Proteção ambiental via sistema tributário

INTRODUÇÃO

"Desde 2 bilhões dos seus 4,5 bilhões de anos, a Terra contém um coquetel de água, gases, calor e minerais nas doses necessárias e suficientes para que a vida floresça em toda a sua esplêndida variedade. Isso pode ser considerado apenas uma felicíssima coincidência: a vida teria surgido e se desenvolvido neste relativamente pequeno planeta - o quinto em tamanho do sistema solar - e não em qualquer outro pela simples e boa razão de que aqui se encontra o mais confortável ambiente, se não do Universo inteiro, pelo menos deste canto do Cosmo. Mas pode ter acontecido também que, tendo se formado fortuitamente, os organismos vivos, com o passar dos milênios, acabaram tomando conta da casa terrestre, adaptando-a com tanta perfeição que ela se moldou à vontade de seus hóspedes". (1)

E esses organismos vivos a adaptaram de tal forma, que através da observação e convívio com o ambiente, foram capazes de transformar os recursos ambientais de acordo com suas necessidades para tornar sua vida mais desenvolvida.

No Brasil, o processo de desenvolvimento e os ciclos econômicos demonstram perfeitamente essa relação primária entre homem e natureza. A forma adotada para o desenvolvimento se baseava principalmente na exploração dos recursos naturais. Começando pela exploração do pau-brasil, seguindo para o açúcar, passando para a mineração do ouro e diamante - época em que se deixou o litoral e se partiu pra o interior do país - iniciando-se as atividades de produção do tabaco, algodão e pecuária, para posteriormente iniciar a produção de borracha, e finalmente a produção de café.

Até a década de 30 a economia brasileira baseou-se em uma economia colonial, em que apenas produzia-se aquilo que atendesse as necessidades de países estrangeiros, para somente a partir da década de 30, com o fruto do comércio do café, iniciar-se o processo de industrialização.

Apesar de durante o princípio do processo de desenvolvimento, com a economia de exploração e a posterior industrialização, a consciência ambiental não ser aprimorada, no Brasil se tem uma enorme fonte de recursos inexploráveis de valor inestimável. O Brasil possui a maior fonte mundial de água doce, possui a Amazônia - fonte verde inigualável, reservas minerais, um litoral dentre os mais extensos do mundo... e, em contrapartida, tem países interessados nessa riqueza, as quais se não estão sendo exploradas, são alvos de futura internacionalização, basta atentar-se à previsão da água ser o recurso mais escasso nos próximos anos.

Percebe-se então a necessidade de se iniciar um processo de preocupação ecológica, desenvolvendo-se de forma sustentável. Para isso, acredita-se que o direito é uma das formas de se equacionar essa relação entre homem e natureza. Portanto, por meio deste trabalho, demonstrar-se-ão conceitos ligados ao meio ambiente; a ligação entre o meio ambiente, economia e demais aspectos comerciais; os princípios ambientais, para daí então posicionar o direito tributário como ferramenta de auxilio à preservação ambiental e desenvolvimento econômico.

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1. CONSCIÊNCIA ECOLÓGICA

A preocupação ambiental surgida através de políticas que afetam as indústrias passaram a se formalizar - por meio de acordos, tratados e convenções internacionais - a partir de 1932.

Até 1972, as preocupações ambientais visavam a proteção de recursos naturais e regulamentação fitossanitária. Depois, a problemática ambiental passou a envolver pobreza, acesso à água tratada, favelização, saúde pública, endemias, fome e outros aspectos do ecossistema humano - a economia.

Entretanto, o que se percebeu foi que até a década de 80, as preocupações ambientais foram praticamente ignoradas pela indústria e negligenciadas pelos governos em todo o mundo (FURTADO,1998).

O primeiro desses encontros globais, para discutir as relações entre meio ambiente e desenvolvimento sustentável, ocorreu em Estocolmo, na Suécia, em 1972. A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente reuniu representantes de vários países, dos mais ricos aos mais pobres, para avaliar as necessidades de desenvolvimento e como atendê-las respeitando a natureza. A reunião marcou o início de uma série de outras conferências realizadas pela Organização das Nações Unidas para debater temas específicos levantados durante o encontro de Estocolmo, como alimentação, moradia e população. Foi também o berço do PNUMA (Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente), que nas duas décadas seguintes seria o responsável por colocar as questões ambientais entre as mais importantes da agenda mundial.

Duas décadas depois de Estocolmo, representantes de países de todo o mundo se reuniam pela segunda vez para debater e propor formas de desenvolvimento sustentável, desta vez no Rio de Janeiro. A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ou simplesmente Rio 92, resultou em avanços significativos.

A última Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável realizada foi em Joanesburgo, a Rio+10, com a participação do Brasil, a qual teve o papel de tratar da implementação das decisões tomadas há dez anos atrás na Rio 92.

Fábio Feldmann, secretário executivo do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas e articulador da participação no Brasil neste evento, destaca que em dez anos para cá pouca coisa foi de fato feita, tendo-se resultados muito aquém do esperado. Diz também, que houve um aumento da pobreza e da velocidade da destruição dos recursos naturais. No entanto, ao tratar da consciência ambiental, vê pontos positivos e expressa sua opinião: (...) "indiscutivelmente, aumentou a consciência ambiental. Temos hoje, por exemplo, uma ONG como o Greenpeace capaz de mobilizar a opinião pública e pressionar os governos. Acho que a questão ambiental foi incorporada pela sociedade. De certa forma, também pelos empresários. Antes, a questão era colocada como poluição versus progresso. Hoje, ninguém falaria isso. É paradoxal: existe uma consciência muito maior, mas isso não se converteu em muitas ações concretas".

Um estudo muito interessante e que merece ser destacado, é a pesquisa desenvolvida por Samyra Crespo, Coordenadora de Pesquisas do Iser. Neste estudo evidencia-se que a consciência ambiental da população cresceu na última década, de modo que os dados levantados demonstram que "cresce o número de pessoas que acreditam que a preocupação com o meio ambiente (de 42% em 1997 para 46% em 2001) e, também que a natureza é sagrada (de 57% em 1992 para 67% em 2001), e que os seres humanos não deveriam interferir nela. Houve também um crescimento significativo (de 23% em 1997 para 31% em 2001) do segmento da população que passou a concordar mais com a idéia de que são necessárias grandes mudanças nos nossos hábitos de produção e consumo para conciliar desenvolvimento e proteção do meio ambiente. Mais da metade da população (51%), desde 1992 já dizia preferir menos poluição à geração de empregos e este número se mantém em 2001 apesar de sabermos que este é um tema de grande preocupação em nossos dias". (2)

Para que essas ações de consciência ambiental se concretizem, de forma a criar de fato uma aceitação e ação por parte dos indivíduos, acredita-se que serão necessárias novas formas de implementação, através de alternativas economicamente viáveis, responsabilidade empresarial, mudança no modelo econômico e políticas governamentais legítimas. Pois existe um grande espaço entre a conscientização das instituições públicas e privadas e ação por parte destas. Um exemplo disto é a resistência dos Estados Unidos em assinar o Protocolo de Quioto.

Para que o Estado possa atuar suas políticas governamentais com a devida legitimidade, surge a necessidade da figura do Direito. "Só a legitimidade política abre chance para a legitimidade do direito. Sua relação não é obrigatoriamente de imediata causa-efeito, porém abre o campo para atuação legitima do direito, na aceitação, participação e incentivo à organização política de uma sociedade." (3)

O Estado, visado adotar uma política ambiental, terá a necessidade de estar amparado por leis, sejam estas internacionais ou nacionais, e em suas mais variadas áreas do Direito, norteando-se pelo prisma da totalidade do meio ambiente, "levando em conta a interdependência entre o meio natural, o socioeconômico e o cultural, sob o enfoque da sustentabilidade". (4) Ou seja, a aplicação da lei dependerá, em muito, da visão social, econômica, científica, cultural e ética. Haja vista a criação de uma cadeia, pois, por mais bem estruturadas que sejam as leis, a sua aplicação depende de medidas administrativas que dependem do sistema econômico em que se baseia a sociedade.

O que origina grande receio por parte dos integrantes do meio produtivo e da população, seria a escassez dos recursos produtivos, face ao possível distanciamento do uso da natureza, a qual gera subsídios e capital para o desenvolvimento econômico.

Porém, a política ambiental e suas leis, não visão que natureza e meios produtivos se distanciem. O que se pretende é que essas políticas atuem com precaução, prevenindo as ações degradantes já no início, podendo então corrigi-las. Desta forma, acredita-se que estar-se-á melhorando a qualidade de vida, vez que natureza e sociedade estarão mais próximas uma da outra. Essa melhora de qualidade de vida depende de atuações do Estado, assim como da sociedade, de modo a gerar uma consciência ambiental aprimorada.

Percebe-se então, que boa parte da sociedade já possui essa consciência, trata-se de o Estado difundir essa consciência em termos de crenças, valores e leis, de modo a gerar comportamentos congruentes à demanda social produtiva, utilizando o Direito como forma de legitimar essa política governamental.

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2. CONCEITOS NORTEADORES

Para que o trabalho possa ser melhor compreendido e interpretado, se faz necessário a conceituação de algumas expressões citadas durante este. Desta forma, a seguir são conceituados alguns termos e expressões necessárias para esse entendimento.

2.1. Meio Ambiente

No Brasil, a expressão "Meio Ambiente" consagrou-se, apesar de meio e ambiente acabarem resultando em redundância. Já em Portugal e na Itália utiliza-se apenas a palavra Ambiente. Mas enfim - este mesmo "Meio Ambiente", que os norte-americanos chamam environment, os alemães unwelt, os franceses, environnement e os espanhóis ou hispano-americanos, é expressão difícil de ser conceituada – vem tendo nas concepções mais recentes, uma forma mais ampla, considerando-o como um sistema no qual interagem fatores de ordem física, biológica e sócio-econômica.

