Resumo: Com o objetivo de discutir de que maneira os conselhos afetos à efetivação de direitos têm se constituído e atuado como o espaço público de participação social, aborda-se, neste artigo, o papel da sociedade civil organizada na gestão das políticas públicas no Brasil. Partindo-se da teoria democrática hegemônica, analisam-se os debates das teorias da democracia deliberativa e participativa, e discutem-se as contribuições dos principais autores. Em seguida, conceitua-se sociedade civil organizada e descreve-se o seu contexto de atuação no Brasil pós-redemocratização. Com base no referencial teórico, analisam-se as formas de controle público previstas no ordenamento jurídico brasileiro, para, ao final, discorrer acerca das experiências exitosas de controle público dos programas governamentais, com destaque para os conselhos gestores de políticas públicas.

Palavras-chave: Sociedade civil. Democracia participativa. Políticas Públicas. Conselhos. Participação.

1Introdução

A sociedade civil organizada brasileira foi uma das grandes forças políticas que clamavam pela redemocratização durante o regime militar (1964-1985). Em paralelo à luta contra a ditadura, os movimentos e organizações da sociedade civil buscavam a ampliação da participação, sendo responsáveis pela criação de uma Carta Magna que contemplasse espaços de participação da sociedade civil, como os conselhos e os mecanismos de controle público.

Os debates atuais da teoria democrática têm transitado entre a representação e a participação, perpassando tanto os limites e críticas à representação (ou ao elitismo democrático) quanto as experiências participativas brasileiras que obtiveram certo êxito no cenário nacional (como os conselhos, orçamentos participativos e conferências). Para além desses espaços, em meio aos quais a sociedade civil tem desempenhado importante papel para fomentar a democracia participativa desde os anos 1980, faz-se necessário expandir a participação para outros campos do Estado – dentre eles e em especial, a gestão das políticas de promoção e efetivação dos direitos fundamentais.

Logo após a Conferência Mundial de Direitos Humanos de Viena de 1993, o Brasil buscou criar e sistematizar uma política de direitos humanos, contemplando a realização de Conferências Nacionais e a criação do Programa Nacional de Direitos Humanos. Tal fato evidencia que os fundamentos consensuados em Viena passaram a ser o norte dos militantes de direitos humanos em direção ao qual foram construídos os projetos, os programas e as políticas de efetivação de direitos em todo o território nacional.

O Direito Internacional dos Direitos Humanos chama a atenção, desde então, para a íntima relação entre democracia, direitos humanos e desenvolvimento, promulgada com a Declaração e o Plano de Ação de Viena. Se a democracia é o regime mais adequado para o respeito aos direitos humanos, conforme foi estatuído na Conferência de Viena de 1993, as políticas específicas de direitos humanos devem ser tão democráticas e participativas quanto possível. Contudo, já naquela época se tinha em mente que o grau de densidade democrática e de participação exigido deve ser construído a partir da constituição sociocultural de cada região e levar em consideração as características de cada política pública.

Nesse contexto, o presente trabalho busca analisar experiências exitosas de controle público dos programas governamentais no Brasil. Partindo de uma breve reflexão sobre democracia e participação e sobre sociedade civil e seu papel, discutem-se não só os mecanismos existentes de accountability, compreendida como forma de controle público, mas também de que maneira os conselhos afetos à efetivação de direitos têm se constituído e atuado como o espaço público de participação social.

2Democracia Representativa e Democracia Participativa

O discurso hegemônico acerca da prática democrática no período pós-guerra restringiu-se ao processo de formação dos governos, isto é, a democracia seria uma prática ou instância verificada tão somente durante as eleições nas quais são escolhidos os governantes. Essa noção formal da democracia encontra-se sedimentada em Schumpeter (1942), para quem o cidadão não tem interesse nem capacidade para tomar decisões políticas, cabendo-lhe exclusivamente a escolha de líderes responsáveis por tais decisões.

