Mandado de Injunção: instrumento de controle jurídico da Administração Pública, à luz do entendimento do Supremo Tribunal Federal

Publicado em 07/2017. Elaborado em 11/2009.

Análise da omissão legislativa inconstitucional e a possibilidade de efeitos concretos ao mandado de injunção, de acordo com a jurisprudência do STF.

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Síndrome da Inefetividade Constitucional; 2.1. Considerações sobre a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão; 2.2. Mandado de Injunção: definição do instituto; 2.3. Objeto do Mandado de Injunção; 2.4. Requisitos para a interposição do Mandado de Injunção; 2.5. Partes, competência e procedimento; 2.6. Os controvertidos efeitos da decisão em Mandado de Injunção; 2.6.1. Decisão Declaratória; 2.6.2. Decisão Mandamental; 2.6.2. Decisão Mandamental; 2.6.3. Concretista Indireta; 2.6.4. Decisão Concretista Imediata; 2.7. Diferenças entre Mandado de Injunção e Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão; 3. Panorama sobre o entendimento jurisprudencial do STF relativo às decisões em Mandado de Injunção; 3.1. Posicionamento tradicional com o julgamento do MI n.º 107; 3.2. Modificações pontuais do entendimento clássico; 3.2.1. Julgamento do MI n.º 232; 3.2.2. Julgamento do MI n.º 283; 3.3. Posicionamento atual: adoção da tese concretista; 3.3.1. Julgamento do MI n.º 721; 3.3.2. Análise sobre o julgamento dos MI’s n.os 670, 712 e 708; 4. Questionamentos a partir da moderna definição do Mandado de Injunção adotada pelo STF; 5. Considerações Finais.

1. Introdução

A concepção acerca do mandado de injunção passou por modificações doutrinárias e jurisprudenciais desde a vigência da Constituição Federal de 1988, a qual consubstanciou o writ, no artigo 5º, LXXI[1], para realizar o controle judicial da inação administrativa, no descumprimento de sua função legiferante pertinente à inviabilidade de exercício de direitos, liberdades ou prerrogativas essenciais à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Ocorre que atualmente nota-se uma nova percepção do instituto a partir da orientação mais recente do STF.

Esta mudança de entendimento decorre da insatisfação com a reiterada inconstitucionalidade por conduta negativa do Poder Público, cujo descaso gerou a problemática da “síndrome da inefetividade das normas constitucionais”, na qual preceitos de eficácia limitada continuam pendentes de regulamentação mesmo depois de mais de 20 anos de promulgação da Lei Fundamental. O Mandado de Injunção, respeitadas as peculiaridades, mostra-se, ao lado da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, um instrumento de combate à ineficiência constitucional.

Como resultado da busca pela máxima efetivação do texto constitucional, o alcance hodierno dos efeitos do Mandado de Injunção foi revisto pelo Pretório Excelso, que, ao adotar em alguns julgados a Teoria Concretista, sinaliza uma postura ativista de conferir maior otimização à Lei Suprema, outorgando-se, ao Judiciário, autonomia para delinear os limites do exercício de um direito constitucional, cuja inércia do legislador havia mantido sem aplicabilidade.

2. Síndrome da Inefetividade Constitucional

A Constituição assenta-se no cume do sistema jurídico, sendo a fonte primária de direitos e garantias do ordenamento. Promulgada para guiar o país indefinidamente, precisa ter dispositivos vagos e gerais, adaptáveis a conjunturas futuras. Assim, permanece atual e acompanha a evolução da sociedade por caminhos imprevisíveis. A Carta de 1988 trouxe significativos avanços nas propostas sociais, mas evitou estabelecer, em alguns casos, a forma em que se dariam tais medidas. Portanto, não adotou todas as suas normas de plena eficácia, condicionando-a à edição de legislação superveniente, para que ditasse os parâmetros a serem conduzidos mais adequadamente.

Ocorre que, ultrapassados 20 anos de vigência da Constituição, muitos destes preceitos jamais foram concretizados, por falta de interesse legiferante. O vácuo legislativo indeterminado enfraquece a Constituição, por incerteza quanto à concreção de normas. Esta descrença na Lei Maior torna-a incipiente aos anseios da população e duvidosa quanto as suas previsões. A ausência de compromisso legiferante em dar total exequibilidade à Constituição, ainda repleta de letras sem exercício, fez a Corte Máxima diagnosticar “a síndrome da inefetividade das normas constitucionais”, a qual transcende a simples falta de regramento para atingir um verdadeiro obstáculo na resolução de discussões jurídicas concernentes ao exercício de direitos constitucionais:

A falta de disciplina por normas constitucionais de eficácia limitada passou de uma simples omissão legislativa para um entrave na resolução de discussões jurídicas a respeito do exercício de direitos constitucionais previstos, porém não exercíveis. O problema chegou ao ponto de a Corte Suprema tachá-lo como síndrome da inefetividade.[2]

E mais, contrariando determinação constitucional, ocorre inconstitucionalidade por omissão, a qual consiste em contrariedade à Norma Suprema por inércia do Poder Público em realizar ato nela previsto. É uma obrigação de agir desrespeitada. Transgride ordem de operar positivamente sobre específico encargo cuja observância vincula-se à edição normativa. A inconstitucionalidade por omissão repousa sobre o torpor da Administração em manter a norma constitucional desprovida, total ou parcialmente, de efeitos concretos. Foi criada para tornar exequível um modelo de Constituição dirigente e constitutiva, amparada em um Estado, a princípio, intervencionista do Bem-Estar Social e produtor de prestações afirmativas.

A Constituição de 1988 talvez já antevendo esta situação lamentável, por um histórico de normas fundamentais brasileiras com muitos artigos não implementados, inovou no controle de constitucionalidade com a adoção de institutos de combate à omissão, inclusive, com espaço para a participação do cidadão. A inconstitucionalidade por omissão pode ser rechaçada através da Ação Direita de Inconstitucionalidade por Omissão e do Mandado de Injunção, a depender da circunstância. Entrementes, a Lei Suprema continuou desacreditada mesmo com a instituição de ambas as ações. Isto porque a Adin por Omissão possui restrições do próprio objeto e finalidade. Já o Mandado de Injunção restou por anos inutilizado pelo alcance tradicionalmente lhe dado pela interpretação jurisprudencial. Estes dois institutos serão analisados a seguir.

2.1. Considerações sobre a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão

A Adin por Omissão foi estatuída no Direito Brasileiro com a Carta de 1988, assim como o Mandado de Injunção. Prevista no §2º[3], artigo 103, tem por fito tornar o Texto Supremo mais efetivo, sob influência de um instituto semelhante da Constituição Portuguesa[4]. A ação lusitana, porém, diferencia-se por estabelecer um elenco menor de legitimados ativos e não por permitir o ajuizamento contra autoridade administrativa.

A ação brasileira objetiva reconhecer a ausência de regulamentação de norma constitucional de eficácia limitada, cuja falta decorra omissão inconstitucional, e comunicá-la ao órgão faltante para a realização de medidas cabíveis para sanear a lacuna.

No caso de inação da autoridade administrativa, deve ser suprida em trinta dias, sob pena de responsabilidade. Tratando-se do Poder Legiferante, porém, não convém determinar-lhe a elaboração da lei necessária. Embora o constitua em mora, a decisão apresenta efeitos declaratórios erga omnes por não poder obrigar-lhe a legislar. Apenas o ente incumbido de editar a norma pode realizar esta tarefa. O exame pelo STF na Adin por Omissão tem por objeto a inconstitucionalidade em abstrato, total ou parcial, e não frente ao caso concreto.

O clássico entendimento majoritário do STF concluía pelas conseqüências da decisão em Mandado de Injunção serem similares às da Adin por Omissão, o que provocou um esvaziamento do remédio injuncional. Apesar de ambas as ações pressuporem a impossibilidade de exercício de um direito por inexistência de legislação integradora da Lei Fundamental, as diferenças entre elas são cristalinas, consoante se demonstrará.

2.2. Mandado de Injunção: definição do instituto

Mandado de Injunção consiste em instrumento de controle de constitucionalidade difuso por omissão voltado ao saneamento de situações, cuja inexistência de regramento inviabilize o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Mediante esta ação civil de fundamento constitucional, mesmo na falta de norma regulamentadora, viabiliza-se o completo exercício de direitos e liberdades arrolados na Constituição, e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, soberania e à cidadania.

Dessarte, o Mandado de Injunção foi estabelecido pelo constituinte de 1988 para possibilitar a concreção das normas não auto-aplicáveis insertas na Carta Maior e sem o devido regramento. Tal via, sendo adequadamente utilizada, poderia conduzir a uma Constituição mais próxima, na prática, do povo, detentor de legitimação para intentar a ação injuncional. Por conseguinte, resultaria em uma Constituição com mais credibilidade, sem tantas disposições fadadas à inaplicabilidade.

É ação – com partes, causa de pedir e pedido – de procedimento contencioso e especial, por obedecer a um rito próprio, neste caso, as normas pertinentes ao mandado de segurança, no que couberem, conforme entendeu a jurisprudência[5] e, posteriormente, a Lei, n.º 8.038/1990[6], no artigo 24, parágrafo único[7], por inexistir ainda legislação regulamentadora específica do Mandado de Injunção.

Cumpre registrar a ausência de consenso doutrinário sobre a origem do Mandado de Injunção, por ser inovação trazida na Constituição Federal de 1988. Antes dela, não havia instrumento com semelhante conteúdo no ordenamento jurídico brasileiro. Sem parâmetro interno, verifica-se comumente a indicação de diversas fontes, constantes do direito alienígena, como possíveis inspiradoras da referida garantia. Apesar de existirem ações próximas ao Mandado de Injunção, trata-se, em verdade, de um remédio tipicamente brasileiro com finalidade e estrutura singulares:

Com a devida vênia daqueles que entendem o contrário, o Mandado de Injunção constitui novidade introduzida pelo direito brasileiro, não se encontrando remédio igual em outros ordenamentos jurídicos. Entretanto, não podemos negar que possui algumas características semelhantes a alguns outros institutos, mas não o suficiente para conferir completa similitude entre eles. [8]

A instituição do Mandado de Injunção ocasionou discussões na doutrina sobre o conteúdo, significado e alcance dos julgados, por ausência de precisão do constituinte ao tratá-lo. Apenas com o ajuizamento de várias ações perante o STF[9], foram prolatadas decisões que serviram para definição preliminar do instituto.

2.3. Objeto do Mandado de Injunção

As normas constitucionais podem ser de: I – eficácia plena com aplicabilidade direta, imediata e integral, as quais, a partir da vigência, podem produzir todos os efeitos[10]; II – eficácia contida[11] com aplicabilidade direta, imediata, mas não integral, a incidirem imediatamente e poderem produzir todos os efeitos, contudo, prevendo-se meios em seu bojo de restringir a eficácia[12]; III – eficácia limitada com aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, que estão obstadas de produzir todos os seus efeitos substanciais por falta de aparato normativo, incumbindo a integração ao Poder Legiferante ou a outro órgão da Administração[13].

O Mandado de Injunção tem por objeto apenas as normas de eficácia limitada privadas de norma regulamentadora a obstruir o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania, por definição do próprio dispositivo que o instituiu[14]. É evidente, pois, que somente as normas de eficácia limitada à edição de uma posterior legislação necessitam de norma regulamentadora.

As impositivas exigem o fiel cumprimento pelo legislador[15]. São protegíveis por Mandado de Injunção quando, observados os requisitos para a propositura, versarem sobre as matérias objeto desta ação.

As facultativas outorgam ao legislador a opção de criar a lei regulamentadora[16]. Por este caráter de discricionariedade, a ausência de edição de norma integrativa, não configura descumprimento de dever de legislar a motivar o ajuizamento de Mandado de Injunção.

A finalidade do writ não é criar a norma regulamentadora faltante, mas sim encontrar no ordenamento jurídico a base para lastrear o exercício do direito obstruído, temporariamente. Dessa maneira, o Mandado de Injunção apresenta-se como um mecanismo de interesse na efetivação de direitos e liberdades constitucionais.

2.4. Requisitos para a interposição do Mandado de Injunção

Os requisitos materiais a ensejar a propositura do Mandado de Injunção são elementos formadores do interesse jurídico de agir, o qual é composto pela necessidade em se obter a fruição do direito e a utilidade da tutela jurisdicional eleita.

