentares de inquérito e os conselhos de ética das casas legislativas, bem como os Tribunais de Contas e Controladorias/Auditorias Gerais, estes com atuação mais focada na probidade e legalidade administrativas.

Quanto às formas de controle verticais, exercidas pela sociedade civil, podem-se estabelecer duas subdivisões: accountability eleitoral e accountability societal. A prestação de contas eleitoral é a forma de controle clássica da população (eleitorado) sobre seus representantes e parte do pressuposto de que o vínculo de legitimidade do governante reside em sua representatividade, não levando em consideração que o contexto político e socioeconômico tem impacto no sistema eleitoral. Tal noção mostra-se insuficiente na medida em que pressupõe que a reeleição de determinado representante (ou a eleição de seu sucessor) está necessariamente relacionada ao cumprimento de seus compromissos eleitorais ou à estrita satisfação do eleitorado com seu governo:

Accountability política é um princípio importante que pode ajudar a dar sentido à noção de soberania popular num regime de democracia representativa. Mas, se a consideramos como o único princípio importante, colocamos em risco a própria accountability. No nível do modelo institucional, accountability deve ser complementada por instituições de deliberação, constitucionalismo e representatividade descritiva. Mas a precondição mais importante para que um sistema de accountability realmente funcione é a atividade dos cidadãos nos fóruns públicos democráticos e na sociedade civil. (ARATO, 2002, p. 103)

Ao adotar a accountability societal como uma concepção alternativa ao mecanismo de controle eleitoral, pode-se constatar que importantes setores sociais têm se organizado a fim de proceder a uma supervisão do desempenho dos governantes. Visando dar suporte ao vínculo representativo (PERUZZOTTI, 2006), esses setores vêm exigindo que os governantes apresentem comportamentos que se enquadrem dentro dos atributos da responsabilidade (legal e política) e da responsiveness (capacidade de um governante atender e ser responsivo em relação às demandas e preferências do eleitorado):

O espaço público de muitas das novas democracias está sendo gradualmente ocupado por uma nova geração de associações civis, ONGs, movimentos sociais e organizações da mídia organizadas em torno de uma política de accountability societal. Essa política de accountability societal representa uma das diversas formas de politização com base na sociedade civil que têm lugar nas novas democracias. [...] O conceito de accountability societal faz referência a um conjunto diverso de ações e iniciativas civis guiadas por demandas de accountability legal. Essa nova forma de política que surge no espaço da sociedade civil engloba uma variedade de formas de ação coletiva e de ativismo cívico que compartilham uma preocupação comum em melhorar o funcionamento das instituições representativas através do fortalecimento dos mecanismos de controle da legalidade da burocracia pública. (PERUZZOTTI, 2006, p. 5. Tradução livre do autor)

Nesse âmbito, mostram-se relevantes as três formas de manifestação da accountability societal, quais sejam: as associações / ONGs; os movimentos sociais; e a mídia. Conforme explicitado, as associações e ONGs consistem em estruturas de caráter permanente e altamente profissionalizadas que dispõem de um corpo técnico voltado tanto para a fiscalização das ações governamentais quanto para a utilização de instrumentos legais e políticos de controle e monitoramento. Já os movimentos sociais configuram-se pela mobilização de grupos sociais diretamente afetados por ações governamentais discricionárias e, utilizando-se de seu potencial agregador e mobilizador, têm por objetivo o direito ao reconhecimento e à participação nas políticas. Por sua vez, a mídia (em especial, setores do jornalismo independente) tem atuado na visibilidade de denúncias de corrupção e falta de transparência, bem como na investigação de novas irregularidades e na divulgação de ações empreendidas por associações e movimentos.

A accountability societal consiste, portanto, em um mecanismo de controle não eleitoral que se utiliza de ferramentas institucionais e não institucionais, como ações legais, participação em instâncias de monitoramento e meios de comunicação. Em outros termos, atua por meio da articulação entre associações, movimentos e mídia, a fim de expor os erros e falhas do governo e pautar o debate da participação social na agenda pública, influenciando as decisões e políticas implantadas pelo governo (CARNEIRO; COSTA, 2001).