Desta forma, os conceitos encontrados são bastante amplos, até porque consultado o dicionário Aurélio vamos encontrar a seguinte definição para "ambiente" (do latim, ambiens, entis): tudo que cerca e envolve os seres vivos por todos os lados.

Definições legais de países estrangeiros nos ajudam a perceber essa amplitude:

"É o sistema de elementos bióticos, abióticos e socioeconômicos, com o qual interage o homem, de vez que se adapta ao mesmo, o transforma e o utiliza para satisfazer suas necessidades" (Lei nº 33, de 27.12.80 - República de Cuba).

"As condições físicas que existem numa área, incluindo o solo, a água, o ar, os minerais, a flora, a fauna, o ruído e os elementos de significado histórico ou estético" (Califórnia Environmental Quality Act, 1981).

"Todos os aspectos do ambiente do homem que o afetem como indivíduo ou que afetem os grupos sociais" (Environmental Protection Act, 1975, Austrália).

"O conjunto de elementos naturais, artificiais ou induzidos pelo homem, físicos, químicos e biológicos, que propiciem a sobrevivência transformação e desenvolvimento de organismos vivos" (Ley Federal de Protección al Ambiente, de 11.01.82 México).

"Meio ambiente significa: (1) o ar, o solo, a água; (2) as plantas e os animais, inclusive o homem; (3) as condições econômicas e sociais que influenciam a vida do homem e da comunidade; (4) qualquer construção, máquina, estrutura ou objeto e coisas feitas pelo homem; (5) qualquer sólido, líquido, gás, odor, calor, som, vibração ou radiação resultantes direta ou indiretamente das atividades do homem; (6) qualquer parte ou combinação dos itens anteriores e as interrelações de quaisquer dois ou mais deles" (Bill nº 14 - Ontário, Canadá).

No Brasil, a Lei n.º 6.938 de 312/08/81, artigo 3.º, inciso I, assim define: "Meio ambiente - o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas".

Desta forma, a importância de se ter um cuidado especial com o meio ambiente se justifica facilmente, uma vez observada os vários setores e características absorvidas pelos conceitos.

2.2. A Relação entre a Economia e o Meio Ambiente

Certas necessidades que são demandadas pela relação entre o homem e o meio ambiente encontram na maioria das vezes uma explicação teórica econômica, a qual tenta esclarecer os diversos fenômenos ocorridos entre eles.

Desta forma, sucintamente procurará se demonstrar como essa inter-relação tem origem e como esta se dá.

Para a teoria tradicional do bem-estar social (welfare economics), "sob certas condições os mercados competitivos geram uma alocação de recursos em que é impossível promover uma realocação desses recursos de tal forma a que um indivíduo aumente o seu grau de satisfação sem que, ao mesmo tempo, outro piore." (5)

Essa alocação de recursos em que ninguém pode melhorar a sua situação sem piorar a de outro é denominada na literatura econômica de "ótimo de pareto". A teoria tradicional ensina que para atingir uma situação "pareto eficiente" não é necessária a existência de um planejador central (governo). A livre concorrência, com as firmas operando em um mercado competitivo e procurando maximizar seus lucros, permitiria atingir esse "ideal de máxima eficiência" (ótimo de pareto).

Entretanto, a ocorrência dessa situação "ótima" depende de certas condições, quais sejam, a não existência de progresso técnico e mercado atomizado e informação perfeita por parte dos agentes econômicos.

Porém, a concorrência perfeita é uma visão idealizada do sistema de mercado, a existência de "falhas de mercado" impedem a ocorrência de uma situação "ótimo de pareto". Uma das falhas de mercado existentes é denominada de externalidade (6), a qual é a mais relevante para este estudo.

Diante do conceito de externalidade (colocado em nota de rodapé), e do fato de que a atividade humana econômica opera diretamente com o meio ambiente, observa-se que todo ato de consumo ou produção tem implicações ambientais. Podendo este ser positiva ou negativa.

Assim sendo, a presença de externalidades justifica a intervenção do Estado, que pode dar-se através de: produção direta ou da concessão de subsídios para gerar externalidades positivas; ou, cobrança de multas ou de impostos para desestimular externalidades negativas. Ou seja, nada mais que uma forma de legitimar a política de atuação do Estado, a qual depende do direito para a sua evolução.

A título de exemplificação de uma externalidade negativa, seria a empresa que polui um rio e que conseqüentemente gerará prejuízos à sociedade. O Estado provavelmente atuará impondo uma multa com o intuito de desestimular essa externalidade negativa. Exemplo de externalidade positiva seria uma empresa que tem programas de preservação, no qual faz reflorestamentos, tratamento da água utilizada no processo de produção, contribuindo positivamente com o meio ambiente. Desta feita, estar-se-ia gerando externalidades positivas.

Com o Estado adotando uma política preocupada em gerar externalidades positivas com intuito de evitar as negativas, supre-se de certa forma a divergência existente entre economia e meio ambiente. Divergência esta que consiste no fato de que a natureza é estruturada em eventos cíclicos, em que um determinado comportamento do homem pode gerar um impacto ambiental amplo e inclusive afetar ele próprio; enquanto que a economia estrutura-se em eventos lineares, preocupando-se com o lucro, mesmo que à custa de danos ao ambiente (externalidade negativa).

Infere-se, portanto, que cada vez mais existindo essa equalização e equilíbrio entre atividade econômica e uso adequado, racional e responsável do meio ambiente, e contando para isso, com o apoio governamental, estar-se-á a cada momento mais próximo de se atingir o que propõe a idéia de desenvolvimento sustentável, expressão conceituada posteriormente.

2.3. Direito Ambiental e Direito Econômico

Direito Ambiental e Direito Econômico compõe um binômio indissociável, uma vez que ambos tem como finalidade ofertar qualidade de vida aos indivíduos. Seja esta proporcionada através: do bem-estar físico e espiritual das pessoas, da estabilidade do processo produtivo, ou pelo nível de vida material; de uma maneira que o conjunto dos fatores dessa finalidade, traduzam-se em condições para o homem desenvolver suas pontecialidades pessoais e sociais.

Uma vez existindo essa congruência de objetivos, o que vem diferenciar o Direito Ambiental do Direito Econômico, é a forma como estes temas são abordados pelos diferentes textos normativos (DERANI, 2001).

Desta forma, tem-se o Direito Econômico com a finalidade de, observados os princípios da ordem econômica constitucional, proporcionar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social (CF art. 170 caput). "É a normatização da política econômica como meio de dirigir, implementar, organizar e coordenar práticas econômicas, tendo em vista uma finalidade ou várias e procurando compatibilizar fins conflituosos dentro de uma orientação macroeconômica. Em primeiro plano está o funcionamento do todo e não a regulamentação do comportamento individual isolado." (7)

O Direito Ambiental tem como norte assegurar a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, e em contrapartida determina que o progresso, visando o desenvolvimento sustentável, é dever do Poder Público e de toda a coletividade (CF art. 225 caput).

Assim sendo, considerando-se o ponto anterior que descreveu a relação da economia com o meio ambiente e a possibilidade do Estado atuar evitando e sancionando os degradadores ambientais; percebe-se pelos conceitos e finalidades do Direito Ambiental e do Direito Econômico, assim como o Direito como um todo, que estes são as peças fundamentais para a qualidade de vida e desenvolvimento econômico, de modo que, como já anteriormente dito, é o direito junto com a atuação política que irão legitimar essa política que determinará essas estratégias de desenvolvimento e interação do homem com o meio ambiente.

2.4. Desenvolvimento Sustentável

O desenvolvimento humano e econômico através dos tempos dado por meio das criações, explorações e das relações de comércio, indubitavelmente sempre teve como principal fator vinculado ao sucesso alcançado, a atuação em conjunto, de uma forma ou de outra, da economia e natureza.

A expressão desenvolvimento sustentável vincula a expansão da atividade econômica a uma sustentabilidade tanto econômica quanto ecológica, partindo-se da premissa de que os recursos naturais são esgotáveis. Porém, deve-se ficar alerta ao que muitos acreditam, de que o crescimento constante da economia é necessário para expandir o bem-estar pelo mundo.

O grande desafio para a consecução do desenvolvimento sustentável, como bem coloca Cristiane Derani em sua obra, implica em conciliar a limitação dos recursos naturais com o ilimitado crescimento econômico, onde o máximo econômico reflita igualmente um máximo ecológico, de forma a de fato expandir-se o bem-estar, assumindo que a sustentabilidade é condição necessária para o crescimento econômico. Ou seja, "o crescimento econômico precisa ser avaliado criticamente com relação aos critérios gerais ligados ao bem-estar, uma vez que não se pode deixar de observar especialmente os efeitos ambientais do crescimento como medida para o aumento do bem-estar". (8)

Satisfazendo as necessidades de desenvolvimento presentes com a devida cautela às necessidades de gerações futuras, e harmonizando o acelerado desenvolvimento econômico com a preservação racional da ecologia; há ainda de se pugnar pelo não prejuízo econômico por excesso normas internacionais "protetivas". Normas estas, propensas a internacionalizar recursos naturais de países em desenvolvimento detentores de riqueza natural inexplorada, em benefício à exploração outrora irracionalmente realizada por países desenvolvidos.

De forma ampla, o desenvolvimento sustentável pretende compatibilizar a atuação econômica com a preservação e equilíbrio da ecologia. A Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento conceituou desenvolvimento sustentável como "aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem as suas próprias necessidades".