Precisa ser apontada, inicialmente, a ausência de norma reguladora a causar o impedimento, total ou parcial, do exercício dos direitos constantes do artigo 5º, LXXI, da CF: nexo de causalidade entre a omissão normativa do Poder Público e a inviabilidade do exercício do direito, liberdade ou prerrogativa.

Ademais, é fundamental que reste patente a inércia legislativa, sendo, para tanto, considerado um prazo razoável para a edição da norma regulamentadora.

2.5. Partes, competência e procedimento

É ampla a legitimação ativa. Inexiste um rol taxativo de legitimados. Permite-se que seja interposta pelo Ministério Público no interesse de direitos difusos através da injunção. Outrossim, admite-se Mandado de Injunção Coletivo. Já a quanto à legitimidade passiva, apenas os órgãos das pessoas estatais com competência para editar atos normativos podem figurar no pólo passivo do Mandado de Injunção. O STF entende ser incabível o ajuizamento de Mandado de Injunção em face de particular, nem mesmo em litisconsórcio passivo com o Poder Público:

Mandado de Injunção [....] - Somente pessoas estatais podem figurar no pólo passivo da relação processual instaurada com a impetração do Mandado de Injunção, eis que apenas a elas é imputável o dever jurídico de emanação de provimentos normativos. - A natureza jurídico-processual do instituto do Mandado de Injunção - ação judicial de índole mandamental - inviabiliza, em função de seu próprio objeto, a formação de litisconsórcio passivo, necessário ou facultativo, entre particulares e entes estatais.

(STF, Agravo Regimental no Mandado de Injunção n.º 335/DF, Relator Ministro Celso de Mello, Pleno, por maioria, julgado em 9.8.1991, DJ: 17.6.1994, p. 29) [17]

O foro competente para processar e julgar o Mandado de Injunção é determinado pelo ente a figurar no pólo passivo do feito expressa competência do STF, do STJ e TSE. Compete também a Justiça Federal, ao TST, TSM. Cabe ser julgado Mandado de Injunção contra inconstitucionalidade estadual na Justiça Estadual.

No que tange ao procedimento, o Mandado de Injunção possui aplicabilidade imediata, dispensando regulação ulterior para implementar-se. Pensamento adverso seria, no mínimo, contraditório, vez que a ausência de norma balizadora não poderia obstaculizar a utilização do instituto cuja finalidade magna é o exercício de direitos constantes em lei de eficácia limitada, por falta de norma regulamentadora. Caráter de norma auto-aplicável, saliente-se, decorre da incidência do artigo 5º, §1º[18], da CF, enquadrando-se como garantia fundamental por ter por mister “assegurar outros direitos constitucionais ameaçados de não uso por falta de norma regulamentadora”. É também ação autônoma, sem depender do esgotamento das demais vias judiciais para ser proposta.

Inexiste ainda lei regulamentadora do Mandado de Injunção. Desse modo, para o seu trâmite, são lhe emprestadas as normas relativas ao mandado de segurança, no que couberem, de acordo com a jurisprudência do STF e com o artigo 24, parágrafo único[19], da Lei, n.º 8.038/1990, cujo teor institui os ritos procedimentais para feitos perante o STF e o STJ. Consta, por tal razão, do artigo 55, XVI[20], do Regimento Interno do STF e do artigo 216[21] do Regimento Interno do STJ, neste o artigo 173[22], II, impõe a prioridade da injunção sobre os demais atos judiciais, exceto habeas corpus, mandado de segurança e habeas data.

A adoção da Lei do mandado de segurança objetiva conferir celeridade ao Mandado de Injunção, o qual imprescinde de uma disciplina sumária a atender imediatamente a tutela jurisdicional dos direitos individuais e coletivos. Subsidiariamente, são lhe utilizáveis os preceitos do procedimento comum ordinário do Código de Processo Civil.

Defende-se não haver prazo preclusivo para a propositura do Mandado de Injunção, pois a mora legiferante não se convalida após o decurso do tempo. A autoridade legislativa permanece obrigada a editar a norma integrativa para viabilizar o exercício de direitos constitucionais objeto do Mandado de Injunção, mormente, por constar o advérbio “sempre” no bojo do dispositivo estabelecedor do writ.

A exordial da ação injuncional deve ser de acordo com as determinações do artigo 282 e 283 do CPC, consoante previsão do artigo 6º[23] da Lei n.º 12.016/2009 do Mandado de Segurança. Nesta petição, a parte autora precisa apontar o direito, liberdade ou prerrogativa com pretensão de exercício, bem assim a omissão normativa a obstá-lo. Faz-se necessário também o endereçamento ao foro competente para dirimir o litígio. A representação da parte autora por advogado.

Registre-se a indispensabilidade da oitiva do Ministério Público na injunção, arrimada no artigo 12 da Lei 12.016/2009[24], na condição de fiscal da lei. No Regimento Interno do STF, embora não haja explícita referência à participação do Procurador Geral da República no Mandado de Injunção, entende-se, tacitamente, que terá vista dos autos por ser ação de controle de constitucionalidade[25] e por ser obrigatória sua participação em mandado de segurança.

Registre-se ser inadmissível a concessão de liminar e incabível o conhecimento de agravo regimental contra indeferimento de liminar.

Não há no texto constitucional referência à possível isenção, porém não há na Resolução n.º 389 do STF[26], de 20 de janeiro de 2009, qualquer alusão ao eventual valor da ação injuncional. Ademais, o vigente Regimento Interno do Pretório Excelso, atualizado até dezembro de 2008, faz remissão ao artigo 5º, LXXVII[27], da CF ao tratar do instituto. Ocorre que o mencionado inciso constitucional remete à gratuidade apenas de habeas corpus e habeas data e, na forma da lei, dos atos necessários ao exercício da cidadania. E falta, sabe-se, ao Mandado de Injunção, lei reguladora para usufruir deste alcance.

2.6. Os controvertidos efeitos da decisão em Mandado de Injunção

Os possíveis efeitos da decisão judicial favorável em Mandado de Injunção sempre se mostrou o ponto mais polêmico sobre a matéria. Várias correntes doutrinárias e jurisprudenciais surgiram para estabelecer as conseqüências apropriadas ao julgado, a partir da análise da real natureza jurídica do writ. O exame de tais correntes tem por fito verificar qual delas mais se harmoniza com a interpretação sistemática das prescrições da Constituição.

2.6.1. Decisão Declaratória

A tese não-concretista concede efeitos apenas declaratórios à decisão em ação injuncional, por entender que ao Judiciário apenas incumbe constatar a omissão legiferante a obstruir o exercício de um direito constitucionalmente arrolado. Dessa maneira, sustenta a ausência de conteúdo normativo ao pronunciamento judicial, o qual apenas resultaria na cientificação da mora ao órgão competente pela edição da norma faltante.

Frise-se, por esta percepção de teor não concretista[28], somente haver uma recomendação ao legislativo, o qual não se vincula a ela[29], tornando a injunção assemelhada à ação direta de inconstitucionalidade por omissão, cujos resultados se limitam ao reconhecimento da inação legislativa:

Concluímos, pois, que não se pode dar ao Mandado de Injunção um alcance que não tem a inconstitucionalidade por omissão. Esta, que é reservada a autoridades e a entes de alta representatividade, que apenas corre perante o mais alto Tribunal do País, tem repita-se, como conseqüência levar uma comunicação ao Poder competente para legislar, ou a infração de prazo para órgão administrativo, se for o caso. O mesmo no máximo será o alcance do Mandado de Injunção.[30]

Tal concepção foi aceita majoritariamente por muitos anos pelo STF, a partir do julgamento da Questão de Ordem no Mandado de Injunção n.º 107/DF[31], fazendo do remédio constitucional um instrumento de resultados esvaziados e quase destinado ao ostracismo[32].

A teoria em epígrafe firmou-se no receio de usurpação judicial das atribuições legislativas por força do princípio da separação de poderes, disposto no artigo 2º[33] do Texto Maior. Reputando-se o Judiciário incompetente para a concreção dos efeitos em ação injuncional, facultou-se, ainda, ao legitimado o ajuizamento de ação indenizatória, ulterior ao deferimento do writ, com a finalidade de compensar os danos sofridos com a não fruição do direito constitucional, por falta de lei integradora:

Por fim o terceiro caminho reside na impossibilidade do Judiciário satisfazer a pretensão do requerente, em vista de não ser detentor de função legiferante, mas de assegurar ao requerente, após a decisão do Mandado de Injunção, a possibilidade de ajuizar a reparação econômica, em virtude dos prejuízos sofridos em decorrência da não-existência de lei.[34]

Neste sentido, foram trilhados julgamentos no STF, em alguns casos pontuais: ação indenizatória posterior, fulcrada no art. 8º, §3, do ADCT.

2.6.2. Decisão Mandamental

Da decisão exclusivamente declaratória, desenvolveu-se um posicionamento de maior abrangência do instituto, com a outorga de efeito mandamental, inter partes[35], na fixação de prazo para a elaboração da norma regulamentadora aos entes legislativos.

2.6.3. Concretista Indireta

Outros doutrinadores, contudo, adeptos da tese da independência jurisdicional[36], prevêem, com a manutenção da lacuna normativa, após a ciência do Poder Legiferante, a permissão, por decisão constitutiva[37], para que o titular do direito impetre ação executória nas vias ordinárias para a concreção da norma pelo Judiciário, em sentença condenatória[38], de efeitos inter partes.

Advogam alguns teóricos, porém, ser desnecessária a propositura da renovação do pleito judicial. Conhecido o Mandado de Injunção e declarada a mora legiferante, o órgão regulamentador seria comunicado para elaborar a norma faltante em um determinado prazo. Transcorrido este lapso sem resposta efetiva do pólo passivo, bastaria o envio de reclamação ao STF pelo interessado para que os efeitos fossem constituídos pelo Judiciário no caso concreto[39].

2.6.4. Decisão Concretista Imediata

Existe também a concepção resolutiva[40] firmada na defesa da imediata elaboração de regra concreta na decisão judicial, hábil a viabilizar o exercício dos direitos garantidos pelo writ, com efeitos a alcançar apenas os indivíduos integrantes da lide.

Dessarte, constatada a omissão inconstitucional, prescinde-se da cientificação da mora ao ente legislativo, cabendo ao Judiciário implementar os direitos de eficácia limitada objeto da injunção, sem, contudo, criar a lei integradora ausente, através de sentença constitutiva. Busca-se, em verdade, dentro da ordem jurídica elementos gerais para suprirem a lacuna judicialmente.

Observa-se, assim, que a edição da norma regulamentadora pelo Legiferante não é uma simples faculdade, mas um dever. O amparo jurisdicional é propiciado somente com o descumprimento desta função típica do legislador a impedir o exercício integral de direitos pelo cidadão. Dessa forma, no Mandado de Injunção, os atos dos Poderes Estatais se compatibilizam para permitir a fruição dos direitos reclamados.

Uma variante da teoria esposada considera tocar ao Tribunal a constituição da norma para o caso concreto, mas de cumprimento a ser analisado casuisticamente em sede de ação ordinária no Juízo Comum.

No âmbito do STF, esta posição resolutiva inter partes era sustentada apenas pela minoria dos Ministros[41], porém ganhou força recentemente, tendo por atuais partidários os Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurélio[42]. Neste diapasão, convém registrar a ementa do Mandado de Injunção n.º 721, cujo conteúdo abraça esta corrente, para aplicar a lei de aposentadoria dos trabalhadores em geral à autora servidora pública.

Por seu turno, uma última diretriz, de feição igualmente concretista, conduz à supressão da lacuna legislativa, de plano, pela decisão judicial com efeitos paradigmáticos a todos os casos semelhantes, ainda que não tenham impetrado a ação. De tal modo, o Judiciário editaria incontinenti o conteúdo normativo em abstrato alcançado pela injunção, provisoriamente, até a elaboração da lei regulamentadora pelo órgão competente.

Decerto, a implementação desta teoria de regulamentação judicial com efeitos erga omnes poderia evitar o aparecimento de decisões contraditórias[43], as quais poderiam violar o princípio constitucional da isonomia[44].

Hodiernamente, o STF modificou o seu entendimento tradicional sobre o Mandado de Injunção ao aderir a esta derradeira teoria e proferir decisões de cunho aditivo com efeitos erga omnes, no sentido de aplicar a regra geral do direito de greve, qual seja, a Lei n.º 7.783/1989 própria dos empregados celetistas, aos servidores públicos estatutários, até a edição de norma específica pelo Poder Legislativo.[45]

Pelas óticas concretistas traçadas acima, percebe-se que a decisão em Mandado de Injunção diferencia-se da ação direta de inconstitucionalidade por omissão por não se resumir a reportar a inconstitucionalidade ao ente em mora.

