O tratado constitucional para a Europa e o futuro da União Européia

Sumário: 1. Introdução. 2. Breve histórico do desenvolvimento da União Européia. 3. Uma Constituição para Europa. 4. Aspectos básicos do Texto Constitucional. 5. Conclusão.

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1. Introdução

A atual União Européia não pode ser vista como um fenômeno isolado, mas deve estar vinculado a um processo mais amplo, originado da criação de organizações internacionais de caráter regional, e que impregnou o âmbito da Europa Ocidental e dos demais continentes a partir da II Guerra Mundial. A criação da Comunidade Européia e o conseqüente avanço da integração deste espaço teve como objetivo inicial uma aproximação comercial dos Estados partícipes.

Desde o Tratado de Roma, passando pelos demais atos institucionais, a União Européia conheceu um avanço tão expressivo sequer imaginado pelos próprios fundadores da então Comunidade Européia do Carvão e do Aço - CECA.

O debate central existente na UE hoje está basicamente vinculado à adoção de um texto, com claro conteúdo constitucional. A elaboração de um projeto de tratado pelo qual se institui uma Constituição para a Europa ^[1] ocupa um lugar de destaque em todos os foros de discussão européia e porque não dizer mundial. A expectativa em torno da próximo reunião para aprovação da referida Constituição se faz sentir a cada dia, e o enfrentamento entre os países-membros também aumenta progressivamente conforme se aproxima a data definitiva para a aprovação (ou não) do documento. O objetivo deste artigo é analisar, ainda que de maneira bastante sucinta, quais são as principais novidades constantes do projeto constitucional, sem termos a mínima intenção de esgotar o tema.

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2.Breve histórico do desenvolvimento da União Européia ^[2]

Dentro de uma perspectiva histórica, devemos destacar três importantes fatos: a celebração do Congresso de Haia, em 1948; a criação de um Conselho Europeu pelo Tratado de Londres de 1949 e a declaração do ministro de Assuntos Exteriores francês, Robert Schuman de 1950.

Tanto o Congresso de Haia, sob uma ótica não-governamental, como o Conselho de Europa como organização intergovernamental, responderam a uma estratégia semelhante: a unidade européia devia impulsionar-se a partir da criação de instituições política comuns aos Estados europeus, e sobre a base de uma ideologia também comum. Mas, enquanto as aspirações do Congresso de Haia apontavam à elaboração de uma união ou federação dos Estados europeus, o Conselho de Europa se configurou como uma organização internacional de cooperação política entre os Estados participantes. ^[3]

Se por um lado, desejava-se um laço mais estreito destinado ao compartilhamento das decisões assumidos por Haia, por outro, a declaração de Schuman propugnava pela elaboração gradual de uma construção européia baseado, primeiramente, no desenvolvimento econômico da região.

A proposta do Ministro Francês abordou as tarefas de unidade européia desde uma nova filosofia: o elemento de coesão necessário para que a união européia pudesse ser uma realidade vinculava-se ao estabelecimento de umas bases comuns de desenvolvimento econômico, o primeiro plano não se referia a uma união política, mas tão somente uma integração econômica, ainda que não se podia considerar que este plano estivesse totalmente alheio aos desejos de uma unidade maior da Europa.

O plano elaborado por Schuman foi favoravelmente acolhido por Alemanha e França, logo acolhido também por Itália, Bélgica, Holanda e Luxemburgo, resultando na firma do Tratado de Paris, no dia 18 de abril de 1951, e onde se criava a Comunidade Européia do Carvão e do Aço. A entrada em vigor do Tratado CECA, em setembro de 1952, marcou o início do processo de formação da União Européia.

Em 1957, houve um incremento na integração da Europa, onde os Ministros de Relações Exteriores dos países que formavam a CECA, em uma reunião realizada em Messina, decidiram aprofundar os laços entre os membros do Tratado, através da comunhão de novos interesses pela assinatura de três Tratados (conhecidos como Tratado de Roma), que criou a Comunidade Econômica Européia. ^[4]

Assim, a evolução dos objetivos e funções da Comunidade se produziu tanto nos aspectos econômicos como nos aspectos políticos, se bem que devemos assinalar que, pese às aspirações presentes desde as origens da Comunidade, os Tratados constitutivos praticamente previam medidas de caráter econômico, mesmo porque a missão intrínseca delineada por estes era a formação de um mercado comum.

Crises várias ocorreram no período de 1958 a 1986, mas apesar de todos os obstáculos, em 1986 foi consolidado o Ato Único Europeu que veio firmar uma união aduaneira entre os países que já participam do CECA mais a presença da Grã-Bretanha, Irlanda, Dinamarca (1973), Grécia (1981), Portugal, Espanha (1986), Áustria e Suécia (1995), por ordem de entrada.

