Responsabilidade extracontratual do estado

RESUMO:O presente trabalho aponta considerações e visa a delinear os principais aspectos a respeito do instituto da responsabilidade extracontratual do Estado. Este assunto está consubstanciado no artigo 37, § 6° da Carta da República Brasileira, e se mostra cada vez mais atual, vez que o direito acompanha a evolução da sociedade a qual está ligada diretamente ao Estado. O Estado é uma instituição que tem a função de manter a ordem e a paz social, organizando maneiras para proporcionar a manutenção do bem estar social. Desta maneira, no momento em que é considerado um sujeito de direito também se submete a responsabilidades. A responsabilidade extracontratual do estado é o dever do poder público ou de quem faz o papel deste de indenizar os prejuízos causados a terceiros em virtude do comportamento de seus agentes, este comportamento pode ser de uma ação ou uma omissão e o dever de indenizar pode surgir tanto de um ato material ou jurídico, como também de um ato lícito ou ilícito. Esta responsabilidade é atribuição do Estado. Há várias teorias criadas a respeito do instituto da responsabilidade civil do Estado, no entanto, duas se destacam: a teoria subjetiva e a objetiva. Mais ainda. Não há consenso entre os doutrinadores e nas jurisprudências sobre qual teoria deve-se aplicar no caso concreto, visto que, a quem defenda que a responsabilização do Estado deve ser aplicada a teoria objetiva, e outros, a teoria subjetiva. Contudo, é importante ressaltar que o direito seja visto por outro prisma, o direito que faz a aplicabilidade da responsabilização civil do Estado e este responda pelos atos praticados por seus agentes públicos como é aplicado aos particulares, fazendo jus ao direito fundamental da boa administração publica.   

PALAVRAS-CHAVE: Estado. Responsabilidade. Extracontratual. Teoria. Público

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1 INTRODUÇÃO

Quando o direito versa sobre reponsabilidade, de imediato há um induzimento de que alguém, o responsável, responda em virtude de algum fato precedente a uma relação jurídica.

Dentro deste fato, há três elementos efetivos para a caracterização da responsabilidade, a saber: a conduta lícita ou ilícita, o dano e, por fim, o nexo de causalidade. Estes elementos estão diretamente atrelados ao conceito de responsabilidade civil.

Posto isto, conclui-se que a responsabilidade civil é a reparação obrigatória do dano causado por uma pessoa à outra, o que faz a possibilidade de retornar ao estado anterior e, caso não seja possível, compensá-la pecuniariamente. 

Neste sentido, a professora Maria Helena Diniz (2015, p. 50) diz que “a responsabilidade civil é a aplicação de medidas que obriguem uma pessoa a reparar dano moral ou patrimonial causado a terceiros, em razão de ato por ela mesma praticado, por pessoa por quem ela responde, por alguma coisa a ela pertencente ou de simples imposição legal”.

Como representante de interesses coletivos, o Estado assume de igual modo, responsabilidades, pois, realiza ações através de serviços que visam ao desenvolvimento e proteção de seus cidadãos, interferindo de forma direta e indireta na vida de particulares e, em algum momento, causando danos a estes, tendo a obrigatoriedade de repará-los.

Esta regra da responsabilidade civil, que também alcança ao Estado, é denominada de responsabilidade contratual e extracontratual.

A responsabilidade contratual do Estado é aquela relativa aos contratos que são celebrados junto à administração pública, a qual é o resultado de alguma violação de uma obrigação descumprida pelo Estado, tendo este, a obrigação de reparar o dano causado.

Já a reponsabilidade extracontratual, diz respeito às várias atividades do poder público sem cunho contratual, sendo uma prática ilícita, por parte do Estado ou de seus agentes, ante a um particular, também com a obrigatoriedade de indenizar, restituir ou recompor, conforme o caso concreto.