2.4.1. Aplicação do Desenvolvimento Sustentável

Com o intuito de ilustrar a aplicação do desenvolvimento sustentável, cita-se alguns exemplos da aplicação deste. Estes são observados em manejos florestais, energia limpa (eólica, luz solar), reciclagem de papel, plástico, alumínio etc.

Existe ainda um fato ocorrido no Estado do Paraná, publicado no Jornal Gazeta do Povo (9), que demonstra a não aplicação do desenvolvimento sustentável e que merece ser relatado como forma de conscientização, verificando-se que quando esta forma de desenvolvimento não é aplicada, surgem conseqüências negativas.

Esse fato trata-se de um problema futuro foi diagnosticado pelo IAP (Instituto Ambiental do Paraná) o qual se prevê a escassez de madeira - matéria-prima necessária na indústria moveleira, na construção civil e também para a geração de energia em atividades como a panificação e a indústria cerâmica - a partir do ano de 2004 até 2010.

Baseia-se essa constatação na falta de planejamento e investimentos de longo prazo. Da época do governo militar até o ano de 1987 existiam incentivos de reflorestamentos dos governos federais e estaduais. Entretanto, a partir desse mesmo ano até o ano de 1995, o consumo foi maior que o plantio, na proporção de três arvores cortadas para uma plantada. Em 1995 os incentivos voltaram, porém criou-se uma falha a qual justifica essa escassez, uma vez que a idade ideal das árvores para o corte é de 15 a 20 anos.

A conseqüência dessa falta de madeira nos próximos anos poderá ser desastrosa, vez que o preço da madeira tende a subir e que nem todas as indústrias madeireiras terão condições financeiras de importar o produto. Assim sendo, conforme afirma o diretor do IAP, Mariano Duran, "pequenas serrarias devem quebrar". Observando-se que a indústria madeireira gera 150 mil empregos direitos e mais 600 mil indiretos no estado do Paraná e que a maioria desses empregos está concentrado justamente nas empresas de pequeno porte, o desemprego certamente é outra conseqüência problemática.

Com esse exemplo percebe-se de fato a importância da aplicação do desenvolvimento sustentável, mesmo que por um cenário em que este não foi aplicado. E certamente, quem sairá prejudicado será o meio ambiente, a economia e a geração presente, a qual durante os anos de baixa no plantio de árvores, era a "geração futura", aquela que o conceito de desenvolvimento sustentável cita: "aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem as suas próprias necessidades".

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3. PRINCÍPIOS AMBIENTAIS

Considerando-se a idéia do Desenvolvimento Sustentável por si só, muitos a comparam ao Abominável Homem das Neves: muitos acreditam na sua existência, alguns afirmam já o ter visto e outros dizem que é um mito. Essa comparação se dá devido ao fato de não se acreditar no desenvolvimento sem a perturbação da natureza. É inclusive nesta mesma linha que Cristiane Derani se coloca: (...) "a teoria do desenvolvimento sustentável como tradução do ideal de uso parcimonioso dos recursos naturais esgota-se num idealismo pouco factível". (10)

Denota-se então, que observada a real e já utilizada aplicação do conceito de desenvolvimento sustentável (conforme exemplos acima citados), a futura e ideal estrutura - e não simplesmente a teoria de forma idealizada – é factível de ser alcançada na sua plenitude, desde que auxiliada por um trabalho sério de discussão política de prioridades, de forma a afastar políticas que impõe interesses e barreiras individuais. Além de ter o direito como instrumento orientador do comportamento coletivo, regulando os meios de alcance dos objetivos pelos quais terão seus fins ajustados naturalmente ao dia a dia da sociedade.

Essas políticas de interesses são fatos que emergem a frente de todos nós, uma vez que mesmo existindo legitimidade alcançada pelo aceite popular, técnicas e ciência suficientes para a prática do desenvolvimento sustentável, a manipulação política de países ditos desenvolvidos acaba por muitas vezes desvirtuando as estruturas de proteção ao verde. Dado interesses próprios em manter os países em ascensão à margem do desenvolvimento e excluídos da competitividade internacional.

Como auxilio ao desenvolvimento e sustentabilidade humana e da natureza, destacam-se três importantes princípios que descrevem e propõe maneiras do Poder Público e da coletividade proceder e solucionar os problemas ambientais (11): o princípio da cooperação, o princípio do poluidor pagador e o princípio da precaução.

Cumpre destacar que estes princípios não se tratam exclusivamente de princípios de direito ambiental. São também encontrados em outros ramos do direito, especialmente no direito econômico, fato que se explica facilmente em face da necessidade de interpretação conjunta desses ramos do direito, haja vista o desenvolvimento de políticas econômicas e ambientais (DERANI, 2001).

3.1. Princípio do Poluidor-Pagador

Como já comentado acima, certas ações por parte de determinados indivíduos ou empresas causam, direta ou indiretamente, prejuízos a sociedade. Dentro da linguagem econômica seriam estas, externalidades negativas.

Para corrigir essas externalidades negativas, deve o Estado atuar no sentido de promover a correção desses danos, os quais são na verdade um custo adicionado à sociedade, uma vez que os produtores poluidores privatizam os lucros e socializam as perdas.

Uma forma de o Estado corrigir essas externalidades negativas seria com a aplicação do princípio do poluidor pagador. Através da sua aplicação, estar-se-ia corrigindo esse custo imposto à sociedade, por meio da internalização destes nas estruturas de produção e consumo.

Explicando o termo internalização dos custos ambientais, este seria a contabilização dos custos "com vistas a sua integração no valor dos produtos e serviços postos ao tráfico jurídico". (12) Ou seja, é a atuação direta sobre os preços inserindo os custos ambientais nos custos privados que os agentes econômicos incorrem no mercado em atividades de produção e consumo.

Esse termo é de suma importância face ao que dispõe o princípio 16 da Declaração do Rio: "As autoridades nacionais deveriam procurar fomentar a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em conta o critério de que quem contamina deveria, em princípio, arcar com os custos da contaminação, tendo devidamente em conta o interesse público e sem distorcer o comércio nem as inversões internacionais".

Ao repassar estes custos ao produtor, este provavelmente transferirá esse aumento para os preços do produto final. Sendo que desta forma é o consumidor quem arca com o custo de estar utilizando produtos ecologicamente corretos. Desta forma, cumpre ressaltar, que tal processo deve observar a situação mercadológica, vez que dado um aumento de preço no produto final, este pode se tornar menos competitivo.

Distinção importante a ser feita é que na sua concepção ex-ante, o usuário/poluidor faz o pagamento do dano antes do ato do uso. Na concepção ex-post está mais associada á reparação do dano por meios judiciais após o uso ter gerado o dano.

Quantificar o montante a ser internalizado no capital do produtor - dada as externalidades negativas por este produzidas - é uma dificuldade apresentada, vez que para enquadrar o produto numa equação custo benefício, precisar-se-ia calculá-lo em forma de um equivalente monetário correspondente.

O objetivo principal desse princípio seria a determinação de normas do que se pode e ou não fazer, além de apresentar regras flexíveis tratando de meios disponíveis que autorizariam o uso de determinado recurso natural (DERANI, 2001). E para um melhor resultado, ideal seria se sua aplicação se desse de forma a incentivar atividades não poluidoras e desestimular aquelas que agridem o meio-ambiente. Até porque "o proprietário de um bem natural só participará para a sua conservação, à medida que os custos para evitar o dano ambiental fiquem abaixo do custo de reparação do dano. Acima desse limite, perde-se o interesse por uma redução da poluição". (13)

Essa forma de incentivar atividades não poluidoras assume caráter ainda mais importante, face às diversas formas que o principio do poluidor pagador pode ser aplicado e interpretado. Basta atentar-se a sua nomenclatura, a qual passa a falsa idéia de que uma vez pago os danos ao meio ambiente, pode-se poluir. Seria a equação: "pago, logo poluo". Em conseqüência disso é que alguns doutrinadores preferem a expressão "usuário-poluidor" à "poluidor-pagador".

José Marcos Domingues de Oliveira esclarece em sua obra as formas jurídicas de se aplicar o princípio do poluidor pagador: "Juridicamente, o princípio do poluidor-pagador pode realizar-se tanto através do licenciamento administrativo, da imposição de multas, da determinação de limpeza ou recuperação ambiental, como pela cobrança de tributos, enquanto fonte de recursos para custeio da proteção ambiental". (14)

Um exemplo interessante de financiamento estatal de preservação ambiental é dado pelo chamado Superfund, nos Estados Unidos. Este fundo público estimado na ordem de 10 bilhões de dólares - provenientes da arrecadação do imposto de renda, do imposto sobre petróleo e derivados sobre produtos químicos perigosos e derivados – objetiva o combate à poluição por resíduos perigosos (OLIVEIRA, 1999). Esse é um exemplo importante a ser observado, ressalvando-se o fato de que no Brasil, tendo-se em vista disposição constitucional, não há a possibilidade da vinculação das receitas arrecadas por impostos.

Para que se pratique de fato a "não poluição", não basta apenas sancionar o poluidor de forma a solucionar imediatamente o dano. O princípio do poluidor-pagador também propõe a atuação preventiva observando as normas ambientais, ou até mesmo o poluidor alterar medidas uma vez poluidoras para outras menos. Assim sendo, em conjunto com a atuação estatal, deve-se também participar ativamente o particular para uma melhora no ambiente.

3.1.1. O Poluidor-Pagador e a Responsabilidade Civil

Analisando-se o artigo 159 do Código Civil, o qual preceitua que: "Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, ou imprudência, violar direitos, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano", percebe-se que a apuração da culpa está baseada na teoria clássica da culpa, ou subjetiva.