Como expressão de uma vontade maior de obter um mercado comum, o Ato Único Europeu constitui o primeiro documento reformador dos Tratados fundacionais. Com o claro objetivo de alcançar uma maior integração entre os países-membros, fortalece a posição das instituições e determina uma maior elasticidade nos processos de decisão. A finalidade principal dos europeus ao aprovar o Ato Único foi a de espantar o pessimismo e as divergências que marcaram as décadas de 70 e 80. Pretendia-se estabelecer metas de competitividade para que as empresas européias ficassem em pé de igualdade com as americanas. ^[5]

E parece ter surtido efeitos benéficos, pois finalmente, a Comunidade Econômica Européia passa a se chamar Comunidade Européia a partir da aprovação do Tratado de Maastricht, em 1992, com a definitiva consolidação de um espaço comum, motivado por causas não só econômicas, mas sobretudo, sociais, políticas, setoriais e culturais.

O Tratado de Maastricht, também conhecido como Tratado da União Européia, estabelece um marco decisivo na história do processo de integração europeu. Mais que nunca, fixa as condições para que o sistema comunitário alcance metas mais profundas de integração, determinando programas de convergência regionais que englobam tanto as liberdades comunitárias como as políticas setoriais e supranacionais.

Desde o art. 2º. do Tratado de Roma, onde se estabelecem os objetivos econômicos da CEE até a modificação deste mesmo artigo pelo TUE se pode contemplar a evolução conhecida pela Europa Unida. Ao criar os mecanismos de consecução de uma união econômica e monetária, o TUE amplia o âmbito de atuação comunitária a novas esferas da economia e das demais políticas tais como: a indústria, a energia, a saúde, a proteção dos consumidores, a cooperação ao desenvolvimento, a política externa, dentre outros.

Em 1997, com a assinatura do Tratado de Amsterdam novas modificações foram introduzidas com o intuito de adequar as políticas comuns aos desafios de uma integração política mais profunda, ainda que a finalidade principal era incluir um novo título ao Tratado da União, com vistas a instituir uma cooperação mais estreita entre os Estados-membros, além de estabelecer previsões jurídicas específicas para uma cooperação policial e judicial em matéria penal. ^[6] O Tratado pretendeu também estabelecer algumas modificações no sistema institucional e nos processos decisórios da UE, ainda que grande parte da doutrina afirma que o Tratado não conseguiu responder às necessidades de tal reforma. A grande discussão relativa ao Tratado de Amsterdam era a possibilidade de que os Estados pudessem criar diferentes ritmos quando do aprofundamento do processo de integração, com a implantação de uma "Europa de duas velocidades".

Outro tratado firmado pelos participantes da UE foi o Tratado de Niza, de 2001, e que veio justamente apresentar novas discussões sobre a reforma institucional, sobre as perspectivas financeiras para os anos seguintes e sobre a introdução de novos conceitos relativos aos direitos fundamentais. Traça ainda modificações em variados assuntos comunitários como: a política comercial, os fundos estruturais, a política ambiental, a agenda de ampliação e a entrada de novos países, etc. Devido aos problemas surgidos entre os países maiores e os menores, também não se consegue alcançar em Niza a tão esperada reforma institucional.

Por fim, o último tratado que encontra-se em fase de plena discussão para posterior aprovação é projeto de Tratado pelo qual se institui uma Constituição para Europa e sobre o qual teceremos maiores considerações no decorrer do presente estudo.

É justamente o sistema institucional previsto no Tratado de Roma que vem enfrentando os maiores desafios. O Tratado fundacional de Roma elaborou a estrutura dos órgãos supranacionais que fariam o papel dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário dentro da comunidade européia. Logicamente não se pode pensar que tal empreendimento tenha sido fácil, ao contrário, mostrou-se ser tarefa da mais árdua dificuldade, vez que os países europeus eram extremamente nacionalistas e alguns até mesmo xenófobos, em relação a outros. Pode-se afirmar que a União Européia constitui-se por um sistema institucional único no seu gênero, e que possui a seguinte composição: Parlamento Europeu, Conselho Europeu, Comissão Européia, Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas afora inúmeros órgãos de apoio.

Contudo, este sistema vêm passando por crises consecutivas, geradas principalmente pelo aumento no número dos Estados-membros. A necessidade de reforma justifica-se na medida em que a previsão de novos países em incorporarem-se à UE é considerada fato certo, como veremos adiante, e que portanto, enseja uma redistribuição nos órgãos principais da UE, quais sejam, a Comissão e o Conselho. Por não ser o tema principal deste trabalho, não adentraremos na discussão sobre esta reforma. ^[7]

Além de possuir uma estrutura comum de instituições também há um conjunto de normas de espectro comunitário, onde se pode notar que o direito europeu concebeu e determinou as fontes primárias e secundárias do ordenamento jurídico, perfazendo uma série de normas que possuem efeitos vinculantes ou não, conforme estejam na primeira ou na segunda categoria, assim o ordenamento jurídico comunitário é composto pelo direito originário (Tratado de Roma, Ato Único Europeu, Tratado da União Européia – Maastricht e Amsterdam, Tratado de Niza, Tratados de Adesão dos países membros, entre outros) e pelo direito derivado (regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e pareceres.