Com o propósito de abrilhantar o tema responsabilidade civil do Estado, destaca-se o entendimento da doutrinadora Maria Sylvia Di Pietro, que, com perfeição e com muita propriedade traz seu comentário a respeito do assunto em comento e preconiza que:

“Trate-se de dano resultante de comportamentos do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário, a responsabilidade é do Estado, pessoa jurídica; por isso é errado falar em responsabilidade da Administração Pública, já que esta não tem personalidade jurídica, não é titular de direitos e obrigações na ordem civil. A capacidade é do Estado e das pessoas jurídicas públicas ou privadas que o representam no exercício de parcela de atribuições estatais. E a responsabilidade é sempre civil, ou seja, de ordem pecuniária.” (DI PIETRO, 2016, p. 788)

As modernas doutrinas versam sobre a teoria dos órgãos públicos, em que consideram as condutas que são praticadas por agentes públicos no exercício de suas funções devem ser atribuídas ao Estado.

Neste pensamento, consideram que o Estado atua quando um dos seus agentes atuam, reforçando, assim, o princípio da impessoalidade, que assevera que as atuações dos agentes públicos são imputadas ao Estado.

Para o professor Alexandre Mazza (2016, p. 515), a atuação do agente público reflete a própria ação do Estado, tecendo seu comentário em que “é natural considerar que o Estado responde pelos prejuízos patrimoniais causados pelos agentes públicos a particulares, em decorrência do exercício da função administrativa”.

Seguindo esta linha de pensamento, o professor ainda nos ensina que a “responsabilidade do Estado investiga o dever estatal de ressarcir particulares por prejuízos civis e extracontratuais experimentados em decorrência de ações ou omissões de agentes públicos no exercício da função administrativa. Os danos indenizáveis podem ser materiais, morais ou estéticos”. (MAZZA, 2016, p. 516)

Como visto, a natureza causadora desta reparação é patrimonial, sendo assim, presume-se que esta responsabilidade é civil.

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2 CONCEITO DE RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO

Entende-se por responsabilidade extracontratual do estado o dever do poder público ou de quem faz o papel deste, de indenizar os prejuízos causados a terceiros, em virtude do comportamento de seus agentes, sendo este comportamento de uma ação ou uma omissão, sendo que o dever de indenizar pode surgir tanto de um ato material ou jurídico, como também, de um ato lícito ou ilícito.

Para engrandecer este breve conceito, cabe mencionar os entendimentos doutrinários sobre o tema em comento, como da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2016, p. 790), que nos instrui que “a responsabilidade extracontratual do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos”. 

O doutrinador Hely Lopes Meireles (2012, p. 566) define a responsabilidade estatal sendo:

“a obrigação que se impõe ao servidor de reparar o dano causado à Administração por culpa ou dolo no desempenho de suas funções. Não há, para o servidor, responsabilidade objetiva ou sem culpa. A responsabilidade civil aqui tratada é a do funcionário para com a Administração, e não do Estado para com o particular lesado por ato da Administração”.

E ainda conclui que:

“Responsabilidade civil da Administração é, pois, a que impõe à Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agente públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las. É distinta da responsabilidade contratual e da legal.” (MEIRELLES, 2012, p. 788)

Neste mesmo pensamento, e um tanto mais completo, preconiza os doutrinadores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo:

“A responsabilidade civil, também denominada responsabilidade extracontratual, tem sua origem no direito civil. Consubstancia-se na obrigação de indenizar um dano patrimonial, moral ou estético causado ou possibilitado por um fato humano. Traduz-se na obrigação da administração publica, ou dos delegatários de serviços públicos, de indenizar os danos que os seus servidores, empregados e prepostos, atuando na qualidade de agentes públicos, causem a terceiros.” (ALEXANDRINO; PAULO, 2017, p. 913 - 914)

Para o professor Celso Antônio Bandeira de Melo (2009, p. 957):

“Entende-se por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhes sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos.

Como qualquer outro sujeito de direito, o Poder Público pode vir a se encontrar na situação de quem causou o prejuízo a alguém, do que lhe resulta obrigação de recompor os agravos patrimoniais oriundos da ação ou abstenção lesiva.”

No entendimento de Diógenes Gasparini (2012, p. 1.123):        

[...] “pode se conceituar a responsabilidade civil do Estado como a obrigação que se lhe atribui de recompor os danos causados a terceiros em razão de comportamento unilateral comissivo ou omissivo, legítimo ou ilegítimo, material ou jurídico, que lhe seja imputável. Embora alguns autores distingam 'ressarcimento' (se a obrigação de reparar decorre de ato ilícito) de (indenização) (se a obrigação de reparar tem origem num ato ilícito), nós utilizaremos essas expressões como sinônimas.”