Dadas as experiências de controle público exercido pela sociedade civil, constata-se que as ações desta têm maior impacto a partir do momento em que se articulam com outros mecanismos de accountability. Em outras palavras, pode-se dizer que uma das principais funções das iniciativas de accountability societal é a ativação de mecanismos de prestação de contas, seja eleitoral ou administrativa. Embora tal responsabilização por meio dos outros mecanismos de controle não ocorra de maneira vinculante, a pressão social, em muitos casos, faz com que as agências estatais responsáveis pelo controle atuem de forma mais dedicada e efetiva, o que poderia não ocorrer sem a atuação das organizações, movimentos e mídia (PERUZZOTTI, 2006).

O principal limite à accountability societal abrange exatamente o desgaste público que pode advir ao sistema político a partir de constantes denúncias de corrupção e falta de responsabilização dos atores envolvidos. Os mecanismos de controle público devem realizar o monitoramento constante das atuações governamentais; contudo, sua atuação no sentido de denúncias, pressão política e mobilização deve ser empreendida de maneira eventual e responsável, sob risco de a descrença no sistema político gerar a ruína do próprio Estado (ARATO, 2002; O’DONNELL, 1988).

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5Experiências de Participação na Gestão das Políticas Públicas

A expansão democrática para os países do Sul, a partir dos anos 1970 e 1980, envolveu uma relação estreita com movimentos sociais, que lutavam não somente pela democratização, mas também pela ampliação da participação. A redemocratização no Brasil, marcada pela Constituição Federal de 1988, coincidiu com a criação de diversos mecanismos de participação. Embora existam procedimentos consolidados de organização do poder nas sociedades atuais, como eleições periódicas e separação de poderes, a democracia deliberativa emerge como uma alternativa de participação dos atores sociais em amplos fóruns de debate e negociação sem que seja ocupado o espaço de representantes eleitos.

A partir da análise da literatura sobre o tema, é possível identificar algumas variáveis determinantes para a efetividade democrática da participação social (FARIA, 2008), a saber:

1.                                          perfil associativo dos municípios (BAIERLE, 1992; AVRITZER, 2002);

2.                                          tipo de política pública envolvida (LÜCHMANN, 2005);

3.                                          vontade e/ou envolvimento político do gestor (FARIA, 2005);

4.                                          capacidade financeira do município (FARIA, 2008);

5.                                          formato institucional assumido pelas inovações participativas (LÜCHMANN, 2002).

Essas variáveis (e outras) podem ser aplicadas para a análise da real efetividade das experiências de participação nas políticas públicas, além de serem utilizadas para se verificar em que medida tais iniciativas de participação são realmente inclusivas. Cada variável se relaciona, de maneira determinante, com a experiência de participação, isto é, moldando o grau e o formato da participação pretendida.

Apoiando-se nos estudos de Avritzer e Santos (2002) e de Lüchmann (2007), esta seção apresenta três experiências brasileiras exitosas quanto ao recurso conjunto de representação e participação, a saber: (i) o orçamento participativo (ainda restrito a algumas cidades brasileiras); (ii) os conselhos gestores de políticas públicas; e (iii) as conferências nacionais de políticas e de direitos.

O orçamento participativo (OP) consiste em uma prática criada em alguns governos municipais, marcadamente ocupados pelo Partido dos Trabalhadores, e que vem sendo replicada em diversos outros municípios no Brasil e em outros países. De acordo com Avritzer e Pereira (2005, p. 19),

[o] orçamento participativo é uma forma de rebalancear a articulação entre a democracia representativa e a democracia participativa baseada em três elementos de hibridismo: a primeira característica do OP é a cessão da soberania por aqueles que a detêm enquanto resultado de um processo representativo a nível local [sic]. A soberania é partilhada com um conjunto de assembleias regionais e temáticas que operam a partir de critérios de universalidade participativa. Todos os cidadãos são tornados, automaticamente, membros das assembleias regionais e temáticas com igual poder de deliberação. Temos, nesse caso, o hibridismo entre um conjunto de assembleias públicas de participação aberta e o fato de suas deliberações se tornarem políticas estatais.

O orçamento participativo combina essa ideia de participação com representação nos chamados “conselhos do OP”, que deliberam sobre as políticas públicas e sobre o investimento nas cidades, o que configura uma forma de participação quase direta (em especial na experiência inicial de Porto Alegre). São características do orçamento participativo: (a) a participação aberta de todos os cidadãos; (b) a combinação entre democracia participativa e representativa, com regras estabelecidas pelos próprios atores; e (c) a alocação de recursos com base em critérios gerais e técnicos, combinando a deliberação geral com as exigências legais da ação estatal.