Sob uma perspectiva econômica e monetária, a União Européia instituiu o Sistema Monetário Europeu - SME, que desempenhou um papel considerável na progressão da Comunidade, permitindo a real formação do mercado comum, devido à uma forte união econômica e monetária. Desde sua entrada em vigor, em março de 1979, o SME, permitiu, em larga medida, reforçar a estabilidade dos preços nos países-membros e a estabilidade das taxas de câmbio em nível comunitário e internacional. Tal sistema, ademais, muito colaborou para a cooperação econômica entre os Estados e para tornar menos gravosos os efeitos dos choques econômicos provenientes do exterior, como, por exemplo, as flutuações decorrentes do mercado financeiro.

Ainda que haja uma forte resistência por parte de alguns países europeus, principalmente Inglaterra, o sistema monetário funciona com eficácia e tem apresentado excelentes resultados perante o comportamento extremamente variável do mercado financeiro internacional. A entrada em vigor da moeda única comum, o Euro, veio consolidar a verdadeira vocação da Europa para ser a primeira união econômica e monetária. Tal fato, provocou um maior aprofundamento da integração em todas as suas vertentes, culminando num potente mecanismo de convergência das políticas econômicas e de aproximação dos modelos sociais, originando, nos Estados-partes, o maior nível de consolidação possível. ^[8] Ademais, o comportamento do euro frente às demais moedas de peso internacional, como o dólar, tem sido bastante satisfatório.

A grande questão a ser enfrentada agora é se a UE se abrirá para a entrada de novos membros, especialmente os países do Leste Europeu, ou se tornará uma Europa-fortaleza distanciada dos demais estados. E ao que tudo indica se fez uma opção pela primeira alternativa, já que as negociações para a adesão de novos países estão ocorrendo em ritmo acelerado, e com a previsão já determinada de que tal adesão se dará, no mais tardar, em 2004. Além disso, a adoção de uma Constituição trará novos desafios para o processo de integração europeu, podendo acarretar efeitos imprevisíveis na marcha européia.

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3.Uma Constituição para a Europa

A elaboração de um projeto de Constituição para a UE deve ser encarada como o resultado final do processo de integração vivido por dita região. Conforme podemos analisar no apartado anterior, a formação de uma união monetária como a experimentada atualmente pela Europa é produto de 50 anos de infinitas negociações e transformações. A UE conseguiu alcançar um nível excelente de associativismo entre Estados, configurando uma sólida união de países nunca vista na história moderna.

Mas, ainda que representa um passo importante na construção da "arquitetura européia comum", o fato é que a aprovação do citado instrumento constitucional implica num exacerbado debate sobre o futuro do modelo comunitário adotado pela UE. Neste contexto, podemos encontrar duas posições bastante distintas. De um lado, os países que hão reafirmado um sentimento européista como Alemanha, França, Bélgica, Áustria, dentre outros e do outro Espanha, Polônia e Reino Unido que se posicionaram um pouco "cautelosos" quando se trata de criar uma Constituição comunitária ^[9]. O principal motivo para disputa está vinculado à distribuição de poderes na estrutura institucional comunitária. Desde o Tratado de Niza os países-membros discutem a necessária reforma dos órgãos comunitários, já que a partir da ampliação o processo de tomada de decisões seria prejudicado pelo aumento no número de países. Se atualmente as decisões são negociadas arduamente e a "cultura do veto" tem proporcionado uma certa paralisia no processo decisório, com 25 membros e sem realizar uma profunda reforma no arcabouço institucional, a UE poderia encontrar-se em uma situação de inércia total ou até mesmo de retrocesso.

O grande problema levantado por Espanha e Polônia refere-se justamente à esta partilha do poder de decisão. Os dispositivos do Tratado de Niza que foram incorporados ao projeto constitucional estabelece que a ponderação dos votos dentro do Conselho Europeu terá como base um mecanismo que consiste em adjudicar a cada Estado-membro um número de votos em razão de um critério geográfico (superfície total) e populacional (número de habitantes), de maneira que os votos dos Estados, mais que contar-se, são pesados, isto é, existe uma ponderação para os votos de cada Estado e portanto, não possui o mesmo significado o voto de um Estado grande que o voto de um país menor. Neste contexto, Espanha por exemplo terá direito, quando se tratar de maioria qualificada, a 27 votos conforme o critério acima descrito. Já Alemanha e França terão direito a 29 votos. Em verdade, não há uma perda muito grande de poder decisório por parte de Espanha, já que no sistema atual fixado pelo Tratado CEE Espanha tem direito a 8 votos e França e Alemanha a 10 votos cada um.