Por derradeiro, apresentando um cenário com os elementos que compõe o assunto, o doutrinador José dos Santos Carvalho Filho nos traz o ensinamento de que:

“O cenário se compõe de três sujeitos: o Estado, o lesado e o agente do Estado. Neste cenário, o Estado, segundo o direito positivo, é civilmente responsável pelos danos que seus agentes causarem a terceiros. Sendo-o, incumbe-lhe reparar os prejuízos causados, ficando obrigado a pagar as respectivas indenizações.” (FILHO, 2017, p. 537)

No que tange ao instituto da responsabilidade extracontratual, mais especificadamente, no que diz respeito à responsabilidade civil do Estado, há regras e é tratada de forma diferenciada conforme o país e, em momento histórico em que é estudada, como veremos a seguir.

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3 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO

Historicamente, existia no mundo ocidental como na França, Inglaterra, Espanha, as monarquias absolutistas, também conhecidas como Estados absolutistas, que apresentavam uma centralização demasiada do poder político nas mãos de poucas pessoas.

Havia a ideia de que toda estrutura do Estado era gerada ao redor de uma única pessoa, qual seja, o rei, o soberano.

O rei neste caso tinha uma legitimação religiosa para deter aquele poder politico em suas mãos; em outras palavras, eram pessoas escolhidas por Deus para governar, tendo assim um caráter divino dado a estes líderes.

Neste tempo, ocorriam muitas arbitrariedades cometidas por esses homens, pois, caso o Estado, na pessoa do rei, causasse algum dano a um cidadão, este, não teria direito a indenização ao dano sofrido.

Esta época foi denominada como a teoria da irresponsabilidade do Estado.

Existiam neste período algumas expressões clássicas como “o rei não erra” - “the king can do no wrong” - ou “le roi ne peut mal faire” e, “aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei”, “quod principi placuit habet legis vigorem”, que resumiam o espírito deste período.

A despeito desta teoria da irresponsabilidade estatal, a professora Di Pietro nos ensina que:

“A teoria da irresponsabilidade foi adotada na época dos Estados absolutos e repousava fundamentalmente na ideia de soberania: o Estado dispõe de autoridade incontestável perante o súdito; ele exerce a tutela do direito, não podendo, por isso, agir contra ele; [...]

[...] Qualquer responsabilidade atribuída ao Estado significaria colocá-lo no mesmo nível que o súdito, em desrespeito a sua soberania”. (DI PIETRO, 2016, p. 787)

A partir da Revolução francesa, com o aparecimento do estado de direito, começam a surgir algumas teorias para responsabilizar o Estado.

Estas primeiras teorias eram chamadas de teoria civilista fundamentada no direito civil, pois igualava o Estado a uma pessoa comum. 

A primeira teoria separava os atos de império e os atos de gestão realizados pelo Estado, i.e., quando o Estado operava com atos de império, através do seu poder extroverso, não poderia ser responsabilizado por danos causados a particulares. Por outro lado, quando o Estado descia de seu pedestal e atuava em igualdade de condições com particulares mediante os atos de gestão, poderia, neste caso, o particular responsabilizar o Estado nos termos do direito civil.

Sobre esta teoria conceitua DI PIETRO:

“Numa primeira fase, distinguia-se para fins de responsabilidade, os atos de império e atos de gestão. Os primeiros seriam os praticados pela Administração com todas prerrogativas e privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular, não dependendo de autorização judicial, sendo regidos por um direito especial, exorbitante do direito comum, porque os particulares não podem praticar atos semelhantes, os segundos seriam praticados pela administração em situação de igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão de seus serviços; não como se difere a posição da Administração e a do particular, aplica-se ambos o direito comum. Essa distinção foi idealizada por meio de abrandar a teoria da irresponsabilidade do monarca por prejuízos causados a terceiros. Passou-se a admitir a responsabilidade civil quando decorrente de atos de gestão e a afasta-la nos prejuízos resultantes de atos de império.” (DI PIETRO, 2016, p. 789).

Outra teoria sobre o tema era conhecida como teoria da culpa civil, também com o fundamento no direito privado, ainda não era o ideal, mas dava-se uma resposta para quem precisasse responsabilizar o Estado por algum prejuízo.

