Competência em matéria ambiental.

O País possui três esferas executivas, a federal, a estadual e a municipal, todas ligadas entre si; no entanto, cada uma possui um território de atuação e para isso é definida a competência de cada esfera para legislar sobre um determinado assunto, a fim de evitar conflitos de legislações.

Cada esfera executiva determina dentro de sua competência quais serão os órgãos responsáveis pelo planejamento e execução de políticas necessárias ao desenvolvimento sustentável.

Quando se faz a distinção nas três esferas de poder, é sempre necessário lembrar que em determinadas situações apenas uma esfera é competente para regulamentar, mas em outras situações os três entes possuem competência comum para legislarem.

Assim, este capítulo tem por finalidade examinar as atribuições e o funcionamento dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, com foco principal num estudo de caso das atas do Conselho Municipal de Meio Ambiente do Município de Imigrante/RS. Por isso, inicialmente serão identificadas as competências da União, dos Estados e depois dos Municípios, para, então, trabalhar o estudo de caso.

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1. COMPETÊNCIA DA UNIÃO

O artigo 22 da Constituição Federal relaciona os conteúdos de competência exclusiva da União para legislar sobre águas, energia, jazidas, minas e demais

recursos minerais, indígenas e atividades nucleares, os quais todos possuem uma relação ligada ao meio ambiente.

Nesse sentido, Granziera (2011, p. 89) expõe que:

[...] é possível afirmar que, na formulação das normas sobre as matérias objeto do art. 22, há que se considerar tanto a regra do art.170, que condiciona a ordem econômica à proteção ambiental, como o art. 225, que dispõe sobre meio ambiente. Essa relação obrigatória por força constitucional é o que se denomina de ‘transversatilidade’ do meio ambiente nos vários setores produtivos, de acordo com os riscos de impactos e as soluções encontradas. Há, pois, que incluir, na elaboração das normas relativas aos temas elencados no art. 22, o fator ambiental.

Assim, não basta apenas analisar o art. 22 da Carta Magna, mas também os arts. 170 e 225 do mesmo diploma.

Séguin (2002, p. 209), quando trata da competência ambiental, cita que a matéria ambiental “torna-se complexa pela pluralidade e abrangência do tema, sendo que alguns tópicos ambientais são privativos da União, como a questão da energia nuclear e outros são concorrentes, como a saúde pública”.

Pelo fato, de se tratar de uma complexidade tão abrangente, deve-se levar em consideração o princípio da predominância dos interesses, assegurado na Constituição Federal, para ser aplicado na repartição das competências, como defende Fiorillo (2004, p.67):

Na repartição de competências legislativas aplica-se o princípio da predominância dos interesses, de modo que à União caberão as matérias de interesse nacional, aos Estados, as de interesse regional, enquanto aos municípios tocarão as competências legislativas de interesse local. Essa é a regra norteadora da repartição de competências. Todavia, em algumas matérias, em especial no direito ambiental, questões poderão existir não só de interesse local, mas também regional ou, até mesmo nacional.

Por ser, tão ampla, a matéria ambiental está bastante repartida pela Constituição Federal, como salienta Antunes (2005, p. 73):

As competências legislativas em matéria ambiental estão bastante repartidas pela Constituição Federal, sendo certo que tanto a União, como os Estados-Membros e os Municípios possuem-na. A repartição de competências legislativas, feita com o claro intuito de descentralizar a proteção ambiental, implica a existência de um sistema legislativo complexo e que nem sempre, funciona de modo integrado, como seria de se esperar. Tal fato é devido a toda uma gama de circunstâncias que variam desde interesses locais particularizados até conflitos interburocráticos e, sem dúvida, chegam até as dificuldades inerentes ao próprio sistema tripartite.

Dessa maneira, a competência pode ser dividida em material e legislativa, sendo que cada uma delas, ainda, será subdividida.

Fiorillo (2004, p. 68) subdivide a competência ambiental em exclusiva e comum, conforme explica:

A competência material, por sua vez, subdivide-se em: a) exclusiva: aquela reservada a uma entidade com exclusão das demais. É prevista no artigo 21 da Constituição Federal; b) comum: é a competência atribuída a todos os entes federados, que, em pé de igualdade, exercem-na, sem todavia, excluir a do outro, por quanto esta competência é cumulativa. É prevista no artigo 23 da Constituição Federal.