Para sua adoção, as decisões do Conselho requererão ao menos 169 votos que representem a votação favorável da maioria de seus membros, como mínimo, quando em virtude do Tratado CEE devam ser votadas as propostas da Comissão. Em todos os demais casos, serão necessários ao menos 169 votos representados através da votação favorável de dois terços dos membros, como mínimo. Quando o Conselho tomar uma decisão por maioria qualificada, qualquer membro do Conselho poderá solicitar que se comprove que esta maioria representa, como mínimo, 62 % da população total da União Européia. Caso se comprove que tal condição não foi integralmente cumprida, a decisão de referida questão não poderá ser adotada (art. 3º do Protocolo I anexo ao Tratado de Niza e art. 24 da Constituição).

Ressalte-se que este sistema deverá ser aplicado até novembro de 2009. De todos modos, numa União de 27 Estados-membros, para serem concretamente adotadas, as decisões do Conselho requererão ao menos 258 votos que representem a votação favorável da maioria de seus membros, como mínimo, quando em virtude deste mesmo Tratado (Niza) devam ser votadas as propostas elaboradas pela Comissão. No demais casos, serão necessários ao menos 258 votos que representem a votação favorável de dois terços do total dos membros, como mínimo. Nesta futura União de 27 Estados, a "minoria de bloqueio" passará a ser de 91 votos. ^[10]

Com relação ao Parlamento Europeu, foi feita uma distribuição também baseada no critério geográfico e populacional, onde Alemanha, França, Itália e Reino Unido terão mais votos que Espanha e Polônia. No sistema atual, Espanha conta com 64 votos, e pelo Texto Constitucional terá direito a apenas 50 votos. Como o objetivo inicial é superar os 700 membros previstos no Tratado de Amsterdam, estabeleceu-se um limite máximo de 732 cadeiras legislativas para uma futura União Européia de 27 países (Tratado de Niza, art. 189). Entretanto, se o número total de membros resultantes para a legislatura 2004-2009 for inferior a 732 se aplicará uma correção proporcional ao número de deputados eleitos em cada Estado-membro, de tal maneira que o número total de cadeiras seja o mais próximo possível ao número previsto de 732, sem que esta correção provoque um número superior, por parte de cada Estado-membro, do número estipulado para a atual legislatura (1999-2004). De qualquer modo, o Conselho da UE deverá adotar uma decisão que venha a regular este efeito. Como exceção, se entrasse em vigor algum Tratado de Adesão com posterioridade à adoção deste ajuste decidido pelo Conselho, antes mencionado, o número de deputados do Parlamento Europeu poderia superar de forma transitória as 732 vagas legislativas durante o período de aplicação desta decisão.

As questões estabelecidas no Tratado de Niza e incorporadas ao projeto de Constituição são consideradas, pelo Governo espanhol, um elemento de desestabilizaçao de poder que terá como conseqüência um fortalecimento excessivo do eixo franco-germânico. Porém, como anteriormente analisado, a perda do poder de decisão por parte da Espanha será minimamente sentida, já que o Conselho Europeu manterá praticamente a mesma média de voto-país, e no Parlamento haverá uma diminuição no número de escanhos mas que de certa forma poderá ser compensada posteriormente.

Os futuros países-membros e atuais candidatos também têm levantado determinadas dúvidas quanto à ponderação de votos no Conselho e à distribuição de representantes na Comissão Européia. Tal se deve, porque a Comissão conta atualmente com 20 comissários, divididos entre os países-membros conforme um critério demográfico. Um aumento no número de comissários poderia inviabilizar o processo de tomada de decisões por parte deste órgão comunitário, acarretando um conseqüente decréscimo na operacionalidade e eficácia das atividades a serem desenvolvidas por aquela. A solução apresentada por um grupo encabeçado pela França foi suprimir o número de comissários até alcançar o número atual de 20, estabelecendo por sua vez uma rotatividade entre os estados partícipes, até o ano de 2005, quando entalo cada país contaria com um representante na Comissão. Contudo, este modelo de Comissão limitada a partir de um momento posterior (ou seja somente depois da assinatura do 27º Tratado de Adesão) somente garante que o Colegiado não poderá ter mais de 27 membros, mas não parece fácil que seja concretizado um acordo unânime para reduzir o número anteriormente determinado, já que os Estados candidatos ( e não só os de menor tamanho, que são a grande maioria) concedem grande importância a contar permanentemente com um membro nacional como comissário europeu. ^[11]

A importância do projeto constitucional para o futuro da Europa tem sido relegada a segundo plano devido, precipuamente, às disputas de maior poder por parte dos países-membros. A entrada de novos estados ao "clube europeu" também tem desviado a atenção dos propósitos iniciais de elaboração de um texto constitucional que viesse a determinar os objetivos da Europa de 27 ou mais membros. Assim, uma perspectiva positiva para a construção européia está condicionada à uma maior interação entre os países e ao necessário reforço das relações entre Espanha, Itália e os demais países, já que durante a guerra do Iraque o governo espanhol decidiu participar do binômio EUA-Inglaterra, desvinculando-se da posição adotada por França, Alemanha, Bélgica, Holanda e Luxemburgo. Este estremecimento no relacionamento entre países da UE provocou uma linha de distensão entre o trio Londres-Roma-Madrid e o eixo franco-alemão.