A teoria da culpa civil é a teoria subjetiva do Estado, segundo a qual, quando com dolo, ou seja, com a intenção de causar prejuízo a um terceiro e, também, pela culpa em sentindo estrito, praticava-se com negligencia, imprudência ou imperícia no agir, causando, neste caso, dano a um particular.

Nestes casos, o Estado tinha o dever de reparar os prejuízos causados a terceiros por atos de seus agentes, desde que o particular pudesse comprovar o dolo ou a culpa destes atos.

Após estes períodos, ocorre na França, no final do século XIX, o processo mais famoso do direito administrativo mundial, o caso denominado Aresto Blanco, assim reproduzido pelo professor MAZZA (2016, p. 518):

“HISTÓRICO DO ARESTO BLANCO: O Tribunal de Conflitos é o órgão da estrutura francesa que decide se uma causa vai ser julgada pelo Conselho de Estado ou pelo Poder Judiciário. Em 8 de fevereiro de 1873, sob a relatoria do conselheiro David, o Tribunal de Conflitos analisou o caso da menina Agnès Blanco que, brincando nas ruas da cidade de Bordeaux, foi atingida por um pequeno vagão da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo. O pai da criança entrou com ação de indenização fundada na ideia de que o Estado é civilmente responsável pelos prejuízos causados a terceiros na prestação de serviços públicos. O Aresto Blanco foi o primeiro posicionamento definitivo favorável à condenação do Estado por danos decorrentes do exercício das atividades administrativas. Por isso, o ano de 1873 pode ser considerado o divisor de águas entre o período da irresponsabilidade estatal e a fase da responsabilidade subjetiva”.

A partir deste famoso caso Blanco, surgiu a teoria publicista de responsabilidade do Estado, também conhecida como teoria da culpa administrativa, neste caso, com fundamento no direito público.

 Esta teoria apregoava nas seguintes situações, a saber: se o serviço público não funcionou, funcionou mal ou funcionou atrasado e isto causou um dano a um particular, o Estado teria o dever de indenizar este prejuízo.

Cabe frisar que, nestes casos, o particular teria que comprovar que o serviço público não houvera funcionado.

Por derradeiro, surge a teoria do risco, revolucionária e mais apropriada à realidade do direito administrativo e que é aplicada atualmente, por meio da qual não se fala mais em culpa, mas sim em uma responsabilidade objetiva do Estado que independe da demonstração de dolo ou culpa para que a vítima consiga uma indenização.

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4 APLICABILIDADE DAS TEORIAS NO BRASIL

Os doutrinadores discorrem sobre a existência de duas vertentes sobre a responsabilidade extracontratual, a maioria deles opta pela responsabilização objetiva, entretanto, existe a opção pela reponsabilidade subjetiva, como a professora Di Pietro, explica que “a diferença entre as duas teorias é tão pequena que a discussão perde um pouco de interesse, até porque ambas geram para o ente público o dever de indenizar”. (DI PIETRO, 2016, p. 654-655)

Cabe assim, oportunamente, demonstrar a explanação sobre estas duas correntes.

4.1 Responsabilidade Subjetiva

Como demonstrado, em regra, para que haja responsabilização subjetiva por parte do Estado, apura-se a incidência de culpa ou dolo em ações que causam danos.

Alguns doutrinadores e juristas asseguram, que há responsabilização subjetiva por parte do Estado com o dever de indenizar quando houver omissão. Para demonstrar esta aplicação a esta teoria, o então Ministro do Supremo Tribunal Federal Carlos Velloso, tinha o entendimento que, em se tratando de atos omissos do Poder Público, deveria reconhecer a responsabilidade civil subjetiva do Estado, não sendo necessário individualizar o dolo ou a culpa, podendo esta ser atribuída de forma genérica, conforme a teoria da falta de serviço.

Há inúmeros julgados pela Suprema Corte em que as jurisprudências se apoiam na teoria subjetiva com responsabilização ao Estado em relação a teoria da falta de serviço.

Prevalece, também, no STF, o reconhecimento ao direito de indenização ao prejudicado quando há os elementos, dano, negligencia administrativa e nexo de causalidade entre o fato ocorrido com o ilícito aplicado pelo Estado caracterizado pela teoria subjetiva.

