Sumário: 1. Introdução. 2. Breve histórico do desenvolvimento da União Européia. 3. Uma Constituição para Europa. 4. Aspectos básicos do Texto Constitucional. 5. Conclusão.
1. Introdução
A atual União Européia não pode ser vista como um fenômeno isolado, mas deve estar vinculado a um processo mais amplo, originado da criação de organizações internacionais de caráter regional, e que impregnou o âmbito da Europa Ocidental e dos demais continentes a partir da II Guerra Mundial. A criação da Comunidade Européia e o conseqüente avanço da integração deste espaço teve como objetivo inicial uma aproximação comercial dos Estados partícipes.
Desde o Tratado de Roma, passando pelos demais atos institucionais, a União Européia conheceu um avanço tão expressivo sequer imaginado pelos próprios fundadores da então Comunidade Européia do Carvão e do Aço - CECA.
O debate central existente na UE hoje está basicamente vinculado à adoção de um texto, com claro conteúdo constitucional. A elaboração de um projeto de tratado pelo qual se institui uma Constituição para a Europa [1] ocupa um lugar de destaque em todos os foros de discussão européia e porque não dizer mundial. A expectativa em torno da próximo reunião para aprovação da referida Constituição se faz sentir a cada dia, e o enfrentamento entre os países-membros também aumenta progressivamente conforme se aproxima a data definitiva para a aprovação (ou não) do documento. O objetivo deste artigo é analisar, ainda que de maneira bastante sucinta, quais são as principais novidades constantes do projeto constitucional, sem termos a mínima intenção de esgotar o tema.
2.Breve histórico do desenvolvimento da União Européia [2]
Dentro de uma perspectiva histórica, devemos destacar três importantes fatos: a celebração do Congresso de Haia, em 1948; a criação de um Conselho Europeu pelo Tratado de Londres de 1949 e a declaração do ministro de Assuntos Exteriores francês, Robert Schuman de 1950.
Tanto o Congresso de Haia, sob uma ótica não-governamental, como o Conselho de Europa como organização intergovernamental, responderam a uma estratégia semelhante: a unidade européia devia impulsionar-se a partir da criação de instituições política comuns aos Estados europeus, e sobre a base de uma ideologia também comum. Mas, enquanto as aspirações do Congresso de Haia apontavam à elaboração de uma união ou federação dos Estados europeus, o Conselho de Europa se configurou como uma organização internacional de cooperação política entre os Estados participantes. [3]
Se por um lado, desejava-se um laço mais estreito destinado ao compartilhamento das decisões assumidos por Haia, por outro, a declaração de Schuman propugnava pela elaboração gradual de uma construção européia baseado, primeiramente, no desenvolvimento econômico da região.
A proposta do Ministro Francês abordou as tarefas de unidade européia desde uma nova filosofia: o elemento de coesão necessário para que a união européia pudesse ser uma realidade vinculava-se ao estabelecimento de umas bases comuns de desenvolvimento econômico, o primeiro plano não se referia a uma união política, mas tão somente uma integração econômica, ainda que não se podia considerar que este plano estivesse totalmente alheio aos desejos de uma unidade maior da Europa.
O plano elaborado por Schuman foi favoravelmente acolhido por Alemanha e França, logo acolhido também por Itália, Bélgica, Holanda e Luxemburgo, resultando na firma do Tratado de Paris, no dia 18 de abril de 1951, e onde se criava a Comunidade Européia do Carvão e do Aço. A entrada em vigor do Tratado CECA, em setembro de 1952, marcou o início do processo de formação da União Européia.
Em 1957, houve um incremento na integração da Europa, onde os Ministros de Relações Exteriores dos países que formavam a CECA, em uma reunião realizada em Messina, decidiram aprofundar os laços entre os membros do Tratado, através da comunhão de novos interesses pela assinatura de três Tratados (conhecidos como Tratado de Roma), que criou a Comunidade Econômica Européia. [4]
Assim, a evolução dos objetivos e funções da Comunidade se produziu tanto nos aspectos econômicos como nos aspectos políticos, se bem que devemos assinalar que, pese às aspirações presentes desde as origens da Comunidade, os Tratados constitutivos praticamente previam medidas de caráter econômico, mesmo porque a missão intrínseca delineada por estes era a formação de um mercado comum.