Enfim, a formação de uma Europa Unida deverá encarar os problemas trazidos pela futura e maior ampliação da UE, e que passará indubitavelmente pela configuração de um sistema que garanta a participação de todos os membros, ao mesmo tempo que assegure a eficácia da gestão comunitário e o respeito pelos princípios do direito comum europeu. Seja qual for o modelo de integração a ser adotado pela UE (se uma federação ou confederação de países), será necessário um ordenamento jurídico que permita o avanço das decisões comunitários, com uma estrutura institucional e política que propicie uma constante melhora e um suposto aperfeiçoamento das relações entre os interesses nacionais e os próprios interesses comunitários.

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4.Aspectos essenciais do Texto Constitucional

O projeto de tratado pelo qual se institui uma Constituição para a Europa está dividido em 3 partes, sub-divididos em títulos e artigos, cada uma composta de conteúdos bem diversificados e relativos à arquitetura a ser assumida pela UE.

A Parte I está distribuído em cinco títulos referentes à definição e aos objetivos da União, aos direitos fundamentais e do cidadão europeu, à competência da UE, ao papel e composição das instituições comunitárias e ao exercício das competências tanto por parte da própria UE como por parte dos Estados-membros. Nesta Parte I, especificamente no Título I, podemos destacar os seguintes aspectos essenciais:

- A descrição dos objetivos da União é enfatizada através a confirmação de que a UE sempre esteve vinculada à promoção da paz, seus valores e o bem-estar dos povos. Caracteriza-se assim, a finalidade primeira do processo de integração europeu que determinou até mesmo o próprio nascimento desta união, e que foi justamente evitar a ameaça de novos conflitos, como as dois grandes Guerras Mundiais.

- A relação entre a UE e os estados-membros deverá desenvolver-se em um plano de cooperação leal, ou seja, a União respeitará a identidade nacional dos estados-membros.

-A adoção de personalidade jurídica, conforme o arte. 6º, é o ponto-chave do Título I, já que até então a UE não era considerada como sujeito de direitos e deveres na esfera internacional.

O Título II trata dos direitos fundamentais reconhecidos pela União, fixados tanto pelo convênios Europeu para a proteção dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais quanto pelas Constituições dos Estados-membros. A Carta dos Direitos Fundamentais estabelecida em Niza não tem ainda eficácia jurídica, já que foi apenas proclamada pelos países, sem que tenha havido, até o presente momento, uma transposição jurídica aos ordenamentos nacionais. Porém, o projeto constitucional dedica toda a Parte II à descrição dos postulados de direitos fundamentais que deverão ser garantidos pela UE. Ainda neste Título, podemos encontrar elementos relativos à cidadania européia relacionados principalmente ao direito de livre circulação pelo "espaço europeu"; ao sufrágio ativo e passivo nas eleições do Parlamento Europeu; à proteção diplomática e consular em qualquer território de terceiro país nas mesmas condições que os nacionais de este mesmo Estado, etc.

No Título III podemos vislumbrar aspectos referentes às competências a serem desenvolvidas e exercidas pela UE. Está dividido em 9 artigos que dispõem justamente sobre os limites máximos e mínimos que deverão ser observados pelas instituições comunitárias. Logo no arte. 9º declara-se que a delimitação das competências está intrinsecamente ligada aos princípios de atribuição, e que o exercício destas competências se fará mediante rigorosa observância dos princípios de subsidiariedade e proporcionalidade ^[12]. Vale ressaltar que ambos os princípios foram objeto de maior detalhamento em um Protocolo anexo ao projeto constitucional. Com relação à divisão de competências entre a UE, o Título determina quais serão as competências exclusivas, as competências compartidas e quais serão os âmbitos onde a União poderá atuar como ponto de apoio ou de complemento às atividades dos estados nacionais. Serão de competência exclusiva da UE: todas as medidas necessárias para o bom funcionamento do mercado interior; a política monetária dos Estados-membros que hajam adotado o euro; a política comercial comum; a união aduaneira, etc. A título exemplificativo serão competências compartidas entre a UE e os países: a agricultura e a pesca; a energia; o meio ambiente; a proteção dos consumidores; o transporte e as redes transeuropéias, etc. Já as ações de apoio devem ser entendidas como aquelas matérias onde não há uma normativa comunitária e onde os países têm competência exclusiva mas que podem exigir atividades de suporte por parte da UE como a política educacional; a cultura; a proteção e melhora da saúde humana, etc.