Considerando as variáveis recém-apresentadas, a experiência de Porto Alegre é bastante ilustrativa de como diversos fatores contribuem diretamente para o sucesso (ou o fracasso) de determinada ação. Em um município com densidade associativa, isto é, forte atuação de movimentos sociais e organizações na esfera pública (vide a experiência do Fórum Social Mundial, surgida em Porto Alegre), a democratização do orçamento ganha contornos de destaque e certamente envolve uma ampla gama de atores sociais – em especial por se tratar de uma capital com orçamento relativamente elevado onde a discussão de boa parte do orçamento é balizada em compromissos legais, sem o comprometimento das demais áreas governamentais. O engajamento do Prefeito e de todo o Executivo municipal no sucesso da experiência é fator determinante para que a prática seja, de fato, participativa e efetiva, tendo em vista que o orçamento participativo foi substancialmente restringido e esvaziado após a saída do Partido dos Trabalhadores do governo da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. O formato institucional adotado também foi determinante do sucesso do OP, já que a autorregulação é fator que dá legitimidade ao processo, trazendo um maior número de atores para a discussão e deliberação (AVRITZER; SANTOS, 2002).

Os conselhos, por sua vez, podem ser entendidos como uma típica experiência de representação na participação. Conselhos de políticas (ou conselhos gestores) são aqueles criados por lei e que constituem espaços de deliberação dos diversos atores sociais sobre as políticas públicas temáticas, sendo uma arena intermediária entre o Estado e a sociedade civil (AVRITZER; PEREIRA, 2005). Os principais exemplos são os conselhos de criança e adolescente, saúde, educação e meio ambiente, bem como os recém-criados conselhos das cidades. É importante ressaltar que tais conselhos são compostos por membros da sociedade civil e por representantes governamentais, preferencialmente de forma paritária.^[2] A experiência dos conselhos é apresentada de forma mais detalhada na próxima seção deste artigo.

As conferências nacionais, por sua vez, são processos de discussão e deliberação que ocorrem, em regra, a cada dois anos e que envolvem etapas municipais, estaduais e federal (em alguns casos, são feitas pré-conferências regionais dentro dos municípios). A ideia é que, em cada etapa, sejam discutidas propostas para as políticas públicas no âmbito municipal, estadual e federal. Da mesma forma, em cada nível federativo são eleitos delegados para a próxima etapa, os quais devem fomentar e apresentar, nas etapas posteriores, as propostas discutidas e aprovadas no fórum em que foram eleitos.

Embora se trate de momentos pontuais (bianuais), a mobilização em cada conferência e o espaço de discussão das políticas setoriais propiciam um ambiente de participação democrática com muitos avanços. Citem-se, como exemplo, as conferências das Cidades, que vêm elegendo os representantes não governamentais que comporão os conselhos das cidades^[3], o que dá transparência ao processo de escolha e garante certo grau de accountability. Além disso, essas conferências têm discutido planos nacionais de políticas públicas que vêm orientando a ação governamental na referida temática.

Há, ainda, que se interpretar o papel exercido pelas conferências como uma forma encontrada pelos conselhos para conseguirem romper seu isolamento político. Embora, em muitos casos, as etapas municipais e estaduais constituam espaço de eleição para a etapa seguinte, sem qualquer discussão aprofundada acerca de propostas de políticas públicas, trata-se de um lócus que dá visibilidade a determinada política pública setorial e às discussões que têm sido travadas nos espaços dos conselhos, possibilitando aos interessados intervir e até mesmo questionar a atuação dos conselheiros que estão representando a sociedade civil.

Finalmente, ressalta-se que os conselhos e as conferências são espaços institucionalizados de participação e que, portanto, gozam de certo status deliberativo e vinculativo em suas proposições. Representam, assim, a institucionalização da participação tal qual propugnado por Cohen (1989; 1997) e Bohman (1996) ao discordarem da teoria habermasiana.

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6O Papel dos Conselhos na Política de Direitos Humanos

Atuando no âmbito da formulação e implementação das políticas na esfera governamental, assim como no planejamento e na fiscalização das ações, os conselhos são órgãos concebidos para influir no Estado mediante as competências conferidas pelas leis reguladoras. Trata-se, portanto, de espaços públicos, compostos de forma plural e paritária por atores governamentais e não governamentais. Considerando-se sua natureza deliberativa, os conselhos têm como função a formulação e o controle da execução das políticas públicas setoriais (TATAGIBA, 2002).