Convém detalhar, a seguir, o paralelo entre os dois institutos, posto que apesar de ambos combaterem a omissão contrária à Carta Magna, apresentam significativas peculiaridades a repercutir no alcance das suas decisões.

2.7. Diferenças entre Mandado de Injunção e Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão

Malgrado os dois institutos destoem em vários aspectos, alguns doutrinadores os consideram praticamente similares[46]. A jurisprudência tradicional do STF, por sua vez, equiparou-lhes os efeitos[47], fato que provocou o desvirtuamento do Mandado de Injunção, tornando-o, por anos, um instrumento praticamente inócuo.

Quanto aos objetos, na ação direta de inconstitucionalidade por omissão, dá-se uma proteção mais ampla, por impugnar-se a ausência de medida aplicável a qualquer norma constitucional de eficácia limitada e pendente de regulamentação[48]. No MI restringe-se a direitos e liberdades e as prerrogativas inerentes à nacionalidade, cidadania e soberania.

Tratando-se da ação direta de inconstitucionalidade por omissão, a inércia legislativa pode ser apenas em tese, sem vínculo com o caso prático, posto integrar o controle de constitucionalidade abstrato. Para a interposição do Mandado de Injunção, ao contrário[49], a lesão ao direito tutelado deve ter se concretizado, por figurar no controle de constitucionalidade difuso.

No que concerne às partes, no MI há ampla legitimidade ativa: toda pessoa impossibilitada de exercer os direitos subjetivos do artigo 5º, LXXI, da CF. Já a Adin por Omissão apresenta o rol taxativo do artigo 103, caput[50], da CF.

A competência para julgamento também é diferenciada. Enquanto na Adin por Omissão é exclusiva e originária do STF, no MI, por tratar-se de controle difuso, a competência depende do pólo passivo, podendo ser do STF, STJ, TSE, Justiça Militar, Federal e Laboral.

Inobstante o MI possua objeto mais limitado, apresenta potencial maior eficácia que a Adin por Omissão.

Há aspectos a serem abordados no que tange à eficácia das decisões em epigrafe. A ação direta de inconstitucionalidade por omissão apresenta incontroversos efeitos erga omnes, os quais são comuns do controle de constitucionalidade concentrado. De tal forma, atingem todos os casos análogos, não só as partes litigantes.

Por seu turno, entendia-se ter a decisão em Mandado de Injunção efeitos exclusivamente inter partes, isto é, a alcançar somente os participantes da relação processual, em decorrência do controle difuso de constitucionalidade.

No entanto, o posicionamento pertinente à matéria tem se modificado de acordo com as decisões proferidas nos mandados de injunção n.os 670, 712 e 708, os quais examinaram a questão do direito de greve do servidor público. Os efeitos da decisão foram neles consignados como paradigmas para todas as situações que futuramente se identificassem com o narrado dos autos, in casu, servidor público com interesse em entrar em greve, enquanto sem regramento legislativo específico[51].

Todavia, paralelamente, foi julgado o Mandado de Injunção n.º 721/RS, com efeitos claramente inter partes [52], para aplicar a lei de aposentadoria dos trabalhadores em geral à autora servidora pública. Por esta razão, prematuro afirmar ter o STF adotado com exclusivismo a amplitude erga omnes dos efeitos concessivos injuncionais.

3. Panorama sobre o entendimento jurisprudencial do STF relativo às decisões em Mandado de Injunção

A previsão do Mandado de Injunção, na Carta de 1988, ensejou controvérsias no seio jurisprudencial. Em face da imprecisão com que a redação constitucional do artigo 5º, LXXI, foi concebida, o teor e abrangência das decisões proferidas nesses processos foram traçados diferenciadamente pelos operadores do direito. Coube ao STF, no julgamento das injunções de sua alçada, definir parâmetros preliminares sobre tais questões, a serem seguidos pelas demais instâncias do Poder Judiciário.

A orientação inicialmente perfilhada acerca do Mandado de Injunção no âmbito do STF, todavia, seguiu graduais novos contornos e, recentemente, prenuncia-se a adoção de entendimento renovado, sobretudo, no tocante ao conteúdo das decisões. Importa detalhar as posições doutrinárias assumidas pela Corte Suprema em Mandado de Injunção através da observação de suas decisões emblemáticas.

3.1. Posicionamento tradicional com o julgamento do MI n.º 107

A matéria trazida a deslinde no MI n.º 107 consistia na inexistência de encaminhamento de projeto de lei de iniciativa do réu, o Presidente da República, ao Congresso Nacional para disciplina da duração dos serviços temporários, conforme determinado no antigo texto do artigo 42, §9º[53], da Lei Fundamental. O impetrante, o qual contava nove anos de serviços prestados, passaria automaticamente à reserva com o advento do décimo ano, por força da legislação anterior à Lei Máxima de 1988.

Em Questão de Ordem entendeu-se pela auto-aplicabilidade do MI, aplicando-se no que lhe fosse aplicável, as regras do Mandado de Segurança.

Primazia da tese Não-Concretista, restando sedimentados os efeitos apenas declaratórios próximos aos da Adin por omissão, no sentido de comunicar a mora, sem impelir o órgão faltante a editar a norma, para não ocasionar interferência na autonomia do Poder Constitucional.

Previu-se eventual suspensão dos processos judiciais ou administrativos[54], na hipótese do direito constitucional inviabilizado ser oponível contra o Estado, permitindo-se, assim, ao titular do direito obstruído o benefício futuro da norma a ser estabelecida. E apenas neste ponto a decisão injuncional se diferenciaria da ação direta de inconstitucionalidade por omissão

Motivou-se tal orientação a observância ortodoxa do princípio da separação de poderes, esculpido nos artigos 2º[55] e 60, § 4º, III[56], da Constituição – Aceitou-se não poder o Judiciário intervir nas atribuições dos demais órgãos, mesmo que estes agissem em comportamento desidioso a gerar ausência de lei integradora. Por esta ótica, afrontar a supremacia das demais funções estatais atentaria contra a suas independências estruturais, imprescindíveis para a harmonia do Estado. Assim, o STF não poderia constranger a promulgação da norma nem formular decisão que a substituísse.

Outrossim, somava-se a esta questão a restrição democrática do processo legislativo iniciar-se de acordo com as explícitas prescrições constitucionais, segundo as quais a incumbência do Judiciário cinge-se à regulamentação dentro da sua seara de atuação, com reflexos exclusivamente interna corporis[57].

Cominado a este elemento, a estrita compreensão do princípio da reserva legal, abarcada no artigo 5º, II[58], da CF, seria ofendida com a exaração de regras pelo Judiciário, visto que não poderia estabelecer condutas apenas exigíveis por lei.

Igualmente, havia receios sobre os resultados da dilatada legitimidade ativa do Mandado de Injunção. Esta garantia, por ser impetrável por qualquer pessoa – física ou jurídica, nacional ou estrangeira, de direito público ou privado, capaz ou incapaz – titular de direito constitucional estatuído no artigo 5º, LXXI, da CF, não poderia apresentar conseqüências maiores que as adotadas em sede de ação direta de inconstitucionalidade por omissão, cujo rol de legitimados ativos é taxativo. Acreditava-se que posição adversa poderia acarretar o esvaziamento deste último instituto pela disseminação da injunção

Problemática - vários foros do MI – risco de decisões conflitantes.

Outro elemento arrolado pelo STF para impugnar a teoria concretista foi a condição do impetrante beneficiado por um julgamento favorável, transitado em julgado, ante a edição da norma pelo órgão legiferante competente. Receava a Corte Suprema que por força da coisa julgada o impetrante de MI tivesse de ficar vinculado aos efeitos desta decisão, não se sujeitando ao novel disciplinamento jurídico inaugurado pela norma editada.

Temia-se a obstrução do STF, em razão de dificuldades de ordem prática emergíveis com a aceitação da tese concretista de efeitos inter partes do Mandado de Injunção por ocasionar uma concentração excessiva de ações no STF.

A cientificação da mora ao ente omisso jamais o fez erigir a legislação faltante espontaneamente. Em decorrência, a ação tornou-se, progressivamente, desprezada no âmbito jurídico, por não atingir os seus objetivos precípuos de conferir exeqüibilidade aos preceitos constitucionais inviabilizados por falta de norma regulamentadora.

3.2. Modificações pontuais do entendimento clássico

Sem abandonar por inteiro a tese dos efeitos puramente declaratórios, o STF, em situações excepcionais, proferiu decisões para conceder ao instituto uma configuração mais ampla. Os Mandados de Injunção n.º 232/RJ e n.º 283/DF representaram casos emblemáticos de provimentos do STF a indicar as primeiras descontinuidades no discurso tradicional adotado

3.2.1. Julgamento do MI n.º 232

O Centro de Cultura Luiz Freire, na qualidade de pessoa jurídica privada, sem fins lucrativos, destinada à prestação de assistência social, intentou a injunção com o propósito de obter a regulamentação do artigo 195, §7º[59], da Constituição, referente ao direito de isenção de contribuição para a seguridade social às entidades beneficentes.

O aludido dispositivo de eficácia limitada à edição de lei integradora apresentava seu exercício inviabilizado. O Congresso Nacional estaria em flagrante mora por desrespeito ao prazo total de 12 meses da promulgação da Carta Maior para apresentação e apreciação dos projetos de lei, consoante o artigo 59[60], do ADCT. Ademais, havia sido editada a Lei n.º 7.787/1989 para majorar a alíquota das contribuições previdenciárias, sem ressalvas à isenção constitucionalmente prevista.

Em seu voto preliminar, o Relator Ministro Moreira Alves reconheceu a limitação do Mandado de Injunção de apenas declarar a mora legiferante. Na oportunidade, o Relator votou pelo não conhecimento da ação por ilegitimidade ad causam autoral, posto entender que a titularidade do direito subjetivo somente surgiria com a regulação infraconstitucional a determinar os requisitos para o desfrute da isenção, os quais não constariam, em abstrato, da Lei Fundamental.

A alegação de ilegitimidade ativa, contudo, foi rejeitada pela maioria dos membros do Tribunal, vencidos o Relator e os Ministros Octávio Gallotti, Sydney Sanches, Aldir Passarinho e Néri da Silveira.

O Relator, sucumbente na preliminar, proferiu voto de mérito. Primeiramente, reconheceu a mora do Congresso Nacional na preparação da lei faltante, acolhendo, nesta parte, o pleito formulado pela entidade. Após, inovou ao estipular o lapso de seis meses para a conclusão dos trâmites legislativos alusivos à obrigação consignada no artigo 195, §7º, da Lei Máxima. Findo este prazo, seria a imunidade instantaneamente exercida pelo impetrante.

Embora o STF tenha transcendido à exclusiva declaração da mora legislativa, para, ao fim, tornar a norma de eficácia limitada em plena[61], não houve intenso desvio do encaminhamento clássico da Corte, a guiar predominantemente os julgados em Mandado de Injunção. A matéria envolvida era de cunho objetivo e a decisão vencedora dispensou a criação de uma norma incontinenti pelo Judiciário. Notou-se o intento tradicionalista de conciliar a solução dada com a trilha propagada na Questão de Ordem no Mandado de Injunção n.º 107.

3.2.2. Julgamento do MI n.º 283

A Injunção n.º 283/DF foi ajuizada em 05.10.1990. A parte autora, o sr. Alfredo Ribeiro Daudt, vítima das Portarias Reservadas do Ministério da Aeronáutica n.os S-50-GM5 e S-285-GM5, as quais negaram o certificado de habilitação técnica para atuação na aviação civil a oficiais demitidos, solicitou a reparação econômica prevista no artigo 8º, §3º[62], do ADCT.

O Ministro Sepúlveda Pertence em primeiro pronunciamento, acolheu, em parte, o pedido do impetrante, apenas para declarar a omissão. Asseverou a impossibilidade do Mandado de Injunção atingir efeitos constitutivos, apesar do retraimento da eficácia constitucional em decorrência desta intelecção.