Uma novidades importante e que está disposta neste Título é a adoção da chamada cláusula de flexibilidade que permite à UE ampliar o âmbito de competência inicialmente dado, quando seja necessário implementar os objetivos fixados pela Constituição. Tal se dará através de proposta da Comissão (e prévia aprovação do Parlamento) votada por unanimidade pelo Conselho de Ministros. Contudo, as disposições adotadas em virtude desta cláusula não poderão resultar em uma harmonização forçada das disposições legislativas e regulamentárias dos Estados nacionais, nos caso em que a própria Constituição excluir dita harmonização.

Os Títulos IV e V referem-se respectivamente às instituições comunitárias e aos instrumentos jurídicos necessários para o perfeito exercício das competências comunitárias. Com relação às instituições não há grandes novidades, salvo as seguintes modificaçoes:

-A adoçao da ponderação de votos por maioria qualificada como exposto no apartado anterior.

- A formação de uma Comissão Européia com apenas 15 comissários, num sistema de representatividade por rotaçao e onde cada país deverá ser tratado em condições de igualdade, levando-se em consideraçao as dimensoes geográficas e demográficas do Estados-membros (arte 25.3).

- A criaçao da figura de Ministro de Assuntos Exteriores da UE, que será nomeado pelo Conselho Europeu, prévia aprovação do Presidente da Comissão. Este dispositivo parece ser o primeiro passo dado em direçao à elaboração de uma política exterior comum.

Já com relação ao direito comunitário, o projeto constitucional prevê a reformulação do direito derivado da UE. De fato, no Tratado da União Européia (arts. 249 e seguintes) o nível derivado está dividido em regulamentos, diretivas e decisões (todos com caráter obrigatório), além das recomendações e pareceres, todos eles atos jurídicos que serão adotados pelo Conselho, Comissão e Parlamento para o perfeito cumprimento dos objetivos comunitários. Na proposta de Constituição o Título V assim dispõe em seu art. 32 "no exercício das competências que lhe são atribuídas pela Constituição, a União utilizará os seguintes instrumentos jurídicos, conforme o disposto na Parte III: a lei europea, a lei marco européia, o regulamento europeu, a decisão européia, as recomendações e os pareceres." A lei européia é equivalente ao regulamento fixado pelo TUE e a lei marco está próxima à diretiva. Já o regulamento é um ato administrativo singular, de carácter geral, mas que não tem um conteúdo legislativo estrito senso. A mudança é mais de forma do que de conteúdo, já que em verdade os atos jurídicos continuam com o mesmo alcance e aplicabilidade que os atos dos outros Tratados fundacionais.

Além disso, o art. 37.1 deste mesmo Título determina que as instituições decidirão qual o tipo de ato que deverá ser adotado em cada caso, salvo nas matérias disciplinadas pela própria Constituição. Outra novidade foi a introdução de disposições particulares específicas aos chamados segundo e terceiros pilares da UE, quais sejam, os temas relacionados com a política exterior e de segurança comum e com o espaço de liberdade, segurança e justiça. O que se pretende é alcançar uma aproximação das posições nacionais mediante o estabelecimento de uma política comum nas citadas matérias. A criação de um exército comunitário não foi tratada de maneira explícita, mas o art. 40.3 possibilita que a União possa contar com a capacidade civil e militar dos países-membros para efeitos de uma política comum de segurança e defesa. Por fim, o art. 42 trata da clásula de solidariedade, que como o próprio nome diz, trata da cooperação comunitária entre todos os Estados, quando qualquer um deles for objeto de ataque terrorista ou sofrer alguma catástrofe natural.

A cooperação reforçada também encontra guarida no texto constitucional, ao prever-se a possibilidade de que um grupo de países possam avançar em temas pertinentes ao desiderato comum. A possibilidade de que seja adotada uma Europa de duas velocidades deverá ser decicida pelo Conselho Europeu, por votação unânime. ^[13]

Os princípios democráticos que nortearão a UE encontram-se no Título VI e que são: o princípio da igualdade democrática; o princípio da democracia representativa, o princípio da democracia participativa, a proteção dos dados pessoais, a transparência nas atividades das instituições, etc. O elemento mais importante deste Título, em nosso entendimento, é a instauração de um procedimento de iniciativa popular (art. 46.4). neste contexto, desde que haja a manifestação de ao menos um milhão de habitantes de um número significativo de Estados-membros, se poderá solicitar à Comissão que proponha um ato jurídico comunitário sobre dada matéria. Ainda que carente de maior eficácia jurídica, já que o preceito não estabelece o procedimento exata pelo qual se dará a iniciativa, é sem dúvida um grande passo para o fortalecimento da participação dos cidadãos na arquitetura comunitária.

Os assuntos relativos ao orçamento e às questões financeiras da UE estão no Título VII e não apresentam maiores novidades quando comparados com os demais Tratados. Porém, a luta contra a fraude está devidamente destacada no art. 52.7 que fixa como atividade principal da União, em conjunto com os países, o combate à fraude e às atividades ilegais que afetem os interesses financeiros desta mesma União.

