Responsabilidade aquiliana do Estado: análise da possibilidade de denunciação da lide nas ações indenizatórias

Resumo: Essa pesquisa objetiva analisar a responsabilidade civil do Estado e o instituto da denunciação da lide nas ações indenizatórias. Para tanto, utilizou-se como metodologia a pesquisa qualitativa e as técnicas de pesquisas bibliográfica e jurisprudencial. A partir do estudo realizado, constatou-se a existência, nos Tribunais Superiores e na doutrina, de entendimentos discordantes sobre a temática. Nesse diapasão, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e a doutrina de Cahali (1995) entendem pela possibilidade do uso dessa modalidade de intervenção de terceiros nas lides reparatórias, contrariando o posicionamento do Supremo Tribunal Federal (STF) e de parte dos doutrinadores, como Mello (2010). A pesquisa aponta que o posicionamento do STJ é a mais condizente com os objetivos do Processo Civil atual, por atender aos anseios de economia e celeridade processuais.

Palavras-chave: Responsabilidade Civil; Denunciação da Lide; Ações Indenizatórias.

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INTRODUÇÃO

No âmbito civilista, em que reinam as relações entre particulares, é sabido o dever de responsabilização entre os sujeitos, sempre que um deles vier a causar dano a outrem, ressalvadas as hipóteses em que essa obrigação é afastada. Sendo o Estado um sujeito de direitos e deveres, por consequência lógica, surge também para o Poder Público a obrigação de reparar os danos que vier a causar a alguém, mediante violação de direitos, no exercício das suas atribuições.

Nesse diapasão, versará o presente trabalho acerca dessa responsabilidade estatal, iniciando-se a discussão com breves apontamentos sobre a origem dessa obrigação, com um estudo sobre as teorias e sua evolução, até se amoldarem a atual forma adotada no ordenamento pátrio.

Em sequência, far-se-á uma análise acerca da denunciação à lide por parte do Estado, quando este for sujeito passivo em ação reparatória ajuizada pelo administrado lesado. A par disso, foram estudadas as duas hipóteses sobre a controvérsia, examinando os benefícios e prejuízos decorrentes da aplicabilidade ou não dessa intervenção de terceiro na própria ação indenizatória, buscando encontrar a melhor solução para o problema da conveniência do uso desse instituto.

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1.    Teorias históricas da Responsabilidade Civil do Estado

Sabendo ser o Estado um sujeito responsável pelos seus atos, cumpre ressaltar, então, que a sua responsabilidade civil pode-se referir tanto à responsabilidade contratual quanto à extracontratual.

A responsabilidade contratual é aquela decorrente de contratos celebrados pelo Poder Público, resultantes de obrigações assumidas pelo Estado (BORTOLETO, 2014, p.639). Lado outro, tem-se que a responsabilidade extracontratual, também chamada de Responsabilidade Aquiliana “é a obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos” (DI PIETRO, 2012, p. 643).

Contudo, nem sempre prevaleceu esse entendimento de que o Estado deveria se responsabilizar em relação aos danos causados a terceiros, sendo, pois, indispensável uma análise, ainda que breve, acerca da evolução histórica das teorias que explicam a responsabilidade estatal.

Durante o período dos Reinados Absolutistas, em que a figura do Estado se confundia com a própria pessoa do rei, prevalecia a ideia de que os atos praticados em nome do Estado não seriam responsabilizados, ainda que causassem danos a terceiros, ante o entendimento de que os atos do rei não eram prejudiciais aos seus súditos. Prevalecia, então, a Teoria da Irresponsabilidade do Estado, sob argumento de que o “rei não erra”.[3] (CARVALHO, 2015, p. 326).

Por óbvio, com o passar do tempo, essa teoria foi perdendo forças, fazendo, então, surgir à ideia de responsabilizar o Estado em certas situações, momento que se iniciou um processo evolutivo da responsabilização estatal ante os atos praticados pelos seus agentes.

A partir de então, o Poder Público começou a reparar os danos causados aos terceiros, fazendo surgir as teorias civilistas que se destinavam a explicar como seria este Estado “responsável”.