Essa concepção de democracia enquanto método também é trabalhada, de forma similar e complementar, por outros teóricos, como Bobbio (1986) e Weber (1946). Este agrega à discussão a complexidade administrativa e o crescimento da burocracia, enquanto aquele argumenta acerca da indispensabilidade da burocracia relacionada à complexidade das sociedades atuais:

Bobbio radicaliza o argumento weberiano ao afirmar que o cidadão, ao fazer a opção pela sociedade de consumo de massas e pelo Estado de bem-estar social, sabe que está abrindo mão dos controles sobre as atividades políticas e econômicas por ele exercidas em favor de burocracias privadas e públicas. [...]

Há ainda um terceiro elemento que constitui [,em conjunto com a realização de eleições e a existência da burocracia,] parte da concepção hegemônica da democracia que é a percepção de que a representatividade constitui a única solução possível nas democracias de grande escala para o problema da autorização. Robert Dahl foi, entre os autores do pós-guerra, o que defendeu essa posição com maior ênfase. (AVRITZER; SANTOS, 2002, p. 11-12)

Schumpeter e Weber constituem expoentes do elitismo democrático, percebendo que “o pressuposto da soberania [popular] conflitava tanto com as formas complexas de administração do Estado moderno quanto com a pluralidade de valores e de orientações individuais” (AVRITZER, 1996, p. 108). Downs (1956) faz uma tentativa de inclusão da racionalidade na teoria democrática hegemônica desenhada por Schumpeter e Weber, sustentando que o objetivo dos governos é maximizar o apoio eleitoral e se manter no poder.

Tanto a restrição da racionalidade às elites quanto a redução da racionalidade à utilidade material são questões problematizadas por Robert Dahl (1956), considerado um teórico de transição entre os discursos hegemônico e contra-hegemônico da teoria democrática. O autor defende que a democracia é um processo de tomada de decisão coletiva, invertendo a crítica dos autores do elitismo democrático, para quem a promessa da democracia e da soberania popular é inalcançável e o povo só é soberano na escolha dos governantes. Para Dahl (1991), o foco da discussão deve ser por que as democracias reais não conseguem alcançar o ideal democrático, base de construção de sua teoria do pluralismo democrático. No entanto, é importante registrar que o autor não desenha formas de participação que contestem de modo efetivo a teoria elitista consagrada no pós-guerra, mantendo a democracia, em grande medida, restrita à representação.

Ao lado da consolidação do elitismo democrático, desenvolveram-se teorias contra-hegemônicas da democracia, que podem ser representadas pelos ideais da democracia participativa e da democracia deliberativa. Pode-se apontar Jürgen Habermas (1989) como um dos autores que propiciaram uma ruptura histórica acerca do entendimento da democracia, haja vista que propôs a publicização da deliberação e a participação dos movimentos sociais. A democracia, então, é concebida não como autorização de governos, mas como forma de exercício coletivo do poder político. Assim, para Habermas:

Os indivíduos no interior de uma esfera pública democrática discutem e deliberam sobre questões políticas, adotam estratégias para tornar a autoridade política sensível às suas deliberações. Nesse sentido, o conceito de publicidade estabelece uma dinâmica no interior da política que não é movida nem por interesses particularistas nem pela tentativa de concentrar poder com o objetivo de dominar outros indivíduos. Pelo contrário, a ideia aqui presente é de que o uso público da razão estabelece uma relação entre participação e argumentação pública. (AVRITZER, 2000, p. 36)

Nessa seara, Habermas (1995) formula o que chama de princípio D: “[s]omente são válidas aquelas normas-ações com as quais todas as pessoas possivelmente afetadas possam concordar como participantes de um discurso racional” (AVRITZER, 2000, p. 39). Embora a ideia proposta seja a de que qualquer deliberação deve envolver todos os atores, Habermas não desenvolve sua teoria no sentido de pensar formas institucionalizadas para a democracia deliberativa, o que vem a ser posteriormente trabalhado nas contribuições de Joshua Cohen (1989; 1997) e James Bohman (1996).

