O Estado, seus fins e o orçamento público

Teorias da criação do Estado, os fins estatais e sua função instrumental.

A origem do Estado pode ser vista por duas teorias^[2]. A primeira, o vê como algo inerente ao ser humano, haja vista que o homem seria um ser naturalmente gregário. Discorrendo sobre essa concepção, Horacio Daniel Rosati afirma que:

el Estado es la consecuencia directa e inevitable del instinto gregário del hombre, um impulso que lo lleva a buscar la convivência com sus congéneres y em cuya cocreción se realiza com persona.^[3]

Endossando, ainda, essa perspectiva naturalística da origem do Estado, Aristóteles afirma que:

el Estado procede siempre de la naturaleza, lo mismo que las primeras asociaciones, cuyo fin último es aquél; porque la naturaleza de uma cosa es precisamente su fin, y lo que es cada uno de los seres cuando há alcanzado su completo deselvolvimiento se disse que es su naturaleza propia, ya se trate de um hombre, de um caballo o de uma familia. Puede añadirse que este destino y este fin de los seres es para los mismos el primero de los biens, y bastarse a sí mismos es, a la vez, um fin y uma felicidade. De donde se concluye evidentemente que el Estado es um hecho natural, que el hombre es um ser naturalmente sociable, y que el que vive fuera de la sociedad por organización y no por efecto del azar es, certamente, o um ser degradado, o um ser superior a la especie humana.^[4]

A segunda teoria vê o Estado como um fenômeno contratualista. O homem, a princípio, vivia em estado de natureza, sujeitos a toda sorte de circunstâncias, dificultando à satisfação das necessidades individuais, olvidando, inclusive, de garantias mínimas, como a vida, a liberdade, a propriedade etc.

Nessa linha, Jean Jacques Rousseau afirma que:

Imagino os homens que chegaram ao ponto em que os obstáculos, que são prejudiciais à sua conservação no estado natural, arrastam-nos, por sua resistência, sobre as forças que podem ser empregadas por cada indivíduo para se manter nesse estado. Então, esse estado primitivo não pode mais subsistir e o gênero humano haveria de perecer senão mudasse sua maneira de ser.^[5]

Assim, os homens deveriam encontrar uma forma de associação que defenda a força comum a pessoa e os bens de cada associado, essa associação seria o Estado, ou seja, “el Estado es el produto de uma decisión racional de los hombres destinada ora a resolver los conflitos generados por su instinto antissocial, ora a solucionar los problemas emergentes de la convivência.”^[6]

Em que pese as divergências das teorias supramencionadas, é de se notar que ambas procuram justificar a aparição do Estado e legitimar seu poder soberano, dentro de certo território, sobre seus súditos. Outrossim, tem-se em comum o caráter instrumental do Estado, sendo por meio deste que os indivíduos satisfazem suas necessidades, ou seja, o Estado é um dos meios pelos quais o homem realiza seu aperfeiçoamento físico, moral e intelectual, e isso é que justifica sua existência.

Cabe ressaltar que a origem jurídica do Estado se dá por meio da sua Constituição, visto que aquele pressupõe organização e os preceitos organizativos corporificam o instrumento que denominamos de Constituição. Assim, a Constituição é o conjunto de preceitos imperativos fixadores de direitos e deveres e distribuidores de competências, que dão a estrutura social, ligando pessoas em dado território em certa época^[7].

Portanto, por meio deste centro de poder, com o Estado, constituído e legitimado juridicamente, o homem passa a se organizar e a comandar seus pares diante da necessidade de sobreviver. Não tem relevância aqui determinar a origem do Estado, ou mesmo adentrar na sua ontologia, mas sim verificar sua finalidade: realizar o Bem Público.

Assim, o Estado existe para satisfazer certas necessidades, ou seja, “a função, ou mesmo a razão da existência do Estado-poder é realizar as necessidades do Estadosociedade”^[8], além de desempenhar certas atividades que não poderiam ser desempenhadas pelos particulares, ora por desinteresse econômico, ora pela impossibilidade material, por exemplo, manter relações internacionais ou garantir incolumidade territorial do país. Porém, é de se observar que é mutável a extensão das necessidades que ficam como seu encargo^[9], haja vista que tal decisão é ato político.

Nesse diapasão, podem-se dividir os bens fornecidos pelo Estado de forma bipartite: os primeiros seriam aqueles que dependeriam de parcela de soberania, e por tal motivo, seriam intransferíveis ao setor privado, como defesa nacional, exercício do poder de polícia, declaração de guerra etc. Os outros, como saúde, educação, obras de grande custo, podem ser transferidos, mas, por vezes, não há interesse da iniciativa privada, ou por opção política, o Estado não transfere. Deve ser ressaltado que estes bens, para serem prestados pelo ente estatal, dependem de escolhas políticas, ou seja, a gama de serviços prestados e a dimensão de tal prestação dependerão de escolhas estatais positivadas por normas jurídicas, as quais influenciam, de forma determinante, na formação orçamentária estatal, ou seja, o Estado determina quais as necessidades públicas por meio de normas jurídicas – estas inseridas na CF e em instrumentos infra-legais -, isto é, “as necessidades se tornam públicas quando ingressam, através de normas jurídicas, no mundo do direito.”^[10]

Por conseguinte, o Estado carece de um aparato para concretizar o Bem Público, conceito este que variará conforme a ideologia dominante e o momento histórico vivido. Com isso, quer se dizer que não há necessidades públicas imanentes ao ser humano, na verdade, estas dependerão de um ato de vontade do centro de poder. De outra maneira, mas no mesmo sentido, Becker ensina que:

Em cada Estado há concepção do mundo específica que predomina - durante algum tempo – sobre as demais concepções. Esta concepção do mundo predominante sobre as outras, quando se refere à finalidade da vida social, determina o conteúdo do Bem Comum específico ao respectivo Estado.^[11]

Ademais, para custear o aparato estatal voltado à satisfação das necessidades públicas o Estado necessitará obter receitas para fazer frente à prestação de tais serviços. Isto pode ocorrer por meio de exploração do próprio patrimônio, ou o que é mais comum no mundo hodierno, arrecadação tributária. Só que essas atividades estatais, no Estado de Direito, estão indissociavelmente ligadas ao princípio da legalidade, ou seja, as atividades financeiras devem estar disciplinadas por preceitos normativos primários, que, no Direito pátrio, se materializa pelas três leis orçamentárias.