Inicialmente, fez-se uma distinção entre atos de império e atos de gestão, entendendo essas teorias que haveria responsabilidade civil estatal somente quanto aos atos de gestão, mediante a comprovação da culpa subjetiva do agente público. “Isto deve-se ao entendimento de que, quando pratica ato de gestão, o Estado equipara-se a um particular [...], sendo diferente quando pratica um ato de império, ocasião em que o Estado age com prerrogativas de autoridade, não respondendo, por conseguinte, aos danos causados nessa hipótese”(CUNHA JÚNIOR, 2015, p. 356).

Adiante, ultrapassando essa distinção de atos praticados pelo Poder Público, entendeu-se que o Estado seria responsável pelos danos causados somente quando comprovada a culpa do agente que praticou a conduta.

Desse modo, a responsabilidade civil do Estado estava condicionada à culpa (em sentido amplo) do agente, cabendo ao particular que fora lesado comprová-la, para, então, ser ressarcido pelo prejuízo sofrido.

Já na segunda metade do século XIX, passou-se a associar a responsabilidade civil do Estado com o direito público, mais precisamente com a prestação de serviço público, nascendo as teorias publicistas (CUNHA JUNIOR, 2015, p. 356).

Com isso, inicialmente, vigorou a chamada Teoria da Culpa Administrativa ou Culpa do Serviço, segundo a qual despontaria para o Estado o dever de indenizar aqueles que sofressem danos causados em decorrência da chamada Culpa Administrativa. “A teoria da culpa administrativa representou o primeiro estágio da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a responsabilidade objetiva atualmente adotada pela maioria dos países ocidentais” (ALEXANDRINO; PAULO, 2014, p. 815).

Dessa forma, observa-se a nítida mudança de pensamento quanto à responsabilização do Estado que, agora, não mais se baseava em uma culpa subjetiva do agente público. Nesse período, convencionou-se que a culpa a ser a analisada decorria de atos da própria Administração Pública, sendo analisada com caráter objetivo, que se configuraria quando a prestação de serviço fosse omissa, ineficiente ou postergada.

A tese subjacente é que somente o dano decorrente de irregularidade na execução da atividade administrativa ensejaria indenização ao particular, ou seja, exige-se também uma espécie de culpa, mas não culpa subjetiva do agente, e sim uma culpa especial da Administração à qual se convencionou chamar culpa administrativa ou culpa anônima (ALEXANDRINO; PAULO, 2014, p. 815).

Observa-se que, do mesmo modo das teorias civilistas, aqui a responsabilidade ainda é subjetiva, no entanto, a culpa não mais decorre da pessoa do agente, mas sim de atos da administração, conforme já explicado.

Noutro giro, ainda na seara das teorias publicistas, surge ainda a Teoria do Risco, que introduz a noção de responsabilidade civil objetiva do Estado, alterando totalmente o que até então se preconizava, uma vez que, a partir dela, o dever de responsabilizar do Estado passa a existir independentemente da comprovação de culpa (seja do agente ou anônima) (CUNHA JUNIOR, 2015, p. 357-358).

Como fundamento dessa responsabilidade objetiva tem-se o princípio da igualdade e a ideia de repartição dos encargos, no sentido de que todos os administrados devem se responsabilizar pelos danos causados pela Administração Pública a quem quer que seja, afinal, aquela atua sempre em nome da coletividade.

Se antes era preciso comprovar a conduta danosa do agente, sua culpa ou a culpa do serviço e o nexo de causalidade, a partir deste momento, para que o Estado tenha o dever de indenizar o terceiro prejudicado “não se cogita da culpa da Administração ou de seus agentes, bastando que a vítima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado por ação ou omissão do Poder Público” (MEIRELES, 2012, p.714).

Por fim, é imperioso ainda abordar a distinção feita por Meireles (2012) quanto à subdivisão dessa teoria em Teoria do Risco Integral e Teoria do Risco Administrativo.