"Tal fato, do ponto de vista processual, implica em que deve ser provada a relação de causa e efeito entre uma determinada situação e o dano que desta tenha sido originado, esta prova deve ser feita por aquele que aciona o causador do dano". (15)

Diante da norma civil pátria, denota-se a tendência pela aplicação da teoria subjetiva da culpa. Porém, para fins de proteção ambiental este modelo torna-se inviável. Tal afirmação se justifica pelo fato de que ao tratar-se de meio ambiente, trata-se de direito difuso e não individual. Haja vista o que prevê o artigo 225 caput da Constituição Federal: "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida (...)".

Apesar de que, conforme acima destacado, o princípio do poluidor-pagador não vise somente a sanção aos poluidores de forma irracional, ou seja, sem agregar benefícios ou resultados positivos a essa ação de punição; em casos em que essa sanção se faz necessária, a lei impõe a reparação dos danos causados sem a comprovação de culpa, bastando apenas a verificação do fato danoso e a relação de causalidade entre o fato e o dano. Ou seja, responsabilidade civil objetiva, ou teoria do risco.

Um exemplo da atuação da teoria objetiva seria a instalação de empresa que utiliza água de rio para o processo produtivo e a despeja de volta com potencial risco de poluição. Em caso de ocorrer algum dano ambiental, não importa o dolo ou a culpa, mas simplesmente a constatação de que a poluição ocorreu em conseqüência da atividade da empresa.

Em congruência ao dispositivo constitucional (art. 225) (16), a Lei 6.938/81 em seu artigo 14, § 1.º, confirma a aplicação da teoria objetiva da culpa: "Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causado ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade (...)".

Desta forma, face ao exposto, constata-se que a forma mais ágil de se aplicar o princípio do poluidor-pagador e outras situações que assim se façam necessárias, a teoria objetiva da culpa é certamente a mais condizente em termos ambientais.

3.2. Princípio da Cooperação

O princípio da cooperação é aquele que leva em consideração a idéia de que a sociedade em cooperação com o Estado atue na escolha de prioridades ambientais, através da participação de diferentes grupos sociais por meio da informação, formulação e execução de políticas ambientais.

Esses grupos podem ser deveras distintos, envolvendo organizações ambientais, sindicatos, indústria, comércio e agricultura, os quais, valendo-se de instrumentos judiciais e administrativos de controle dos atos do poder Executivo, tendem a otimizar e fortificar a concretização de normas voltadas à proteção ambiental.

Essa participação da sociedade é legalmente assegurada pela Lei n.º 6.938/81 a qual prevê que as pessoas legitimamente interessadas poderão requerer informações dos órgãos ambientais, ressalvadas exceções constitucionais de sigilo em proteção à defesa do Estado e da sociedade.

Permite-se ainda, dentro do escopo desse princípio, a possibilidade de normas de incentivo à ciência e tecnologia, de maneira a estimular a proteção ambiental substituindo-se práticas depredatórias por outras menos prejudiciais e sustentáveis.

3.3. Princípio da Precaução

Uma forma bastante simples de explicar o princípio da precaução, o qual é tido como o mais importante dos princípios ambientais, seria pela mesma idéia de bom senso presente no ditado popular, "melhor prevenir do que remediar".

Já uma definição mais técnica proposta na Conferência RIO em 14 de junho de 1992, foi a seguinte:

O Princípio da Precaução é a garantia contra os riscos potenciais que, de acordo com o estado atual do conhecimento, não podem ser ainda identificados. Este Princípio afirma que a ausência da certeza científica formal, a existência de um risco de um dano sério ou irreversível requer a implementação de medidas que possam prever este dano.

Relativo a proteção e educação ambiental, este é o princípio norteador que age em conjunto da política econômica. O princípio da precaução é tido como o princípio que propõe cuidado, cautela, com o presente e com o futuro de forma que o seu alcance "depende substancialmente da forma e da extensão da cautela concernente às disposições relativas ao grau de exigência para implementação de melhor tecnologia e ao tratamento corretivo da atividade inicialmente poluidora". (17)

O Princípio da Precaução não deve ser encarado como um obstáculo ao desenvolvimento econômico, às atividades assistenciais e de pesquisa. Pois é uma proposta atual e necessária como forma de resguardar os legítimos interesses de cada pessoa em particular e da sociedade como um todo. Reconhecer a existência da possibilidade da ocorrência de danos e a necessidade de sua avaliação com base nos conhecimentos e tecnologias já disponíveis, é um grande desafio mundial.

Essa necessidade de avaliação não deve permanecer unicamente na observação do risco, mas deve sim, ser avaliado mediante o grau de necessidade a que esteja vinculado, de forma a esclarecer a razão final do que se deseja produzir partindo-se do prisma da melhora da qualidade de vida que determinada atividade poderá gerar.

Um exemplo paralelo e pertinente é a forma que se aplica o princípio da precaução em relação medicamentos. Antes de um medicamento ser lançado no mercado, o fabricante deve comprovar sua segurança e eficácia, gerando assim, maior qualidade de vida. E a população deve ser informada dos riscos e efeitos colaterais antes de usá-lo.

Para uma atividade industrial a de se aplicar o critério geral da sua necessidade, visando a melhora da qualidade de vida e não o oposto. Para operacionalizar esse critério, observam-se três estágios nos quais a atividade humana é potencialmente danosa ao meio ambiente: apropriação dos recursos naturais, trânsito de produtos e emissões industriais (DERANI, 2001).

Uma vez que o princípio da precaução visa a prevenção e não a cura, acredita-se que com a sua aplicação, muitas atividades poluidoras do meio ambiente nem estariam em uso. "Desta forma, uma maneira de colocá-lo em prática é estimulando a exploração de alternativas, maneiras melhores, mais seguras e mais baratas de se fazer as coisas e o desenvolvimento de produtos e tecnologias "mais limpos"" (18).

Princípios e definições apresentados, revela-se o constante movimento da norma jurídica, produto das relações sociais e modificadora da própria sociedade, aumentando as condições para a elaboração de leis melhores adaptadas à realidade buscando qualidade de vida, sustentabilidade ecológica e econômica etc. Demonstra-se então a seguir, a forma de atuação do direito com intuito de garantir essa relação, por meio da atuação do Estado enquanto responsável pela ordem tributária.

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4. TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL

De acordo como vem sendo colocado neste trabalho, a forma mais conveniente de se propor uma melhora da qualidade de vida atingindo-se a sustentabilidade ecológica e o desenvolvimento econômico, seria através da concessão de incentivos ou impedimento de certas atividades.

Sendo o direito ambiental um conjunto de regras jurídicas destinadas à proteção da natureza e ao combate à poluição, e principalmente sendo um Direito "horizontal" - que cobre os diferentes ramos do direito: privado, público e internacional - e um Direito de "integração" – que tende a penetrar em todos os setores do direito para neles introduzir a idéia ambiental, compreende-se então a sua ligação com o Direito Tributário.

Estando o direito tributário mais ligado a fatores modernos da sociedade, atuando basicamente sobre fatos econômicos, e observada a integração do direito ambiental com todos os setores do direito, insurge-se a possibilidade de utilizar-se daquele como meio de auxilio deste na proteção ao meio ambiente.

Corroborando neste sentido, LANG afirma o seguinte:

"Nos últimos 15 anos, os impostos têm sido vistos como algo de mau, que estimula alguns Estados ‘ama’ ineficientes. O que é preciso reafirmar é que os impostos são socialmente necessários, mas a sua eficácia é determinada pela forma como são aumentados e pelo seu uso. Deveriam providenciar incentivos de forma a melhorar a normatização da proteção do ambiente e fundos para reestruturar a economia de um modo sustentável e mais eqüitativo, e permitir à sociedade fazer coisas que, de outro modo, não poderiam ser atingidas individualmente." (19)

Ao contrário da imposição tributária tradicional, que tem fins puramente ligados ao custeio dos serviços públicos, o denominado tributo extrafiscal poderia ser utilizado nessa ligação entre direito ambiental e direito tributário. Pois afinal, a extrafiscalidade destina os recursos para fins diversos, que a simples arrecadação para o erário. Além de incentivar ou repreender determinadas atividades por parte dos agentes econômicos.

Hely Lopes Meirelles deixa bem evidente essa função do tributo extrafiscal:

"A extrafiscalidade é a utilização do tributo como meio de fomento ou de desestímulo a atividades reputadas convenientes ou inconvenientes à comunidade. É ato de polícia fiscal, isto é, de ação de governo para o atingimento de fins sociais através da maior ou menor imposição tributária.

(...)

Com efeito, através da agravação do imposto podem-se afastar certas atividades ou modificar-se a atitude dos particulares reputadas contrárias ao interesse público, como pelo abrandamento da tributação pode-se incentivar a conduta individual conveniente à comunidade ". (20)

Ou ainda, como bem coloca José Marcos Domingues de Oliveira, que se refere aos tributos ambientais extrafiscais, como aqueles que tendem a desanimar as condutas contaminadoras e a tratamentos fiscais favorecidos como medidas estimuladoras a empresas que adotem dispositivos antipoluidores.

Por fim, depreende-se que através da tributação ambiental, além de se reduzir o custo social na consecução dos objetivos ambientais, seria um "modo eficiente de mudar a carga fiscal das ‘coisas boas’, como o capital e o trabalho, para as ‘coisas más’, como a poluição e a exaustão dos recursos naturais". (21)

4.1. Problemáticas Econômicas do Sistema de Tributos Ecológicos

Antes mesmo de se discutir as espécies tributárias em si, é oportuno evidenciar desde já alguns aspectos relevantes no que dizem respeito à tributação ecológica e sua relação econômica.