Podem-se destacar três características primordiais que distinguem os conselhos de políticas de outras experiências de conselhos:

QUADRO 2– Características dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas

Característica	Descrição
Composição paritária e plural	Representação de organizações da sociedade civil e agências do Estado, portadores de valores e interesses distintos e até mesmo antagônicos
Processo dialógico	Instrumento de mediação dos conflitos inerentes à natureza dos interesses distintos em jogo Negociação de forma pública e aberta, com argumentos passíveis de serem sustentados publicamente a partir de princípios éticos elementares relacionados à vida pública
Instâncias deliberativas	Competência legal para formulação e fiscalização da implantação de políticas, buscando a democratização da gestão Os conselhos gestores têm força legal para influir no processo de produção de políticas públicas, redefinindo prioridades, recursos orçamentários e públicos a serem atendidos, na direção da partilha do poder entre Estado e sociedade civil

Fonte: baseado em Tatagiba (2002, p. 54).

Cabe mencionar que, além dos conselhos gestores de políticas públicas, existem outros tipos de conselhos, que, contudo, não gozam da mesma prerrogativa nem do mesmo papel. Os conselhos de programas, por exemplo, são vinculados a ações governamentais concretas, com função executiva no âmbito do respectivo programa. Já os conselhos temáticos são criados de forma independente de um sistema ou legislação nacional (em geral, por iniciativa local ou estadual). Embora tenham diferentes formatos, são bastante próximos aos conselhos de políticas, exceto pelo caráter deliberativo e pela obrigatoriedade.

No que tange à política estadual de direitos humanos, pode-se ressaltar o papel exercido pelos três tipos de conselho. Os conselhos nas áreas de saúde, criança e adolescente, cidades e meio ambiente têm exercido papel fundamental na gestão, execução e fiscalização dessas políticas setoriais. Conselhos temáticos, como de direitos humanos, idosos, pessoas com deficiência, mulheres e igualdade racial, embora não tenham caráter deliberativo, vêm se constituindo como o principal espaço de discussão pública das políticas públicas e de interação entre Estado e sociedade civil. Já os conselhos de programas, como o conselho gestor do Programa Bolsa Família e os conselhos deliberativos dos programas de proteção à pessoa ameaçada, têm exercido o papel de manutenção, discussão, direcionamento e fiscalização dos programas governamentais.

Na perspectiva dos conselhos, devem ser ressaltados dois desafios que têm se apresentado com maior frequência em diversas análises e pesquisas: (i) a efetividade da deliberação, relacionada diretamente com a partilha do poder (AVRITZER; PEREIRA, 2005), e (ii) a representação da sociedade civil (TATAGIBA, 2002; DAGNINO, 2002; SÖRJ, 2004; MIGUEL, 2003).

Sempre que se analisa a efetividade dos conselhos, ainda que se trate de conselhos gestores, passa-se pela discussão de seu poder deliberativo ou, em outras palavras, em que medida o Estado está disposto a partilhar seu poder de decisão (TATAGIBA, 2002). Claro que a efetividade do conselho não está vinculada somente ao seu poder de deliberação, mas as funções de qualquer conselho gestor são bastante reduzidas quando o Poder Público não o reconhece como fórum legítimo de formulação e controle sobre as políticas públicas setoriais, temáticas ou específicas.

Quando examinamos a natureza dos conflitos relatados nos estudos de caso é possível afirmar que o seu foco mais generalizado é a partilha efetiva do poder. [...] Essas diferentes concepções se manifestam, paradigmaticamente, de um lado, na resistência dos Executivos em compartilhar o seu poder exclusivo sobre decisões referentes às políticas públicas. De outro [sic], na insistência daqueles setores da sociedade civil em participar efetivamente dessas decisões e concretizar o controle social sobre elas. Essa polarização está claramente presente nos Conselhos Gestores e no Conselho Cearense dos Direitos da Mulher (CCDM), e naquelas relações ONGs – Estado onde [sic] as funções de decisão e execução de políticas estão claramente separadas, recaindo sobre essas organizações apenas as últimas [i.e. execução]. Assim, o poder deliberativo previsto para os Conselhos Gestores com frequência se transforma na prática em uma função consultiva ou até mesmo apenas legitimadora das decisões tomadas nos gabinetes. (DAGNINO, 2002, p. 282-283, grifos como no original)

A discussão da partilha efetiva do poder pode ser mascarada por outras práticas, como a presidência do conselho e a definição da pauta das reuniões. Se a presidência é ocupada pelo Executivo (como comumente ocorre nos conselhos de saúde, em que, em geral, o secretário de saúde é presidente nato) e se a pauta da reunião é definida pelo presidente, pouco espaço é concedido para que a sociedade civil possa fomentar outros debates e alcançar deliberações contrárias aos interesses do poder público (FARIA, 2007). Por outro lado, quando a presidência do conselho é eleita em plenária e/ou a construção da pauta é descentralizada – seja proposta pelos conselheiros ou por uma mesa diretora mais ampliada –, há de fato uma possibilidade de discussão e deliberação para além da mera função consultiva ou legitimadora das decisões do Executivo (TATAGIBA, 2002).