Destacando a relevância do orçamento, Augusto Alfredo Becker afirma que:

Toda vez que o Estado cria regra jurídica que aprova o Orçamento Público, ele está provando sua existência, ou melhor, está comprovando sua sobrevivência do seguinte modo: Tributos serão cobrados para o Bem Comum e este proporcionado por meio de Despesas. Logo continuarei a existir.^[12]

Isto é, se o Estado é um ente instrumental que tem como fim a realização do Bem Público^[13], só por meio da concretização deste fim seu, pode-se dizer que ele aperfeiçoou sua existência, e nos dias atuais, tal atuação se dá por meio do Orçamento.

A atividade financeira estatal é primordial, portanto, tendo em vista que é por meio desta que são materializados deveres estatais, ou seja, ela é o instrumento que permite a consecução dos fins do Estado. Reafirmando o papel instrumental da atividade financeira, Manoel Cavalcante afirma que:

Dado o caráter instrumental da atividade financeira do Estado cujo principal suporte advém dos tributos, a realização dos objetivos escolhidos pelos instrumentos políticos e jurídicos, em especial a concretização de direitos, possuem como lastro a arrecadação de tributos. Num primeiro momento, pela função fiscal, notadamente dos impostos que visa o custeio das despesas gerais, o montante se dilui na atuação pública para satisfação dos direitos negativos, ou de primeira geração, exercitados perante o Estado. Aqui também cumpre a tributação papel social para garantir o funcionamento de serviços básicos e de estrutura organizacional do Estado^[14]. (itálico do autor)

Conforme o exposto, o Estado possui como fim intrínseco a satisfação do Bem Comum, este tendo conteúdo variável, conforme época e ideologia dominantes, haja vista depender de opção política sua densificação semântica. Pois bem, no Brasil, pode-se extrair o conteúdo - ou melhor, construir o significado – pelas linhas mestras estabelecidas na Constituição Federal de 1988, a qual em seu art. 3º estabelece os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil.^[15]

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1.2 Origens do orçamento, seu desenvolvimento e formação na Constituição Federal 1988.

A concepção moderna de orçamento tem origem na Magna Carta, de 1215, imposta pelos nobres a João Sem-Terra, na qual a arrecadação de tributos deveria ter autorização do Parlamento, ou seja, tal instrumento surge como meio de controle dos gastos realizados pelo soberano, tendo em vista que tais gastos serem custeados com parcela das riquezas geradas pelos súditos. Pode-se dizer que, na Idade Média, não havia um controle orçamentário, mas era intuitiva a necessidade de abastecimento do erário para suportar os devaneios do príncipe, surgindo, aos poucos, a necessidade de se impor meios de controle entre gastos e receitas^[16].

Com a derrocada do antigo regime, absolutismo, surge o Estado Liberal, com a prevalência do Parlamento, haja vista que este representava a vontade geral e era o legítimo auscultador dos anseios sociais, solidificando, portanto, os gastos da administração por meio do orçamento, que passa a ser, sob o ponto de vista político, forma de controle da Administração, que por seu intermédio fica adstrita à execução das despesas no período e nos limites estabelecido pelo Legislativo^[17].

Com efeito, o orçamento surge com o escopo de autorizar as despesas e de estabelecer uma previsão de receitas, ou seja, nessa fase embrionária, o orçamento era mera peça contábil, ainda que houvesse meios incipientes de controle. Cabe ressaltar, que de início, nas monarquias, havia uma separação entre o patrimônio da coroa – patrimônio público – e o patrimônio do príncipe, este imune a qualquer tipo de controle, vigendo, portanto, o caráter da

irresponsabilidade na sua administração. A insuficiência desse modelo orçamentário ficaria evidente ante a crise do Estado Liberal que nem oferecia soluções às reivindicações dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século XIX, nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que pusessem fim às constantes crises econômicas.

No Brasil, conforme José Afonso da Silva:

O orçamento clássico, cuja origem se identifica com as das instituições democráticas representativas, era uma peça de previsão das receitas e autorização das despesas públicas, classificadas estas por objeto, sem se cogitar das necessidades reais da administração e da população, nem dos objetivos econômico-sócias a atingir com sua execução ^[18].

Com o crescimento das funções estatais, o orçamento como mera peça financeiro-contábil passa a ser insuficiente; surge, assim, o orçamento moderno, graças ao qual os representantes dos contribuintes condicionavam sua aprovação ao emprego dos fundos nos fins que mais interessasse ao povo representado.^[19] Assume, assim, o Orçamento Público, a função de coordenar os meios, despesas e receitas, com os fins das finanças públicas, sempre vinculado à satisfação das necessidades públicas.

Igualmente salientado por Régis Fernandes de Oliveira, o orçamento:

Deixa de ser mero documento financeiro ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do Estado. Através dele é que se fixam os objetivos a serem atingidos. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no domínio econômico. Em suma, deixa de ser mero documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se constituir no documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos ^[20].

Essa mudança de paradigma se consolida com a Constituição Federal de 1988, na medida em que ela traz um regramento minucioso com relação à estrutura orçamentária estatal, dedicando a Seção II, do Capítulo II, do Título VI, ao regramento do Orçamento Público. Pretende-se aqui fazer uma análise descritiva desse sistema orçamentário, haja vista que, conforme escólio de Gabriel Ivo:

São dois corpos de linguagem. O Direito Positivo – o objeto – e a Ciência do Direito. Uma é linguagem do direito positivo – linguagem-objeto -, a outra é linguagem de sobrenível, uma metalinguagem. A segunda linguagem fala da primeira, emitindo enunciados descritivos.^[21]

A Constituição Federal de 1988 estrutura o orçamento do artigo 165 ao artigo 169. Em primeiro lugar, atribui iniciativa privativa das leis orçamentárias, Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, ao chefe do executivo. Antônio de Oliveira Leite registra que:

O Poder Executivo, em todos os países civilizados, tem sempre a iniciativa de elaboração do orçamento, importa em dizer, da proposta do orçamento, já que antecede, na prática orçamentária, a discussão e votação do que virá a ser, em definitivo, orçamento público, para determinado exercício financeiro. Sabido que, com o desenvolvimento do Estado, cabe sempre e cada vez mais, u’a maior repartição ou distribuição das funções que incumbem a esse órgão executar, o que justifica e legitima essa divisão.^[22]