Crises várias ocorreram no período de 1958 a 1986, mas apesar de todos os obstáculos, em 1986 foi consolidado o Ato Único Europeu que veio firmar uma união aduaneira entre os países que já participam do CECA mais a presença da Grã-Bretanha, Irlanda, Dinamarca (1973), Grécia (1981), Portugal, Espanha (1986), Áustria e Suécia (1995), por ordem de entrada.
Como expressão de uma vontade maior de obter um mercado comum, o Ato Único Europeu constitui o primeiro documento reformador dos Tratados fundacionais. Com o claro objetivo de alcançar uma maior integração entre os países-membros, fortalece a posição das instituições e determina uma maior elasticidade nos processos de decisão. A finalidade principal dos europeus ao aprovar o Ato Único foi a de espantar o pessimismo e as divergências que marcaram as décadas de 70 e 80. Pretendia-se estabelecer metas de competitividade para que as empresas européias ficassem em pé de igualdade com as americanas. [5]
E parece ter surtido efeitos benéficos, pois finalmente, a Comunidade Econômica Européia passa a se chamar Comunidade Européia a partir da aprovação do Tratado de Maastricht, em 1992, com a definitiva consolidação de um espaço comum, motivado por causas não só econômicas, mas sobretudo, sociais, políticas, setoriais e culturais.
O Tratado de Maastricht, também conhecido como Tratado da União Européia, estabelece um marco decisivo na história do processo de integração europeu. Mais que nunca, fixa as condições para que o sistema comunitário alcance metas mais profundas de integração, determinando programas de convergência regionais que englobam tanto as liberdades comunitárias como as políticas setoriais e supranacionais.
Desde o art. 2º. do Tratado de Roma, onde se estabelecem os objetivos econômicos da CEE até a modificação deste mesmo artigo pelo TUE se pode contemplar a evolução conhecida pela Europa Unida. Ao criar os mecanismos de consecução de uma união econômica e monetária, o TUE amplia o âmbito de atuação comunitária a novas esferas da economia e das demais políticas tais como: a indústria, a energia, a saúde, a proteção dos consumidores, a cooperação ao desenvolvimento, a política externa, dentre outros.
Em 1997, com a assinatura do Tratado de Amsterdam novas modificações foram introduzidas com o intuito de adequar as políticas comuns aos desafios de uma integração política mais profunda, ainda que a finalidade principal era incluir um novo título ao Tratado da União, com vistas a instituir uma cooperação mais estreita entre os Estados-membros, além de estabelecer previsões jurídicas específicas para uma cooperação policial e judicial em matéria penal. [6] O Tratado pretendeu também estabelecer algumas modificações no sistema institucional e nos processos decisórios da UE, ainda que grande parte da doutrina afirma que o Tratado não conseguiu responder às necessidades de tal reforma. A grande discussão relativa ao Tratado de Amsterdam era a possibilidade de que os Estados pudessem criar diferentes ritmos quando do aprofundamento do processo de integração, com a implantação de uma "Europa de duas velocidades".
Outro tratado firmado pelos participantes da UE foi o Tratado de Niza, de 2001, e que veio justamente apresentar novas discussões sobre a reforma institucional, sobre as perspectivas financeiras para os anos seguintes e sobre a introdução de novos conceitos relativos aos direitos fundamentais. Traça ainda modificações em variados assuntos comunitários como: a política comercial, os fundos estruturais, a política ambiental, a agenda de ampliação e a entrada de novos países, etc. Devido aos problemas surgidos entre os países maiores e os menores, também não se consegue alcançar em Niza a tão esperada reforma institucional.
Por fim, o último tratado que encontra-se em fase de plena discussão para posterior aprovação é projeto de Tratado pelo qual se institui uma Constituição para Europa e sobre o qual teceremos maiores considerações no decorrer do presente estudo.