O Título IX trata dos requisitos necessários para que um país possa pertencer à UE bem como os casos em que se dará a suspensão do direito de pertencer à mesma. A decisão de suspensão poderá partir tanto do Conselho de Ministros, mediante a maioria de quatro quintas partes dos seus membros, quanto do Conselho Europeu, caso em que o sistema de votação exigirá ao menos um terço do total de Estados-membros. No art. 58 se determina o procedimento para proposta e votação de suspensão. Caso oposto, é o art. 59 que prevê a possibilidade de um país retirar-se do "clube europeu", depois que aquele proceder a uma prévia notificação à UE.

Em termos gerais, a Parte I contém os dispositivos mais relevantes do projeto constitucional já que fixa os aspectos principais do direito comunitário.

A Parte II é a transcrição da Carta de Direitos Fundamentais proclamada em Niza, e como comentamos anteriormente carece de maior eficácia jurídica por não haver sido incorporada ao Tratado de Niza. Está dividida em 7 Títulos, todos eles referentes aos direitos fundamentais, tanto de primeiro quanto de segundo grau, e que deverão ser respeitados tanto pela União quanto pelos Estados-membros.

Finalmente, a Parte III trata de las políticas comunitárias e do funcionamento da UE. Por absoluta falta de espaço, e mesmo porque este não é o objetivo do presente trabalho, não nos detenderemos demasiadamente nesta Parte, já que refere-se aos elementos de caráter instrumental para que o projeto comunitário possa seguir adiante. Devemos ressaltar, entretanto, que tal Parte estabelece justamente os aspectos práticos de condução da política monetária, da política financeira, econômica, comercial, os temas relativos ao mercado comum, entre outros. Na última Parte podemos encontrar todos os Protocolos que estão anexos ao texto constitucional, como por exemplo, o Protocolo sobre o Grupo do Euro, o Protocolo sobre a ampliação, etc.

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5. CONCLUSÃO

O projeto de Tratado que pretende instituir uma Constituição para a Europa representa um marco decisivo na história do processo de integração europeu. A evolução dos ideais propostos por Schuman em 1950 alcançaram um patamar coroado de êxitos, sem desconsiderar os obstáculos surgidos durante este período. O projeto constitucional é o passo definitivo que irá configurar o futuro da União Européia, mediante a confirmação absoluta da supremacia do direito comunitário sobre o direito interno dos países-membros. A implantação de um sistema constitucional europeu comunitário irá propiciar à UE a reflexão necessária para que decida qual o tipo de formação associativa que deverá prevalecer para os próximos anos.

As dificuldades encontradas para a criação de uma Carta Constitucional para Europa não são distintas daquelas encontradas para a implementação das políticas comuns o mesmo para a incorporação do euro. Destarte, as negociações acerca da adoção de uma moeda única persistem até mesmo nos dias atuais. Mas, o projeto de formar uma União monetária, econômica e social sempre prevaleceu sobre todos os percalços e obstáculos existentes. E assim deverá ser feito com o Texto Constitucional.

Enfim, independentemente dos problemas surgidos durante a elaboração e implantação da Constituição para Europa, os países-membros da UE deverão ser capazes de avançar no projeto de formação de uma integração consolidada e baseada em laços fortes e indissolúveis.

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________________________. La Comisión. In: AGUIRRE OREJA, M. El Tratado de Amsterdam – Análisis y comentarios. McGrawHill, Madrid, 1998.

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REINARES NESTARES, F. De Maastricht a Amsterdam: avances en la cooperación policial europea. In: AGUIRRE OREJA, M. El Tratado de Amsterdam – Análisis y comentarios. McGrawHill, Madrid, 1998

SCHMIDTCHEN, D. & COOTER, R.: "Constitutional law and Economics of the European Union." Edwar Edgar Ed., Londres, 1997.

SIMON, D.. Le systéme jurídique communautaire. 2ª.ed, París, 1998.

TRUYOL SERRA, A. La integración europea. Ideas y realidades. Ed. Tecnos, Madrid, 1972.

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Notas

¹Este é o nome dado ao texto apresentado em Salonica-Grécia em junho de 2003 na reunião do Conselho Europeu. Contudo, o termo tratado somente aparece na primeira página, sendo substituído pela expressão Constituição nas demais partes do texto.

²Para maior aprofundamento na matéria recomendamos a leitura da obra Manual de Direito Comunitário e da Integração Regional, coordenada por Daniel Amin Ferraz, Ed. Mandamentus, 2003, onde escrevemos sobre o desenvolvimento e a conseqüente ampliação da UE.

³ CARTOU, L.. L’Union Européenne (Traités de Paris-Rome-Maastricht). 2ª.ed., Dalloz, Paris, 1996, p. 25.