Fala-se em Risco Integral a teoria defensora da ideia de que o Estado se responsabiliza objetivamente, não havendo nenhuma hipótese que excluiria essa obrigação. “Por essa fórmula radical, a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima” (MEIRELES, 2012, p. 715). Desta feita, transforma o Estado em um segurador universal, o que o onera ainda mais, fazendo surgir a necessidade de novamente criar outros parâmetros para essa responsabilidade.

Assim, surge, por fim, a Teoria do Risco Administrativo, que também defende a responsabilidade objetiva estatal, embora admita excludentes desse dever. Nesse caso, cabe ao Poder Público a comprovação dessas excludentes, caso pretenda eximir-se de eventual dever indenizatório. “O risco administrativo [...] significa, apenas e tão somente, que a vítima fica dispensada da prova da culpa da Administração, mas esta poderá demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso, caso em que a Fazenda Pública se eximirá integral ou parcialmente da indenização” (MEIRELES, 2012, p. 715).

Por fim, os estudos apontam que houve a adoção da teoria do Risco Administrativo pelo ordenamento jurídico brasileiro, ou seja, responsabilidade objetiva, com admissibilidade de excludentes dessa obrigação, como se verá no tópico subsequente.

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2. Responsabilidade Extracontratual do Estado

A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) estabelece, em seu artigo 37, §6º, a responsabilidade extracontratual do Estado, como se percebe:

§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

 Da mesma forma, inclusive com redação praticamente idêntica, preceitua o artigo 43 do Código Civil[4]. Deste modo, percebe-se que o texto constitucional e o diploma normativo civil estamparam a responsabilidade objetiva do Estado frente aos danos causados aos particulares. No entanto, responsabilizam o agente público, de forma subjetiva, ou seja, analisando sua culpa ou dolo, por meio da ação regressiva.

A responsabilização objetiva, conforme acima explicitado, é resultado de uma longa evolução no sistema de responsabilidade estatal. Ela se caracteriza pela necessidade de demonstração de apenas três elementos, quais sejam: a conduta do agente público, o dano sofrido pela vítima e nexo de causalidade entre os dois elementos anteriores.

A conduta deve ser praticada por um agente público, agindo nessa qualidade ou ao menos se valendo do cargo para causar o dano. Quanto à última hipótese, exemplo recorrente na doutrina “quando um determinado policial militar, que, mesmo estando fora do horário de serviço e sem farda, atira em alguém com a arma da corporação, com intenção de separar uma briga de rua, gerando sua conduta responsabilização estatal” (CARVALHO, 2015, p. 331).

Também importante ressalvar que o entendimento da doutrina majoritária, a exemplo de Marinela (2015) e Di Pietro (2012), e dos Tribunais Superiores é o de que a conduta que enseja a responsabilização objetiva do Poder Público é a conduta comissiva, ou seja, um fazer, uma atuação positiva do agente. Quando há omissão na conduta do Estado, este responde de forma subjetiva (baseada na culpa do serviço), conforme será adiante discutido.

O segundo elemento a ser evidenciado pela vítima é o dano, que, para gerar o dever de indenizar do Estado, deve atingir um bem juridicamente protegido pelo ordenamento jurídico pátrio, podendo ser, inclusive, exclusivamente moral. Além disso, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 591874/2009, o Supremo Tribunal Federal (STF) tem entendido que haverá responsabilização objetiva do Estado ainda que o dano seja sofrido por um terceiro, não usuário do serviço público prestado pela concessionária.

Ademais, é mister ressaltar que o ente público responde em decorrência tanto de suas condutas lícitas quanto das ilícitas. Essas últimas se embasam no Princípio da Legalidade (art. 5º, II, CRFB), tendo em vista que a conduta por si só já enseja a responsabilidade, levando-se em conta o dano sofrido pela vítima. Entretanto, quanto às condutas lícitas, o Estado se incumbe do dever de indenizar tomando por base o Princípio da Isonomia[5]. Nesse sentido, preceitua Carvalho ao dispor que “em uma atuação que visa ao benefício de toda a coletividade, o ente público causa um prejuízo diferenciado a uma pessoa ou um pequeno grupo. Para evitar que essa pessoa (ou grupo) suporte, sozinha o ônus do benefício coletivo, surge o dever de indenizar do Estado” (CARVALHO, 2015, p.332).