O mesmo autor, ainda, subdivide a competência legislativa em exclusiva, privativa, concorrente, e suplementar, conforme explica:

A competência legislativa subdividi-se em: a) exclusiva: é a atribuída a um ente com a exclusão dos demais, sendo certo que esta competência é indelegável. É prevista no artigo 25, §§ 1º e 2º da Constituição Federal; b) privativa: é a enumerada como própria de uma entidade, todavia passível de delegação e suplementação da competência. É prevista pelo artigo 22 e parágrafo único, da Constituição Federal; c) concorrente: é a competência prevista pelo artigo 24 da Constituição Federal, a qual se caracteriza pela possibilidade de União, Estados, e Distrito Federal disporem sobre o mesmo assunto ou matéria, sendo que a União caberá legislar sobre normas gerais; d) suplementar: correlata à concorrente é a que atribui competência a Estados, Distrito Federal (art. 24, § 2º) e Municípios (art. 30, II) para legislarem sobre normas de conteúdo de princípios e normas gerais ou que supram a ausência ou omissão destas.

José Afonso da Silva, usa a mesma classificação de Fiorillo, quanto a divisão de competências, no entanto, cabe destacar, quanto a competência da União, o que observa Silva (2009, p. 76):

À União resta uma posição de supremacia no que tange à proteção ambiental. A ela incumbe a Política Geral do Meio Ambiente, o que já foi materializado pela Lei 6.938 de 1981. Cabe-lhe elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território (art. 21, IX). Só nisso já se tem uma base sólida para o estabelecimento de planos nacionais e regionais de proteção ambiental. Também lhe é reconhecida a competência exclusiva para instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e para definir critérios de outorga de direitos de uso (art. 21, XI). A par disso, deu-se também a ela a competência privativa de legislar sobre águas e energia (art. 22, IV), embora tenham sido incluídas entre os bens dos Estados as águas superficiais, ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito. Vale dizer, assim, que, mesmo sendo de sua propriedade, os Estados só podem administrá-las nos termos da legislação federal pertinente.

Do mesmo modo, deve-se considerar ainda, que, mesmo tendo sido empregado o termo, privativamente, no artigo 22 da Carta Magna, a União pode autorizar os Estados, para estes legislarem sobre matérias especificas, desde que, definidas por lei complementar, conforme explica Granziera (2011, p. 89):

O conteúdo da competência privativa, atribuída à União é prevista no artigo 22 da Constituição, refere-se à disciplina normativa do Congresso Nacional. Embora o dispositivo constitucional mencione o termo privativamente, a União pode, por lei complementar, autorizar os Estados a legislar sobre questões especificas das matérias relacionadas no citado artigo.

Da mesma forma, o mesmo autor ainda complementa:

De antemão, é possível afirmar que na formulação das normas sobre as matérias objeto do artigo 22, há de se considerar tanto a regra do artigo 170, que condiciona a ordem econômica à proteção ambiental, como o artigo 225, que dispõe sobre meio ambiente. Essa relação obrigatória por força constitucional é o que se denomina de transversalidade do meio ambiente em vários setores produtivos, de acordo com os riscos de impactos e as soluções encontradas. Há, pois, que incluir, na elaboração das normas relativas aos temas elencados no artigo 22, o fato ambiental. (GRANZIERA. 2011, p. 89)

Dessa maneira, observa-se que, para atender ao estabelecido pelo artigo 22 da Constituição Federal, deve-se levar em consideração também o que estabelecem os artigos 170 e 225 da mesma norma.

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2. COMPETÊNCIA CONCORRENTE

A competência concorrente é definida no artigo 24 da Carta Magna, e se direciona a União, aos Estados, e ao Distrito Federal, como explica Séguin (2002, p. 214):

O sistema de competências concorrentes das três esferas governamentais, adotado pela Carta Magna, é um pressuposto de racionalidade. Teoricamente quem é competente para legislar deve ser competente para fiscalizar a aplicação da norma emitida, utilizando os instrumentos disponibilizados para tal finalidade. Este critério facilitará a solução de possíveis conflitos de competência. Contudo, o que se verifica é a desarticulação das ações governamentais, acarretando dispersão de esforços e o não atingimento das metas estabelecidas.