Cohen (1989) advoga que pode não ocorrer consenso entre os participantes, mas, ainda que haja uma posição vencedora, a minoria deve ter tido oportunidade de participação do processo de discussão de maneira tal que o repute como válido. Por meio do procedimento ideal de deliberação e de tomada de decisão, Cohen delineia uma série de postulados que caracterizam o procedimento democrático, dentre os quais se destacam:

QUADRO 1– Procedimento de deliberação e de tomada de decisão segundo Cohen

Fonte: baseado em Faria (2000, p. 50-51).

Tais postulados visam trazer essa lógica democrática deliberativa para o circuito oficial do poder, isto é, o processo argumentativo deve ser diretamente vinculado às decisões políticas (e não somente influenciá-las), o que leva Cohen (1989) a desenvolver a proposta da poliarquia diretamente deliberativa. Já Bohman (1996) segue propondo um processo público de institucionalização da democracia deliberativa, analisando como as instituições públicas podem tornar-se mais democráticas por meio da deliberação pública e considerando a qualificação dos métodos e das condições de debate.

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O grande avanço de Cohen (1997) e Bohman (1996) refere-se à compatibilização entre democracia e burocracia, inserindo ainda a noção da accountability, como formas de controle e de prestação de contas a que devem se submeter os detentores de cargos públicos. Nesse âmbito, as instituições burocráticas (bem como as legislativas e judiciárias) devem submeter-se a um controle público e, sobretudo, estruturarem-se de forma democrática (e não hierarquizada). A criação de esferas públicas que participem das instituições e as controlem, redesenhando a relação estabelecida com os cidadãos, possibilita a indispensável reconciliação da democracia participativa com a organização burocrática do Estado.

De forma diferenciada dos procedimentos de eleição de governantes, a democracia deliberativa vem possibilitar a participação dos atores sociais em fóruns amplos de debate e negociação – não substituindo, contudo, o papel de representantes eleitos. A efetividade democrática está, destarte, relacionada não somente ao grupo governante, mas sobretudo à sociedade civil organizada e à dinâmica que ela desenvolve. Os movimentos, as organizações e as associações podem, a partir de sua atuação, revigorar os sentidos da democracia e de arena político-institucional, representada no parlamento e na administração burocrática estatal:

O padrão democrático de uma sociedade passa aqui a ser avaliado não só pela densidade cívica de sua sociedade civil ou pela força de sua esfera pública, mas também pela pluralidade de formas participativas institucionalizadas capazes de inserirem novos atores no processo decisório destas mesmas sociedades. Acredita-se, com isso, que os atores societários deverão não só tematizar situações problemáticas e buscar influenciar os centros decisórios, mas também assumir funções mais ofensivas no interior do Estado, via fóruns de deliberação pública. (FARIA, 2008, p. 2, grifos como no original)

Em consonância com Cohen e Bohman, essa participação ganha institucionalidade, de forma a ser reconhecida pelos demais atores sociais como legítima e propícia a alterar substancialmente a realidade democrática e de diálogo no espaço público.

3Sociedade Civil Organizada: Breve Histórico e Conceitos

As diversas visões acerca da participação da sociedade civil organizada nas políticas públicas têm relação com o modo como são compreendidos o conceito de sociedade civil organizada e as experiências de participação vivenciadas. Conforme dispõem Arato (1995) e Scholte (2001), a reconstrução do conceito de sociedade civil ocorrida nas últimas décadas do século XX poderia ter se dado com base em interpretações fundamentadas em diferentes tradições intelectuais, como as teorias de Montesquieu, Burke, Tocqueville, Laski ou Parsons. Contudo, os principais trabalhos nesse sentido, como os de Habermas, Lefort, Bobbio e O’Donnel, filiaram-se a tradições análogas ao discurso neomarxista, fundando-se nos estudos de Hegel, Marx e Gramsci.

A contextualização do ideário de sociedade civil no cenário latino-americano baseia-se no enfrentamento aos regimes ditatoriais que se instalaram na região a partir da década de 1970. Particularmente no Brasil, a sociedade civil instalou-se no imaginário nacional como uma forma de mobilização e organização para alterar, no plano estatal, o status quo então dominado pelos militares.