Em primeiro plano coloca-se a dificuldade em se valorar os bens ambientais. Em conseqüência, a imposição de um valor ao dano também não é tarefa fácil. Entretanto, essa valoração há de ser feita com o intuito de responsabilizar o agente poluidor. A forma de responsabilizá-lo pode ser atribuindo-lhe um encargo pecuniário, ou, no mínimo, exigir que este reverta o processo de degradação dentro das possibilidades técnicas que houver. (22) Neste sentido é o comentário de Serrano Moreno:

"(...) não podemos avaliar e não podemos gravar fiscalmente nenhum ‘mar de externalidades’ acumulado há séculos, nem o futuro, nem a incerteza. Isto significa que a figura do imposto é inútil? Provavelmente não; provavelmente significa que, quando a avaliação de custos não é possível, devemos recorrer a uma simples cláusula que obrigue o produtor a livrar-se de seu próprio resíduo, bem a outro sistema de avaliação não crematística como por exemplo o direito penal, de maneira que não outorguemos valor ao bem ambiental." (23)

Um segundo ponto que merece ser observado é o cenário de países em desenvolvimento, os quais ainda, em alguns setores, valorizam a produção em massa destinada ao mercado interno e externo, exercida por empresas multinacionais e nacionais, às quais não são coibidas práticas poluidoras. Conseqüentemente surge um problema que é a possível atração de empresas poluidoras para esses países. Estas empresas ao se instalarem nestes países, não encontrarão barreiras ambientais, o que vem inclusive a proporcionar um custo mais baixo de produção.

Essa abordagem é da seguinte forma colocada por Luciana Togeiro de Almeida:

"Um país com regulações ambientai mais brandas incidentes sobre determinado setor produtivo, vis-à-vis um outro com regulações mais rigorosas teria, portanto, uma vantagem comparativa nas exportações deste setor e/ou passaria a atrair investimentos externos para o mesmo, favorecendo, por conseguinte, a existência dos "paraísos da poluição" (pollution heavens, corruptela de pollution havens – porto de poluição – como aparece originalmente na literatura). Uma hipótese associada ao cenário de "paraíso de poluição" é a que descreve a competição ente os países como uma corrida em direção ao padrão ambiental mínimo (race to the botton), também razoavelmente explorada por diversos estudos." (24)

O afastamento desses agentes econômicos pode levar a conclusões precipitadas de que desta forma estar-se-ia evitando o desenvolvimento econômico do país. Porém, constata-se que esse sistema, de fato só atinge a sua eficácia plena quando for adotado por todos os países em desenvolvimento, ou já desenvolvidos. Uma vez que o que se busca é, além da qualidade de vida local, a qualidade de vida no mundo.

O Brasil apresenta alguns cenários comparados a este, em que empresas multinacionais exploram inescrupulosamente os recursos naturais pátrios. Exemplo disto são as madeireiras estrangeiras instaladas na Amazônia. Uma forma de controlar essa evasão de recursos e conseqüentemente a poluição, seria através da tributação sobre essas atividades.

Outra questão que merece atenção por estar relacionado ao sistema de tributos ecológicos, é a questão da justiça distributiva. Para que o empresário não venha a crer que seria mais vantajoso financeiramente arcar com o imposto e manter a atividade poluidora, é necessário que os impostos ecológicos sejam adaptados ao nível financeiro do agente poluidor. Ou seja, tendo como base de cálculo a sua renda, de modo que tais tributos sejam instituídos em graus condizentes com a realidade financeira do agente poluidor.

A questão comercial também há de ser comentada, apesar de que quando se tratou do princípio do poluidor-pagador ela já foi de certo modo abordada. A forma como aqui se coloca esse ponto, recebe uma nomenclatura diversa utilizada por alguns autores. Seria o dumping ambiental. Esse dumping funcionaria da seguinte forma: com a aplicação do principio do poluidor-pagador e a internalização dos custos ambientais, uma vez existindo produtores que não internalizem esses custos, teoricamente teriam o preço de seus produtos mais baixos. Isso constituiria em uma vantagem competitiva desleal com as empresas que internalizam os referidos custos, afinal ocorreria um encarecimento do produto final. MUÑOZ assinala o seguinte:

"Com esse raciocínio (internalização dos custos ambientais) procura-se justificar a imposição de barreiras comerciais àqueles produtos importados que não satisfazem os níveis mais altos de proteção do meio ambiente. Os produtores dos países desenvolvidos freqüentemente promovem a aplicação de tais medidas para fazer oposição aos que acreditam no ‘dumping ecológico’, ou simplesmente para conseguir uma vantagem competitiva elevando o custo de produção de seus competidores estrangeiros". (25)

4.2. Reforma Tributária

Conforme colocado no tópico acima, atritos de ordem econômica em nível mundial poderão ser evitados uma vez que todos os países atualizem suas formas de regulamentação ambiental e econômica.

Um assunto bastante em voga hodiernamente é a reforma tributária. Uma vez constatado que o controle da poluição, assim como o incentivo para políticas ambientalmente corretas podem ser obtidas por meio da tributação, conclui-se que o Brasil necessitaria uma reestruturação tributária com especial atenção a este assunto, com objetivos de: melhor inserir-se no mercado mundial – observando-se a autonomia federativa, responsabilidades fiscal e social - desenvolver a economia interna e ter soberania total sobre as suas riquezas naturais.

Entretanto, o que se constata é que para se "atingir metas ambientais significa, muitas vezes, retirar no curto prazo recursos econômicos de investimentos produtivos ou aumentar custos de produção presentes. Assim, a garantia de um meio ambiente saudável exige sacrifícios de curto prazo e gera custos políticos elevados, uma vez que é difícil para qualquer sociedade assumir esta decisão intertemporal de sacrificar o presente em troca de um futuro mais sustentável." (26) Fator que muitas vezes não é do agrado de alguns políticos.

Verifica-se que essa reestruturação na área ambiental depende de uma reforma geral do sistema tributário brasileiro. Combater a cumulatividade dos tributos é fundamental, ainda que contra a linha de pensamento do Governo, afinal tais tributos "são importantes para o fluxo de caixa dele", conforme coloca o Relator da reforma tributária, Deputado Federal Mussa Demes em entrevista dada ao jornal eletrônico, Total Informativo Semanal, em 02/09/2002. Este mesmo deputado ainda ressalta:

"A carga tributária brasileira é elevada em função do que o Poder Público devolve à sociedade na forma de serviços. Nós temos cargas tributárias bem mais altas que a do Brasil. Na Suécia e nos Estados Unidos, por exemplo, a carga tributária é mais elevada, mas o governo devolve em serviços muito mais, incomensuravelmente mais, mesmo em termos proporcionais, do que o Brasil. Na verdade, o que nós temos é uma carga tributária elevada e que é absorvida quase que integralmente por compromissos que não permitem ao governo devolver à sociedade em serviços na área de segurança, habitação, saúde, educação – o que seria desejável em função do nível de arrecadação no Brasil, que hoje chega 34% do PIB (Produto Interno Bruto)".

Uma proposta de tributação ambiental formulada pelo Ministério do Meio Ambiente (27) e sugerida ao Relator da Reforma Tributária, após algumas modificações tem o seguinte conteúdo:

"Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção ambiental, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observando o disposto nos arts. 146, III e 150, I e III.

§1.º - As contribuições sociais (...)

§2.º - As contribuições de intervenção ambiental poderão ter fatos geradores, alíquotas e bases de cálculo diferenciados em razão do grau de utilização ou degradação dos recursos ambientais ou da capacidade de assimilação do meio ambiente".

Percebe-se que essa proposta introduz, de fato, o princípio do poluidor-pagador. A crítica que se faz a essa proposta é em relação à centralização de competência exclusiva à União.

Em virtude de que os problemas ambientais serem na sua maioria sentidos localmente, obviamente que seria desejável a descentralização dessa competência para os Estados e em alguns casos para os Municípios. Porém entende-se que essa preocupação em manter esse rígido controle sobre os mecanismos tributários em todos as esferas do setor público ocorre, por se estar dessa forma, reduzindo-se o risco de criar um instrumento de proliferação de tributos em todas as escalas do governo.

"No caso do tributo ambiental, devido ao seu caráter extrafiscal e ao custo político local de restrição a certas atividades de forte impacto ambiental, a experiência mundial demonstra, entretanto, que estados e municípios tendem a não abusar desse tipo de mecanismo e, portanto, o risco de proliferação desses tributos não seria elevado. Por outro lado, abrindo a competência aos estados e municípios criam-se oportunidades para uma aplicação mais eficiente do tributo". (28)

No ponto 5.2 trata-se novamente essa questão sob outro aspecto.

Através da proposta de uma reforma tributária, não se quer induzir a idéia da criação de novos tributos como forma de arrecadação fiscal. Mas sim, como bem coloca José Marcos Domingues de Oliveira, a existência de um "imposto verde", no sentido de tê-lo como uma aplicação especial dos impostos existentes visando à defesa do meio ambiente. Com um trabalho político sério e criativo é possível uma redistribuição e adaptação dos tributos já conhecidos à finalidade ambiental e preservacionista, de modo que o poluidor ou não polui ou reduz a poluição para não ser tributado ou ter sua carga tributária reduzida e o não poluidor é isentado. "Idealmente atingida a finalidade almejada pelo Estado, restaria apenas o poder ‘dissuasório’ da tributação, em face das ‘atividades indesejáveis’, tal como ocorre, tradicionalmente, com as conhecidas ‘barreiras alfandegárias’ (imposto de importação), cujo objetivo é impedir importações nefastas." (29)

4.3. Aplicação da Tributação Ambiental

O tributo se destina fundamentalmente a dirigir a forma como o contribuinte irá atuar, haja vista a finalidade extrafiscal destes. Por meio da tributação ambiental, pretende-se trocar a idéia de arrecadação pela idéia de reacomodação qualitativa da carga tributária.