Já o §1º^[23], do art. 165, trata do Plano Plurianual – PPA, assim, este plano tem por escopo traçar a atuação estatal, por meio de programas e metas, de logo prazo, ou seja, é um instrumento de programação e planejamento por excelência, haja vista que por meio dele, traçam-se metas em todas as áreas que o Estado pretende atuar, metas estas vinculativas quando da feitura das outras leis orçamentárias.^[24]

O Plano Plurianual possui vigência de quatro anos, sendo de observância obrigatória no processo legislativo tanto da Lei de Diretrizes Orçamentárias, como na Lei Orçamentária Anual, tal observância compulsória tem suscitado celeuma na doutrina, tendo em vista que é pacífico que não há hierarquia entre instrumentos normativos da mesma espécie, além de, no ordenamento pátrio, não haver controle de legalidade de lei. Decerto, se houver incompatibilidade entre PPA e LDO, por exemplo, esta não será ilegal, mas sim inconstitucional, haja vista que ultrapassou âmbito material estabelecido na própria constituição.

Ademais, como instrumento de planejamento que é, o PPA tem início no segundo ano do mandato do chefe do executivo e término no primeiro ano do mandato seguinte, com o intuito de não haver rompimento brusco nos projetos traçados, ou seja, buscando uma continuidade estrutural na atuação do Estado e na prestação dos serviços públicos.

A Constituição Federal atribuiu papel crucial ao PPA, com uma busca incessante de sua efetividade, determinando, por exemplo, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão sob pena de crime de responsabilidade, conforme redação de seu art. 167, § 1º.

Outro ponto relevante a ser observado refere-se à característica formal da lei que institui plano plurianual, pois esta depende do orçamento anual para que tenha concretização quanto às metas e aos programas nela estabelecidos. Nesse sentido, a elaboração do orçamento anual pelo legislador está vinculada ao PPA, constituindo peça de programação ou orientação, que deve ser respeitada pelo poder Legislativo e Executivo na elaboração das leis orçamentárias.

Por fim, o PPA possui a tarefa de, na esfera federal, concretizar objetivos dos mais caros ao constituinte originário, tendo em vista que, por meio dele, deve combater as diferenças regionais e sociais, possibilitando um desenvolvimento nacional mais equânime, essa parece ser a atual orientação do PPA vigente, Lei 12.593/2012, conforme se pode ver em seu artigo 4º^[25].

Assim, o plano plurianual é a lei orçamentária mais voltada para o lado social, haja vista que ele traça as metas cujo escopo é concretizar os grandes valores e anseios constitucionais, como erradicação da pobreza, diminuição das desigualdades regionais, sem olvidar, por certo, questões de ordem fiscal.

A CF/88 prevê como segunda etapa orçamentária a feitura da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – que observando os parâmetros constitucionais, além da compatibilidade com o PPA, compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Como primeiro aspecto da LDO, tem-se sua vigência temporária, haja vista a determinação de incluir as despesas de capital para o exercício subsequente e orientar a elaboração do orçamento anual, devendo, sempre, sua aprovação anteceder a da Lei Orçamentária Anual, reafirmando a vigência anual da LDO a decisão Supremo Tribunal Federal, da lavra do Min. Celso de Mello, In verbis:

E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N. 1.848/91, DO RIO DE JANEIRO (ART. 34) - LEI DE DIRETRIZES ORCAMENTARIAS - NATUREZA JURÍDICA - NORMA LEGAL DE VIGENCIA TEMPORARIA - PLENO EXAURIMENTO DE SUA EFICACIA JURÍDICO-NORMATIVA - PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO. - A Lei de Diretrizes Orçamentárias possui destinação constitucional especifica e veicula conteúdo material próprio, que, definido pelo art. 165, par. 2. da Carta Federal, compreende as metas e prioridades da Administração Pública, inclusive as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente. Mais do que isso, esse ato estatal tem por objetivo orientar a elaboração da lei orçamentária anual e dispor sobre as alterações na legislação tributaria, além de estabelecer a política de aplicação das agencias financeiras oficiais de fomento. - A ordinária vinculação da Lei de Diretrizes Orçamentárias a um exercício financeiro determinado define-lhe a natureza essencialmente transitória, atribuindo-lhe, em consequência, eficácia temporal limitada. Esse ato legislativo - não obstante a provisoriedade de sua vigência - constitui um dos mais importantes instrumentos normativos do novo sistema orçamentário brasileiro. - Objeto do controle concentrado de constitucionalidade somente pode ser o ato estatal de conteúdo normativo, em regime de plena vigência. A cessação superveniente da vigência da norma estatal impugnada em sede de ação direta de inconstitucionalidade, enquanto fato jurídico que se revela apto a gerar a extinção do processo de fiscalização abstrata, tanto pode decorrer da sua revogação pura e simples como do exaurimento de sua eficácia, tal como sucede nas hipóteses de normas legais de caráter temporário. ^[26] (Negrito não consta do original)

Outrossim, a LDO tem um papel integrador entre as outras leis orçamentárias, PPA e LOA, tendo em vista que ela extraí parte dos macro-objetivos e metas do Plano Plurianual, isto é, parte dos investimentos de capital estabelecidos para compor o exercício financeiro subsequente. Deve, também, conter eventuais alterações na legislação tributária, sendo tal exigência justificável, haja vista que essas alterações, em regra, repercutem na arrecadação de receitas, sendo, por isso, primordial que tais alterações estejam previstas antes da feitura da Lei Orçamentária Anual.

Outra exigência constitucional é que a LDO discipline a política de investimentos das agências oficiais de fomento - Banco do Nordeste S.A., Banco do Brasil S.A., Banco do Desenvolvimento Econômico, Caixa Econômica Federal, Banco da Amazônia S.A. Etc.

É importante ressaltar que a Lei Complementar nº 101/2000, no seu artigo 4º^[27] incluiu novas exigências ao § 2º, do artigo 165 da CF/88.

Fechando ciclo o orçamentário no plano Legislativo, tem-se a Lei Orçamentária Anual, com previsão no § 5º, do artigo 165 da CF/88, que deve compreender o orçamento fiscal – receitas e despesas – de todos os poderes da União, seus fundos e órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, orçamento de empresas que a União direta ou indiretamente detenha a maioria do capital social com direito de voto e o orçamento da seguridade social, abrangendo os órgãos e entidades a ela vinculados, da administração direta ou indireta^[28].