É justamente o sistema institucional previsto no Tratado de Roma que vem enfrentando os maiores desafios. O Tratado fundacional de Roma elaborou a estrutura dos órgãos supranacionais que fariam o papel dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário dentro da comunidade européia. Logicamente não se pode pensar que tal empreendimento tenha sido fácil, ao contrário, mostrou-se ser tarefa da mais árdua dificuldade, vez que os países europeus eram extremamente nacionalistas e alguns até mesmo xenófobos, em relação a outros. Pode-se afirmar que a União Européia constitui-se por um sistema institucional único no seu gênero, e que possui a seguinte composição: Parlamento Europeu, Conselho Europeu, Comissão Européia, Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas afora inúmeros órgãos de apoio.
Contudo, este sistema vêm passando por crises consecutivas, geradas principalmente pelo aumento no número dos Estados-membros. A necessidade de reforma justifica-se na medida em que a previsão de novos países em incorporarem-se à UE é considerada fato certo, como veremos adiante, e que portanto, enseja uma redistribuição nos órgãos principais da UE, quais sejam, a Comissão e o Conselho. Por não ser o tema principal deste trabalho, não adentraremos na discussão sobre esta reforma. [7]
Além de possuir uma estrutura comum de instituições também há um conjunto de normas de espectro comunitário, onde se pode notar que o direito europeu concebeu e determinou as fontes primárias e secundárias do ordenamento jurídico, perfazendo uma série de normas que possuem efeitos vinculantes ou não, conforme estejam na primeira ou na segunda categoria, assim o ordenamento jurídico comunitário é composto pelo direito originário (Tratado de Roma, Ato Único Europeu, Tratado da União Européia – Maastricht e Amsterdam, Tratado de Niza, Tratados de Adesão dos países membros, entre outros) e pelo direito derivado (regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e pareceres.
Sob uma perspectiva econômica e monetária, a União Européia instituiu o Sistema Monetário Europeu - SME, que desempenhou um papel considerável na progressão da Comunidade, permitindo a real formação do mercado comum, devido à uma forte união econômica e monetária. Desde sua entrada em vigor, em março de 1979, o SME, permitiu, em larga medida, reforçar a estabilidade dos preços nos países-membros e a estabilidade das taxas de câmbio em nível comunitário e internacional. Tal sistema, ademais, muito colaborou para a cooperação econômica entre os Estados e para tornar menos gravosos os efeitos dos choques econômicos provenientes do exterior, como, por exemplo, as flutuações decorrentes do mercado financeiro.
Ainda que haja uma forte resistência por parte de alguns países europeus, principalmente Inglaterra, o sistema monetário funciona com eficácia e tem apresentado excelentes resultados perante o comportamento extremamente variável do mercado financeiro internacional. A entrada em vigor da moeda única comum, o Euro, veio consolidar a verdadeira vocação da Europa para ser a primeira união econômica e monetária. Tal fato, provocou um maior aprofundamento da integração em todas as suas vertentes, culminando num potente mecanismo de convergência das políticas econômicas e de aproximação dos modelos sociais, originando, nos Estados-partes, o maior nível de consolidação possível. [8] Ademais, o comportamento do euro frente às demais moedas de peso internacional, como o dólar, tem sido bastante satisfatório.
A grande questão a ser enfrentada agora é se a UE se abrirá para a entrada de novos membros, especialmente os países do Leste Europeu, ou se tornará uma Europa-fortaleza distanciada dos demais estados. E ao que tudo indica se fez uma opção pela primeira alternativa, já que as negociações para a adesão de novos países estão ocorrendo em ritmo acelerado, e com a previsão já determinada de que tal adesão se dará, no mais tardar, em 2004. Além disso, a adoção de uma Constituição trará novos desafios para o processo de integração europeu, podendo acarretar efeitos imprevisíveis na marcha européia.
3.Uma Constituição para a Europa
A elaboração de um projeto de Constituição para a UE deve ser encarada como o resultado final do processo de integração vivido por dita região. Conforme podemos analisar no apartado anterior, a formação de uma união monetária como a experimentada atualmente pela Europa é produto de 50 anos de infinitas negociações e transformações. A UE conseguiu alcançar um nível excelente de associativismo entre Estados, configurando uma sólida união de países nunca vista na história moderna.