⁴ TRUYOL SERRA, A. La integración europea. Ideas y realidades. Ed. Tecnos, Madrid, 1972, p. 15 e segs.

⁵ "El Acta Única ofrece, pues, el marco jurídico apropiado para la consecución del mercado interior. Así, la fecha límite de 31 de diciembre de 1992 se menciona en el primer párrafo del entonces nuevo artículo 8.A; y por otra parte, hay que indicar que el Acta Única Europea legitima formalmente las acciones ya adoptadas por la Comunidad y que no estaban previstas en los Tratados, incorporándolas como políticas comunitarias en la norma comunitaria de máximo rango." MOLINA DEL POZO, C.F. Manual de Derecho de la Comunidad Europea. Ed. Dijusa, 4ª.ed., Madrid, 2002, p. 110-114

⁶ Sobre o Tratado de Amsterdam vide: OREJA AGUIRRE, M. (coord..). El Tratado de Amsterdam – Análisis y comentarios. McGrawHill, Madrid, 1998, onde também podemos encontrar um capítulo dedicado ao tema de cooperação policial e judicial de REINARES NESTARES, F. De Maastricht a Amsterdam: avances en la cooperación policial europea. Ob., cit., p. 277.

⁷ Sobre a reforma institucional, recomendamos a leitura de MOLINA DEL POZO, C.F., Manual...., p. 151-159, e também na obra coletiva de AGUIRRE OREJA,F. Ob., cit., p. 482-503; ISAAC, G.. Manual de Derecho comunitario general. 5ª.ed., Ariel, Barcelona, 2000, p. 58 e sgs.; SIMON, D.. Le systéme jurídique communautaire. 2ª.ed, París, 1998; GUTIERREZ ESPADA, C. El sistema institucional de las Comunidades Europeas, Tecnos, Madrid, 1993, p. 101-110; LENARTS, K. Some reflections on the separation of powers in the European Community. CMLR, n. 01, 1991, p. 11 e sgs.; LOUIS, J.V. e WAELBROECK, D. (coord.). La Commission au coeur du systeme institutionnel des Communautés Européennes. Éditions de l’Université Libre de Bruxelles, 1989, p. 76 e sgs.

⁸ Vide SCHMIDTCHEN, D. & COOTER, R.: "Constitutional law and Economics of the European Union." Edwar Edgar Ed., Londres, 1997, p. 89 e BRUNET, F.: Curso de integración europea. Alianza Editoral, Madrid, 1999, p. 315.

⁹ Em verdade tanto Espanha como Inglaterra foram favoráveis à adoção de um projeto constitucional, desde que fossem introduzidas algumas modificações no texto original, como por exemplo, a retirada do termo federal que aparecia na primeira resenha apresentada.

¹⁰Assim expressa Gosztonyi, K.: "A operatividade do fator percentual de 62% teria seu limite alterado (em uma União de 27 membros) no caso de uma votação a que se opusessem Alemanha junto a dois dos três maiores países e Malta, já que se a essa "minoria de bloqueio" se somasse qualquer outro país, ou em lugar de Malta estivesse Luxemburgo ou outro membro com maior participação, a rede de segurança demográfica seria superflúa posto que estes países poderiam bloquear, por via direta, a quantidade de 91 votos necessários para tal (91= ALE + UK + FR o IT + LUX). Situação distinta seria a possibilidade teórica desta situação concretizar-se em uma União formada por 15 membros. O fator percentual de 62% teria consequências reais, porque permitiria a Alemanha bloquear uma decisão junto com outro país de maior representação (por exemplo Reino Unido) e qualquer outro Estado menor (e.g. Dinamarca), salvo Luxemburgo ( que possui um número par de representantes no Conselho). Este sistema de adoção das decisões por maioria qualificada faz com que a Comunidade Européia se diferencie de uma simples organização internacional, em seu modelo tradicional, e constitui o exponente mais cristalino da presença marcante da supranacionalidade no processo de integração europeu." A Reforma Institucional da União Européia, in O Processo de integração e ampliação da UE – Um modelo para o Mercosul. MOLINA DEL POZO, C.F. e MATA DIZ, J.B. (coord.). Ed. Juruá, Curitiba/PR, 2003.

¹¹A Comissão tem como função principal a defesa dos interesses comunitários e nao dos interesses nacionais e internos de cada estado-membro. Logo, se este princípio fosse realmente cumprido, nao teria nenhum sentido a discussao a respeito da representatividade de todos os estados na Comissao, já que esta estaria vinculada à primazia dos postulados comunitários.

¹²Sobre o princípio da subsidiariedade vide OLIVEIRA BARACHO, J.A. O Princípio de Subsidiariedade – Conceito e Evoluçao. Ed. Forense, Rio de Janeiro, 2000.

¹³ Sobre a cooperação reforçada recomendamos a leitura de MOLINA DEL POZO, C.F. ob. cit., especialmente pags. 548 a 554.