O artigo 24 da Constituição Federal elenca vários temas, os quais são de competência concorrente dos três entes, União, Estados e Distrito Federal. Como explica Granziera (2011, p. 90):

O artigo 24, inclui, nas matérias de competência legislativa concorrente de União, Estados, Distrito Federal, vários temas relativos ao meio ambiente: florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza; defesa do solo e dos recursos naturais, proteção ao patrimônio histórico, cultural, turístico e paisagístico; responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; e proteção e defesa da saúde.

O mesmo autor ainda complementa:

Em matéria de competências legislativas concorrentes, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, que se aplicam a todo território nacional, cabendo a cada unidade da Federação o respectivo detalhamento, conforme as características e necessidades locais, limitados pelas regras impostas pela União (GRANZIERA, 2011, p. 90)

Do mesmo modo como explica Granziera, Canotilho e Leite (2008, p. 215), também aduzem:

As normas gerais devem estabelecer princípios fundamentais, dotadas de generalidades e abstração, que não se iniciam no campo de atuação dos Estados e do Distrito Federal. Não podem especificar situações que, por sua natureza, acabem por invadir a esfera legislativa dos demais entes federativos. Isso porque as normas gerais estão contidas pela finalidade de coordenação e uniformização.

Dessa maneira, quem possui a competência de legislar sobre as normas gerais e estabelecer os princípios fundamentais, é a União. Deste modo, os Estados e o Distrito Federal, não podem invadir a competência que neste caso é da União.

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3. COMPETÊNCIA COMUM E A LEI COMPLEMENTAR 140/2011

A competência comum, refere-se a competência de todos os entes federados, dessa forma, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme o artigo 23 da Carta Magna.

Silva (2009, p. 27) explica e enumera as competências comuns abrangidas pelo artigo 23 da Constituição Federal:

Essa competência diz respeito à prestação de serviços referentes àquelas matérias, à tomada de providências para a sua realização. Alguns incisos do artigo referem-se à proteção do meio ambiente cultural ou natural. Assim, é que se atribui àquelas entidades, cumulativamente, a competência para proteger obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis, e os sítios arqueológicos (inciso III), bem como a competência para impedir a distribuição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural (inciso IV). Já no tocante ao meio ambiente natural encontramos a competência comum para protegê-lo e para combater a poluição de qualquer de suas formas (inciso VI), assim como para preservar as florestas, a fauna e a flora (inciso VII). Essa é a competência mais voltada para a execução das diretrizes, políticas e preceitos relativos à proteção ambiental.

Ao tratarem do mesmo assunto, Canotilho e Leite (2008, p. 219), consideram redundante “o dever de proteger o meio ambiente e preservar as florestas, a fauna, e a flora” uma vez que estes elementos já estão presentes no conceito de meio ambiente estabelecido na Política Nacional de Meio Ambiente, Lei no 6.938 de 1981. Mas observam que a Constituição particularizou algumas situações, como explicam:

Por fim, menciona-se que a própria Constituição particularizou situações em que a União, os Estados o Distrito Federal e os Municípios deverão atuar de forma conjunta em matéria ambiental, observando as regras da competência administrativa comum. Nesse sentido, atribuiu ao Poder Público algumas tarefas específicas, que deverão ser cumpridas de acordo com o sistema de responsabilidade compartilhadas, visando garantir a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Em outra oportunidade, conferiu ao Poder Público e a coletividade o dever de promover e proteger o patrimônio cultural brasileiro. (CANOTILHO e LEITE. 2008, p. 217)

Granziera (2011, p. 95), pondera que cabe ao poder público desenvolver ações para manter o meio ambiente equilibrado:

Ao Poder Público cumpre desenvolver as ações necessárias para garantir a efetividade do direito ao meio ambiente equilibrado, função que implica a cooperação entre os entes políticos, ressaltando-se a menção expressa ao termo efetividade em nível constitucional.