Não obstante, verifica-se que, juntamente com o debate instalado na conjuntura política e econômica vivenciada, o termo sociedade civil tem ganhado novas acepções e significados. A partir da redemocratização, com a criação e consolidação de novos espaços de participação e luta política, os movimentos sociais urbanos (i.e., movimentos de moradia e movimentos de bairro) deixam de ser o elemento central no debate acerca da participação da sociedade civil. Nesse contexto, surgem novos atores a partir de novas formas de associativismos que emergem na cena política. A “autonomia” em relação ao Estado deixa de ser um eixo fundante para a sociedade civil, já que, com o fim do regime militar, “[n]ovos e antigos atores sociais fixarão suas metas de lutas e conquistas na sociedade política, especialmente nas políticas públicas” (GOHN, 2005, p. 74-75).

Os atores surgidos a partir de 1985 passam a ganhar espaço na sociedade civil. Uma das formas encontradas por essas novas entidades, organizações e instituições foi a articulação com o Estado, tomando-lhe, muitas vezes, o papel na oferta dos serviços públicos (DAGNINO, 2004). Tem-se a desvinculação dos movimentos sociais dos sindicatos e dos partidos políticos (dado o enfraquecimento sofrido pelos últimos dois atores nos anos 1990), de forma que movimentos populares de grande relevância para a sociedade, como, por exemplo, o movimento ecológico e o movimento de mulheres, não foram articulados a partir de partidos políticos.

A partir dos anos 1990, as ONGs (organizações não governamentais) se fortalecem como atores de mobilização da população e não mais como apoios aos movimentos populares – os quais, na realidade, passam a participar de projetos dessas organizações. A emergência do “terceiro setor”, a partir de empresas, fundações, bancos e artistas famosos, reformula toda a atuação que vinha sendo realizada por ONGs “cidadãs” e movimentos sociais até então (GOHN, 2005). As ONGs tidas como cidadãs se orientam por um projeto político que busca tanto transformações e mudanças sociais profundas quanto a conquista e a ampliação de direitos, envolvendo amplas camadas de população. Já as entidades do terceiro setor atuam com base em um vago projeto de humanismo e voluntariado, focando-se na atuação junto a populações tidas como vulneráveis (i.e., os mais miseráveis dentre os pobres), em projetos específicos, pontuais e executados com pequenos grupos em prazos determinados.

Contudo, a partir do final da década de 1990, há o fortalecimento de alguns movimentos e fóruns, como o Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra (MST) e o Fórum Social Mundial (FSM), que recria toda uma organização e processo de mobilização a partir de movimentos sociais dos países do Sul^[1]:

Em suma, estamos vivendo um novo momento na trajetória do associativismo brasileiro. Os movimentos sociais voltaram a ter visibilidade e centralidade, como atores que pressionam por processos de mudança social. Eles também se transformaram bastante, realizaram deslocamentos em suas identidades e incorporaram outras dimensões do pensar e agir social. Alteraram seus projetos políticos. Mas como são muitos e heterogêneos, parte deles fragmentou-se e perdeu ou redefiniu sua identidade, ideias e pontos de vista centrais, alterando projeto e cultura política existentes. Outros redefiniram-se segundo as mudanças de outros atores sociais em cena. (GOHN, 2005, p. 111)

Nesse cenário, o conceito de sociedade civil tem sido utilizado por linhas intelectuais e políticas distintas e, por vezes, antagônicas. Para os fins deste trabalho, parte-se do pressuposto de que sociedade civil corresponde à “esfera da vida que não foi colonizada pelo etos instrumental do Estado e do mercado” (VIEIRA; DUPREE, 2004, p. 58). Segundo Jan Aart Scholte,