Em que pese à importância do PPA e da LDO, a Lei Orçamentária Anual é a lei orçamentária mais importante; pode-se dizer que abaixo da Constituição, ela, a LOA, é a lei mais relevante do Estado brasileiro, haja vista que é por meio dela que se personifica toda a atuação estatal na satisfação das necessidades públicas, e como dito alhures, o Estado tem por fim, ou mesmo razão de sua existência, a satisfação de tais necessidades, ou seja, é por meio de tal lei que ele, Estado, cumpre sua finalidade precípua.

Nessa linha, a LOA é o instrumento de toda a atuação estatal, é meio pelo qual todo o aparato público entra em movimento, visto que a realização de despesas, no Estado de Direito, está subordina ao princípio da estrita legalidade, só podendo o gestor público realizar qualquer gasto com prévia autorização orçamentária. Ora, toda atividade estatal requer dispêndios, e por isso, sua realização está indissociavelmente ligada à lei orçamentária.

Enfatizando o caráter imprescindível da lei orçamentária na vida de Estados com orçamento periódicos, Alfredo Augusto Becker afirma que “o Estado constitui-se por prazo determinado: o período orçamentário. O Estado viverá o espaço de um Orçamento” ^[29]. De fato, só a partir do orçamento o Estado pode realizar seus fins, os quais legitimam sua existência e permanência no meio social.

Assim, orçamento é o conjunto de relações entre um feixe de direitos do Estado, tributação etc., com um feixe de deveres – prestação de Bens Públicos -, tal relação além de personificar o Estado, delimita suas feições, visto que, por meio do orçamento, pode-se determinar se as políticas públicas têm caráter social ou liberal, pode-se, inclusive, definir o tamanho do Estado, isto é, a extensão de sua atuação e os órgãos e entidades dos quais ele se vale para concretizar seus fins.

No que concerne ao processo de elaboração da LOA, a Constituição Federal de 1988 foi minuciosa – sem olvidar as exigências que a Lei complementar nº 101/2000, em seu artigo

5º inseriu, no Direito positivo brasileiro na elaboração da Lei Orçamentária Anual.^[30] -, tendo em vista seu caráter imprescindível para a vida do Estado, ou seja, “em face dessa imprescindibilidade do orçamento, (é) que a Constituição estabelece um processo legislativo fortemente vinculado”^[31]. De início, ela, a CF/88, estabelece como de iniciativa privativa do chefe do executivo o projeto de lei que a institui, ou seja, o processo legislativo do Orçamento Público anual só será deflagrado por meio do envio do projeto de lei orçamentária pelo chefe.

Além de iniciativa privativa, o orçamento deve observar outros limites na sua feitura. Ou seja, há um conjunto de limites procedimentais que condicionam esse procedimento. Como um dos limites clássicos tem-se a exclusividade^[32]­,^[33], o qual impõe que não haja disposições estranhas a previsão de receitas e a fixação de despesas^[34], evitando, assim, as famigeradas caudas orçamentárias, ou na pitoresca expressão cunhada por Rui Barbosa: os orçamentos rabilongos, meio esdrúxulo utilizado por parte dos parlamentares para facilitar modificações legislativas que não gozavam de simpatia da maioria dos parlamentares ou mesmo do chefe do executivo.

Outra imposição constitucional na elaboração do orçamento é que todas as receitas e despesas estejam contidas na mesma lei, visando um maior controle na execução do mesmo; o orçamento deve conter todas as receitas e despesas da pessoa de direito público, de qualquer natureza, procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios concedidos, tal limitação recebe o nome de universalidade orçamentária^[35].

Sem olvidar a importância desses dois limites, ou princípios clássicos, na confecção da lei orçamentária, deve-se dar atenção especial aos preceitos do §6º^[36] e §7º^[37], ambos do artigo 165, da CF/88.

O primeiro prevê o impacto causado pelos benefícios fiscais concedidos nas receitas e despesas, tal preceito servirá como uma das linhas mestras, no presente trabalho, para o desenvolvimento do conceito de despesa fiscal.

O segundo visa à consecução de um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil elencado no artigo 3º, inciso III, segunda parte: reduzir as desigualdades sociais e regionais, além de vincular tais ações às ações estabelecidas no PPA. Assim, fica latente o viés social da constituição vigente, na busca incessante de combater as desigualdades regionais, reafirmando o caráter solidário da Federação.

Percebe-se que a Constituição traçou um sistema concatenado, no qual deve haver observância da mesma pelas três leis orçamentárias, como também a compatibilidade da LDO com lei que institui o PPA, e da LOA com ambas, haja vista “a importância conferida ao processo orçamentário, quando confere um encadeamento lógico e sistemático ao planejamento de da aço do governo, envolvendo as três etapas”^[38]. Na mesma linha, Basile, Basile Christopoulos^[39] afirma que:

a lei orçamentária anual não pode se formar em contradição disposto na lei de diretrizes orçamentárias e no plano plurianual, nem a lei de diretrizes com o mesmo plano, além de que, obviamente, todas devem ter em mente e seguir as disposições constitucionais.

Ora, tal observância é pressuposto lógico para o cumprimento das metas e dos objetivos traçados pelo constituinte, sendo certo que a feitura do orçamento não é ato livre, nessa linha, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, analisando o sistema orçamentário português, fazem uma observação que em tudo se aplica ao sistema financeiro brasileiro: “O orçamento não é acto livre, tendo de ser elaborado de harmonia com as grandes opções do plano anual e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou contrato.”^[40]

Cabe ressaltar que a Lei complementar nº 101/2000, artigo 5º inseriu, no Direito positivo brasileiro, outras exigências na elaboração da Lei Orçamentária Anual.^[41]

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1.3 A concretização das necessidades públicas por meio do orçamento e o custo dos direitos.