Por fim, tem-se o nexo de causalidade, que é justamente o liame entre a conduta do agente e o dano suportado pela vítima. O Brasil, quanto a esse elemento, adotou a teoria da causalidade adequada, a qual estabelece ser necessário demonstrar que a conduta estatal foi determinante para ocasionar o evento danoso. No entanto, essa teoria admite hipóteses de interrupção do nexo de causalidade, tais como a força maior, o caso fortuito e a culpa exclusiva da vítima. Essas situações têm como decorrência o afastamento dessa obrigação estatal, tendo em vista que faltará um dos elementos que configuram a responsabilização.

Quanto à responsabilidade do Estado frente à sua omissão, conforme supracitado, é de caráter subjetivo. Todavia, a responsabilização subjetiva aqui prevista não é a mesma estampada pela Teoria Civilista (apenas com análise de culpa ou dolo), ou seja, para se configurar depende da demonstração da existência de mais um elemento, qual seja, a culpa do serviço. Sendo assim, o Estado se responsabiliza subjetivamente quando tem o dever de agir e se omite, presta o serviço de forma ineficiente ou com morosidade. Sobre o tema, Mello explica:

Quando o dano foi possível em decorrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou de forma tardia ou ineficientemente) é de se aplicar a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz sentido responsabilizá-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo (MELLO, 2010, p. 1012/1013).

A partir da pesquisa realizada, percebe-se que, para surgir a responsabilidade por omissão, é necessária a ocorrência de um ato omissivo ilícito, qual seja, a ausência de cumprimento de dever legal do agente.

O Estado, nas palavras de Marinela, “se responsabiliza pelo dano evitável, ou seja, quando era possível para o ente público impedir o prejuízo, mas ele não o fez” (MARINELA, 2015, p.961). Aqui vale a ressalva da teoria da Reserva do Possível, presente na prestação de serviços públicos. Tal teoria, no Brasil, tomou conotação da “reserva do financeiramente possível”, de acordo com manifestação do STF (ADPF 45 MC-DF). Ou seja, a efetivação das políticas sociais, pelo Estado, se subordina à disponibilidade orçamentária do ente. Nesse sentido, quanto à responsabilidade estatal é interessante observar que, só restará presente, se o ente público tiver a possibilidade, dentro do seu orçamento, de impedir o evento danoso.

Por fim, saliente-se que, por vezes, o Estado com sua conduta cria situações com grande possibilidade de gerar danos à sociedade, e, nesse caso, ele assume o risco de se responsabilizar com a ocorrência de um sinistro. A doutrina mais moderna denominou essa situação como Teoria do Risco Criado ou Suscitado.

Em suma, ocorrerá esta modalidade de responsabilidade quando o Estado, embora não atue diretamente no dano, faz surgir a situação propiciadora do risco. Aqui a responsabilidade também será objetiva. O caso mais comum é o que deriva da guarda, pelo Estado, de coisas ou pessoas perigosas, em face do quê o Estado expõe terceiros a risco. (CUNHA JUNIOR, 2015, p. 368).

Assim, ao criar uma situação de custódia, no entendimento também do STF (RE 573595 AgR/RS), o Estado responde objetivamente pelos danos causados ao custodiado e também pelo custodiado. Aqui, a responsabilização dependerá somente “da comprovação de que a custódia é uma condição sem a qual o dano não teria ocorrido, mesmo que situações supervenientes tenham contribuído para o dano. Trata-se da teoria da condicio sine qua non, a responsabilizar o Estado em casos de custódia” (CARVALHO, 2015, p.337).

Desta feita, ultrapassada a análise acerca das modalidades de responsabilização estatal, faz-se necessária a compreensão sobre o procedimento do pleito indenizatório, bem como o ressarcimento ao Estado dos prejuízos sofridos com a demanda reparatória.