Com relação ao interesse local, o autor acima mencionado destaca que:

[...] a organização e a prestação dos serviços públicos de interesse local, diretamente ou sob o regime da concessão ou permissão, competem ao Município. Isso não significa que os serviços públicos devam apenas ser prestados em âmbito local, pois em regiões metropolitanas, por exemplo, o interesse regional pode determinar uma coordenação entre a União, o Estado-membro e os Municípios, para a consecução de um interesse comum. (GRANZIERA. 2011, p. 95)

Essa cooperação, está prevista pelo artigo 23, parágrafo único, da Carta Magna, sendo que ainda conforme o descrito, leis complementares deverão fixar as normas para tal cooperação.

A determinação expressa no parágrafo único do artigo 23, acima mencionado, deu origem a Lei Complementar 140 de 8 de dezembro de 2011, o qual traz na redação do artigo 3º as finalidades básicas para o exercício da competência, a seguir transcrito:

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no exercício da competência comum a que se refere esta Lei Complementar:

I - proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, promovendo gestão descentralizada, democrática e eficiente;

II - garantir o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico com a proteção do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais;

III - harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente;

IV - garantir a uniformidade da política ambiental para todo o País, respeitadas as peculiaridades regionais e locais.

Com base nesse artigo, Machado (2013, p. 184) explica:

[...] as ações de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal, e os Municípios deverão ser desenvolvidas de modo a serem atingidos os objetivos acima mencionados e seja garantido o desenvolvimento sustentável, em harmonia e integração com as políticas governamentais (art. 6º da Lei Complementar 140/2011). O afirmado pelo referido artigo 6º não é de aplicação automática, pois essa cooperação entre os entes federados na execução de políticas governamentais deve passar pelo crivo exame da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência dessas políticas (art. 37 da Constituição Federal).

Ainda, segundo o mesmo autor essa lei fez uma ressalva quanto a competência dos Estados, restringindo a mesma, e deixando a competência de forma ampla para a União.

A Lei Complementar 140/2011 impôs uma ressalva na competência dos Estados, visando a observância da competência mais ampla da União. A ressalva ou limitação imposta tem a função de alertar as ações estaduais, para que respeitem as ações já tomadas pela União. Aí, como em outras matérias, [...] o acolhimento da ressalva depende de um posicionamento autoablativo dos Estados, pois eles são detentores da competência comum constitucional (MACHADO, 2013, p. 185).

Assim, os entes devem desenvolver os objetivos para que garantam um desenvolvimento equilibrado para um meio ambiente preservado.

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4. COMPETÊNCIA DOS ESTADOS

A competência dos Estados para atuarem em matéria ambiental estão previstos nos artigos 23 e 24 da Carta Magna, no entanto cabe observar de antemão que, os Estados não tem competência exclusiva, possuem apenas competência suplementar.

Desse modo, explica Antunes (2005, p. 76):

A competência dos Estados membros da federação para atuar em matéria ambiental está prevista nos artigos 23 e 24 da Lei Fundamental brasileira. No artigo 23, [...] existe uma atribuição de cooperação administrativa entre os diversos componentes da Federação. Já o artigo 24 afirma uma competência legislativa própria para os Estados. O artigo 24 não trata do meio ambiente como um bem unitário, mas, ao contrário, subdivide-o em diversos ‘setores’ que, integrando-os, estão tutelados por normas legais estaduais. Assim, os Estados podem legislar concorrentemente sobre: florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente, controle da poluição; proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico, e paisagístico; responsabilidade por dano ao meio ambiente, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Sendo assim, a União pode apenas estabelecer normas gerais sobre os casos estabelecidos no artigo 24, enquanto que os Estados devem estabelecer aspectos minuciosos sobre os assuntos.