De maneira associada a essas discussões, está o reconhecimento da função deliberativa dos conselhos e de que forma é possível efetivá-la. Uma questão não solucionada nem pelos teóricos participacionistas nem pelos doutrinadores jurídicos consiste em como o conselho pode garantir que uma decisão adotada em plenária pelos conselheiros seja respeitada pelo Estado. Há, de fato, uma reduzida capacidade deliberativa desses espaços, a qual pode ser justificada de diversas formas, tais como:

[a] centralidade do Estado na elaboração da pauta, falta de capacitação dos conselheiros, problemas com a representatividade, dificuldade em lidar com a pluralidade de interesses, manutenção de padrões clientelistas na relação entre Estado e sociedade civil, recusa do Estado em partilhar o poder etc. Para além desses motivos, a análise da bibliografia vincula ainda a fragilidade deliberativa dos conselhos à sua ambígua inserção no conjunto da institucionalidade e à questão da existência e da efetividade dos fundos. (TATAGIBA, 2002, p. 94).

Tais problemas constituem, ainda, obstáculo de difícil transposição pela maior parte dos conselhos existentes no Brasil, inclusive os tidos como conselhos gestores. Tais conselhos vêm exercendo uma atuação mais formal do que realmente deliberativa e tão somente legitimam decisões e ações do Executivo na gestão das políticas públicas.

Um segundo desafio a ser apresentado acerca da efetividade dos conselhos refere-se à representação da sociedade civil – o que Lüchmann (2007) chama de “representação nas experiências de participação”. Há, inevitavelmente, que se questionar o fundamento de legitimidade das organizações da sociedade civil que atuam nos conselhos, sem que tal debate, contudo, invalide a atuação e o papel da sociedade civil salientada por Habermas (FARIA, 2000).

Considerando esse papel habermasiano de “dar voz” para a população e transmitir os problemas da esfera privada para a esfera pública, a discussão que ora se tangencia se refere ao fator de legitimação dessas organizações representadas no conselho e, conjuntamente, à accountability necessária para todos os atores que se apresentam na esfera pública. Em nome de quem e o que fazem são questões que devem ser claramente apresentadas pelas organizações da sociedade civil e pelos demais movimentos sociais, sob risco de terem sua atuação questionada e minorada (SÖRJ, 2004; AVRITZER, 2007).

Nos estudos relacionados aos conselhos – muitos dos quais com enfoque nos conselhos gestores, haja vista a sua obrigatoriedade e seu papel legalmente definido –, tem-se constatado um frágil vínculo entre os conselheiros não governamentais e suas entidades, as quais se preocupam mais em eleger seus representantes do que de fato pautar uma atuação junto ao conselho gestor. De certa forma, isso reflete a falta de homogeneidade entre as organizações ou entre o que se convencionou chamar de “terceiro setor”, conforme atesta o então presidente da Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (ABONG):

Uma das dificuldades em compreender a natureza e o papel das ONGs está no fato de que, sob uma mesma nomenclatura – organizações não governamentais –, podemos encontrar uma infinidade de entidades com histórias, tamanhos, missões, modelos organizacionais e mecanismos de sustentabilidade completamente diferentes uns dos outros. Por se definirem como não Estado e por suas características de organizações sem fins lucrativos – sendo um não mercado, portanto –, cabem aí gatos e sapatos. A mesma dificuldade pode ser encontrada sob o ponto de vista jurídico. Elas se constituem juridicamente como associações civis de direito privado sem fins de lucro ou como fundações, uma vez que não há um marco legal que contemple essa diversidade das ONGs. Por esses critérios, também, a coisa não ajuda muito. Estão juntas nessas categorias jurídicas coisas muito distintas: as escolas católicas, hospitais, organizações filantrópicas, times de futebol, associações de moradores, entidades beneficentes, grupos políticos e tantas outras entidades, todas igualmente privadas e sem fins lucrativos. (HADDAD, 2001)