Como antes exposto, o Estado surge como meio para satisfazer as necessidades públicas. Para tanto, ele carece de uma atividade financeira; nessa linha, Manoel Cavalcante afirma que:

para atingir os seus fins o Estado precisa de receitas, sendo certo que a sua principal fonte de recursos decorre da instituição de tributos. A atividade financeira, portanto, não configura um fim em si mesmo, mas tem natureza instrumental, representando um meio para a consecução de fins. (itálico consta no original)

Por isso, o Estado sem recursos não possui meios de cumprir suas obrigações. Isso implica que, para que o Estado satisfaça as necessidades públicas, tenha ele uma atividade financeira sólida, com a qual possa arrecadar receitas suficientes para fazer frente aos serviços que ele se propõe a prestar.

Nesse diapasão, após o abastecimento dos cofres públicos, o Estado, por meio do orçamento, escolherá quais bens públicos irá prestar. Tal prestação é efetivamente realizada por meio das despesas públicas. “Por isso o discurso de proteção e implementação dos direitos passa por uma análise orçamentária que avaliará como e de que forma o Estado pode efetivar tais direitos.” ^[42]

No caso do Brasil, com a Constituição de 1988, o Estado brasileiro ampliou seu papel provedor, ou seja, ampliou o rol de bens que devem ser prestados pelo Estado, como os do art. 6º da CF/88. Sem olvidar, é claro, outros tantos direitos que requerem sua concretização por meio de despesas públicas, pois como será demonstrado adiante, não há direitos sem custos, independentemente da geração/dimensão a que pertençam.

Ademais, a análise orçamentária, em especial a realização/autorização de despesas, permite a identificação política do próprio Estado; como uma espécie de identidade estatal, haja vista que, por meio dela, pode-se conhecer as opções políticas dominantes, como também dimensionar a própria extensão estatal, se um Estado Liberal – meramente regulador, e um tanto quanto espectador da vida social – ou um Estado Social/Provedor – o qual intervêm de forma ativa no meio social, tomando para si a prestação de diversos Bens Públicos, com o escopo de satisfazer as necessidades da sociedade civil.

Assim, “a realização dos objetivos escolhidos pelos instrumentos políticos e jurídicos, em especial a concretização de direitos, possuem como lastro a arrecadação de tributos” ^[43], ou seja, a obtenção de receitas suficientes, e, indissociavelmente, a realização de despesas públicas para prover as necessidades as quais o Estado se obriga perante escolhas políticas prévias. Por isso, a satisfação das necessidades públicas^[44] passa, necessariamente, pelo Orçamento Público, com a previsão de receitas e a autorização de dispêndios para tanto.

No que concerne à classificação de direitos, é clássica a divisão destes em prestacionais ou positivos (2ª geração/dimensão) e direitos negativos ou de abstenção (1ª geração/dimensão). Os primeiros, conforme o próprio nome, careceriam de uma atuação estatal, um fazer; os segundos, para sua efetivação, necessitariam, apenas, de inação estatal. Assim, os prestacionais, para sua implementação, precisariam de gastos públicos; já os negativos, só de um não fazer estatal.

Com a devida vênia, não assiste razão a tal divisão, pois pela ótica estatal/financeira, qualquer direito requer gasto público, e por isso tal classificação é resquício de um modelo liberal-conservador, como bem observa Flávio Galdino:

A crença na ausência do custo de alguns direitos permite a consagração de uma orientação conservadora máxima de tais direitos (normalmente os estritamente individuais: liberdade e, principalmente, propriedade) em detrimento dos chamados sócias, o que se mostra, a partir da compreensão de que todos custam, absolutamente equivocado, descortinando a opção ideológica encoberta pela ignorância.^[45]

Com efeito, para que o Estado garanta a propriedade e a liberdade (direitos típicos negativos ou de 1º geração), por exemplo, ele precisa dispor de um aparato na segurança pública, no Poder Judiciário – visto que, salvo poucas exceções, qualquer violação desses direitos terá que ser estancado por este poder –, além de investimentos em vias públicas (liberdade de locomoção), etc. Ora, toda essa estrutura requer recursos, não só para instituí-las, como também para mantê-las em funcionamento e, portanto, necessitando de um fazer estatal. Assim, no que concerne aos custos, todos os direitos são positivos e, por isso, demandam gastos pelo poder público.

Da mesma forma é o escólio de Basile Christopoulos, ao afirma que:

do ponto de vista jurídico do Orçamento Público, todos os direitos fundamentais devem ser tratados sem diferenciação. Isso se deve ao fato de que, quando se trata de orçamento, não se irá observar a tutela das omissões, mas sempre de ações positivas que o Estado deve tomar e que, por isso, geram despesas para o ente público.^[46]

Portanto, sob o ponto vista jurídico/orçamentário, não há sustentação teórica para essa classificação na qual os direitos de primeira geração não teriam custos para o Estado, ou seja, a afirmação de que apenas os direitos sociais trazem custos para ente público não passa de mera posição ideológica de cunho liberal, bem observa isto, José Casalta Nabais:

Pois bem, centrando-nos nos custos financeiros dos direitos, a primeira verificação, que devemos desde já assinalar a tal respeito, é esta: os direitos, todos os direitos, porque não são dádiva divina nem frutos da natureza, porque não são autorealizáveis nem podem ser realisticamente protegidos num estado falido ou incapacitado, implicam a cooperação social e a responsabilidade individual. Daí decorre que a melhor abordagem para os direitos seja vê-los como liberdades privadas com custos públicos.^[47]

E continua o autor lusitano:

Na verdade, todos os direitos têm custos comunitários, ou seja, custos financeiros públicos. Têm portanto custos públicos não só os modernos direitos sociais, aos quais toda a gente facilmente aponta esses custos, mas também têm custos públicos os clássicos direitos e liberdades, em relação aos quais, por via de regra, tais custos tendem a ficar na sombra ou mesmo no esquecimento. Por conseguinte, não há direitos gratuitos, direitos de borla, uma vez que todos eles se nos apresentam como bens públicos em sentido estrito.^[48]

Por isso, na perspectiva financeira, deve-se abandonar tal classificação, pois, conforme Genaro A. Carrió: “as classificações não são certas ou erradas – são úteis ou inúteis^[49], na medida em que servem para identificar melhor o objeto de análise.”^[50] Isto é, tal classificação além não delimitar melhor o objeto de estudo – portanto, inútil – , haja vista que não traz um critério diferenciador no que concerne ao âmbito financeiro estatal, esconde uma posição ideológica, a qual sobrepõe alguns direitos (propriedade, liberdade, etc.) em detrimento de outros, saúde, educação, moradia.