Nesse sentido, complementa Silva (2009, p. 78-79):

Tem, porém, competência suplementar de normas gerais estabelecidas pelo governo federal, nos termos do artigo 24, VI, VII, VIII e seu § 2º. A União já expediu, [...] várias leis de política e diretrizes gerais sobre a matéria, tais como o Código Florestal (Lei 4.771, de 1965), a lei que dispõe sobre a proteção à fauna (Lei 5.197, de 1967), a lei que institui a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938 de 1981), a lei que dispõe sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental (Lei 6.902 de 1981), a lei que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (Lei 7.661 de 1988) entre outras que não excluem a competência suplementar dos Estados na matéria. Ao contrário, pressupõe o exercício dessa competência, às vezes até mencionando-a expressamente como é o caso do § 1º do artigo 6º da Lei 6.938 de 1981, onde se estatui que os Estados na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaboração de normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA. No mesmo sentido é o disposto no artigo § 1º do artigo 5º da citada Lei 7.661 de 1988, ao estatuir que os Estados e Municípios, poderão instituir, através de lei, os respectivos Planos estaduais e municipais de gerenciamento costeiro, observados as normas e diretrizes do Plano Nacional e o disposto naquela lei.

Dessa forma, observa-se que os Estados não estão diretamente vinculados a uma norma específica, descrita na Constituição, mas deixa que cada Estado possa criar suas próprias leis ou normas de proteção ao meio ambiente, apenas observando a norma geral estabelecida pela União.

Nesse sentido, explicam Canotilho e Leite (2008, p. 211):

Ao reservar aos Estados as competências que não lhe fossem constitucionalmente vedadas, a Carta Magna abraçou, simultaneamente, as atribuições estaduais de natureza executiva e legislativa. É possível pois adotar para ambas as modalidades de competência uma única interpretação: toda matéria que não for atribuída à União e aos Municípios caberá, de forma remanescente, aos Estados. Assim sendo, é competência estadual legislar sobre qualquer tema, incluindo-se nesse rol, as questões ambientais, desde que observados os princípios estabelecidos pelo texto constitucional.

Desse modo, cabe aos Estados, legislarem sobre todos os assuntos em matéria ambiental, que não forem de atribuição da União ou dos Municípios, ou vedadas pela Constituição.

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5. COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

A competência dos municípios está estabelecida no artigo 30, da Carta Magna, aos quais compete legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual nos termos que couber e promover um adequado ordenamento territorial, mediante um planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, além de promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observando a legislação federal e estadual:

As atribuições ambientais exclusivas dos Municípios não são muito expressivas. De acordo com a Constituição, cabe-lhes promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, o que deve ser feito mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Tal competência vem somar-se ao disposto no inciso IX do artigo 21 da Carta Magna, o qual atribui à União competência exclusiva para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território. Também aos Municípios cabe, exclusivamente, promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, com observância da legislação e da ação fiscalizadora da União e dos Estados (CANOTILHO E LEITE, 2008, p. 212).

Machado (2013, p. 441), resume em poucas palavras a competência dos municípios, que segundo ele “tem competência para legislar sobre assuntos de interesse local e para suplementar a legislação federal e estadual”.

Assim, ao se considerar o interesse local, cabe destacar a importância dos municípios nas questões ambientais, uma vez que, os municípios, estão os mais próximos dos problemas. De tal maneira, destaca Antunes (2005, p. 77-78):

Está claro que o meio ambiente está incluído no conjunto de atribuições legislativas e administrativas municipais e, em realidade, os Municípios formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteção ambiental. A importância dos Municípios é evidente por si mesma, pois as populações a as autoridades locais reúnem amplas condições de bem conhecer os problemas e mazelas ambientais de cada localidade, sendo certo que são as primeiras a localizar e identificar o problema. É através dos Municípios que se pode implementar o princípio ecológico de agir localmente, pensar globalmente.

Pelo fato de o Município estar mais próximo da população dos locais onde ocorrem os problemas, é que se torna mais fácil para ele fiscalizar e aplicar as normas.

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6. SISNAMA – SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

O SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente), foi criado a partir da Lei 6.938 de 1981. Segundo a definição de Granziera (2011, p. 104), o SISNAMA é um conjunto de órgãos e entidades que fiscalizam as atribuições relativas a proteção do meio ambiente.