Mas, ainda que representa um passo importante na construção da "arquitetura européia comum", o fato é que a aprovação do citado instrumento constitucional implica num exacerbado debate sobre o futuro do modelo comunitário adotado pela UE. Neste contexto, podemos encontrar duas posições bastante distintas. De um lado, os países que hão reafirmado um sentimento européista como Alemanha, França, Bélgica, Áustria, dentre outros e do outro Espanha, Polônia e Reino Unido que se posicionaram um pouco "cautelosos" quando se trata de criar uma Constituição comunitária [9]. O principal motivo para disputa está vinculado à distribuição de poderes na estrutura institucional comunitária. Desde o Tratado de Niza os países-membros discutem a necessária reforma dos órgãos comunitários, já que a partir da ampliação o processo de tomada de decisões seria prejudicado pelo aumento no número de países. Se atualmente as decisões são negociadas arduamente e a "cultura do veto" tem proporcionado uma certa paralisia no processo decisório, com 25 membros e sem realizar uma profunda reforma no arcabouço institucional, a UE poderia encontrar-se em uma situação de inércia total ou até mesmo de retrocesso.
O grande problema levantado por Espanha e Polônia refere-se justamente à esta partilha do poder de decisão. Os dispositivos do Tratado de Niza que foram incorporados ao projeto constitucional estabelece que a ponderação dos votos dentro do Conselho Europeu terá como base um mecanismo que consiste em adjudicar a cada Estado-membro um número de votos em razão de um critério geográfico (superfície total) e populacional (número de habitantes), de maneira que os votos dos Estados, mais que contar-se, são pesados, isto é, existe uma ponderação para os votos de cada Estado e portanto, não possui o mesmo significado o voto de um Estado grande que o voto de um país menor. Neste contexto, Espanha por exemplo terá direito, quando se tratar de maioria qualificada, a 27 votos conforme o critério acima descrito. Já Alemanha e França terão direito a 29 votos. Em verdade, não há uma perda muito grande de poder decisório por parte de Espanha, já que no sistema atual fixado pelo Tratado CEE Espanha tem direito a 8 votos e França e Alemanha a 10 votos cada um.
Para sua adoção, as decisões do Conselho requererão ao menos 169 votos que representem a votação favorável da maioria de seus membros, como mínimo, quando em virtude do Tratado CEE devam ser votadas as propostas da Comissão. Em todos os demais casos, serão necessários ao menos 169 votos representados através da votação favorável de dois terços dos membros, como mínimo. Quando o Conselho tomar uma decisão por maioria qualificada, qualquer membro do Conselho poderá solicitar que se comprove que esta maioria representa, como mínimo, 62 % da população total da União Européia. Caso se comprove que tal condição não foi integralmente cumprida, a decisão de referida questão não poderá ser adotada (art. 3º do Protocolo I anexo ao Tratado de Niza e art. 24 da Constituição).
Ressalte-se que este sistema deverá ser aplicado até novembro de 2009. De todos modos, numa União de 27 Estados-membros, para serem concretamente adotadas, as decisões do Conselho requererão ao menos 258 votos que representem a votação favorável da maioria de seus membros, como mínimo, quando em virtude deste mesmo Tratado (Niza) devam ser votadas as propostas elaboradas pela Comissão. No demais casos, serão necessários ao menos 258 votos que representem a votação favorável de dois terços do total dos membros, como mínimo. Nesta futura União de 27 Estados, a "minoria de bloqueio" passará a ser de 91 votos. [10]
Com relação ao Parlamento Europeu, foi feita uma distribuição também baseada no critério geográfico e populacional, onde Alemanha, França, Itália e Reino Unido terão mais votos que Espanha e Polônia. No sistema atual, Espanha conta com 64 votos, e pelo Texto Constitucional terá direito a apenas 50 votos. Como o objetivo inicial é superar os 700 membros previstos no Tratado de Amsterdam, estabeleceu-se um limite máximo de 732 cadeiras legislativas para uma futura União Européia de 27 países (Tratado de Niza, art. 189). Entretanto, se o número total de membros resultantes para a legislatura 2004-2009 for inferior a 732 se aplicará uma correção proporcional ao número de deputados eleitos em cada Estado-membro, de tal maneira que o número total de cadeiras seja o mais próximo possível ao número previsto de 732, sem que esta correção provoque um número superior, por parte de cada Estado-membro, do número estipulado para a atual legislatura (1999-2004). De qualquer modo, o Conselho da UE deverá adotar uma decisão que venha a regular este efeito. Como exceção, se entrasse em vigor algum Tratado de Adesão com posterioridade à adoção deste ajuste decidido pelo Conselho, antes mencionado, o número de deputados do Parlamento Europeu poderia superar de forma transitória as 732 vagas legislativas durante o período de aplicação desta decisão.