Isto é, sob uma concepção liberal/burguesa tenta-se estabelecer a ficção, falaciosa, de os direitos ditos de primeira geração não gerariam dispêndio. Mas como fora mostrado, sob o aspecto orçamentário, todo direito gera custo, e, por conseguinte, não deve haver prevalência destes direitos em relação aos ditos prestacionais, sob o argumento de não demandarem recursos, pois não são dádivas divinas: não caem do céu.

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1.4 O dever fundamental de pagar tributos.

Os tributos têm papel central nos estados contemporâneos, haja vista é por meio da atividade fiscal que se obtém recursos para fazer frente às necessidades públicas. Assim o que era antes retirado dos súditos para custear despesas do rei, passou a ser o meio satisfação das necessidades públicas, e, por isso, ocorreu uma mutação semântica no termo tributo –a antes entendido como exação indevida – passou a ser compreendido como um dever fundamental, haja vista que significa o meio para se contribuir com o gasto público.^[51]

Em que pese não está expresso na constituição brasileira^[52], o poder de tributar, extremo e fundamental, corresponde à outra face dos deveres estatais, ou seja, aos encargos com os serviços públicos atribuídos ao Estado, porque os tributos são reservados exclusivamente para fins públicos.^[53]

Nessa linha, como demonstrado acima, o Estado tem deveres para com seus cidadãos que legitimam sua existência. Porém, tais deveres possuem como outra face o direito que o Estado tem de tributar o patrimônio de seus súditos, na medida de sua capacidade contributiva^[54]. Por isso, pode-se afirmar que, como consectário dos direitos fundamentais, que o Estado tem por obrigação de assegurar, tem-se o dever fundamental de pagar tributos, visto que:

Para remunerar os indivíduos que estão a seu (do Estado) serviço e para manter os serviços públicos que lhe compete realizar, o Estado precisa de recursos regulares, que somente pode obter dos cidadãos, mediante contribuições diversas: são os impostos e as taxas. O Estado não tem direito de propriedade sobre os bens dos indivíduos, nem direito de domínio. Mas, os cidadãos devem o imposto, e é uma dívida de justiça, porque representa a cota de cada um nas despesas que o Estado realiza para o bem de todos.^[55]

Com efeito, em contrapartida aos direitos fundamentais, tem-se o dever fundamental de pagar tributos, pois conforme a feliz expressão de Celso A. Bandeira de Mello, quem dá os fins, tem que oferecer os meios. Assim, deve-se compreender que sua finalidade (dos tributos), em última análise, é atender à despesa pública (meio pelo qual o Estado supre as necessidades públicas), sendo essa limitada ao que a coletividade desejava, e estivesse dentro da limitação de receita. E por isso, todo o cidadão deve obediência a esse dever cívico: o de pagar tributos. Com isso, quer se demonstrar que o dever de pagar tributos é forjado sob natureza instrumental do Estado, ou melhor, seria um consectário do fins estatais, o meio pelo qual ele obtém receitas para satisfazer as necessidades públicas.

Enfatizando que pagamento de tributos é um dever fundamental, Manoel Cavalcante afirma que:

Para justificar o pagamento de impostos, seguindo a linha doutrinária citada pensamos que guarda pertinência com o nosso sistema a teorização de dever fundamental. O dever de contribuir representa uma situação jurídica passiva, decorrente do poder de tributar, juridicamente controlado, que está lastreada num Estado Fiscal que tem sua principal fonte de receita nos tributos e se apóia na liberdade de atividade econômica e no direito de propriedade, servindo esses direitos, por excelência, de limitação ao poder tributário. Esse dever não se acha definido expressamente na Constituição, mas consta implicitamente nas normas que detalham o Sistema Tributário Nacional. (itálico consta do original; negrito não consta do original)^[56].

Por conseguinte, pode-se afirmar que o pagamento de tributos é a contrapartida a qual os súditos estão submetidos para que o Estado cumpra com seus deveres, ou seja, por meio deles, os tributos, “o Estado exerce suas finalidades, de ordem complexa, com vistas à realização do bem comum que importa no cumprimento dos objetivos fundamentais da república”.^[57]

Ademais, fazendo um paralelo entre os direitos e deveres fundamentais, anota Gabriel Ivo que “correlato ao dever fundamental de pagar tributos, está o direito a tributação adequada constitucionalmente”^[58], ou seja, “do princípio da tipologia tributária, extraí-se o dever fundamental de pagar tributos, porquanto direito e dever são reflexos.”^[59]

Decerto, ver o pagamento de tributos como decorrência da tipologia tributária não excluí a legitimação advinda da necessidade de meios para atingir os fins estatais^[60], na verdade, se complementam, na medida em que a tipologia daria os contornos adequados e legítimos ao dever de colaborar com os recursos necessários a satisfação das necessidades públicas.

Em apertada síntese, o Estado brasileiro se compromete a uma gama de obrigações, positivadas em diversos instrumentos normativos, em especial na Constituição Federal de 1988. E para a efetivação dessas obrigações, o Estado carece de um lastro financeiro, o qual é obtido, principalmente, por meio da tributação, contrapartida necessária e justa dos cidadãos frente às prestações que dispõem, sem olvidar, por certo, dos limites traçados pelo constituinte no exercício de tal direito estatal, como respeito à capacidade contributiva, à isonomia tributária, proibição de efeito confiscatório etc.

Por isso, é possível afirmar que há o dever fundamental de pagar tributos, o qual se encontra inserido no Sistema Tributário Nacional instituído pela Constituição Federal de1988^[61]. Em que pese não haver no texto constitucional brasileiro essa previsão, como há na constituição espanhola^[62], o dever de pagar tributos é consectário dos direitos e garantias, haja vista que quem dá os fins tem que dá os meios, ou seja, “el hecho de que toda organización política necesite medios económicos para su supervivencia y para o cumplimiento de sus fines.”^[63](negrito não consta do original) Endossando o dito, Rosita de Sousa afirma que:

O estreito relacionamento povo e governo cria direitos e deveres recíprocos, se o governo tem o dever de promover o bem comum a que o povo tem direito, este, por sua vez, tem o dever de contribuir para o erário público, a fim de que aquele possa realizar todo um programa de trabalho em geral e de todas as obras públicas necessárias ao cumprimento da finalidade que dele se espera, e às quais se obrigou.^[64]

Assim, deve-se compreender que os tributos decorrem de um dever fundamental, e que, portanto, não podem ser considerados nem como um sacrifício para os cidadãos nem como uma simples relação de poder, em que o Estado faz meras exigências discricionárias aos súditos, mas sim como uma contrapartida necessária para a consecução dos seus fins: o Bem Comum, e, por conseguinte, seu fundamento reside em ser o meio necessário para lastrear a subsistência do Estado como ser instrumental, que presta serviços públicos e redistribuí renda, pois se a este é dada a missão de buscar o bem-estar social, cabe aos cidadãos contribuir para que seja alcançado o objetivo colimado.