O SISNAMA é o conjunto de órgãos e entidades federais, estaduais e municipais da Administração Pública, instituídos por leis que fiscalizam as respectivas atribuições relativas à proteção ambiental. A análise desse sistema deve ser feita à luz do art. 23 da Constituição Federal, que estabelece as competências comuns dos Entes Federados, muitas delas relativas a questões ambientais. (GRANZIERA. 2011, p. 104)

Silva (2009, p. 226-227) vai além na sua definição:

O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) é um conjunto articulado de órgãos, entidades, regras, e práticas da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios, dos Municípios e de fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, sob a direção superior do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). O SISNAMA está assim estruturado: órgão superior, o Conselho de Governo; órgão consultivo e deliberativo, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA); órgão central, o Ministério do Meio Ambiente; órgãos executores, que são dois: o Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis – IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação e Biodiversidade; órgãos setoriais: órgãos ou entidades integrantes da Administração Pública Federal, direta ou indireta; órgãos seccionais: os órgãos ou entidades estaduais; os órgãos locais: órgãos ou entidades municipais.

O órgão superior ou conselho de governo é o encarregado pelo assessoramento direto ao Presidente da República, como explica Antunes (2005, p. 84):

O Conselho de Governo é o órgão integrante da Presidência da República e é encarregado do assessoramento imediato ao Presidente da República, conforme determinação que se continha na Lei n° 8.028 de 12 de abril de 1990. A reorganização da estrutura administrativa da Presidência da República. O Conselho de governo é constituído por todos os Ministros de Estado, pelos titulares dos órgãos essenciais da Presidência da República e pelo Advogado Geral da União, com a finalidade de assessorar o Presidente da República na formulação de diretrizes de ação governamental.

O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é um órgão consultivo e deliberativo, o qual deve assessorar o Conselho de Governo, conforme explica Granziera (2011, p. 107):

O CONAMA é o órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA e tem por finalidade assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial a sadia qualidade de vida (art. 6º da Lei no 6.938/1981). É órgão colegiado, congregando representantes do governo e da sociedade civil organizada, sendo a negociação um instrumento estratégico para a definição do conteúdo das normas emanadas por ele.

No entanto, Silveira (2003, p. 155-156) faz uma importante observação sobre o CONAMA, a qual deve ser considerada:

A estrutura administrativa brasileira é formada pelo SISNAMA, Sistema Nacional do Meio Ambiente. Previsto no artigo 6º da Lei 6.938/1981, e redação dada pela Lei 7804/1989. A participação da União, Estados e Municípios foi prevista e estruturada. Ocorre que nos termos da Constituição de 1988, o § 1º do artigo 6º da Lei 9.638/1981 não foi recepcionado. Tanto é que uma lei criada em nível estadual não se subordina às resoluções do CONAMA, pois a norma que rege primordialmente a repartição de competências é a Constituição. Dessa forma, o mesmo artigo 8º, VII, deve ser lido à luz da CRFB de 1988, e não nos moldes de uma lei editada na vigência da Constituição anterior, em que pese a sua importância. Ora, se os Estados podem legislar sobre a matéria ambiental, respeitada a norma geral, eles não ditam simplesmente uma norma supletiva ou complementar, já que a União pode – e isso é comum no Brasil – ter extrapolado os limites daquilo que entendemos por norma geral. E muito menos tem de se subordinar aos limites impostos em nível administrativo pelo CONAMA, órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA, através das resoluções que não possuíam esse grau de generalidade, previsto no artigo 24.

O Ministério do Meio Ambiente já teve sua nomenclatura alterada por diversas leis, como explica Antunes (2005, p.82):

O Ministério do Meio Ambiente resultou da transformação da Secretaria do Meio Ambiente em Ministério por força do artigo 21 da Lei no 8.490 de 19 de novembro de 1992. Por sua vez, o Ministério do Meio Ambiente foi transformado pela Lei no 8.746 de 9 de dezembro de 1993, em Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal. Houve uma ligeira alteração nas atribuições e na estrutura básica do Ministério transformado para aquelas que passaram a ser atribuídas ao novel Ministério.