Todavia, o Relator refluiu de seu voto, convocando aditamento. Neste, foi declamada a tese de fixação de prazo de 45 dias, mais 15 da sanção presidencial, para conclusão do processo legislativo faltante da elaboração da norma regulamentadora. Com a manutenção da inércia (lapso temporal transcorrido in albis), seria permitido ao autor do writ intentar ação indenizatória em desfavor da União, nas vias ordinárias. Utilizou-se de pronunciamentos insertos na Questão de Ordem no Mandado de Injunção n.º 107, sob alegação de estar tal diretriz neles subsumida. A partir das referências arroladas, considerou-se ser aplicável à situação em mira o desenvolvimento dos conceitos supostamente semeados no Mandado de Injunção n.º 107.

Do exame do Mandado de Injunção n.º 283, verifica-se não ter o STF verdadeiramente rompido com o entendimento tradicional, na inovação de firmar prazo para purgação da mora, o qual se descumprido, garantiria ao impetrante a satisfação dos direitos negligenciados em outra lide. Ocorre que o caso trazido à discussão apresentava fundamentos simplesmente inteligíveis da norma Constitucional desrespeitada. O interesse em propiciar a remissão ao leading case configura tentativa de legitimar os contornos excepcionais, sem se distanciar da teoria clássica.

Esta concepção não se consolidou na Suprema Corte, inobstante tenham os casos similares abordando a norma faltante do artigo 8º, §3º, do ADCT, recebido equivalente resultado[63], porquanto nas demais matérias o Tribunal continuou a atribuir efeitos meramente declaratórios ao Mandado de Injunção.

3.3. Posicionamento atual: adoção da tese concretista

A tese majoritariamente aceita pela Corte Constitucional de equiparar o Mandado de Injunção à ação direita de inconstitucionalidade por omissão, apesar de serem institutos distintos, impossibilitou o saneamento dos prejuízos resultantes da ausência de norma integradora. A mera comunicação da mora ao órgão responsável é finalidade precípua unicamente da Adin e restou infrutífera na injunção.

Muitos dos dispositivos da Lei Fundamental de 1988, apesar de terem sido de conhecimento judicial, mantiveram-se esvaziados de utilidade, sem que o Poder Legiferante se preocupasse em atuar positivamente. E mais, o writ se tornou mecanismo desacreditado, fadado a permanecer no ostracismo jurídico, condenado, ele próprio, à ineficácia.

Entretanto, a vertente concretista de permitir o exercício imediato de direitos constitucionais privados de regulamentação, sustentada, a princípio, apenas pela minoria dos Ministros do STF[64], tomou novo impulso, com a atual composição do Tribunal.

Os Mandados de Injunção n.os 721/DF, 670/ES, 712/PA e 708/DF revelam casos de rompimento com a posição tradicional do STF. Significam o prelúdio de uma nova postura jurisprudencial.

3.3.1. Julgamento do MI n.º 721

Na sessão de 27.9.2006, iniciou-se a apreciação do Mandado de Injunção n.º 721, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, em face do Presidente da República. A autora pleiteava a supressão da carência normativa concernente ao artigo 40, §4º[65], da CF, para viabilizar o exercício do direito à aposentadoria especial. O labor em meio insalubre decorria do contato com agentes nocivos, portadores de moléstia infecto-contagiosas humanas e materiais e objetos contaminados. A impetrante solicitou o emprego do Regime Geral de Previdência Social, por perceptível lacuna legislativa sobre o assunto.

Consoante depurado em anteriores mandados de injunção, o Ministro Marco Aurélio filia-se à corrente concretista. Desse modo, em seu voto, reafirmou o caráter de comando merecido à decisão injuncional concedente, hábil a definir parâmetros inter partes ao exercício de direitos elencados no artigo 5º, LXXI, da CF, até o advento de legislação integradora.

Prosseguindo em sua dicção, convocou os integrantes do Pleno à análise dos reflexos da clássica conduta do STF de acolher o Mandado de Injunção somente para declarar a mora legislativa em rígida interpretação do princípio da Separação de Poderes, escampado no artigo 2º[66] e artigo 60, § 4º, III[67], da CF.

Eis que o writ, apesar de deferido, mostrava-se inócuo para expurgar a inefetividade constitucional ocasionada pela desídia do Poder encarregado de inserir no ordenamento jurídico as regulações necessárias ao pleno exercício de direitos. Não seria esta a tutela jurisdicional devida.

Condenou a depreciação do instituto na esfera jurídica, mormente, por ser o estabelecimento do Mandado de Injunção proveniente da suavização da Tripartição de Poderes conjecturada na Lei Fundamental.

Determinou a aplicação da regra genérica do Regime Geral de Previdência Social, consignada no artigo 57[68], da Lei n.º 8.213/1991, à situação da impetrante.

3.3.2. Análise sobre o julgamento dos MI’s n.os 670, 712 e 708

Os mandados de injunção, em epígrafe, foram concluídos na sessão plenária de 25.10.2007. Os três percorreram as mesmas indagações e repercutiram em comum desfecho.

O Mandado de Injunção n.º 670/ES foi impetrado pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Estado do Espírito Santo – SINDPOL, em face do Congresso Nacional, com o fito de ter reconhecido o direito de greve da categoria, com arrimo na Lei n.º 7.783/1989, cabível à seara privada, por inexistência de lei própria aplicável ao âmbito público. Teve julgamento iniciado em 15.5.2003, quando o Relator Ministro Maurício Corrêia, deu-lhe parcial provimento, somente para declarar a mora legiferante na regulamentação do artigo 37, VII[69], da CF e comunicá-la ao ente omisso.

Seguiu orientação cristalizada no MI n.º 20/DF[70], na qual o exercício do direito de greve dos servidores públicos estaria vedado até a edição de lei integradora (complementar, na redação constitucional original[71]; mas específica, no texto vigente) e nos enunciados dos Mandados de Injunção n.os 485/MT[72] e 585/TO[73]. Estes precedentes se basearam nos pilares acerca da abrangência do writ sedimentados no MI n.º 107/DF, supra examinado.

O Ministro Gilmar Mendes pediu vista, trazendo o seu entendimento à baila em 07.06.2006, oportunidade em que foi exarado o voto de Eros Grau[74] acerca do Mandado de Injunção n.º 712/PA, de sua relatoria. Ambos os ministros anuíram sobre o desenlace conferido à questão para inserir preceitos da Lei n.º 7.783/1989, viabilizando o exercício de greve no serviço público civil.

O Ministro Gilmar Mendes colocou que a lacuna legislativa não impedia a deflagração de greves, as quais ocorriam mesmo sem respaldo em lei, gerando um “quadro de selvageria com sérias conseqüências para o Estado de Direito”. Destacou ainda a perpetuidade da mora legislativa, apesar da ciência suscitada com os anteriores Mandados de Injunção.

Tipificou a abstenção legislativa em ofensa ao dever de enunciar normas imposto pela Constituição, pois não seria faculdade do órgão legiferante a regulação do direito de greve.

Adotou a teoria concretista de efeitos erga omnes, ao emanar supletivamente a norma regulamentadora em caráter genérico da Lei n.º 7.783/1989 ao exercício do direito à greve de eficácia limitada, até a edição de regramento legislativo. Em conseqüência, estendeu às demais situações semelhantes a percepção desta regulação em abstrato, mas permitiu restrição ulterior nas instâncias judiciais adequadas.

Regulamentou o trâmite do dissídio de greve ao fomentar a aplicação subsidiária da Lei n.º 7.701/1988, cujo conteúdo trata da especialização das turmas dos Tribunais do Trabalho em processos coletivo. Fixou as circunstâncias temporárias de competência constitucional para o conhecimento de tais dissídios nos contornos federais, regionais, estaduais e municipais, determinando a análise do mérito de excepcionais pagamentos dos dias paralisados ao foro laboral.

No Mandado de Injunção n.º 712, ajuizado pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Estado do Pará – SINJEP, em desfavor do Congresso Nacional, sob o mesmo fundamento do MI n.º 670, o Relator Ministro Eros Grau avivou incumbir ao Tribunal assunção do papel normativo, na criação subsidiaria da norma integradora faltante.

Tal prerrogativa não se oporia à concepção de independência, harmonia e Separação entre os Poderes[75], por ter sido designada pela Constituição, ao traçar o instituto injuncional e nomeado o STF para julgá-lo[76].

O Ministro Eros Grau, em seu voto, reconheceu a necessidade dos parâmetros estatuídos pelo Tribunal serem abstratos e genéricos com o desiderato de regularem os demais casos análogos, do modo indicado já em seu pronunciamento no MI n.º 721/DF[77]. E previu, a incidência deste regramento a processos vindouros através da inquirição monocrática do Relator.

O voto do Ministro Gilmar Mendes foi exarado com o mesmo teor precisado no MI n.º 670 (fls. 415/446 do MI n.º 712).

Em seguida, ocorreu um debate no plenário suscitado pelo Ministro Marco Aurélio sobre ambos os processos em mira. Tentou-se compreender se haveria transferência da competência designada na Constituição, no artigo 102, I, “q”[78], da CF, ao aplicar-se o consignado no artigo 8º[79], da Lei n.º 7.783/1989.

O Ministro Marco Aurélio manifestou-se contrário à regulamentação da injunção pelo Juízo Laboral, com a problemática de dividir o writ, da maneira anteriormente determinada no MI n.º 283.

O Ministro Gilmar Mendes argüiu não estar havendo substituição de competência, porquanto, as regras básicas estariam sendo fixadas pelo STF.

Na percepção do Ministro Eros Grau, por sua vez, na ausência de lei regulamentadora, os interessados em aderir a uma greve no serviço público teriam de propor injunção perante o STF, em respeito ao artigo 102, I, “q”, da CF, para que o relator do feito aferisse a regularidade da intentação.[80]

Outrossim, o Ministro Gilmar Mendes justificou os efeitos erga omnes da decisão proferida no interesse de evitar que o Tribunal enfrentasse formulações de várias ações a respeito da greve dos servidores públicos[81], cuja matéria seria mais apropriada à inquirição do Foro Trabalhista[82], cabendo Reclamação ao STF, na hipótese de desobediência por excesso relativo ao firmado pela Corte Constitucional.[83]

Saliente-se haver pairado, no Pretório Excelso, o receio de ter com a formulação dos aludidos precedentes, a obrigatoriedade de emanar-se provimento normativo ao restante das omissões inconstitucionais passíveis de conhecimento por Mandado de Injunção. Acerca disso, o Ministro Gilmar Mendes sublinhou a especificidade do caso em exame, justamente para afastar a vinculação desta conduta às ulteriores injunções.[84]

Havia o receio de ter com a formulação dos aludidos precedentes, a obrigatoriedade de emanar-se provimento normativo ao restante das omissões inconstitucionais passíveis de conhecimento por Mandado de Injunção. Acerca disso, o Ministro Gilmar Mendes sublinhou a especificidade do caso em exame, justamente para afastar a vinculação desta conduta às ulteriores injunções.

O Ministro Ricardo Lewandowski solicitou vista dos dois processos, continuando o julgamento em 12.4.2007. Na ocasião, sugeriu concretude aos mandados de injunção, mas limitada ao caso em espécie. Portanto, repudiou a adoção analógica da Lei n.º 7.783/1989, haja vista a ausência de semelhança entre as greves privadas e públicas e, em conseqüência, negou a outorga de efeitos erga omnes à decisão, para o Judiciário não intervir na competência do órgão legiferante.

Após, o Ministro Eros Grau enfatizou ter evoluído “do voto escrito para acompanhar a formulação do Ministro Gilmar Mendes”[85].

Os Ministros Celso de Mello[86], Sepúlveda Pertence, Carlos Ayres Britto, Cármen Lúcia e Cezar Peluzo anteciparam os respectivos votos, na trilha dos votos dos Ministros Gilmar Mendes e Eros Grau. Registre-se, contudo, apesar de terem acompanhado na integralidade, haver a explicita referência dos Ministros Carlos Ayres Britto[87] e Cármen Lúcia[88] sobre a delimitação dos efeitos à situação em exame.

Depois da realização de três sessões, nas quais se discutiu a matéria, e da revelação do voto de oito ministros, foi interposto pedido de desistência do Mandado de Injunção n.º 712, o qual foi, em 15.10.2007, julgado improcedente em Questão de Ordem levantada pelo relator Ministro Eros Grau, por indisponibilidade das ações de controle de constitucionalidade[89].