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Notas

^[2] Cabe ressaltar que para Hans Kelsen, sob o ponto de vista jurídico, “o Estado é, para o jurista, um complexo de normas, uma ordem” e continua “O Estado é aquela ordem da conduta humana que chamamos de ordem jurídica, a ordem à qual se ajustam as ações humanas, a ideia à qual os indivíduos ajustam sua conduta”. Teoria Geral do Direito e do Estado. São Paulo: Martins Fontes, 2000, pag. 271.

^[3] ROSATI Horacio Daniel. Teorías Sobre el Origen y Justificación Del Estado, in Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional, Vol II, Teoria Geral do Estado, Clèmerson Merlin Clève e Luís Roberto Barroso (org´s). São Paulo: Revista dos Tribunais, pag. 411.

^[4] ARISTÓTELS. La política, livro primeiro, capitulo 1: origem del estado y de la sociedade. Tad: Patrício de Azcárate. 3ª Ed. Madri: Iberia, 1996, pag. 20.

^[5] ROUSSEAU, Jean Jacques. O Contrato Social. Tradução: Ciro Mioranza. São Paulo: Escala, 2008, pag. 26.

^[6] ROSATI Horacio Daniel. Teorías Sobre el Origen y Justificación Del Estado, in Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional, Vol II, Teoria Geral do Estado, Clèmerson Merlin Clève e Luís Roberto Barroso (org´s). São Paulo: Revista dos Tribunais, pag. 411..

^[7] TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 17ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2001, pag. 17.

^[8] IVO, Gabriel. O Processo de Formação da Lei Orçamentária Anual. Revista Trimestral de Direito Público. Ano34/2001, pag. 165.

^[9] CHRISTOPOULOS, Basile, Despesa Pública, Estrutura, função e controle judicial. Maceió: edUfal, 2011, pag. 25.

^[10] IVO, Gabriel. O Processo de Formação da Lei Orçamentária Anual. Revista Trimestral de Direito Público. Ano 34/2001, pag. 166.

^[11] BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 3ª Ed. São Paulo: Lejus, 1998, pag. 164.

^[12] Op. Cit., pag. 232.

^[13]No mesmo sentido, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello assevera que “O Estado-poder se acha em condições de levar a efeito seu fim, razão de ser da sua existência, qual seja o bem comum do Estado-sociedade. In Princípios Gerais de Direito Administrativo. Vol. I, 2ª ed. São Paulo: Editores Malheiros, 2010, pag. 04.

^[14] LIMA NETO, Manoel Cavalcante de. Função Social dos Tributos: ICMS e Segurança Pública. Artigo produzido como extrato de Palestra proferida no VIII Congresso Nacional de Direito Público, em Maceió – AL, no dia 01/05/2009.

^[15] Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II – garantir o desenvolvimento nacional;

III – erradicar a pobreza e marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de descriminação.

^[16] OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 3ª ed. São Paulo: Revista dos tribunais, 2010, pag. 344.

^[17] TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 11ª Ed. Rio de Janeiro: editora Renovar, 2004, pag. 176.

^[18] SILVA, José Afonso da. Orçamento-Programa no Brasil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973.

^[19]BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, pag. 419.

^[20]OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Manual de Direito Financeiro. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, pg. 89.

^[21]IVO, Gabriel, Norma Jurídica Produção e controle. São Paulo: Noeses, 2006, pag. xxxi.

^[22]LEITE, Antônio de Oliveira. Orçamento Público, em sua Feição Política e Jurídica, in Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional, vol. VI, Constituição Financeira, Econômica e Social, Clèmerson Merlin Clève e Luís Roberto Barroso (org´s). São Paulo: Revista dos Tribunais, pag. 75.

^[23] § 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. (CF/88)

^[24]Contra essa concepção, Ricardo Lobo Torres afirma que o PPA “Constitui mera programação ou orientação, que deve ser respeitada pelo Executivo, mas que não vincula o Legislativo na feitura das outras leis orçamentárias”. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 11ª Ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, pag. 171.

^[25]Art. 4o O PPA 2012-2015 terá como diretrizes:

I - a garantia dos direitos humanos com redução das desigualdades sociais, regionais, étnico-raciais e de gênero;

II - a ampliação da participação social;

III - a promoção da sustentabilidade ambiental;

IV - a valorização da diversidade cultural e da identidade nacional;

V - a excelência na gestão para garantir o provimento de bens e serviços à sociedade;

VI - a garantia da soberania nacional;

VII - o aumento da eficiência dos gastos públicos;

VIII - o crescimento econômico sustentável; e

IX - o estímulo e a valorização da educação, da ciência e da tecnologia. (negrito não consta do original )

Brasil. http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12593.htm, acessado em 28/02/2012.

^[26] Supremo Tribunal Federal. ADI 612 QO, Relator(a):  Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 03/06/1993, DJ 06-05-1994 PP-10484 EMENT VOL-01743-01 PP-00121 RTJ VOL-00154-02 PP-00396.

^[27]  Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:

I - disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;

c)(VETADO)

d)(VETADO)

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;

II (VETADO)

III (VETADO)

§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2o O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV - avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.

^[28] Brasil. Constituição Federal, artigo 165, parágrafo 5º, inciso I.

^[29] BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 3ª Ed. São Paulo: Lejus, 1998, pag. 232.

^[30]Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4O;

II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas

de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente

líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:

a) (VETADO)

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.

§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.

§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.

^[31]IVO, Gabriel. O Processo de Formação da Lei Orçamentária Anual. Revista Trimestral de Direito Público. Ano34/2001, pag. 169.