... ‘sociedade civil’ aqui se refere ao espaço político no qual associações voluntárias explicitamente buscam dar forma às regras (em termos de políticas específicas, normas mais amplas e estruturas sociais mais profundas) que governam um ou outro aspecto da vida social. Alguns elementos da sociedade civil (geralmente caracterizados como ‘movimentos sociais’) buscam transformações radicais da ordem dominante. Contudo, a sociedade civil também inclui tanto elementos reformistas, que têm por objetivo apenas revisões modestas dos arranjos governamentais já existentes, quanto elementos conformistas, que visam reforçar as regras já estabelecidas. De fato, muitas iniciativas da sociedade civil revelam um misto de tendências radicais, reformistas e conformistas. (SCHOLTE, 2001, p. 4. Tradução livre do autor)

Na linha dos estudos de Habermas (1997) e Cohen e Arato (2000), a sociedade civil pode ser compreendida como o espaço público não estatal, composto de movimentos, organizações e associações que captam os “ecos” dos problemas sociais na esfera privada e os transmitem para a esfera pública. Gohn (2005) elabora um rol, não taxativo, dos principais protagonistas da sociedade civil organizada, tendo em vista que se trata de um termo historicamente construído e em constante transformação:

São as ONGs, os movimentos sociais, as comissões, grupos e entidades de direitos humanos e de defesa dos excluídos por causas econômicas, de gênero, raça, etnia, religião, portadores de necessidades físicas especiais; associações e cooperativas autogestionárias de redes de economia popular solidária; inúmeras associações e entidades com perfis variados do Terceiro Setor; fóruns locais, regionais, nacionais e internacionais de debates e lutas para o encaminhamento de questões sociais; entidades ambientalistas e de defesa do patrimônio histórico e arquitetônico; redes comunitárias de bairros, conselhos populares e setores organizados que atuam nos conselhos institucionalizados das áreas sociais. Mas a sociedade civil inclui também algumas empresas e fundações que atuam segundo critérios de responsabilidade social. A maioria atua não apenas de forma endógena, dentro da própria sociedade civil, mas participam [sic] dos espaços e mecanismos de debates dos problemas nacionais em espaços públicos (ainda que sejam [sic] especializadas por temáticas de atuação); e muitas estão articuladas à própria gestão pública (nos conselhos gestores, por exemplo). (GOHN, 2005, p. 107-108)

Importante ressaltar, aqui, as razões pelas quais a sociedade civil organizada é um ator essencial para a proteção e defesa dos direitos humanos. Vieira e DuPree (2004), por exemplo, apontam os limites encontrados pela sociedade civil e apresentam propostas para superação desses entraves e maior efetividade na atuação desse grupo. Inicialmente, dentre os aspectos positivos da ação da sociedade civil organizada, apresentam-se: (i) a pluralização do discurso e o estabelecimento do diálogo construtivo, tendo-se em vista as múltiplas vozes que se fazem presente na sociedade civil; (ii) a promoção da denúncia, tornando-se pública as situações de injustiça e de violação de direitos; (iii) a proteção ao espaço privado, reforçando-se os limites do Estado e do mercado; (iv) a participação direta nos sistemas políticos e legais, estimulando-se e fortalecendo-se leis e políticas públicas que promovam os direitos humanos; e (v) a promoção da inovação social, a partir da replicação de experiências-piloto exitosas.

Por outro lado, fatores essenciais para a sociedade civil, como a flexibilidade, a diversidade e o voluntariado, também são razões para seu enfraquecimento. Dentre os desafios a serem enfrentados pela sociedade civil, Vieira e DuPree (2004) destacam: (i) a fragmentação (temática e geográfica), gerando disputa entre as entidades e organizações, que não se reconhecem enquanto movimento de direitos humanos; (ii) a neutralização do discurso de direitos humanos, com o restabelecimento do regime democrático e a tentativa das organizações em se definirem como politicamente neutras; (iii) a dependência de recursos financeiros, com a disputa entre as organizações e a criação de projetos e iniciativas tendo em vista as prioridades dos financiadores, e não a missão ou objetivo institucional da organização. A fim de fortalecer a atuação da sociedade civil organizada, os autores sugerem três estratégias: (i) melhoria da capacidade de comunicação e educação; (ii) investimento em modelos socialmente inovadores e (iii) construção de redes de direitos humanos que interrompam a fragmentação e fortaleçam o uso dos recursos.