Na sessão de 24.5.2007, o Ministro Gilmar Mendes levou à inquirição plenária o Mandado de Injunção n.º 708/DF[90], com a reiteração das razões expendidas no voto do Mandado de Injunção n.º 670/ES.

O Ministro Ricardo Lewandowski requestou vista. Em 19.9.2007, ele se manteve no percurso professado nos Mandados de Injunção n.os 712 e 670, apontando medidas detalhadas para o exercício do direito de greve exclusivamente no caso concreto.

No ensejo, votaram os Ministros Celso de Mello, Cármen Lúcia, Carlos Ayres Britto e Menezes Direito, o qual propôs o estabelecimento de prazo ao Congresso Nacional para purgação da mora[91], sugestão aceita pelo Relator Ministro Gilmar Mendes.[92]

O Ministro Joaquim Barbosa pediu vista também deste writ. Em 25.10.2007, enunciou conjuntamente os votos dos Mandados de Injunção n.os 670, 712 e 708. Corroborou o entendimento do Ministro Gilmar Mendes sobre a fixação da competência das jurisdições oportunas para apuração do dissídio de greve[93]. No entanto, preferiu delimitar os efeitos da decisão ao caso em tela, para manter a natureza subjetiva da injunção. Aventou a edição de súmula vinculante, em estratagema à repetição de processos ajuizáveis ante o STF.

Depreende-se dos julgados uma mudança na orientação inicial do STF para, ao menos no caso da greve do serviço público, erigir sentença normativa, permitindo a fruição do direito constitucionalmente garantido.

A despeito do intuito de legitimar a paralisação grevista no serviço público, através de regramento provisório emanado do STF, a preocupação do Ministro Gilmar Mendes, ratificada pela maioria plenária, em autorizar regulações mais severas, a depender da atividade envolvida, provocou críticas sobre a emersão de restrições mais rígidas à deflagração da greve. E mais, não teriam sido estatuídos mecanismos negociais no seio da Administração a viabilizar o cumprimento integral do arcabouço estabelecido na Corte Máxima

4. Questionamentos a partir da moderna definição do Mandado de Injunção adotada pelo STF

Os julgamentos dos Mandados de Injunção n.os 721, 670, 712 e 708 no STF tiveram o condão de conferir uma nova visão do instituto, cuja decisão tornou-se capaz de alcançar uma efetividade nunca antes sentida. O STF, inspirado na corrente não-concretista, superou a jurisprudência tradicional, para, nos casos em exame, conceder, aos titulares dos direitos obstruídos pela inércia legiferante, a sua plena fruição.

Verifica-se a possibilidade de utilizar-se da integração analógica em todos as quatro lides em apreço, com o afã de preencher lacunas técnicas que eram entrave à percepção do sistema jurídico em sua unidade. Portanto, diante da omissão inconstitucional do órgão responsável pela edição da lei regulamentadora, o STF assumiu a função de legislador provisório, emprestando-se das normas gerais para aplicá-las às especificidades das situações dos demandantes, com fulcro em antiga lição doutrinária.

Ademais, transcendendo os efeitos decisórios às partes das lides, nos MI n.os 670, 712 e 708, estendeu o emprego de legislações genéricas e abstratas aos casos análogos, no sentido de, na continuidade da indiferença legislativa, os servidores públicos poderem exercitar o direito de greve, nos termos da legislação aplicável aos trabalhadores em geral.

De início, levantou-se crítica a tal postura jurisprudencial sob o argumento de usurpação da competência legislativa pelo Tribunal. Contudo, em verdade, exige-se do magistrado no Mandado de Injunção que viabilize o exercício de direito, e não se faz isso, com a exclusiva declaração da mora legislatori e a infrutífera ciência ao órgão incumbido de editar a norma. Destaque-se a inocorrência de agressão à democracia, nesta conjuntura, pois tanto os parlamentares eleitos pela população quanto os membros do STF compartilham do objetivo de permitir concreção às normas constitucionais:

A nova roupagem a que o STF dá ares de assunção (corrente concretista) parte desta visão acerca da atribuição que lhe foi conferida. A tensão que poderia haver entre a constitucionalização do Direito e a democracia, não procede também neste debate. Isso porque o Mandado de Injunção é um instrumento de constitucionalização, pois impõe ao legislador sua atuação na regulamentação de um direito constitucional precário; por sua vez, a democracia encontra sua expressão máxima na atribuição da vontade de povo por meio de seus representantes, consubstanciados na figura do Poder Legislativo. Quero dizer com isso que tanto o Mandado de Injunção, como instrumento processual hábil a consecução da constitucionalização do Direito, bem como o Poder Legislativo, como órgão maior da democracia, apontam para a mesma direção: efetivação dos anseios de um Estado Democrático de Direito. inefetividade.[94]

A ofensa ao princípio da Separação de Poderes resta desconfigurada, pois este encargo integrativo jurisdicional foi designado na própria Constituição Federal ao prescrever o writ. A garantia é instrumento da teoria dos freios e contrapesos, para corrigir a abstenção lesiva de outro Poder, o qual não teria se desincumbido de editar a legislação regulamentadora. Através do Mandado de Injunção, os atos dos Poderes Estatais se harmonizam e o cidadão pode desfrutar dos direitos de eficácia limitada apesar da ausência de lei integrativa. A Corte Suprema na visão concretista encarrega-se não só de velar pelo resguardo da validade da Constituição como também pela proteção integral das suas normas, dando-lhes a máxima concretude.

Questiona-se se o STF pretende adotar a tese concretista nos próximos julgados, irrestritamente, ou apenas nas ocasiões singulares, nas quais for constatada a reiterada conduta omissiva. Da análise dos votos e debates dos Ministros nos MI n.os 670, 712 e 708, verifica-se a acentuada preocupação em ressaltar a peculiaridade das situações em apreço, justamente para não se afastar completamente do entendimento clássico sobre a matéria. Indubitável o receio por muitos Ministros da Corte em assumir uma típica atribuição legislativa em ter de legislar sobre todos os casos de privação de leis. Tanto que a escolha em conferir efeitos erga omnes à decisão tem por fito também evitar o ajuizamento de ações semelhantes a tumultuarem o processamento das restantes das causas constitucionais.

As matérias trazidas à apreciação do STF nos MI n.os 670, 712 e 708 eram bastante simples e rotineiras no quadro brasileiro. A falta de lei de greve jamais impediu a paralisação no serviço público, a qual se apresentava, porém sem qualquer controle e à margem social. O regramento proposto pelo STF afastou a lacuna legislativa até a criação da lei específica e ainda autorizou a deflagração do movimento pelos demais servidores públicos, preenchidos os requisitos, dentre os quais a chancela do foro laboral. Esta medida de transferir a competência para averiguar o enquadramento do caso concreto limita a abrangência prática dos efeitos erga omnes.

Noutra margem, no Mandado de Injunção n.º 721, sob a Relatoria do Ministro Marco Aurélio, transmudou-se a posição habitual, para regulamentar aposentadoria especial de forma concretista. Em paralelo aos julgamentos adrede citados, neste, por unanimidade, cingiu-se às partes litigantes. Portanto, extemporâneo sustentar a adoção sem ressalvas pelo STF da amplitude erga omnes dos efeitos concessivos injuncionais.

Indispensável atentar para os ulteriores julgamentos em injunção no STF para constatar-se qual a postura a ser trilhada. Por sinal, no Mandado de Injunção n.º 695/MA, apesar do Relator Ministro Sepúlveda Pertence[95] se limitar a acolher o pedido autoral de reconhecer a mora e notificá-la ao Legislativo, conforme o princípio da adstrição, foi incitada abstratamente uma modificação do entendimento não concretista do Supremo[96].

Registre-se ainda a possibilidade da opção a ser sedimentada dependa de fatores específicos, tais como a manutenção da mora Administrativa, da relevância do tema, ou ainda da sua simplicidade. Estes elementos podem permitir, na concepção majoritária dos Ministros, prolatar-se decisão com efeitos gerais. Ante as referidas circunstâncias, ao contrário, talvez se torne preferível a edição de súmula vinculante, do modo sugerido pelo Ministro Barbosa Moreira, afastando o ajuizamento de demandas futuras. Pode-se talvez ser preferível o exame isolado de cada evento fático para só, então, enunciar-se o voto delimitando o alcance da injunção específica.

5. Considerações Finais

Inobstante todas as normas constitucionais sejam dotadas de eficácia jurídica, algumas possuem concretude limitada à edição de outro dispositivo. No caso dessas espécies normativas, o constituinte originário, inobstante tenha assegurado-lhes o direito, evitando ulteriores questionamentos acerca da adequação à Carta, delegou ao Legislador a competência para desenvolver tais matérias, justamente por entender preferível a flexibilidade das leis, neste disciplinamento, a cláusulas constitucionais mais rígidas. E mais, a oportunidade de fixação em legislação ulterior permitiria o debate com a sociedade sobre as referidas questões.

O constituinte prevendo que o legislador talvez se abstivesse de cumprir plenamente os desígnios constitucionais, criou o mecanismo do Mandado de Injunção para combate à inefetividade constitucional.

Todavia, o próprio writ injuncional recebeu interpretação restritiva do STF. Nessa trilha, sob alegação de respeito ao princípio da Separação de Poderes, de início não foram colmatadas pelo Judiciário as lacunas reclamadas, somente comunicando-as ao Poder Legiferante para que regulamentasse os preceitos. Constatou-se, no entanto, que apesar de ciente da omissão inconstitucional, o Legislativo permanecia indeterminadamente sem editar as normas faltantes, impossibilitando a fruição de direitos.

Vários dos preceitos de eficácia limitada jamais foram concretizados, por ausência de interesse legiferante. Hodiernamente, após duas décadas da promulgação da Lei Fundamental, manifesta-se inescusável a obstrução de direitos por ausência de regramento. O Legislativo é conhecedor do seu encargo. A abstenção verificada é indevida e deve ser afastada.

O vazio normativo indefinido fragiliza a Constituição, em decorrência da incerteza quanto à concreção de suas normas. A incredibilidade da Carta Magna torna-a precária frente às necessidades da população. A falta de compromisso legiferante em conceder plena exequibilidade à Constituição, cujo teor ainda apresenta artigos sem exercício, não repercute só na mera inexistência de regramento, mas gera também entraves para solução de discussões jurídicas relativas ao exercício de direitos constitucionais.

Com a privação de efeitos concretistas à decisão injuncional se conferia ao Legislativo à opção de dar efetividade à norma constitucional, sem a ele caber esta discricionariedade. Embora seja permitido ao Legislativo editar lei mais ou menos benéfica ao titular, não lhe pode inviabilizar direito garantido na Carta Maior.

Em consequência, nota-se o crescimento do Judiciário, através de uma postura mais ativa, com o fim de suprir o espaço deixado pelo Legislativo. O Judiciário preferiu não mais se manter conivente à inércia Legiferante e passou a enunciar provimentos satisfativos.

O ponto nodal a ser registrado é a excepcionalidade da medida jurisdicional aditiva em Mandado de Injunção, por incidir somente nas situações constitucionalmente previstas, sem representar interferência nas atividades legislativas nem obrigar outro poder a atuar. Outrossim, não acarreta usurpação de atribuição Legiferante, pois se firma em competência constitucionalmente fixada.

Referências

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Notas

[1] Artigo 5º da CF – Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: LXXI – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

[2] ALCÂNTARA, Régis Luiz Jordão de. A Nova Abordagem do Supremo Tribunal Federal Frente à Síndrome da Inefetividade. In Revista Pensar, vol. 13, n.º 2, julho-dezembro de 2008. Fortaleza: Editora da Universidade de Fortaleza, 2008, p. 282. Disponível em: < http://www.unifor.br/notitia/file/2839.pdf>. Acesso em 15 de maio de 2009.

[3] Artigo 103, da CF, § 2º – Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias.

[4] Artigo 283º da CF Portuguesa (Inconstitucionalidade por omissão) – 1 – A requerimento do Presidente da República, do Provedor de Justiça ou, com fundamento em violação de direitos das regiões autónomas, dos presidentes das Assembleias Legislativas das regiões autónomas, o Tribunal Constitucional aprecia e verifica o não cumprimento da Constituição por omissão das medidas legislativas necessárias para tornar exequíveis as normas constitucionais. 2 – Quando o Tribunal Constitucional verificar a existência de inconstitucionalidade por omissão, dará disso conhecimento ao órgão legislativo competente.