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3.    Reparação do dano e Ação Regressiva

Verificada a ocorrência de uma lesão para o particular, decorrente de uma ação ou omissão estatal, surge para aquele o direito de ter seu prejuízo ressarcido, seja pela via administrativa ou judicial. A primeira se dá quando há conciliação entre o particular e a Administração Pública no que concerne ao quantum indenizatório, oportunidade que esta reconhece a sua responsabilidade perante o ato.

Noutro giro, ao particular ainda é dada a faculdade de reparar seu dano pela via judicial, mediante ajuizamento de ação indenizatória. Tal ação será proposta em face da pessoa jurídica a qual o agente que praticou o ato está vinculado, tendo em vista que este, no exercício da sua função, representa a vontade estatal, em decorrência da chamada Teoria do Órgão ou da Imputação Volitiva.

Nesta seara, vislumbra-se uma relação estabelecida entre o próprio particular e o Poder Público, haja vista a impossibilidade daquele acionar diretamente o agente causador do dano, em respeito ao Princípio da Impessoalidade (art. 37, caput, CRFB).

Uma vez ressarcido o dano pelo Estado ao lesado, surge para aquele o direito de ação regressiva em face do agente público causador do sinistro. Nota-se que a responsabilidade advinda dessa ação se configura como subjetiva, em conformidade ao art. 37, §6º, da CF. Dessa forma, ao agente somente se imputa a obrigação de ressarcir o Estado nas hipóteses em que se provar que aquele agiu com dolo ou culpa.

Sendo assim, a ação regressiva é um instituto que objetiva repor o gasto feito pela Administração Pública em decorrência de conduta dolosa ou culposa de seus servidores, tendo em vista que o Estado não deve sofrer o ônus resultante de uma ação ou omissão intencional. A par disso, pela inteligência do art. 37, §5º, da CF, tem-se que essa ação é imprescritível.

Aqui, nota-se que a relação é estabelecida entre o ente estatal e o agente público, diferentemente das ações de reparação de danos, em que se vislumbram um vínculo entre Estado e a vítima. Percebe-se que a última relação é pré-requisito para que surja a ação de regresso.

Nesse sentido, o STF, no leading case RE327904 SP, criou a chamada Teoria da Dupla Garantia:

STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO RE 327904 SP (STF)

Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO: § 6º DO ART. 37 DA MAGNA CARTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AGENTE PÚBLICO (EX-PREFEITO). PRÁTICA DE ATO PRÓPRIO DA FUNÇÃO. DECRETO DE INTERVENÇÃO. O § 6º do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular. Recurso extraordinário a que se nega provimento.

Em que pese uma relação ser requisito da outra, são julgadas de forma e momento independentes, já que a ação de regresso só se justifica após a conclusão da ação de indenização. Todavia, como se verá adiante, vem surgindo entendimento jurisprudencial no sentido de se admitir a denunciação à lide do agente público, por parte do Estado, nas ações de reparação de danos.

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4.    Breves considerações acerca da Denunciação da Lide

A denunciação da lide é uma modalidade de intervenção de terceiros, prevista nos artigos 125 e seguintes do Novo Código de Processo Civil (NCPC), que consiste em “chamar o terceiro (denunciado), que mantém um vínculo de direito com a parte (denunciante), para vir responder pela garantia do negócio jurídico, caso o denunciante saia vencido no processo”(THEODORO JUNIOR, 2015, p. 372).

Nota-se, a partir deste conceito, que o instituto possui uma dupla finalidade, qual seja: cientificar o denunciado acerca da possibilidade de sua responsabilização ao final daquele processo, além de servir como ação de regresso antecipada, evitando, assim, a propositura de uma nova demanda para responsabilizar o denunciado.

Ademais, cumpre ressaltar a mudança que a legislação processual civil causou neste instituto, com o advento da Lei Federal 13.105, de 2015, que retirou a obrigatoriedade da denunciação da lide, corroborando com os anseios jurisprudencial e doutrinário, que já preconizavam pela facultatividade dessa modalidade de intervenção de terceiro. Essa prerrogativa salta aos olhos pela simples leitura do caput do art. 125, NCPC, que afirma ser “admissível” a denunciação da lide, em confronto com o art. 70 do CPC revogado, que, expressamente, dispunha ser obrigatória essa intervenção, nos casos previstos em seus incisos.