Da mesma forma, é aplicada também esta teoria pelo Supremo Tribunal de Justiça. Em um dos julgados, a Ministra Eliana Calmon, já aposentada, reconheceu a prevalência da aplicabilidade da teoria subjetiva em ato omisso, mas também reconheceu que há divergência sobre o tema na doutrina.

O julgado referido é o REsp 721.439/RJ, que segue:

“ADMINISTRATIVO – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATO OMISSIVO – QUEDA DE ENTULHOS EM RESIDÊNCIA LOCALIZADA À MARGEM DE RODOVIA

1. A responsabilidade civil imputada ao Estado por ato danoso de seus prepostos é objetiva (art. 37, § 6º, CF), impondo-se o dever de indenizar quando houver dano ao patrimônio de outrem e nexo causal entre o dano e o comportamento do preposto.

2. Somente se afasta a responsabilidade se o evento danoso resultar de caso fortuito ou força maior, ou decorrer de culpa da vítima.

3. Em se tratando de ato omissivo, embora esteja a doutrina dividida entre as correntes da responsabilidade objetiva e da responsabilidade subjetiva, prevalece, na jurisprudência, a teoria subjetiva do ato omissivo, só havendo indenização culpa do preposto.

4. Recurso especial improvido”.

Como visto, é possível concluir que é fundamental para caracterização da responsabilidade civil, que o ato seja ilícito, todavia, o entendimento em alguns casos específicos é da possibilidade pela responsabilização do agente também pelo ato lícito.

Entretanto, o elemento culpa é primordial para a caracterização da responsabilidade aplicando a teoria subjetiva. Neste caso, não será possível responsabilizar o agente por um dano praticado com um ato lícito.

4.2 Responsabilidade Objetiva

Há doutrinadores que entendem que a responsabilidade por omissão por parte do Estado deve ser aplicada a teoria da responsabilidade objetiva.

Esta corrente entende, e defende, a aplicação da teoria de risco administrativo para omissão do Estado, vez que não há distinção da responsabilização quanto ao comportamento, sejam eles comissivos ou omissivos.

Neste caso, quando se aplica a teoria da responsabilidade objetiva a de dispensar a existência da culpa, mas sim a responsabilização do risco da atividade.

Oportunamente, observamos o paragrafo único do art. 927 do código civilista, que a aferição de culpa pode ser dispensada se a lei determinar.

Assim, por previsão expressa no art. 37, § 6° da Constituição Federal, a atribuição de responsabilidade do Estado é notória objetiva, visto que o doutrinador Hely Lopes Meirelles cita neste texto constitucional a consagração do princípio da responsabilidade sem culpa.

O Ministro decano Celso de Mello do Supremo tribunal Federal é um dos principais defensores da responsabilidade objetiva em omissão, visto que relator do Recurso Extraordinário 109.615/RJ, traz a elucidação sobre a responsabilidade civil do Estado como também, da teoria do risco administrativo, a qual segue:

“[...] A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros desde a Carta Política de 1946, confere fundamento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos a que os agentes públicos houverem dado causa, por ação ou por omissão. Essa concepção teórica, que informa o princípio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder Público, faz emergir, da mera ocorrência de ato lesivo causado à vítima pelo Estado, o dever de indenizá-la pelo dano pessoal e/ou patrimonial sofrido, independentemente de caracterização de culpa dos agentes estatais ou de demonstração de falta do serviço público. - Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o “eventus damni” e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636) e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ 55/503 - RTJ 71/99 - RTJ 91/377 - RTJ 99/1155 - RTJ 131/417). - O princípio da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias - como o caso fortuito e a força maior - ou evidenciadoras de ocorrência de culpa atribuível à própria vítima [...]”

Diferentemente do que se aplica na teoria subjetiva, percebe-se na teoria objetiva que não há necessidade de verificar se houve culpa ou não pelo agente, restando a obrigatoriedade de indenizar.

Após seu processo de evolução, a responsabilidade objetiva confere ao lesado um maior benefício, dispensando-o de fazer provas de alguns elementos que dificultam o surgimento e a reparação dos prejuízos.

Neste raciocínio, pontua o doutrinador Carvalho Filho que, “atualmente nenhuma dúvida pode existir de que, no ordenamento jurídico pátrio, o Estado se sujeita à teoria da responsabilidade objetiva”. (FILHO, 2017, p. 497.)