^[32] Ou, conforme doutrina dominante, princípio da exclusividade, em que pese não haver grau de abstração que justifique tal nomenclatura.

^[33] Brasil. CF/88, art. 165 (...)

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei

^[34] Cabe ressaltar que a Constituição Federal na parte final do § 8º, do artigo 165, abre duas exceções ao princípio da exclusividade: a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

^[35] Brasil. CF/88, art. 165 (...)

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

^[36]Brasil. CF/88, art. 165 (...) 

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

^[37] Brasil. CF/88, art. 165 (...)

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

^[38]IVO, Gabriel. O Processo de Formação da Lei Orçamentária Anual. Revista Trimestral de Direito Público. Ano 34/2001, pag. 170.

^[39] CHRISTOPOULOS, Basile. Despesa Pública: Estrutura, função e controle judicial. Maceió: EdUFAL, 2011. Pag.48.

^[40] CANOTILHO, J. J. Gomes e MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. Volume I. 4ª Ed. Coimbra: Coimbra, 2007. Pag.1106.

^[41] Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;

 II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:

a)  (VETADO)

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.

§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.

§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.

^[42]CHRISTOPOULOS, Basile. Despesa Pública: Estrutura, função e controle judicial. Maceió: edUFAL, 2011, pag. 34.

^[43]LIMA NETO, Manoel Cavalcante de. Função Social dos Tributos: ICMS e Segurança. Artigo produzido como extrato de Palestra proferida no VIII Congresso Nacional de Direito Público, em Maceió – AL, no dia 01/05/2009.

^[44] Conforme Régis Fernandes de Oliveira, “a decisão de gastar é fundamentalmente uma decisão política. O administrador elabora um plano de ação, descreve-o no orçamento, aponta os meios de disponíveis para seu atendimento e efetua os gastos. A decisão política já vem inserta no documento solene de previsão de despesas. Dependendo das convicções políticas, religiosas, sócias, ideológicas, o governo elabora seu plano de gastos. Daí a variação que pode existir de governo para governo, inclusive diante das necessidades emergências. As opções podem variar: hospital, maternidade, posto puericultura, escolas, rodovias, aquisição de veículos, contratação de pessoal, etc.” OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 3ª ed. São Paulo: Revista dos tribunais, 2010, pag.275.

^[45]GALDINO, Flávio. Introdução à Teoria do Custo dos Direitos. Direito não nascem em árvores. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2005, pag. 205.

^[46]CHRISTOPOULOS, Basile. Despesa Pública: Estrutura, função e controle judicial. Maceió: edUFAL, 2011, pag. 37.

^[47]NABAIS, José Casalta. Reflexões sobre quem paga a conta do estado social. Disponível em: <http://www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/Casalta2008.pdf>. Consulta em 03 mar. 2012.

^[48] Op. Cit. Consulta em 03 mar. 2012.

^[49] Essa forma de encarar os direitos fundamentais como indivisíveis no aspecto financeiro (ou melhor, sob a ótica estatal) sofre críticas ferrenhas de Ricardo Lobo Torres, i) não resolve a questão da efetividade sem a intermediação do legislador; ii) banaliza a temática dos direitos de liberdade sem fortalecer a dos direitos de justiça; iii) tenta substituir as políticas públicas pela subsunção do processo judicial, atitude típica do bacharelismo. O Mínimo Existencial, os Direitos sociais e os Desafios de Natureza Orçamentária, in Direitos Fundamentais, Orçamento e “Reserva do Possível”, Ingo W. (org). Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, pag. 73.

^[50] CARRIÓ, Genaro A. Notas Sobre derechos y linguaje. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1973, pag. 172.

^[51] IVO, Gabriel. O Princípio da Tipologia Tributária e o Dever Fundamental de Pagar Tributos. In ALENCAR, Rosmar A. R. Cavalcante de (org.). Direistos Fundamentais na Constituição de 1988. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2008, pag. 41.

^[52] Alguns textos constitucionais ocidentais traz preceito expresso, no insere pagamento de tributos como dever fundamental, por exemplo, o argentino e o espanhol.

^[53] BALEEIRO. Aliomar. Limitações ao Poder de Tributar. 7ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, pag.784.

^[54] Realizar o princípio da capacidade contributiva quer significar, portanto, a opção a que se entrega ao legislador, quando elege para antecedente das normas tributárias fatos de conteúdo econômico que, por terem essas natureza, fazem pressupor que as pessoas que dele participem apresentem condições de colaborar com Estado mediante parcela de seu patrimônio. CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário, Linguagem e Método. 3ª Ed. São Paulo: Noeses, 2010, pag.329.

^[55] AZAMBUJA, Darcy, Teoria Geral do Estado. 41ª ed. São Paulo: Globo, 2001, pag. 384.

^[56] LIMA NETO, Manoel Cavalcante de. Direitos fundamentais dos contribuintes: limitações constitucionais ao poder de tributar. Recife: Nossa Livraria, 2005. p. 49

^[57] LIMA NETO, Manoel Cavalcante de. Função Social dos Tributos: ICMS e Segurança Pública. Artigo produzido como extrato de Palestra proferida no VIII Congresso Nacional de Direito Público, em Maceió – AL, no dia 01/05/2009.

^[58] IVO, Gabriel. O Princípio da Tipologia Tributária e o Dever Fundamental de Pagar Tributos. In ALENCAR, Rosmar A. R. Cavalcante de (org.). Direitos Fundamentais na Constituição de 1988. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2008, pag. 42.

^[59] Op. Cit., pag. 42.

^[60] “Desde sus orígens, El Estado há recaudado dinero de SUS súbditos para cubrir sus necesidades e prestar servicios a la colectividad.” In CHULVI, Cristina Pauner. El Deber Constitucional de Contribuir al Sostenimiento de los Gastos Públicos. Madrid: Cntro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2001, pag. 03.

^[61]Op. Cit.

^[62]Constituição da República da Espanha. Art.31, iten 1, in verbis: Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica medianta un sistema tributario justo inspirado en losprincipios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

^[63]CHULVI, Cristina Pauner. El Deber Constitucional de Contribuir al Sostenimiento de los Gastos Públicos. Madrid: Cntro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2001, pag. 03.

^[64] SANTOS. Rosita de Sousa. Importância da Inscrição da Dívida Ativa. São Paulo: Resenha Tributária, 1977, pag. 5.