[5] STF, Questão de Ordem no Mandado de Injunção n.º 107/DF Relator Ministro Moreira Alves, Pleno, por unanimidade, julgado em 23.11.1989, DJ: 21.09.1990, p. 01.

[6] Estabelece normas procedimentos para feitos perante o STF e o STJ.

[7] Artigo 24 da Lei n.º 8.038/1990 – Na ação rescisória, nos conflitos de competência, de jurisdição e de atribuições, na revisão criminal e no mandado de segurança, será aplicada a legislação processual em vigor. Parágrafo único – No Mandado de Injunção e no habeas corpus, serão observadas, no que couber, as normas do mandado de segurança, enquanto não editada legislação específica.

[8] PFEIFFER, Roberto Augusto Castellanos. Mandado de Injunção. São Paulo: Editora Atlas, 1999, p. 31. Concordam com este posicionamento, dentre outros: DANTAS, Francisco Wildo Lacerda. Jurisdição, ação, defesa e processo. Recife: Editora Nossa Livraria, 2004, p. 343; PIOVESAN, Flávia. Proteção judicial contra omissões legislativas: Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão e Mandado de Injunção. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, p. 178; MACHADO, Carlos Augusto Alcântara. Considerações sobre os pressupostos do Mandado de Injunção. In Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n.º 46, outubro de 2000. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=126>. Acesso em: 15 de maio de 2009; FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Editora Saraiva, 2007, p. 324; CARRAZZA, Roque Antônio. Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão e Mandado de Injunção. In Revista Justitia – A Revista do Ministério Público de São Paulo, vol. 163, p. 41. Disponível em <http://www.justitia.com.br/revistas/83w5wx.pdf>. Acesso em 15 de maio de 2009.

[9] Em 1990 e 1991 foram julgados 203 mandados de injunção pelo STF. Todavia, tal quantidade foi incrivelmente reduzida, vez que até 2006, foram protocolizados 738 mandados de injunção. Dados da Secretária Judiciária, trazidos por MENDES, Gilmar. Mandado de Injunção. In Direito Público, ano IV, n.º 13, julho-agosto-setembro de 2006, Porto Alegre: Editora Síntese, 2006.

[10] Exemplo do §2º, do artigo 14 da CF – Não podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o período do serviço militar obrigatório, os conscritos.

[11] Alguns autores preferem a terminologia “contível”, porque são passíveis de serem contidas, mas pode eventualmente não ser editada a legislação limitante. Segue esta postura: PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. Do Cabimento de Ação Ordinária em face do Descumprimento do Dever de Legislar: o avanço da Jurisprudência do STF sobre Mandado de Injunção. In Revista Dialética de Direito Processual – RDDP, vol 13, abril de 2004, São Paulo: Editora Dialética, 2004, p. 113.

[12] Tal qual o inciso XIII do artigo 5º da CF – XIII - é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer – significa que “enquanto não sobrevém a legislação restritiva, o princípio do livre exercício profissional é pleno”, no dizer de TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. São Paulo: Editora Malheiros Editores Ltda., 2000. p. 24.

[13] Em exemplo, há o artigo 37, VII, da CF – o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) – a referida norma é de eficácia limitada “porque a greve deve obedecer aos limites fixados em lei específica, segundo a doutrina e a jurisprudência majoritárias”, consoante afirma PINHEIRO, Danielle Damasceno. O Direito de Greve dos Servidores Públicos e o Entendimento do Supremo Tribunal Federal. In Revista IOB de Direito Administrativo, ano 2, vol. 2, n.º 22, outubro de 2007, São Paulo: Editora IOB, 2007, p. 60.

[14] Artigo 5º, LXXI, da CF – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

[15] Exemplo de norma impositiva consta do artigo 33, caput, da CF – A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios.

[16] Para exemplificar norma de eficácia limitada de princípio institutivo facultativa, vide o artigo 146-A da CF – Lei complementar poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência de a União, por lei, estabelecer normas de igual objetivo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

[17] Seguindo este precedente: STF, Agravo Regimental no Mandado de Injunção n.º 323/DF, Relator Ministro Moreira Alves, Pleno, por unanimidade, julgado em 31.10.1991, DJ: 14.2.1992, p. 123

[18] Artigo 5º, § 1º, da CF – As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.

[19] Artigo 24 da Lei, n.º 8.038/1990 – Na ação rescisória, nos conflitos de competência, de jurisdição e de atribuições, na revisão criminal e no mandado de segurança, será aplicada a legislação processual em vigor. Parágrafo único – No Mandado de Injunção e no habeas corpus, serão observadas, no que couber, as normas do mandado de segurança, enquanto não editada legislação específica.

[20] Artigo 55 do Regimento Interno do STF – O registro far-se-á em numeração contínua e seriada em cada uma das classes seguintes: XVI – Mandado de Segurança; – Mandado de Injunção. – Recurso em Mandado de Injunção.

[21] Artigo 216 do Regimento Interno do STJ – No Mandado de Injunção e no habeas data, serão observadas as normas da legislação de regência. Enquanto estas não forem promulgadas, observar-se-ão, no que couber, o Código de Processo Civil e a Lei n. 1.533, de 1951.

[22] Artigo 173 do Regimento Interno do STJ – Terão prioridade no julgamento da Corte Especial: I - as causas criminais, havendo réu preso; II - o mandado de segurança, o Mandado de Injunção e o habeas data; III - a requisição de intervenção federal nos Estados; IV - as reclamações; V - os conflitos de competência e de atribuições.

[23] Artigo 6º da Nova Lei do Mandado de Segurança – A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual, será apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda e indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições.

[24] Artigo 12 da Nova Lei do Mandado de Segurança – Findo o prazo a que se refere o inciso I do caput do art. 7o desta Lei, o juiz ouvirá o representante do Ministério Público, que opinará, dentro do prazo improrrogável de 10 (dez) dias.

[25] Artigo 52 do Regimento Interno do STF – O Procurador-Geral terá vista dos autos: I – nas representações e outras argüições de inconstitucionalidade.

[26] Dispõe sobre a Tabela de Custas, a Tabela de Porte de Remessa e Retorno dos Autos e dá outras providências, no âmbito do STF.

[27] Artigo 5º, LXXVII, da CF – são gratuitas as ações de "habeas-corpus" e "habeas-data", e, na forma da lei, os atos necessários ao exercício da cidadania.

[28] Denominação empregada por MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Editora Atlas S. A., 2008. p. 178.

[29] Expõe, ao tratar desta corrente, AGRA, Walber de Moura. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2007, p. 202, in verbis: “Se o legislativo não regulamentar a matéria não há nenhuma sanção para a sua omissão”.

[30] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Editora Saraiva, 2007, p. 325.

[31] STF, Questão de Ordem no Mandado de Injunção n.º 107/DF Relator Ministro Moreira Alves, Pleno, por unanimidade, julgado em 23.11.1989, DJ: 21.9.1990, p. 1, in verbis: “[....]é ação que visa a obter do Poder Judiciário a declaração de inconstitucionalidade dessa omissão se estiver caracterizada a mora em regulamentar por parte do poder, órgão, entidade ou autoridade de que ela dependa, com a finalidade de que se lhe de ciência dessa declaração, para que adote as providencias necessárias, a semelhança do que ocorre com a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (artigo 103, par-2., da Carta Magna) [....]”. O inteiro teor desta ementa consta do tópico 3.6.

[32] Convicção de MOTTA FILHO, Sylvio & DOGLAS, William. Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2004, in verbis: “Porém tal instrumento perdeu o seu vigor por ser julgado apenas pelo STF ou STJ (arts. 102, I,“q” e 105, I, “h”, da CF) e por entender o STF que não deve o Judiciário regular o caso concreto levado a julgamento, mas apenas comunicar a questão ao órgão encarregado da norma elaboradora”.

[33] Artigo 2º da CF – São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

[34] TAVARES, André Ramos. Constituição do Brasil Integrada com a Legislação e a Jurisprudência do STF. São Paulo: Editora Saraiva, 2007, p. 53.

[35] Atingindo apenas as partes do processo.

[36] Termo empregado por QUARESMA, Regina. O Mandado de Injunção e a Ação de Inconstitucionalidade por Omissão: Teoria e Prática. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1999, p. 60.

[37] As sentenças constitutivas visam à criação, modificação ou extinção de uma relação ou situação jurídica.

[38] As sentenças condenatórias objetivam, além de declaração quanto à existência de uma relação jurídica, aplicação de regra sancionadora ao réu.

[39] No STF esta posição é minoritária, sendo visualizada no voto vencido do Relator Ministro Néri da Silveira, p. 53, do Mandado de Injunção n.º 361/RJ, Relator para Acórdão Ministro Sepúlveda Pertence, Pleno, por maioria, julgado em 8.4.1994, DJ: 17.6.1994, in verbis: “Tenho, pois, a esta altura, como configurada mora do Congresso Nacional a autorizar o deferimento, em parte, do Mandado de Injunção a fim de comunicar-se esta decisão ao Poder Legislativo, estipulando, entretanto, desde logo, o prazo de cento e vinte dias para a ultimação do processo legislativo destinado a regulamentar a norma em referência”.

[40] Termo empregado por QUARESMA, Regina. O Mandado de Injunção e a Ação de Inconstitucionalidade por Omissão: Teoria e Prática. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1999, p. 60. Equivale a corrente “concretista individual direta” em MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Editora Atlas S. A., 2008. p. 176.

[41] Vale dizer, Carlos Velloso (aposentado), Ilmar Galvão (aposentado) e Marco Aurélio, consoante informa VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Do Mandado de Injunção: é preciso trazê-lo ao debate. Texto básico de palestra proferida em Madri, Espanha, na Universidade Carlos III, sob o patrocínio desta e da ANAMATRA – Associação Nacional dos Magistrados do Trabalho, em 10.3.2003. In ANAMATRA, p. 13. Disponível em: <http://www.anamatra.org.br/hotsite/3congresso/docs/mandado_injuncao.pdf>. Acesso em 15 de maio de 2009.

[42] Conforme atesta VASCONCELOS, Clever Rodolfo C. A Decisão que Alterou o Perfil do Mandado de Injunção. In Jornal O Estado do Paraná On line, de 25.11.2007, atualizado em 19.7.2008. Disponível em <http://www.parana-online.com.br/canal/direito-e-justica/news/270936/>. Acesso em 15 de maio de 2009.

[43] Conclusão de PFEIFFER, Roberto Augusto Castellanos. Mandado de Injunção. São Paulo: Editora Atlas, 1999, p. 105, in verbis: “Ademais, não há como deixar de constatar que a concepção preconizada pela terceira corrente [regulamentação judicial com efeitos erga omnes] é a solução mais harmônica com as regras de competência estabelecias na Constituição Federal, que acabam por concentrar a apreciação e julgamento nos Tribunais Superiores, sobretudo no Supremo Tribunal Federal, além de constituir-se na única solução que elimina por completo a possibilidade de decisões contraditórias, em obediência ao princípio da isonomia”.

[44] Artigo 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[45] STF, Mandado de Injunção n.º 712/PA, Relator Ministro Eros Grau, Pleno, por maioria, julgado em 25.10.2007, DJ: 30.10.2008, p. 384; STF, Mandado de Injunção n.º 708, Relator Ministro Gilmar Mendes, Pleno, por maioria, julgado em 25.10.2007, DJ: 30.10.2008, p. 207; STF, Mandado de Injunção n.º 670, Relator Ministro Maurício Correa, Relator para Acórdão Ministro Gilmar Mendes, Pleno, por maioria, julgado em 25.10.2007, DJ: 30.10.2008, p. 1.

[46] Por todos: FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Editora Saraiva, 2007, p. 325.

[47] STF, Questão de Ordem no Mandado de Injunção n.º 107/DF Relator Ministro Moreira Alves, Pleno, por unanimidade, julgado em 23.11.1989, DJ: 21.9.1990, p. 1.

[48] Artigo 103, § 2º, da CF – Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias.