Nessa sucinta abordagem, é necessário ainda elencar as hipóteses de cabimento do instituto em discussão, bem como destacar em qual delas o presente trabalho se fundamenta:

Art. 125.  É admissível a denunciação da lide, promovida por qualquer das partes:

I - ao alienante imediato, no processo relativo à coisa cujo domínio foi transferido ao denunciante, a fim de que possa exercer os direitos que da evicção lhe resultam;

II - àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo.

§ 1o O direito regressivo será exercido por ação autônoma quando a denunciação da lide for indeferida, deixar de ser promovida ou não for permitida.

§ 2o Admite-se uma única denunciação sucessiva, promovida pelo denunciado, contra seu antecessor imediato na cadeia dominial ou quem seja responsável por indenizá-lo, não podendo o denunciado sucessivo promover nova denunciação, hipótese em que eventual direito de regresso será exercido por ação autônoma.

Ante o exposto, tendo em vista que a finalidade precípua desta pesquisa é apontar a possibilidade de denunciação da lide, pelo Estado, em face do agente público causador do dano, quando aquele for demandado em ação reparatória, percebe-se que é no inciso segundo do artigo supramencionado que este trabalho se baseia, como será melhor detalhado no tópico subsequente.

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5.    Possibilidade da Denunciação à lide na Ação Indenizatória em face do Estado

Como já visto, da conduta estatal que resulta em um dano para o particular, abre-se, para este, a possibilidade de ajuizar ação requerendo a reparação do sinistro. Noutro giro, se comprovado que o prejuízo fora causado por culpa ou dolo do agente público, faz nascer para o Estado o chamado direito de regresso. Outrossim, também se apontou que essas ações são autônomas, malgrado ser a ação indenizatória requisito para a de regresso.

Em regra, tem-se que essas ações são independentes e propostas em momentos diversos, criando-se uma dupla relação: vítima versus Estado e Estado versus agente. Nesse modelo adotado, vislumbra-se que o Poder Público tem retardada sua restituição pela indenização que se obrigou em relação à vítima do dano.

Nesse ínterim, é que se passou a discutir acerca da possibilidade de utilização da denunciação da lide nas ações indenizatórias em face do Estado, quando o agente tivesse praticado a conduta lesiva dolosa ou culposamente. Seria uma forma, assim, de antecipar a ação de regresso na própria ação reparatória. Desse modo, conforme preceitua o art. 37, § 6º, da CRFB, constata-se que essa obrigação do agente de reparar o dano decorre da lei, amoldando-se, portanto, ao estabelecido no art. 125, II, do CPC vigente.

 A par disso, torna-se necessária a abordagem dos posicionamentos divergentes da doutrina e jurisprudência acerca da aplicação ou não dessa modalidade de intervenção de terceiros na questão discutida. Tal divergência, entretanto, não se dá quanto à legalidade do uso desse instituto, mas sim na conveniência da sua aplicação, ante os interesses das partes, sobretudo, da vítima.

Inicialmente, é mister evidenciar o primeiro posicionamento da doutrina, defendido pelo ilustre Celso Antônio Bandeira de Mello, que advoga pela impossibilidade da denunciação da lide, tendo em vista que a adoção desse instituto acarretaria prejuízo à vítima.

O ônus desta consiste tão somente em demonstrar a conduta estatal, o dano sofrido, bem como o nexo de causalidade entre estas, uma vez que o dever de responsabilização pelo Estado é aferido de forma objetiva. Sendo assim, a instrução probatória exigida no decorrer dessa ação é de caráter mais simples, o que, por conseguinte, torna a demanda, em tese, mais célere.