Tem-se verificado que as opiniões e debates no âmbito do conselho correspondem mais à opinião pessoal do conselheiro do que a uma posição institucional debatida e construída coletivamente com sua entidade de origem (TATAGIBA, 2002). De maneira geral, tal discussão reflete o debate existente acerca da representatividade das ONGs, haja vista que vêm ocupando espaços de representação junto aos órgãos públicos e às políticas públicas, falando em nome de coletividades sem existir qualquer grau de certeza de que as ONGs têm algum diálogo efetivo com os setores da sociedade que dizem representar (GOHN, 2005).

De certa forma, pode-se também constatar que essa fragilidade e falta de representação são percebidas pelo Estado e utilizadas como forma de esvaziar o papel dos conselhos, já que inexiste um trabalho de mobilização efetivo que sustente o “mandato” do conselheiro:

Houve uma centralização da relação entre o Conselho e o Governo do Estado, ficando para o segundo plano a busca da legitimidade na relação com a opinião pública, especialmente a socialização de informações e a formação sobre os direitos da criança e do adolescente. Com isto, persistiu a gestão tradicional e o conselho foi reduzido à sua existência formal. (MORAES, 1998, p. 67)

Essa relação entre Estado e sociedade civil nos conselhos também é determinada pela forma como são escolhidas as entidades de origem dos conselheiros, o que demonstra como vêm sendo constituídas a representação e a legitimidade no interior dos conselhos. Não se pode negar, todavia, que os conselhos são práticas recentes no Brasil, sendo necessário o rompimento com a tradição centralizadora e pouco democrática que caracterizou o planejamento, execução, controle e avaliação das políticas públicas no Brasil.7Considerações Finais As propostas de democracia participativa visam ressignificar a prática democrática, tornando a deliberação pública consolidada em esferas públicas e criando mecanismos de accountability nos regimes burocráticos modernamente instalados. A sociedade civil organizada, nesse sentido, apresenta-se como esse espaço público não estatal capaz de captar os “ecos” dos problemas sociais na esfera privada e debatê-los na esfera pública.

No caso brasileiro, a redemocratização ocorrida pós-1985 tem íntima e estreita relação com os movimentos sociais, destacando-se diversas experiências participativas exitosas que foram implantadas a partir da Constituição Federal de 1988. Os conselhos, dentre tais experiências, figuram-se como instituições híbridas, compostas por representantes governamentais e não governamentais e capazes de intervir diretamente no planejamento, gestão, execução, fiscalização e controle das políticas públicas.

Se a democracia é o melhor regime para a efetivação dos direitos humanos, a gestão, execução e implementação da política de direitos humanos devem contar com o maior grau de participação democrática possível. De nada adianta o titular da pasta ou os gestores dos órgãos públicos almejar(em) uma interlocução profunda com a sociedade civil organizada se os atores responsáveis pela execução direta não se filiam a esse entendimento ou sequer têm compreensão dos objetivos envolvidos na proposta. Se os debates da teoria democrática perpassam a radicalização da democracia, compreendendo os limites da representação e implantando espaços participativos, a sociedade civil organizada precisa se inserir no fomento de experiências participativas junto às políticas públicas.

A democratização da representação social passa pela interação com outros atores responsáveis pela gestão de políticas, como os conselhos e centros de pesquisa. A ampliação das experiências participativas tem partido sempre da sociedade civil organizada, mas o papel do Estado no estímulo, informação e interação precisa ser referenciado – em especial, no âmbito da efetivação dos direitos sociais e na tutela do interesse público.

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NOTAS

^[1]A ideia de Sul aqui discutida se refere ao Sul político, isto é, países da América Latina, Ásia e África. Esse conceito vem sendo trabalhado em espaços de mobilização, como o Fórum Social Mundial (www.fsm.org.br) e o Colóquio Internacional de Direitos Humanos (www.conectas.org/coloquio).

^[2]A paridade aqui pode ser entre Estado e sociedade civil ou entre certos segmentos representados dentro do conselho (como no caso dos conselhos da Saúde e dos conselhos da Assistência Social).

^[3]Nos conselhos das Cidades, há representação dos empresários e, embora de acordo com o conceito de sociedade civil aqui apresentado o mercado esteja fora da sociedade civil organizada, tais conselheiros também são eleitos nos espaços das conferências das Cidades.