[49] STF, Mandado de Injunção n.º 73/DF, Relator Ministro Moreira Alves, Pleno, por unanimidade, julgado em 7.10.1994, DJ: 19.12.1994, p. 1: “Mandado de Injunção coletivo. - Esta Corte tem admitido o Mandado de Injunção coletivo. Precedentes do Tribunal. - Em Mandado de Injunção não e admissível pedido de suspensão, por inconstitucionalidade, de Lei, por não ser ele o meio processual idôneo para a declaração de inconstitucionalidade, em tese, de ato normativo”

[50] Artigo 103 da CF – Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) I – o Presidente da República; II – a Mesa do Senado Federal; III – a Mesa da Câmara dos Deputados; IV – a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); V – o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); VI – o Procurador-Geral da República; VII – o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII – partido político com representação no Congresso Nacional; IX – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

[51] STF, Mandado de Injunção n.º 712/PA, Relator Ministro Eros Grau, Pleno, por maioria, julgado em 25.10.2007, DJ: 30.10.2008, p. 384; STF, Mandado de Injunção n.º 708, Relator Ministro Gilmar Mendes, Pleno, por maioria, julgado em 25.10.2007, DJ: 30.10.2008, p. 207; STF, Mandado de Injunção n.º 670, Relator Ministro Maurício Correa, Relator para Acórdão Ministro Gilmar Mendes, Pleno, por maioria, julgado em 25.10.2007, DJ: 30.10.2008, p. 1.

[52] STF, Mandado de Injunção n.º 721/RS, Relator Ministro Marco Aurélio, Pleno, por unanimidade, julgado em 30.8.2007, DJ: 30.11.2007, p. 1.

[53] Artigo 42 da CF antes da Emenda Constitucional n.º 18/1998 – São servidores militares federais os integrantes das Forças Armadas e servidores dos Estados, Territórios e Distrito Federal os integrantes de suas polícias militares e de seus corpos de bombeiros militares. § 9º – A lei disporá sobre os limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do serviço militar para a inatividade. (Com a Emenda Constitucional n.º 18/1998 este parágrafo foi revogado)

[54] Incluindo a ameaça de instauração.

[55] Artigo 2º, da CF – São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

[56] Artigo 60, da CF – A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: §4º – Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: III – separação dos Poderes.

[57] Artigo 93, da CF – Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios: I – ingresso na carreira, cujo cargo inicial será o de juiz substituto, mediante concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as fases, exigindo-se do bacharel em direito, no mínimo, três anos de atividade jurídica e obedecendo-se, nas nomeações, à ordem de classificação (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); II – promoção de entrância para entrância, alternadamente, por antigüidade e merecimento, atendidas as seguintes normas: a) é obrigatória a promoção do juiz que figure por três vezes consecutivas ou cinco alternadas em lista de merecimento; b) a promoção por merecimento pressupõe dois anos de exercício na respectiva entrância e integrar o juiz a primeira quinta parte da lista de antigüidade desta, salvo se não houver com tais requisitos quem aceite o lugar vago; c) aferição do merecimento conforme o desempenho e pelos critérios objetivos de produtividade e presteza no exercício da jurisdição e pela freqüência e aproveitamento em cursos oficiais ou reconhecidos de aperfeiçoamento (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); d) na apuração de antigüidade, o tribunal somente poderá recusar o juiz mais antigo pelo voto fundamentado de dois terços de seus membros, conforme procedimento próprio, e assegurada ampla defesa, repetindo-se a votação até fixar-se a indicação (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); e) não será promovido o juiz que, injustificadamente, retiver autos em seu poder além do prazo legal, não podendo devolvê-los ao cartório sem o devido despacho ou decisão (Incluída pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); III – o acesso aos tribunais de segundo grau far-se-á por antigüidade e merecimento, alternadamente, apurados na última ou única entrância (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); IV – previsão de cursos oficiais de preparação, aperfeiçoamento e promoção de magistrados, constituindo etapa obrigatória do processo de vitaliciamento a participação em curso oficial ou reconhecido por escola nacional de formação e aperfeiçoamento de magistrados (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); V – o subsídio dos Ministros dos Tribunais Superiores corresponderá a noventa e cinco por cento do subsídio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal e os subsídios dos demais magistrados serão fixados em lei e escalonados, em nível federal e estadual, conforme as respectivas categorias da estrutura judiciária nacional, não podendo a diferença entre uma e outra ser superior a dez por cento ou inferior a cinco por cento, nem exceder a noventa e cinco por cento do subsídio mensal dos Ministros dos Tribunais Superiores, obedecido, em qualquer caso, o disposto nos arts. 37, XI, e 39, § 4º (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998); VI – a aposentadoria dos magistrados e a pensão de seus dependentes observarão o disposto no art. 40 (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998); VII o juiz titular residirá na respectiva comarca, salvo autorização do tribunal (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); VIII – o ato de remoção, disponibilidade e aposentadoria do magistrado, por interesse público, fundar-se-á em decisão por voto da maioria absoluta do respectivo tribunal ou do Conselho Nacional de Justiça, assegurada ampla defesa (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); VIIIA – a remoção a pedido ou a permuta de magistrados de comarca de igual entrância atenderá, no que couber, ao disposto nas alíneas a , b , c e e do inciso II (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); IX – todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presença, em determinados atos, às próprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservação do direito à intimidade do interessado no sigilo não prejudique o interesse público à informação (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); X – as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); XI – nos tribunais com número superior a vinte e cinco julgadores, poderá ser constituído órgão especial, com o mínimo de onze e o máximo de vinte e cinco membros, para o exercício das atribuições administrativas e jurisdicionais delegadas da competência do tribunal pleno, provendo-se metade das vagas por antigüidade e a outra metade por eleição pelo tribunal pleno (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); XII – a atividade jurisdicional será ininterrupta, sendo vedado férias coletivas nos juízos e tribunais de segundo grau, funcionando, nos dias em que não houver expediente forense normal, juízes em plantão permanente (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); XIII o número de juízes na unidade jurisdicional será proporcional à efetiva demanda judicial e à respectiva população (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); XIV os servidores receberão delegação para a prática de atos de administração e atos de mero expediente sem caráter decisório (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004); XV – a distribuição de processos será imediata, em todos os graus de jurisdição (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004).

[58] Artigo 5º, II, da CF – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.

[59] Artigo 195 da CF – A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: § 7º – São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.

[60] Artigo 59 do ADCT – Os projetos de lei relativos à organização da seguridade social e aos planos de custeio e de benefício serão apresentados no prazo máximo de seis meses da promulgação da Constituição ao Congresso Nacional, que terá seis meses para apreciá-los.

[61] Conclusão de MACHADO, Carlos Augusto de Alcântara. Mandado de Injunção: um instrumento de efetividade da Constituição. São Paulo: Editora Atlas, 1999, p. 110, in verbis: “Nossa mais alta Corte de Justiça, julgando dessa maneira, modificou o grau de eficácia das normas indigitadas: de eficácia limitada para eficácia plena”.

[62] Artigo 8º, § 3º, do ADCT – Aos cidadãos que foram impedidos de exercer, na vida civil, atividade profissional específica, em decorrência das Portarias Reservadas do Ministério da Aeronáutica nº S-50-GM5, de 19 de junho de 1964, e nº S-285-GM5 será concedida reparação de natureza econômica, na forma que dispuser lei de iniciativa do Congresso Nacional e a entrar em vigor no prazo de doze meses a contar da promulgação da Constituição.

[63] Grife-ter havido, porém, o entendimento de não mais se comunicar a mora ao órgão faltoso nesta situação específica do artigo 8º, §3º, do ADCT, posto que já ciente da omissão, consoante se observa no Mandado de Injunção n.º 284/DF (Relator Ministro Marco Aurélio, Relator para acórdão Ministro Celso de Mello, Pleno, por maioria, julgado em 22.11.1992, DJ: 26.06.1992) p. 01: “Reconhecido o estado de mora inconstitucional do Congresso Nacional - único destinatário do comando para satisfazer, no caso, a prestação legislativa reclamada - e considerando que, embora previamente cientificado no Mandado de Injunção n. 283, rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, absteve-se de adimplir a obrigação que lhe foi constitucionalmente imposta, torna-se "prescindível nova comunicação a instituição parlamentar, assegurando-se aos impetrantes, ‘desde logo’, a possibilidade de ajuizarem, ‘imediatamente’, nos termos do direito comum ou ordinário, a ação de reparação de natureza econômica instituída em seu favor pelo preceito transitório"”; no Mandado de Injunção n.º 447/DF (Relator Ministro Moreira Alves, Pleno, por maioria, julgado em 05.05.1994, DJ: 01.07.1994), p. 38: “O prazo fixado, no julgamento do Mandado de Injunção n. 283, para o cumprimento do dever constitucional de editar essa regulamentação de há muito se escoou sem que a omissão tenha sido suprida. Não há, pois, razão para se conceder novo prazo ao Congresso Nacional para o adimplemento desse seu dever constitucional, impondo-se, desde logo, que se assegure aos impetrantes a possibilidade de ajuizarem, com base no direito comum, ação de perdas e danos para se ressarcirem do prejuízo que tenha sofrido”; no Mandado de Injunção n.º 384/RJ (Relator Ministro Carlos Velloso, Pleno, por maioria, julgado em 05.08.1993, DJ: 22.04.1994), p. 91: “Desnecessidade de nova comunicação à Instituição Parlamentar - Possibilidade do ajuizamento imediato de ação de reparação, com fundamento no direito comum - writ concedido”. Depois, percebeu-se também não ser necessária sentença de condenação em processo de conhecimento, bastando apenas apurar, em execução no juízo comum, o quantum debeautur, conforme se nota no Mandado de Injunção n.º 543/DF (Relator Ministro Octavio Gallotti, Pleno, por maioria, julgado em 26.10.2000, DJ: 24.05.2002), p. 35: “O Tribunal decidiu assegurar, de plano, o direito à indenização, sem constituir em mora o Congresso Nacional, para, mediante ação de liquidação, independentemente de sentença de condenação, a fixar o valor da indenização. Mandado de Injunção deferido em parte”; e no Mandado de Injunção n.º 562/RS (Relator Ministro Carlos Velloso, Relatora para acórdão Ministra Ellen Graice, Pleno, por maioria, julgado em 20.02.2003, DJ: 20.06.2003) p. 260: “Reconhecimento da mora legislativa do Congresso Nacional em editar a norma prevista no parágrafo 3º do art. 8º do ADCT, assegurando-se, aos impetrantes, o exercício da ação de reparação patrimonial, nos termos do direito comum ou ordinário, sem prejuízo de que se venham, no futuro, a beneficiar de tudo quanto, na lei a ser editada, lhes possa ser mais favorável que o disposto na decisão judicial. O pleito deverá ser veiculado diretamente mediante ação de liquidação, dando-se como certos os fatos constitutivos do direito, limitada, portanto, a atividade judicial à fixação do ‘quantum’ devido”.

[64] Vale dizer, Carlos Velloso (aposentado), Ilmar Galvão (aposentado) e Marco Aurélio, consoante informa VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Do Mandado de Injunção: é preciso trazê-lo ao debate. Texto básico de palestra proferida em Madri, Espanha, na Universidade Carlos III, sob o patrocínio desta e da ANAMATRA – Associação Nacional dos Magistrados do Trabalho, em 10.3.2003. In ANAMATRA, p. 13. Disponível em: <http://www.anamatra.org.br/hotsite/3congresso/docs/mandado_injuncao.pdf>. Acesso em 15 de maio de 2009.

[65] Artigo 40 da CF – Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003). § 4º – É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005):

[66] Artigo 2º, da CF – São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

[67] Artigo 60, da CF – A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: §4º – Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: III – separação dos Poderes.

[68] Artigo 57 da Lei 8.213/1991 – A aposentadoria especial será devida, uma vez cumprida a carência exigida nesta Lei, ao segurado que tiver trabalhado sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos, conforme dispuser a lei (Redação dada pela Lei nº 9.032, de 1995). § 1º – A aposentadoria especial, observado o disposto no art. 33 desta Lei, consistirá numa renda mensal equivalente a 100% (cem por cento) do salário-de-benefício (Redação dada pela Lei nº 9.032, de 1995).

[69] Artigo 37 da CF – A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) VII – o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

[70] STF, Mandado de Injunção n.º 20/DF, Relator Ministro Celso de Mello, Pleno, julgado em 19.5.1994, DJ: 22.11.1996, p. 1, in verbis: “MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO - DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL - EVOLUÇÃO DESSE DIREITO NO CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO - MODELOS NORMATIVOS NO DIREITO COMPARADO - PRERROGATIVA JURÍDICA ASSEGURADA PELA CONSTITUIÇÃO (ART. 37, VII) - IMPOSSIBILIDADE DE SEU EXERCÍCIO ANTES DA EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR [....]”.

[71] Artigo 37, VII, da CF em sua redação original – o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei complementar.