O Ministério do Meio Ambiente possui uma serie de competências, assim cita Granziera (2011, p. 110):

As áreas de competência do MMA abrangem as políticas de meio ambiente e recursos hídricos e, dentro desses grandes temas, todas as questões atinentes ao meio ambiente. As competências da SEMA transferidas ao Ministério do Meio Ambiente foram, pois, expandidas pela própria complexidade que envolve as questões ambientais e pelas novas descobertas científicas com impactos econômicos como as mudanças do clima, sem falar no avanço da implementação das políticas ambientais.

O IBAMA surgiu a partir da extinção de outros órgãos que eram encarregados dos problemas ambientais do País. Surgiu para assessorar e coordenar a Política Nacional do Meio Ambiente. Nas palavras de Séguin (2002, p. 238-239) o IBAMA tem por finalidade:

[...] formular, coordenar, executar e fazer a Política Nacional do Meio Ambiente, a preservação e conservação, o uso racional dos recursos naturais e a fiscalização e controle, bem como o fomento dos recursos naturais renováveis. [...] é uma instituição governamental científica, já que constitui uma entidade autárquica com autonomia administrativa destinada a formular, coordenar, fazer executar a Política Nacional do Meio Ambiente.

O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade foi criado em 2007, pela Lei no 11.516, com a finalidade ser um órgão, que exerça um poder de polícia ambiental. Conforme explica Machado (2013, p. 216) o Instituto é:

[...] autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: I executar ações da Política Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, referentes às atribuições federais relativas a proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação instituídas pela União; II executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renováveis, apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso sustentável instituídas pela União; III fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade; IV exercer o poder de policia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União. O Instituto Chico Mendes passa a tratar da biodiversidade, isto é, do patrimônio genético, a nível federal, e também de todas as matérias atinentes às unidades de conservação da União.

Segundo Silva (2009, p. 228) os órgãos setoriais são aqueles ligados direta ou indiretamente à Administração Pública Federal:

[...] órgãos ou entidades integrantes da Administração Pública Federal direta ou indireta, bem como fundações instituídas pelo Poder Público, cujas atividades estejam, total ou parcialmente, associadas às de preservação da qualidade ambiental ou de disciplina do uso de recursos ambientais.

Os órgãos seccionais estão ligados, segundo o mesmo autor aos órgãos Estaduais, que na sua definição são: “os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas e projetos e de controle e fiscalização das atividades suscetíveis de degradarem a qualidade ambiental”.

E os órgãos locais, ainda, na classificação do autor acima referido são os “órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas respectivas áreas de jurisdição”.

É de suma importância observar que a classificação quanto aos órgãos não é unânime entre os autores, uma vez que, autores como Elida Séguin, Maria Luiza Machado Granziera e alguns outros, adotam a divisão da classificação dos órgãos em apenas dois, os órgãos Estaduais e os Municipais.

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7. A LEI Nº 10.257/2001 – ESTATUTO DA CIDADE

Segundo o Artigo 10 da Lei no 6.938/1981, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, o município ficou afastado das questões ambientais como cita Toshio Mukai (2010, p. 55), quando se refere que o “artigo 10 da Lei 6.938/81ºutorgou competência monopolística ao Estado-membro para licenciamento de atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente, com ação supletiva do IBAMA”. O município passou a ter competência em matéria ambiental a partir de 2001, com a criação da Lei nº 10.257.

A Lei 10.257/2001 que criou o Estatuto da Cidade veio revogar as normas anteriores que mantinham o município afastado das competências ambientais. As diretrizes previstas no artigo 2º do Estatuto, vieram regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, como observa Rech (2010 p. 45).

O artigo 2º do Estatuto dispõe de 16 diretrizes para a política urbana municipal como cita Mukai (2010, p. 55) sendo que todas essas diretrizes devem ser levadas em consideração na elaboração do Plano Diretor, segundo o que dispõe o artigo 39 do referido Estatuto.

O mesmo autor pontua ainda:

[...] após a elaboração do plano Diretor, o município deverá aprovar uma lei ambiental, ou um Código Ambiental Municipal, válido, este sim, para todo o território municipal que lhe detalhe as normas de proteção ambiental, especialmente, no meio urbano, não só em relação ao meio ambiente urbano natural como também, ao construído (MUKAI, 2010, p.56).