Diante destes fatos, é evidente que o ordenamento jurídico admite a teoria do risco administrativo, aplicando a teoria objetiva da responsabilidade civil do Estado. 

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5 RESPONSABILIDADE DO ESTADO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO

Primeiramente, cabe ressaltar que no ordenamento jurídico brasileiro, nunca foi aplicado a teoria da irresponsabilidade do Estado.

Assim menciona Di Pietro (2016, p. 612):

“A teoria da irresponsabilidade do Estado não foi acolhida pelo direito brasileiro; mesmo não havendo normas legais expressas, os nossos tribunais e doutrinadores sempre repudiaram aquela orientação. As Constituições de 1824 e 1891 não continham disposição que previsse a responsabilidade do Estado; elas previam apenas a responsabilidade do funcionário em decorrência de abuso ou omissão praticados no exercício de suas funções”.

Posto isto, o Brasil, quando Império, em sua primeira constituição já admitia a responsabilidade civil na administração pública, como explicita o doutrinador Sérgio Cavalieri Filho sobre o tema dizendo que:

“a Constituição do Império (1824), em seu art. 179, nº 29, estabelecia que: Os empregados públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões praticados no exercício de suas funções, e por não fazerem efetivamente responsáveis aos seus subalternos. A Constituição Republicana (1891), por seu termo, em seu art. 82, continha disposição idêntica, responsabilizando os funcionários públicos pelos abusos e omissões em que incorressem no exercício dos seus cargos.” (CAVALIERI FILHO, 2009, p. 233)

Com o advento do Código Civil de 1.916, à vista do disposto em seu artigo 15 que determinava que “as pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos de seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo do modo contrário ao direito ou faltando com o dever prescrito por lei, salvo direito regressivo contra os causadores do dano” (BRASIL, 1916), estabeleceu uma forma especifica, fazendo com que a doutrina dominante apoiasse a ideia de adoção da teoria civilista da responsabilidade subjetiva, pois havia a necessidade da culpa pelo agente público.                              

Na constituição de 1.934, acolheu-se o princípio da responsabilidade solidária entre o Estado e o agente público, visto que, em seu artigo 171, dispunha que “os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda nacional, estadual ou municipal, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos” (BRASIL, 1934), sendo repetido o mesmo texto no artigo 158 da Constituição de 1.937.

A partir da Constituição de 1.946, o Estado Brasileiro adotou a teoria da responsabilidade objetiva por força do texto do artigo 194, que dizia que “as pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causarem a terceiros.” (BRASIL, 1946)

Elucidando o texto acima, o ilustríssimo doutrinador Cavalieri Filho nos ensina que:

“Destarte, a partir da Constituição de 1946, a responsabilidade civil do Estado brasileiro passou a ser objetiva, com base na teoria do risco administrativo, onde não se cogita da culpa, mas, tão-somente da relação de causalidade. Provado que o dano sofrido pelo particular é consequência da atividade administrativa, desnecessário será perquirir a ocorrência de culpa do funcionário ou, mesmo, de falta anônima do serviço. O dever de indenizar da Administração impor-se-á por força do dispositivo constitucional que consagrou o princípio da igualdade dos indivíduos diante dos encargos públicos.” (CAVALIERI FILHO, 2009, p. 235)

Por conseguinte, a constituição de 1.967 reproduziu, em seu artigo 105, a referida norma, acrescendo, em seu parágrafo único, que a ação regressiva cabe em caso de culpa ou dolo.

5.1 Legislação atual

Quando se fala de responsabilidade extracontratual do Estado, temos, no ordenamento jurídico brasileiro, dispositivos os quais nos indicam a análise deste tema, trata-se do art. 37, § 6º da Constituição Federal que diz:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 

[...]

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Grifo nosso (BRASIL, 1988)

O código civil, neste mesmo viés, dispõe no art. 43 que:

Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo. (BRASIL, 2002)

Os dispositivos apresentados demonstram que os responsáveis objetivamente são as pessoas jurídicas de direito público, qual seja, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Territórios, os Municípios, as autarquias e as fundações públicas, como também quanto às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos.

O doutrinador José dos Santos Carvalho Filho faz uma interessante distinção sobre as pessoas jurídicas que podem ser responsabilizadas objetivamente. Segundo o autor, o legislador tentou equiparar as pessoas jurídicas de direito público com as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos.