"As reformas ecológicas fiscais são freqüentemente postas em prática visando sua neutralidade do ponto de vista das receitas, o que significa que a introdução de novos tributos ambientais é compensada pela redução de outras exações fiscais a fim de não incrementar a carga tributária global". [30]

Assim sendo, observando que a tributação ambiental pode ser alocada de modo a incidir de forma mais amena sobre produtos não prejudiciais ao meio ambiente e mais onerosa sobre produtos nocivos e poluidores, é que neste ponto se colocam alguns exemplos de tributação ambiental que vem sendo aplicados em diversos países e que podem servir como modelo de aplicação nacional.

Esses exemplos foram retirados de um estudo realizado por Francisco Eduardo Mendes e Ronaldo Seroa da Motta. (31)

Destacam-se alguns incentivos fiscais e subsídios utilizados por países da OCDE.

Despesas com prevenção e controle da poluição podem ser deduzidas dos impostos devidos na Austrália, Bélgica, Japão e Noruega. Em Portugal investimentos ambientais das empresas podem ser abatidos dos impostos, a critério das autoridades, assim como despesas pessoais com a implantação de fontes de energia renovável podem ser abatidas do imposto de renda. A legislação portuguesa também concede taxas menores do imposto sobre consumo para máquinas e equipamentos para fontes alternativas de energia, monitoramento e controle de poluição.

Investimentos para o aumento da eficiência energética podem ser deduzidos na Áustria, Suíça e Turquia. Nos Estados Unidos, os juros da dívida contraída pelos estados e localidades para conservação de energia e controle da poluição podem ser isentos do imposto de renda federal.

Na Turquia gastos com pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias (inclusive ambientais) podem ser deduzidos até um limite de 20% do imposto corporativo devido.

Referente a taxas sobre emissão de poluentes atmosféricos nos países da OCDE tem-se como exemplos: Na França (sobre emissões de SO2, NOx, H2S, N2O e HCl), as quais incidem sobre grandes poluidores que pagam US$ 22,27 por tonelada, sobre emissões de SOx no Japão, diferenciadas regionalmente com valores entre US$ 0,59 e US$ 5,27 por Nm 3 , sobre emissões de SO2 e NOx em Portugal, sobre emissões de NOx dos produtores de energia final na Suécia (US$ 5,51/kg NO2 efetivamente lançado na atmosfera) e sobre a emissão de diversos poluentes nos Estados Unidos, a um nível de US$ 19,23/t.

Um imposto sobre o uso do gás natural (resource tax) é cobrado na Austrália e nos Estados Unidos, onde também é cobrado um imposto sobre as vendas. O consumo de gás pelos domicílios é sujeito ao VAT, exceto na Grécia, Luxemburgo, Noruega e Espanha. Na Bélgica cobra-se uma sobretaxa de US$ 0,004 por megajoule de energia consumida.

Na Austrália, o Estado de Nova Gales do Sul cobrou uma taxa transitória pelo uso da água entre 1989 e 1993. A taxa, rubricada para um programa de política ambiental, arrecadou cerca de US$ 600 milhões no período.

Outro exemplo pode ser encontrado no Canadá, onde cobra-se uma sobretaxa dos estabelecimentos que emitem mais poluentes do que o nível permitido pelas autoridades e é dado um incentivo fiscal aos estabelecimentos que emitam menos do que o estabelecido na licença.

A legislação chinesa permite às autoridades locais e federais estabelecer programas experimentais de controle de poluição, os quais têm abrangência e duração limitadas e servem para avaliar novos instrumentos antes de sua implementação. Na China, são aplicadas multas compensatórias e punitivas aos poluidores que ultrapassam os níveis permitidos de emissão. Estas taxas variam localmente e incidem somente sobre as concentrações da principal substância poluente da fonte. Até 80% da multa pode ser reinvestida em controle de poluição para as firmas mais antigas. Como as tarifas podem ser repassadas para os preços das estatais, são muito baixas (muitas vezes abaixo do custo marginal de controle), e não indexadas, seu efeito acaba ficando restrito ao financiamento dos órgãos de controle.

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5. ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS E O MEIO AMBIENTE

Neste capítulo procurará se demonstrar as espécies tributárias e a forma como estas podem ser aplicadas na proteção ao meio ambiente, assim como algumas questões de implementação desses tributos.

5.1. Estrutura Tributária Nacional

O sistema tributário nacional, embasado pelo constante na Constituição Federal em seu Título VI, capítulo I, discorre a respeito dos tributos. Estes tem finalidades fiscais, parafiscais e extrafiscais. A primeira finalidade seria referente à arrecadação financeira feita pelo Estado, a segunda destina-se "ao custeio de atividades paralelas à administração pública direta, como a seguridade social" (32). Já a finalidade extrafiscal, conforme já discutido acima, tem o condão de corrigir certas atividades, além de promover o estímulo ou o desestímulo destas.

Como espécies tributárias, tem-se a tricotomia tradicional que classifica os tributos em impostos, taxas e contribuições de melhoria. Todavia ser essa a classificação básica das espécies tributárias, não ficam excluídas desta o empréstimo compulsório e as contribuições especiais.

"Não que isto dizer que a Carta Magna não considere tributos outras figuras financeiras como o empréstimo compulsório e a contribuição parafiscal, pois o regramento constitucional reservado a elas é nitidamente tributário. Simplesmente a Constituição não quis reconhecer-lhes autonomia, na medida em que não dispõem de fatos geradores próprios, mas sim correspondentes aos do imposto ou da taxa, estes sim, categorias ontologicamente distinguidas pelo Direito Tributário em função dos respectivos fatos geradores, critério cientificamente hábil a diferenciar as espécies tributárias, como aliás, em boa hora, já fora reconhecido pelo Código Tributário Nacional (art. 4.º) ao dispor que: ‘A natureza jurídica especÍfica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação , sendo irrelevantes para qualificá-la: I – a denominação e demais características formais adotadas pela lei; II – a destinação legal do produto da sua arrecadação.’" (33)

Características básicas observadas, passa-se agora a discorrer as espécies tributárias na proteção ao meio ambiente.

5.1.1. Imposto

O Código Tributário Nacional em seu artigo 16 define a figura do imposto como: "Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte". Ou seja, para a sua exigência o Estado não necessita efetuar qualquer contraprestação ao contribuinte.

Os impostos classificam-se em impostos direitos e indiretos. Os impostos indiretos ou reais são aqueles que são decretados sob a consideração única de matéria tributável não levando em conta a condição subjetiva do contribuinte, de forma que aquele que paga tem o direito ou ressarcimento de seu ônus, transferindo-o a terceiro, o qual acaba sofrendo o peso fiscal. Como exemplo tem-se o ICMS. Já os impostos direitos ou pessoais, são aqueles cujo ônus econômico é diretamente sentido pelo contribuinte, uma vez que este tipo de imposto considera, em sua base de cálculo e fato gerador, as condições individuais do contribuinte. Como exemplo tem-se o imposto de renda (OLIVEIRA, 1999).

Constata-se que os impostos indiretos podem ser utilizados na tributação ambiental sob a forma de incentivos fiscais (sejam estes isenções, restituições etc.) sobre a produção e o consumo de certos produtos ambientalmente corretos.

Nos Estados Unidos percebe-se essa aplicação sobre vasilhames, quando da devolução dos recipientes. Já na França há um imposto que incide sobre edifícios urbanos (sobre o custo do empreendimento), de forma que a receita destina-se à criação de espaços verdes.

Atentando-se a história dos tributos no Brasil, percebe-se a existência de alguns incentivos tributários ambientais:

O Decreto federal n.º 755, de 19 de fevereiro de 1993, estabeleceu diferentes alíquotas do imposto sobre produtos industrializados – IPI, para veículos movidos à gasolina (25% ou 30% conforme especificações) e para veículos movidos a álcool (20% ou 25%). Essa ação tinha, em princípio, a finalidade extrafiscal de reduzir a dependência brasileira de petróleo, estimulando a produção de álcool e acabou contribuindo como um mecanismo de diminuição da poluição do ar das cidades.

A Lei 9393 de 19 de dezembro de 1996 - referente ao imposto sobre propriedade rural - ITR, essencialmente extrafiscal nos termos da Constituição Federal, desestimulando a manutenção de propriedades improdutivas - graduou progressivamente esse imposto em função inversa do grau de utilização das glebas rurais. (34) Regina Helena Costa confirma essa utilização: "os impostos incidentes sobre a propriedade imobiliária, por sua vez, propiciam excelente contexto para a tributação ambiental." (35)

A Lei n.º 5.106 de 02 de outubro de 1966, autorizou o abatimento dos montantes gastos em florestamentos e reflorestamentos, sendo que as pessoas jurídicas foram autorizadas a descontar até 50% do total do imposto, as importâncias aplicadas nessas atividades (OLIVEIRA, 1999).

Conforme já relatado em capítulo anterior e observando o disposto no artigo 167, IV, da Constituição Federal (36), percebe-se que a tributação extrafiscal é a via adequada na proteção ambiental, uma vez que se tem o caráter de estímulo a condutas em prol do interesse social. Desta forma, afasta-se a idéia de que a tributação possa ter caráter sancionatório, até porque conforme prevê o art. 3.º do CTN, o tributo não pode constituir sanção de ato ilícito.