Dessa forma, o artigo 41 do Estatuto da Cidade obriga o município a ter uma legislação própria no que diz respeito a matéria ambiental:

[...] o Município se vê obrigado, quer queira ou não, pelo menos os previstos no artigo 41 do Estatuto, a aprovar a sua lei ambiental, a matéria lhe é totalmente desconhecida principalmente ao conteúdo da lei, ou seja, quanto aos empreendimentos, atividades e recursos naturais ou faunísticos, a serem objeto de proteção (MUKAI, 2010, p. 56).

Dessa maneira, em sendo necessário que os municípios criem suas regras em defesa do meio ambiente, é preciso pontuar também, com relação ao plano, que este é obrigatório apenas para municípios com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes, como observa José Afonso da Silva, na obra Direito Urbanístico Brasileiro (2010, p. 137):

É obrigatória para cidades com mais de 20.000 habitantes, integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas e de áreas de interesse turístico, onde o Poder Público Municipal pretenda utilizar os instrumentos do parcelamento do solo, edificações e utilização compulsórios ou inseridos na área de influencia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental no âmbito regional.

Contudo, esta afirmação de ser obrigatório, apenas, para cidades com mais de 20.000 habitantes, não impede que cidades menores se preocupem com essas situações desde logo, e, desde já, criem seu Plano Diretor:

O Plano Diretor representa, pois, a lei básica da cidade para o desenvolvimento adequado e justo, sendo obrigatória para cidades com mais de 20.000 habitantes (CF/88, art. 182, § 1º). Mas isso não quer dizer, por óbvio, que uma cidade de menor população deva crescer de forma desordenada e sem planejamento. De fato todos os administradores públicos devem se preocupar com o planejamento urbano, ainda que a cidade seja considerada de pequeno porte. (SOUZA, 2010, p.75).

O Plano Diretor, na definição de Silva (2010, p. 137-138) é:

É plano, porque estabelece os objetivos a serem atingidos, o prazo em que estes devem ser alcançados, ainda que, sendo plano geral, não precise fixar prazo, no que tange as diretrizes básicas, as atividades a serem executadas e quem deve executá-las. É diretor, porque fixa as diretrizes do desenvolvimento urbano do Município.

Dessa forma, o Plano Diretor é um conjunto de instrumentos que tem por objetivo desenvolver físico, econômico e socialmente o município com o objetivo final pensando no bem estar da população.

No mesmo sentido, o autor acima mencionado, ainda elenca os objetivos gerais e específicos do Plano Diretor:

[...] seus objetivos gerais são: promover a ordenação dos espaços habitáveis do município. Poderíamos, aliás, enunciar de modo mais geral esses objetivos do plano, dizendo que seu objetivo geral é o de instrumentar uma estratégia de mudança no sentido de obter a melhoria da qualidade de vida da comunidade local; e os objetivos específicos dependem da realidade que se quer transformar. Traduzem-se em objetivos concretos de cada dos projetos que integram o plano, tal como reurbanização de um bairro, alargamento de uma determinada via pública, construção de vias expressas, intensificação da industrialização de área determinada, construção de casas populares, construção de rede de esgoto, saneamento de determinada área, etc. SILVA, 2010, p. 138

Desse modo, tem-se uma direção exata do que deve conter o plano diretor de uma cidade, para que este atenda as devidas necessidades apresentadas no município.

Nesse sentido, afirma Souza (2010, p. 75):

De qualquer forma, o Plano Diretor como um complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante do município, assume importância capital, pois nele estarão previstas as funções de ordenamento da cidade, onde cada uma das propriedades urbanas deverá cumprir sua especifica função, colaborando para o pleno desenvolvimento da cidade como um todo e proporcionando, direta e indiretamente, melhores condições de vida a seus habitantes.

Dessa forma, pode ser observado um desenvolvimento em termos de infraestrutura pensando na melhor utilização do meio com uma menor agressão ao meio ambiente.