“Dada a grande variedade de formas de delegação, de pessoas delegatárias e de serviços públicos, bem como a noção nem sempre muito precisa do que se configura como serviços públicos, poderá haver algumas dúvidas quanto ao enquadramento da pessoa prestadora do serviço na norma constitucional. Entretanto, pode-se, a Administração Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas com personalidade de direito privado), quando se dedicam à prestação de serviços públicos, e os concessionários e os permissionários de serviços públicos, estes expressamente referidos no art. 175 da Constituição Federal, como é o caso das empresas de transporte coletivo, de fornecimento de água, de distribuição e fornecimento de energia elétrica e outras dessa natureza” (FILHO, 2017, p. 600).

            O doutrinador observa o disposto no art. 173, § 1º, da Carta da República, que exclui as empresas públicas e as sociedades de economia mista que se dedicam à exploração de atividade econômica da responsabilidade civil objetiva, vez que impõe que elas sejam regidas pelas normas aplicáveis às empresas privadas. Sendo assim, são elas regidas pelas normas do direito privado e, responderão subjetivamente por seus atos. (FILHO, 2017, p. 600)

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6 PRAZO PRESCRICIONAL

No que tange ao prazo prescricional, o código civilista dispõe, no art. 206, § 3°, V, que, para a propositura da ação indenizatória, o prazo prescricional é de três anos contados da ocorrência do fato gerador.

O STJ se posicionava neste mesmo sentido conforme demonstra no julgado REsp 698.195/DF:

CIVIL. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. DANOS MORAIS E MATERIAIS. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. PRAZO. CÓDIGO CIVIL. VIGÊNCIA. TERMO INICIAL.

1. À luz do novo Código Civil os prazos prescricionais foram reduzidos, estabelecendo o art. 206, § 3º, V, que prescreve em três anos a pretensão de reparação civil. Já o art. 2.028 assenta que "serão os da lei anterior os prazos, quando reduzidos por este Código, e se, na data de sua entrada em vigor, já houver transcorrido mais da metade do tempo estabelecido na lei revogada". Infere-se, portanto, que tão-somente os prazos em curso que ainda não tenham atingido a metade do prazo da lei anterior (menos de dez anos) estão submetidos ao regime do Código vigente, ou seja, 3 (três) anos. Entretanto, consoante nossa melhor doutrina, atenta aos princípios da segurança jurídica, do direito adquirido e da irretroatividade legal, esses três anos devem ser contados a partir da vigência do novo Código, ou seja, 11 de janeiro de 2003, e não da data da ocorrência do fato danoso.

2. Conclui-se, assim, que, no caso em questão, a pretensão do ora recorrente não se encontra prescrita, pois o ajuizamento da ação ocorreu em 24.06.2003, antes, portanto, do decurso do prazo prescricional de três anos previsto na vigente legislação civil.

3. Recurso conhecido e provido, para reconhecer a inocorrência da prescrição e determinar o retorno dos autos ao juízo de origem

(STJ - REsp: 698195 DF 2004/0152073-0, Relator: Ministro JORGE SCARTEZZINI, Data de Julgamento: 04/05/2006, T4 - QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJ 29.05.2006 p. 254REVJUR vol. 344 p. 119)

No entanto, o STJ, após rever este posicionamento, teve uma mudança nesta orientação e, a partir de 2012, começou a fazer a aplicação das ações indenizatórias contra o Estado com base no Decreto n° 20.910/32, com prazo prescricional de cinco anos, alegando que o código civil não poderia ser aplicado nas relações jurídicas que abrangesse o direito público, por ser uma lei para o direito privado, demonstrado no julgado no STJ - REsp 1200764/AC, a seguir:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA (ARTIGO 543-C DO CPC). RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃOINDENIZATÓRIA. PRESCRIÇÃO. PRAZO QUINQUENAL (ART. 1º DO DECRETO 20.910/32) X PRAZO TRIENAL (ART. 206, § 3º, V, DO CC). PREVALÊNCIADA LEI ESPECIAL. ORIENTAÇÃO PACIFICADA NO ÂMBITO DO STJ. RECURSOESPECIAL NÃO PROVIDO.