As questões estabelecidas no Tratado de Niza e incorporadas ao projeto de Constituição são consideradas, pelo Governo espanhol, um elemento de desestabilizaçao de poder que terá como conseqüência um fortalecimento excessivo do eixo franco-germânico. Porém, como anteriormente analisado, a perda do poder de decisão por parte da Espanha será minimamente sentida, já que o Conselho Europeu manterá praticamente a mesma média de voto-país, e no Parlamento haverá uma diminuição no número de escanhos mas que de certa forma poderá ser compensada posteriormente.
Os futuros países-membros e atuais candidatos também têm levantado determinadas dúvidas quanto à ponderação de votos no Conselho e à distribuição de representantes na Comissão Européia. Tal se deve, porque a Comissão conta atualmente com 20 comissários, divididos entre os países-membros conforme um critério demográfico. Um aumento no número de comissários poderia inviabilizar o processo de tomada de decisões por parte deste órgão comunitário, acarretando um conseqüente decréscimo na operacionalidade e eficácia das atividades a serem desenvolvidas por aquela. A solução apresentada por um grupo encabeçado pela França foi suprimir o número de comissários até alcançar o número atual de 20, estabelecendo por sua vez uma rotatividade entre os estados partícipes, até o ano de 2005, quando entalo cada país contaria com um representante na Comissão. Contudo, este modelo de Comissão limitada a partir de um momento posterior (ou seja somente depois da assinatura do 27º Tratado de Adesão) somente garante que o Colegiado não poderá ter mais de 27 membros, mas não parece fácil que seja concretizado um acordo unânime para reduzir o número anteriormente determinado, já que os Estados candidatos ( e não só os de menor tamanho, que são a grande maioria) concedem grande importância a contar permanentemente com um membro nacional como comissário europeu. [11]
A importância do projeto constitucional para o futuro da Europa tem sido relegada a segundo plano devido, precipuamente, às disputas de maior poder por parte dos países-membros. A entrada de novos estados ao "clube europeu" também tem desviado a atenção dos propósitos iniciais de elaboração de um texto constitucional que viesse a determinar os objetivos da Europa de 27 ou mais membros. Assim, uma perspectiva positiva para a construção européia está condicionada à uma maior interação entre os países e ao necessário reforço das relações entre Espanha, Itália e os demais países, já que durante a guerra do Iraque o governo espanhol decidiu participar do binômio EUA-Inglaterra, desvinculando-se da posição adotada por França, Alemanha, Bélgica, Holanda e Luxemburgo. Este estremecimento no relacionamento entre países da UE provocou uma linha de distensão entre o trio Londres-Roma-Madrid e o eixo franco-alemão.
Enfim, a formação de uma Europa Unida deverá encarar os problemas trazidos pela futura e maior ampliação da UE, e que passará indubitavelmente pela configuração de um sistema que garanta a participação de todos os membros, ao mesmo tempo que assegure a eficácia da gestão comunitário e o respeito pelos princípios do direito comum europeu. Seja qual for o modelo de integração a ser adotado pela UE (se uma federação ou confederação de países), será necessário um ordenamento jurídico que permita o avanço das decisões comunitários, com uma estrutura institucional e política que propicie uma constante melhora e um suposto aperfeiçoamento das relações entre os interesses nacionais e os próprios interesses comunitários.