Todavia, a crítica da doutrina consiste justamente em apontar que, ao denunciar o agente causador do dano à lide indenizatória, haveria, necessariamente, discussão acerca do dolo ou culpa deste, o que ampliaria subjetivamente o mérito da ação, prolongando o curso da demanda. Assim, ao invés de o processo requerer a comprovação apenas dos elementos ensejadores da responsabilidade objetiva, seria preciso ainda a análise da existência de culpa ou dolo na conduta do agente denunciado, o que deveria ser provado por parte do denunciante, ou seja, o Estado.

Nesse sentido, são as palavras de Mello, citando Zancaner:

Outra questão é a de saber-se se é aplicável ao tema da responsabilidade do Estado o disposto no art. 70, III, do Código de Processo Civil, de acordo com o qual: “A denunciação da lide é obrigatória àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda”. Revendo posição anteriormente assumida, estamos em que tem razão WeidaZancaner ao sustentar o descabimento de tal denunciação. Ela implicaria, como diz a citada autora, mesclar-se o tema de uma responsabilidade objetiva — a do Estado — com elementos peculiares a responsabilidade subjetiva — a do funcionário. Procede sua assertiva de que, ademais, haveria prejuízos para o autor, porquanto “procrastinar o reconhecimento de um legitimo direito da vitima, fazendo com que este dependa da solução de um outro conflito intersubjetivo de interesses (entre o Estado e o funcionário), constitui um retardamento injustificado do direito do lesado, considerando-se que este conflito é estranho ao direito da vitima, não necessário para a efetivação do ressarcimento a que tem direito”(MELLO, 2010, p.1041/1042).

Ademais, corroborando com essa corrente, tem-se precedente na jurisprudência do STF (REsp. 93.880/RJ, DJ 05.02.1982) no sentido de declarar a impossibilidade de denunciação da lide nas ações indenizatórias:

Diversos os fundamentos da responsabilidade, num caso, do Estado, em relação ao particular, a simples causação do dano; no outro caso, do funcionário em relação ao Estado, a culpa subjetiva. Trata-se de duas atuações processuais distintas, que se atropelam reciprocamente, não devendo conviver no mesmo processo, sob pena de contrariar-se a finalidade específica da denunciação da lide, que é de encurtar o caminho à solução global das relações litigiosas interdependentes.

Lado outro, há também posicionamento que defende a utilização dessa intervenção de terceiro na ação indenizatória em face do Poder Público.

Em explicação desse raciocínio, Cahali prevê duas hipóteses para aplicação deste instituto, a depender do fundamento da responsabilidade estatal, sendo esta objetiva e calcada na arguição de conduta dolosa ou culposa do agente público, seria possível a denunciação, bem como o litisconsórcio facultativo. Diversamente, entende o autor que, sendo a responsabilidade exclusivamente objetiva ou decorrente de culpa do serviço, não seria cabível a denunciação, seguindo o mesmo pensamento de Mello. (DI PIETRO, 2012, p.721, apud CAHALI, 1995).

Por fim, o Superior Tribunal de Justiça tem o seguinte entendimento:

PROCESSO CIVIL - DENUNCIAÇÃO À LIDE - PROCEDIMENTO SUMÁRIO - CONVERSÃO - ACIDENTE DE TRÂNSITO - MULTA - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - PREQUESTIONAMENTO. Embora cabível e até mesmo recomendável a denunciação à lide de servidor público causador de dano decorrente de acidente de veículo, uma vez indeferido tal pedido, injustificável se torna, em sede de recurso especial, a anulação do processo para conversão do rito sumário em ordinário e admissão da denunciação, em atenção aos princípios da economia e celeridade processuais. Sendo os embargos de declaração opostos com o objetivo de prequestionar a matéria, não apresentam caráter protelatório, devendo ser excluída a multa aplicada (Súmula nº 98 do STJ). Recurso parcialmente provido. (REsp n.197374/MG 1998/0089885-9).