1. A controvérsia do presente recurso especial, submetido à sistemática do art. 543-C do CPC e da Res. STJ n 8/2008, está limitada ao prazo prescricional em ação indenizatória ajuizada contra a Fazenda Pública, em face da aparente antinomia do prazo trienal (art. 206, § 3º, V, do Código Civil) e o prazo quinquenal (art. 1º do Decreto 20.910/32).

2. O tema analisado no presente caso não estava pacificado, visto que o prazo prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública era defendido de maneira antagônica nos âmbitos doutrinário e jurisprudencial. Efetivamente, as Turmas de Direito Público desta Corte Superior divergiam sobre o tema, pois existem julgados de ambos os órgãos julgadores no sentido da aplicação do prazo prescricional trienal previsto no Código Civil de 2002 nas ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública. Nesse sentido, o seguintes precedentes: REsp 1.238.260/PB, [..]

A tese do prazo prescricional trienal também é defendida no âmbito doutrinário, dentre outros renomados doutrinadores: José dos Santos Carvalho Filho [...] e Leonardo José Carneiro da Cunha [...]

3. Entretanto, não obstante os judiciosos entendimentos apontados, o atual e consolidado entendimento deste Tribunal Superior sobre o tema é no sentido da aplicação do prazo prescricional quinquenal - previsto do Decreto 20.910/32 - nas ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública, em detrimento do prazo trienal contido do Código Civil de 2002.

4. O principal fundamento que autoriza tal afirmação decorre da natureza especial do Decreto 20.910/32, que regula a prescrição, seja qual for a sua natureza, das pretensões formuladas contra a Fazenda Pública, ao contrário da disposição prevista no Código Civil, norma geral que regula o tema de maneira genérica, a qual não altera o caráter especial da legislação, muito menos é capaz de determinar a sua revogação. [...]

5. A previsão contida no art. 10 do Decreto 20.910/32, por si só, não autoriza a afirmação de que o prazo prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública foi reduzido pelo Código Civil de 2002, a qual deve ser interpretada pelos critérios histórico e hermenêutico. [...]

7. No caso concreto, a Corte a quo, ao julgar recurso contra sentença que reconheceu prazo trienal em ação indenizatória ajuizada por particular em face do Município, corretamente reformou a sentença para aplicar a prescrição quinquenal prevista no Decreto 20.910/32, em manifesta sintonia com o entendimento desta Corte Superior sobre o tema.

8. Recurso especial não provido. Acórdão submetido ao regime do artigo 543-C, do CPC, e da Resolução STJ 08/2008.

(STJ - REsp: 1251993 PR 2011/0100887-0, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 12/12/2012, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 19/12/2012).

O texto do código civil que refere à reparação civil está redigido de forma genérica, o que deu margem à interpretação do Supremo Tribunal de Justiça, por meio da qual decidiram aplicar a prescrição quinquenal, que é prevista no Decreto n.º 20.910/32.

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7 CONCLUSÃO

Conforme disposto pelo presente estudo, com os avanços da evolução da sociedade, houve a introdução, no ordenamento jurídico, da responsabilidade civil, sendo esta inicialmente aplicada somente aos particulares. 

Atento a esta nova realidade, o agente da lei modificou e modernizou a legislação, trazendo a aplicabilidade da responsabilidade também ao Estado, mostrando que aplicação do direito é igual a todos.

O legislador passa a visualizar a responsabilidade do Estado como fator de equidade entre o Estado e seus cidadãos.

É aplausível e cabe ressaltar que, diante da evolução do tema, em nosso ordenamento jurídico pátrio nunca foi adotada a teoria da irresponsabilidade estatal. Sendo assim, vislumbrou-se uma aplicação do direito em que o Estado, e os que o representam, são responsáveis por suas condutas causadas a terceiros, tendo a obrigação de reparar e indenizar os danos causados.

Apesar de haver diversos posicionamentos a respeito do tema em questão, a aplicabilidade no ordenamento jurídico brasileiro, em regra, é da teoria objetiva, baseada no risco administrativo. Entretanto, tanto doutrinariamente como nas jurisprudências aplicadas em alguns casos concretos, reconhecem também a responsabilidade subjetiva, que é fundamentada na culpa administrativa.

A responsabilidade do Estado amplia-se, cada vez mais, em diversos setores, o que faz com que a aplicação do direito na reparação do dano causado, assegura que o particular não ficará no prejuízo.

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