Obedecendo ao interesse social, a propriedade, sobre a qual incide o princípio da função social, é um excelente contexto para a tributação ambiental. Exemplo disto seria o IPVA, o qual pode sofrer graduações em sua alíquota de acordo com o grau de poluição que o automóvel produz. O IPTU, da mesma forma, pode ter sua alíquota graduada de acordo com o ideal aproveitamento do solo, da área destinada ao verde etc. Afinal, o exercício da social propriedade atende ao interesse coletivo, sendo direito constitucionalmente assegurado no artigo 225, caput: "todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado". Existindo qualquer ação contra esse preceito constitucional de natureza coletiva, depara-se com uma violação a sua função social.

Estados com Paraná, minas Gerais, Rio Grande do Sul, São Paulo, Rondônia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, adotam o chamado "ICMS ecológico", o qual se apresenta como uma nova forma de distribuição dos recursos arrecadados pelo ICMS, visando a melhora da qualidade de vida.

Destaca-se que não se trata de uma nova modalidade de tributo ou uma espécie de ICMS, uma vez que não há vinculação do seu fato gerador com as atividades ambientais. Da mesma forma, não há vinculação específica da receita do tributo pra financiar atividades de cunho ambiental.

O ICMS ecológico seria uma maior destinação de parcela do que foi arrecadado aos municípios que estejam melhor adequados aos níveis de preservação ambiental e de melhoria de qualidade de vida, observados os limites constitucionais de distribuição de receitas tributárias e os critérios técnicos definidos em lei.

Percebe-se então que em se utilizando os impostos na sua finalidade extrafiscal por meio de incentivos, aqueles que tem um compromisso ambiental serão beneficiados sem que seja necessária a vinculação do imposto. E não somente os que estejam diretamente ligados com a atividade produtora, mas toda a coletividade sairá ganhando. Já os que não estejam adaptados às especificações ambientais, terão direta ou indiretamente conseqüências negativas.

5.1.2. Taxa

Face ao disposto no artigo 77 do CTN, têm-se destacado os fatos geradores das taxas: Art. 77: "As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição".

Ou seja, por essa premissa e pelo disposto no artigo 145, inciso II da Constituição Federal (37), as taxas são divididas em duas espécies: ou em taxa de serviço, ou em taxas de polícia, sendo que o fato gerador das taxas destaca-se sobre a seguinte possibilidade: o serviço público prestado ou colocado à disposição do contribuinte pelo ente público no exercício do poder de polícia, e não sobre a atividade por esses exercida.

O poder de polícia consiste na faculdade do Estado editar regras, que abrangem licenciamentos e fiscalizações em geral, com o intuito de harmonizar e disciplinar o direito à liberdade, à propriedade, visando o respeito ao interesse social.

"Na verdade, o exercício atual do poder de polícia supõe a competência constitucional da pessoa pública que o exerce - competência esta que é inicialmente desempenhada mediante a edição de uma lei fixando, em nível genérico e abstrato (vale dizer: normativo) a limitação. Supõe, portanto, uma lei. Em segundo lugar, traduz-se numa série de atos jurídicos e materiais. Ou seja: explicita-se em atos de agentes públicos. Estes desempenham exames, vistorias, perícias, verificações, averiguações, cálculos, estimativas, confrontos e outros trabalhos, como condição, ou preparo do ato propriamente de polícia, consistente em autorizar, licenciar, homologar, permitir, ou negar, denegar, proibir, etc. (...) Pensamos ter deixado claro que o fundamento das taxas de polícia está nas atividades que o poder público deve desempenhar como condição ou preparo de seus atos de polícia. (...) Justificam a taxa, pois, estas diligências e não o ato em si (mero despacho que se pode reduzir a um carimbo e assinatura: defiro, indefiro, conceda-se, autorizo etc.)" (38)

Os serviços públicos são os serviços definidos e delimitados a uma determinada pessoa ou grupo de pessoas, prestados pelo Estado, ou por outrem com competência delegada pelo Estado. Estes serviços podem ser divisíveis e individualizados, como por exemplo, serviços de água e luz domiciliar. Podem também serem serviços divisíveis mas não individualizados, com os serviços de segurança pública e iluminação de ruas. Os serviços que são individualizáveis são divididos em compulsórios ou facultativos.

Os serviços compulsórios, devido ao fato da saúde pública estar em evidência, não podem ser recusados. No caso das taxas que o remuneram não serem pagas, este serviço não pode ser suprimido, devendo sua cobrança, se for o caso, ser realizada por via judicial. Como exemplo se tem o serviço de esgoto.

Nos serviços facultativos, o beneficiário pode aceitá-los ou recusá-los, podendo então ser suprimidos em caso de não pagamento. Exemplo de serviço facultativo é o de telefonia.

Têm-se como requisitos necessários para a exigência da taxa: lei dentro do princípio da anterioridade, serviço publico divisível, serviço público específico e serviço público diretamente referido ao contribuinte.

Questão relevante ligada às taxas - as quais seriam tributos vinculados à atividade estatal – seria se necessariamente possuiriam estas caráter sinalagmático. Ou ainda, qual seria a possibilidade de se vincular as taxas ambientais com o intuito de se melhorar o combate à degradação ambiental.

Alguns autores divergem em suas linhas de pensamento, sendo que uns crêem na característica contraprestacional da taxa, enquanto outros afirmam que o sinalagma não constitua fator relevante na conceituação de taxa, pelo fato de a existência de um serviço público não se traduza necessariamente em benefício ao contribuinte não o trazendo a noção de vantagem, uma vez que este pode não o utilizar.

Essa discussão em torno da contraprestação das taxas vem gerando muita polêmica. Para isto basta atentar-se aos conflitos jurídicos decorrentes de alegadas inconstitucionalidades e ilegalidades da Lei n.º Lei n.º 10.165/2000 que veio em substituição à Lei n.º 9.960/2000, a qual criou a Taxa de Fiscalização Ambiental – TFA.

Essa polêmica surgiu em decorrência da concepção dada a essa Lei, qual seja, teria esta mero fim arrecadatório (em divergência ao exigido no art. 145, II da CF), uma vez que não havia a contraprestação de serviços pelo IBAMA, além de estar fixando um montante de arrecadação desproporcionalmente superior ao custo da atividade estatal, ao invés de ressarcir o poder público do gasto com uma atividade específica e divisível.

Esse entendimento é confirmado pelo julgado do Supremo Tribunal Federal: "Sendo a taxa uma contraprestação da atividade estatal (...), a taxa de licença não pode ter por base de cálculo o valor do patrimônio, a renda, o volume da produção, o número de empregados ou outros elementos que não digam respeito ao custo da atividade estatal, no exercício do poder de polícia". (39)

José Marcos Domingues de Oliveira, observando a necessidade de conciliação de princípios e coordenando-se pelo critério da proporcionalidade, entende que as taxas ambientais devem ser graduadas conforme o custo dos serviços públicos ambientais relacionados à carga poluidora gerada pelos contribuintes, gerando receitas para o custeio das tarefas administrativas correspondentes; além de induzir o poluidor a buscar alternativas de conduta menos poluidoras visando diminuir o gasto com taxas.

Desta forma estariam as taxas, possuindo ou não contraprestação como condição de sua existência, permitindo a possibilidade de seu uso para a proteção ambiental, vez que "a simples instituição das taxas ambientais produz um efeito psicológico, extrafiscal, imediato, induzindo o poluidor a buscar alternativas de comportamento não-poluidor para furtar-se a ser identificado como contribuinte, ou pelo menos diminuir o montante da taxa que lhe cabe pagar". (40)

5.1.3. Contribuição de Melhoria

Estabelece o artigo 81 do Código Tributário Nacional: "A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída pra fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado".

Entretanto essa espécie de tributo sobre a valorização de imóvel particular em decorrência de obras públicas, e prevista no artigo 145, III da Constituição Federal, não é de tanta utilidade e popularidade no meio jurídico.

Mais especificamente dentro do campo ambiental, muitas das obras públicas urbanas não valorizam o imóvel e acabam desvalorizando-o em face de poluição visual, sonora e ambiental criada por estas obras. Desta forma, a base de cobrança que é obtida em virtude da melhoria do imóvel e valorização deste, não há de ser cobrada uma vez que não tenha ocorrido valorização. Inclusive já se fala em "contribuição negativa", através da qual o Estado indeniza o particular em virtude de prejuízos e desvalorização do imóvel advindos de construções e obras públicas. ^{(41) Além dessa indenização ao particular, tratando-se o meio ambiente equilibrado de direito difuso, o Estado poderia em contrapartida realizar uma obra no sentido oposto, agregando benefícios ao meio ambiente.}

Percebe-se exemplo do Estado do Rio de Janeiro, onde se "impõe contribuição de melhoria incidente sobre proprietários de determinados imóveis valorizados por obras públicas tais como ‘arborização’ de ruas e praças, ‘construção ou ampliação de parques, proteção contra erosão, aterros e outras obras de embelezamento’, incluída a hipótese e execução de projeto de ‘tratamento paisagístico’" (42), em que o custo das obras publicas de conteúdo ambiental, é rateado entre os proprietários de imóveis que tenham conseqüentemente sido valorizados; como uma forma respeitável de aplicação das contribuições de melhoria.

Acredita-se, portanto, que a contribuição de melhoria pode ser utilizada na melhora da qualidade de vida atingida pela preservação do meio ambiente. Este tributo, além de possuir seu caráter arrecadatório, pode transforma-se em um elemento estimulador da consciência ambiental, atuando em sua finalidade extrafiscal, conforme exemplo do Estado do Rio de Janeiro.

Já demais gastos destinados à preservação ambiental podem ser suportados pela vinculação da receita das contribuições de melhoria obtidos em outras obras. Pois, entende-se que "a destinação do produto da arrecadação ao custeio da obra pública não seja elemento essencial à caracterização da contribuição de melhoria." (43) E tal vinculação também não é constitucionalmente vedada, sendo somente vedada a vinculação dos impostos.