[72] STF, Mandado de Injunção n.º 485/MT, Relator Ministro Maurício Correia, Pleno, julgado em 25.4.2002, DJ: 23.8.2002 p. 1, in verbis: “[....] Aplicação dos métodos de integração da norma, em face da lacuna legislativa. Impossibilidade. A hipótese não é de existência de lei omissa, mas de ausência de norma reguladora específica. Mandado de Injunção conhecido em parte e, nessa parte, deferido, para declarar a omissão legislativa”.

[73] STF, Mandado de Injunção n.º 585/TO, Relator Ministro Ilmar Galvão, Pleno, julgado em 15.5.2002, DJ: 2.8.2002 p. 30 “MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS. ARTIGO 37, VII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Configurada a mora do Congresso Nacional na regulamentação do direito sob enfoque, impõe-se o parcial deferimento do writ para que tal situação seja comunicada ao referido órgão”.

[74] Eros Grau não participou do voto do Mandado de Injunção n.º 670, porque sucedeu ao Ministro Maurício Corrêia, Relator do feito.

[75] Artigo 2º, da CF – São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

[76] Artigo 60, da CF – A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: §4º – Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: III – separação dos Poderes.

[77] STF, Mandado de Injunção n.º 721/DF, Ministro Eros Grau, Pleno, julgado em 30.8.2007, DJ: 29.11.2007, p. 31: “Esses parâmetros hão de ser definidos por esta Corte de modo abstrato e geral, para regular todos os casos análogos, visto que norma jurídica é o preceito, abstrato, genérico e inovador – tendente a regular o comportamento social de sujeitos associados – que se integra no ordenamento jurídico e não se dá norma para um só” (STF, voto do Relator Ministro Eros Grau no Mandado de Injunção n.º 712/PA, Pleno, em 7.6.2006, DJ: 30.10.2008, p. 408).

[78] Artigo 102 da CF – Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I – processar e julgar, originariamente: q) o Mandado de Injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal.

[79] Artigo 8º, da Lei n.º 7.783/1989 – A Justiça do Trabalho, por iniciativa de qualquer das partes ou do Ministério Público do Trabalho, decidirá sobre a procedência, total ou parcial, ou improcedência das reivindicações, cumprindo ao Tribunal publicar, de imediato, o competente acórdão.

[80] STF, comentário do Ministro Eros Grau, no debate dos MI’s n.os 670 e 712, Pleno, em 7.6.2006, p. 451, do MI 712: “Acontece o seguinte: enquanto não houver a lei ordinária, quem desejar, servidor público, fazer greve regularmente há de se submeter ao requisito de apresentar Mandado de Injunção, que será apresentado ao Supremo Tribunal Federal, nos termos do artigo 102, inciso I, alínea “q”.

[81] STF, comentário do Ministro Gilmar Mendes, no debate dos MI’s n.os 670 e 712, Pleno, em 7.6.2006, p. 452, do MI n.º 712: “Com eficácia erga omnes, até porque não imagino que possamos nos transformar num tipo de Justiça trabalhista para as greves dos servidores”

[82] STF, comentário do Ministro Gilmar Mendes, no debate dos MI’s n.os 670 e 712, Pleno, em 7.6.2006, p. 453, do MI n.º 712: “Apenas para reconhecer a funcionalidade, quer dizer, a competência funcional”.

[83] Compreensão aduzida do diálogo entre o Ministro Gilmar Mendes, o Ministro Marco Aurélio e o Ministro Sepúlveda Pertence, no debate dos MI’s n.os 670 e 712 Pleno, em 7.6.2006, p. 456, do MI 712: Ministro Gilmar Mendes: “Daí caberá, eventualmente, reclamação para o Supremo se for o caso”. Ministro Marco Aurélio: “Quanto à usurpação? Não, porque não nos cumpre”. Ministro Sepúlveda Pertence: “À desobediência”. Ministro Marco Aurélio: “Claro, se houver extravasamento quanto ao decidido pelo Supremo”. Ministro Gilmar Mendes: “Sim. É disso que estamos falando”.

[84] Aferível no voto explicação do Ministro Gilmar Mendes, nos MI’s n.os 670 e 712, Pleno, em 12.4.2007, p. 494 do MI n.º 712. “Entendi de sustentar a necessidade de uma revisão da jurisprudência. Não se tratava de uma revisão in generi de toda e qualquer orientação quanto ao Mandado de Injunção, mas especialmente considerando esta situação concreta”. Conclusão lapidada, de igual modo, desde o diálogo entre o Ministro Gilmar Mendes, a Ministra Ellen Graice e o Ministro Sepúlveda Pertence, no debate dos MI’s n.os 670 e 712, Pleno, em 7.6.2006, pp. 459-460, do MI n.º 712: Ministra Ellen Graice: “Só tenho receio, Ministro Sepúlveda Pertence, que nessa omissão legislativa, estejam presentes inúmeras matérias árduas, polêmicas, impopulares, e o Tribunal seja chamado, então, a legislar sobre todas elas”. Ministro Sepúlveda Pertence: “É preciso deixar claro que o Tribunal, aí, fará um juízo de ponderação sobre cada questão”. Ministro Gilmar Mendes: “Por isso é que eu tentei, no meu voto, deixar claro, que estava a enfrentar tão-somente este caso de omissão, e com essas singularidades. Vimos que, em outras circunstâncias, o Tribunal também adotou modelos aditivos, moderados, mas não acho que, a partir daí, possamos assumir aquela função de legislação provisória”. Ministro Sepúlveda Pertence: “Não, qualquer omissão desses 18 anos”. Ministro Gilmar Mendes: “Agora, no caso específico, primeiro, não é dado ao legislador não regular essa matéria. Portanto, caímos naquele modelo da legislação obrigatória. E, de um lado, todas as tentativas foram feitas, isso já deixou de ser lei complementar, na exigência constitucional, pela Emenda n.º 19; passou a ser lei ordinária. Já existe um projeto, inclusive, do Poder Executivo, desde 2002, e, ainda assim, não houve nenhuma decisão. Por outro lado, estamos a ver o amontoado de greves sem nenhuma regulação”.

[85] STF, comentário do Ministro Eros Grau nos MI’s n.os 670 e 712, Pleno, em 12.04.2007, p. 488, do MI n.º 712.

[86] Este fez a seguinte consideração: “Peço vênia para acompanhar os doutos votos dos eminentes Ministros EROS GRAU (MI 712/PA) e GILMAR MENDES (MI 670/ES), em ordem de viabilizar, desde logo, nos termos e com as ressalvas e temperamentos preconizados por Suas Excelências, o exercício, pelos servidores públicos civis, do direito de greve, até que seja colmatada, pelo Congresso Nacional, a lacuna normativa decorrente da inconstitucional falta de edição de lei especial a que se refere o inciso VII do art. 37 da Constituição da República (STF, voto do Ministro Celso de Mello nos MI’s n.os 670/ES e 712/PA, Pleno, em 12.4.2007, p. 524 do MI n.º 712).

[87] “Com isso, o Poder Judiciário não estará legislando, absolutamente, não estará decidindo erga omnes; estará se debruçando sobre direitos que lhe são postulados em concreto e decidindo para o caso concreto, atento às especificidades dele e renunciando a qualquer tentativa de incursão pelos domínios da transcendência dos fundamentos ou dos motivos determinantes da decisão. Nesse particular, penso que o Ministro Ricardo Lewandowski também cravou, fincou o seu voto nessa perspectiva da validade da decisão não erga omnes, mas exatamente para o caso concreto. E, no particular, não vi nenhuma diferença entre os votos proferidos pelo Ministro Ricardo Lewandowski e aqueles que trazem a prestigiosa assinatura dos Ministros Eros Grau e Gilmar Mendes” (STF, voto do Ministro Carlos Ayres Britto nos MI’s n.os 670/ES e 712/PA, Pleno, em 12.04.2007, p. 531 do MI n.º 712).

[88] “Concluo para conhecer do Mandado de Injunção e conceder a ordem, nos termos do voto do Ministro Eros Grau. Apenas chamo a atenção para a circunstância de que eu não caracterizaria – conforme ressaltou o Ministro Carlos Britto – no sentido de dar efeitos erga omnes, nem de tangenciar essa matéria. Creio que o Mandado de Injunção tem natureza integrativa, ou seja, de integrar o ordenamento para o caso concreto diante dos Impetrantes” (STF, voto da Ministra Cármen Lúcia nos MI’s n.os 670/ES e 712/PA, Pleno, em 12.04.2007, p. 543 do MI n.º 712).

[89] “MANDADO DE INJUNÇÃO – ARTIGO 5º, LXXI, DA CF/ 1988 – QUESTÃO DE ORDEM – AÇÃO DE ÍNDOLE CONSTITUCIONAL – PEDIDO DE DESISTÊNCIA – JULGAMENTO INICIADO – NÃO CABIMENTO – CONTINUIDADE DO PROCESSAMENTO DO FEITO. 1 – É incabível o pedido de desistência formulado após o início do julgamento por esta Corte, quando a maioria dos ministros já havia se manifestado favoravelmente à concessão da medida. 2 – O Mandado de Injunção coletivo, bem como a Ação Direta de Inconstitucionalidade por omissão, não pode ser utilizado como meio de pressão sobre o Poder Judiciário ou qualquer entidade. 3 – Sindicato que, na relação processual, é legitimado extraordinário para figurar na causa; sindicato que postula em nome próprio, na defesa de direito alheio. Os substitutos processuais não detêm a titularidade dessas ações. O princípio da indisponibilidade é inerente às ações constitucionais. 4 – Pedido de desistência rejeitado. Prosseguimento do Mandado de Injunção” (STF, ementa da Questão de Ordem no Mandado de Injunção n.º 712/PA, Relator Ministro Eros Grau, Pleno, por unanimidade, julgada em 15.10.2007, p. 10).

[90] Impetrado pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Município de João Pessoa – SINTEM.

[91] “Senhora Presidente [Ministra Ellen Graice], acompanho, às completas, o voto trazido pelo eminente Ministro Gilmar Mendes. Apenas peço a Sua Excelência atenção para a necessidade de complementar esse voto com a determinação para que o Congresso Nacional supra a omissão legislativa, porque, se assim não fizermos, estaríamos descaracterizando o próprio Mandado de Injunção. Eu me animo a propor que se ofereça o prazo de 60 dias, dilargado do precedente anterior que foi de 45 dias” (STF, voto do Ministro Menezes Direito no MI n.º 708/DF, Pleno, em 19.9.2007, p. 296 do MI n.º 708).

[92] “Por isso, desde logo, incorporo ao meu voto essa consideração trazida pelo Ministro Carlos Alberto Direito, no sentido de fixar um prazo de 60 dias para que o Congresso Nacional delibere sobre o assunto” (STF, confirmação de voto do Relator Ministro Gilmar Mendes no MI n.º 708/DF, Pleno, em 19.9.2007, p. 299 do MI n.º 708).

[93] “Concordo integralmente com o entendimento do Ministro Gilmar Mendes sobre a definição da competência das instâncias apropriadas para decidir sobre o dissídio de greve. Nesse ponto, nada tenho a acrescentar” (STF, voto vista do Ministro Joaquim Barbosa nos MI’s n.os 670/ES, 712/PA e 708/DF, Pleno, em 25.10.2007, p. 602 do MI n.º 712).

[94] ALCÂNTARA, Régis Luiz Jordão de. A Nova Abordagem do Supremo Tribunal Federal Frente à Síndrome da Inefetividade. In Revista Pensar, vol. 13, n.º 2, julho-dezembro de 2008. Fortaleza: Editora da Universidade de Fortaleza, 2008, p. 282. Disponível em: < http://www.unifor.br/notitia/file/2839.pdf>. Acesso em 15 de maio de 2009.

[95] Atualmente, aposentado.

[96] STF, Mandado de Injunção n.º 670/MA, voto do Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Pleno, julgado em 01.03.2007, DJ: 20.4.2007, p. 5, in verbis: “Seria talvez a oportunidade de reexaminar a posição do Supremo quanto à natureza e a eficácia do Mandado de Injunção, nos moldes do que se desenha no MI 670 (INF/STF 340), se não fora o pedido da inicial”.

Autor

Ana Carolina de Araújo Dantas Loureiro

Advogada - Pós-Graduada em Direito Público

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Mandado de Injunção: instrumento de controle jurídico da Administração Pública, à luz do entendimento do Supremo Tribunal Federal