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - DENUNCIAÇÃO DA LIDE - SERVIDOR PÚBLICO - POSSIBILIDADE. EM NOME DA CELERIDADE E DA ECONOMIA PROCESSUAL, ADMITE-SE E SE RECOMENDA QUE O SERVIDOR PÚBLICO, CAUSADOR DO ACIDENTE, INTEGRE, DESDE LOGO, A RELAÇÃO PROCESSUAL. ENTRETANTO, O INDEFERIMENTO DA DENUNCIAÇÃO DA LIDE NÃO JUSTIFICA A ANULAÇÃO DO PROCESSO. RECURSO IMPROVIDO. (REspn. 16.5411/ES1998/0013775-0).

Sendo assim, percebe-se que este Tribunal tem jurisprudência consolidada quanto à possibilidade de se denunciar à lide o funcionário público, em respeito aos princípios de economia e celeridade processual.

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6.    Considerações Finais                 

O trabalho buscou explicar acerca da responsabilidade extracontratual do Estado, com análise da sua evolução e estudo da legislação pátria, constatando que no Brasil, como regra, vigora a responsabilização objetiva, decorrente de condutas comissivas, e, excepcionalmente, a responsabilidade subjetiva, quando do dano causado por omissão da Administração Pública, que tinha o dever legal de agir.

No que tange as ações indenizatória e regressiva, notou-se que as partes dessas demandas se diferenciam, sendo que naquela há uma relação entre o lesado e o Estado, enquanto nesta há uma lide entre Estado e o agente causador do dano. Verificou-se ainda que para a Administração Pública buscar o ressarcimento do quantum pago à vítima é necessário que haja um pleito reparatório anterior.

Ademais, a par da discussão sobre a utilização do instituto da denunciação da lide nas ações indenizatórias em face do Poder Público, foi realizado um estudo dessa modalidade de intervenção de terceiros, possibilitando entender sua aplicabilidade, sobretudo, à luz do Novo Código de Processo Civil, que impôs modificações neste incidente processual.

Ultrapassada toda a análise acerca da responsabilidade aquiliana estatal e do instituto da denunciação, foram abordados os posicionamentos divergentes, tanto doutrinários quanto jurisprudenciais, sendo o cerne da questão a conveniência ou não da denunciação da lide.

A pesquisa aponta ser oportuno que o Estado, quando demandado em ação reparatória, denuncie o agente público à lide, quando se verificar que o dano causado à vítima decorreu de conduta dolosa ou culposa deste. Ressalte-se que a denunciação do agente não acarretará manifesto prejuízo ao lesado, tendo em vista que, ao assim proceder, o Estado já assume a sua responsabilidade, não havendo mais discussão da existência da sua obrigação. Além disso, ao reunir, em um mesmo processo, a lide indenizatória e a regressiva, estar-se-iam concretizando os princípios de economia e celeridade processual.

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REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 22. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro (RJ): Forense – São Paulo (SP): Método, 2014.

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Notas

[3] Durante o período Absolutista, em que não havia responsabilização do Estado, aqui confudido na figura do Rei, surgiram as máximas “the king can do no wrong”, para os ingleses, e "leroi ne peut mal faire” para os franceses.

[4] Art. 43, Código Civil: As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.

[5] Princípio pilar do Estado Democrático de Direito, haja vista que garante um tratamento justo entre os indivíduos. “(...) Todos os cidadãos têm o direito de tratamento idêntico pela lei, em consonância com os critérios albergados pelo ordenamento jurídico”. (MORAIS, 2006, p. 31)

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Abstract: This research aims to analyze the liability of the State and the institute of impleader on the indemnity actions. For this, was used as methodology the qualitative research and the techniques of jurisprudential and doctrinal researches. By the studies that has done, it was found the existence, on Superior Courts and in the doctrine, of discordant understandings about the theme. Therefore, the Superior Court of Justice (STJ) and the Cahali’s doctrine (1995) understand for the possibility of the use of the impleader on the indemnity actions, counteracting the positioning of the Brasilian Supreme Court (STF) and from part of the doctrinators, as Mello (2010). The research points that the positioning of the Superior Court of Justice is the most compatible with the objectives of the current Civil Procedural, because meets the principles of procedural economy and procedural promptness.

Keywords: Liability, Impleader, Indemnity action.