5.1.4. Empréstimo Compulsório

Apesar de não estar contido no artigo 145 da Constituição Federal como espécie tributária, atentando-se à definição de tributo como sendo a "relação jurídica que se estabelece entre o Poder Público e o contribuinte, tendo por base a lei, em moeda, igualitária e decorrente de um fato lícito qualquer" (44), e abstraindo a necessidade da restituição do valor arrecadado, de forma que ela nada acrescenta à essência tributária, imperioso reconhecer o enquadramento do art. 148, da Constituição Federal, ao conceito de tributo acima destacado. Pois, além de estar localizado no capítulo I do Título VI da Constituição Federal, onde se trata do Sistema Tributário Nacional, está presente no Código Tributário Nacional.

Dispõe o artigo 148 da Constituição Federal: "A união, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I – para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; II – no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observando o disposto no art. 150, III, b. Parágrafo único: A aplicação dos recursos provenientes do empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição".

Em relação ao inciso II do artigo 148 acima transcrito, por se tratar unicamente de espécie de antecipação de receita, além de estar envolto num caráter não-emergencial, estão adstritos ao cumprimento do princípio da anterioridade, diferentemente do inciso I do mesmo artigo.

Em se realizando um "empréstimo" compulsório, como a própria nomenclatura sugere, exige-se a sua restituição. Ou seja, o dinheiro emprestado deve ser devolvido com, no mínimo, correção monetária. Caso contrário, configura-se hipótese de confisco constitucionalmente previsto no artigo 150, IV.

Não se descarta a possibilidade de existindo interesse difuso – interesse ligado à nação como um todo e não a sujeitos específicos – a viabilidade de, observadas o pressuposto constitucional de realizar despesas extraordinárias decorrentes de calamidade, exigir-se empréstimo compulsório. De forma que, em caso de relevante dano ambiental de forma calamitosa e em casos extremos em que o Estado não tenha recursos, a União possa, atendendo as exigências do artigo 148 da Constituição Federal e vinculando tal exigência ao que a fundamentou, possa-se exigir tal espécie tributária.

Despesas extraordinárias, conforme preceitua Sacha Calmon Navarro Coêlho, são "aquelas absolutamente necessárias, após esgotados os fundos públicos inclusive o de contingência. Vale dizer, a inanição do Tesouro há de ser comprovada. E tais despesas não são quaisquer, senão as que decorrerem da premente necessidade de acudir as vítimas das calamidade públicas sérias, tais como terremotos, maremotos, incêndios e enchentes catastróficas, secas transanuais, tufões, ciclones etc. Nem basta decretar o estado de calamidade pública, cujos pressupostos são lenientes. De verdade, a hecatombe deve ser avassaladora, caso contrário se banalizaria a licença constitucional, ante "acts of God" que sempre ocorrem, sistematicamente, ao longo das estações do ano." (45)

Entretanto, vale mencionar, que a ocorrência de tal exigência certamente não seria somente em casos de calamidade ambiental, pois afinal, a superveniência de uma situação dessas que não de fato "avassaladoras", em princípio nos leva a crer que ocorreria em conseqüência de um total descaso de políticas e ações preventivas e sustentáveis e de calamidade em níveis muito superiores nos setores governamentais, que não somente ambiental. Seguindo a linha definida por Paulo de Barro Carvalho em que a calamidade pública abrange "outros eventos, de caráter sócio-econômico, que ponham em perigo o equilíbrio do organismo social, considerado na sua totalidade". (46)

Ou seja, não obstante a possibilidade da ocorrência de um fato de proporções estrondosas, existindo uma política bem estruturada e de atuação preocupada em manter e desenvolver o meio ambiente e a economia, tal exigência tributária preferivelmente que fique somente no campo das possibilidades.

5.1.5. Contribuições Especiais

As contribuições especiais ou sociais tomam especial atenção em virtude do que foi supra mencionado no sub-capítulo que tratou da reforma tributária, no qual se trouxe uma proposta do Ministério do Meio Ambiente (que sofreu algumas alterações para a inserção no substitutivo) para a tributação ambiental. Nesta proposta, tratou-se exclusivamente da tributação via contribuições especiais.

Portanto, verifica-se que embora não estejam elencadas no artigo 145 da Constituição Federal, as contribuições especiais por esse motivo e pelos mesmos dados aos empréstimos compulsórios, são consideradas tributos.

Assim estabelece o artigo 149 da Constituição Federal: "Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observando o disposto nos arts. 146, III e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, parágrafo 6.º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo. Parágrafo único: os Estado, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e assistência social".

Conciliando a proposta apresentada pelo Ministério do Meio Ambiente e o que dispõe o artigo constitucional, comprova-se a possibilidade de aplicação das contribuições especiais, as quais estariam introduzindo, de fato, o princípio do poluidor pagador. Para isso, basta repetir o que se apresenta nesta proposta:

"§2.º - As contribuições de intervenção ambiental poderão ter fatos geradores, alíquotas e bases de cálculo diferenciados em razão do grau de utilização ou degradação dos recursos ambientais ou da capacidade de assimilação do meio ambiente".

Assim, sempre que a União pretender intervir no domínio econômico, implementando uma das suas finalidades, conforme artigo 149 da CF, poderá graduar essa intervenção de acordo com a utilização ou degradação dos recursos ambientais, conforme proposta de reforma tributária, de forma a estar atendendo o princípio do poluidor pagador.

Essa intervenção obviamente atenderá: ao caráter de competência relativo à União (47); às reais necessidades de desenvolvimento e incremento de atividades econômicas e comerciais; fatores geográficos, de maneira a diferenciar a aplicação de acordo com as regiões e suas atividades produtivas; aos diferentes grupos sociais etc.

5.2. Questões de Implementação

A seguir serão analisadas algumas questões relativas a aplicação de tributos ambiental, considerando também o que foi proposto pelo Ministério do Meio Ambiente para a Reforma Tributária, em destaque no ponto 4.2 deste trabalho. Essas questões são apresentadas diante uma visão crítica proposta em estudo realizado por Ronaldo Seroa da Motta, José Marcos Domingues de Oliveira e Sérgio Margulis. (48)

5.2.1. Questão Espacial e de Competência

Essa questão refere-se ao fato de que a contribuição social a ser aplicada a qual é competência exclusiva da União.

Por exemplo, supondo que três cidades de determinado estado brasileiro necessitem de uma ação na área de poluição automotiva devido à violação de normas mínimas de concentração de poluentes na atmosfera proveniente de automóveis. O instrumento da contribuição especial poderia ser utilizado incidindo sobre o uso de automóveis ou consumo de gasolina nessas cidades.

Apesar da União, com base no fato gerador da violação da norma ambiental, poder atuar especificamente nessas cidades, poderia ter problemas políticos. Uma vez que no caso de uma das três cidades ser contra tal medida, optando por atuar de outra forma, haveria uma certa dificuldade por parte da União em dar seguimento a sua iniciativa, dado o conflito de interesses.

Diante disso, surge-se um impasse, qual seja: no caso dessa competência ser municipal, o município pode agir sozinha e de forma mais rápida, sem ter de aguardar uma solução federal. Por outro lado, agindo nacionalmente, o governo federal teria meios e evitar uma guerra fiscal quando essa resistência à tributação fosse devida a razões imediatas de atração ou fuga de capital (MOTTA, 2000).

5.2.2. Questão Distributiva

Muito se diz que a distribuição da tributação ambiental pode desfavorecer grupos sociais com menor renda. Entretanto, tal fato pode ser evitado, uma vez que há a possibilidade da tributação ser distribuída de forma a criar isenções a grupos e atividades menos favorecidas.

No caso da identificação do grupo social consumidor de determinado produto sobre o qual incidirá a tributação ser muito difícil, sugere-se que sejam desenhadas medidas compensatórias relacionadas ao destino da tributação de acordo com a necessidade apresentada. Ou seja, restituir níveis de renda a certos grupos afetados. Sendo esse grupos de difícil identificação, as medidas terão de ser abrangentes, de modo a transferir essas receitas tributárias a fundos ou programas governamentais que beneficiem esses grupos.

5.2.3. Destino e Rateio das Receitas

Observada a tendência brasileira de se vincular receitas fiscais, tem-se que os critérios de rateio das receitas fiscais são de suma importância. "Quer dizer, para viabilizar politicamente um novo tributo, os critérios de rateio tendem a beneficiar direta ou indiretamente os grupos afetados pela sua incidência." (49) Porém, considerando-se que os destinos sociais para as receitas fiscais tem um apelo político poderoso, pode-se crer que essa tendência de vinculação pode ser revertida.

Como exemplo, pode citar-se a instituição de uma tributação ambiental com a finalidade de controlar a poluição numa região em que predominem indústrias poluidoras, de modo que a receita pode ser destinada a um fundo de financiamento de compra de equipamentos de controle ambiental, ou ainda, a fundos de assistência médica a doenças associadas à poluição.

5.2.4. Questão da Competitividade

Essa questão de competitividade está muito ligada a fatores econômicos do país conforme já discutido em sub-capítulo supra. Entretanto, complementa-se aquela exposição, atentando-se ao fato de ser necessária a devida mensuração do montante a incidir sobre determinadas atividades e produtos com o intuito de se evitar que estes não percam competitividade no mercado. Uma vez esses tributos sendo devidamente ponderados, a sua existência irá contribuir nas relações de comércio, haja vista que a existência de tributos ambientais podem diminuir os custos de controle ambiental, assim como agregariam uma imagem ambiental positiva a estes produtos e atividades.

5.2.5. Questão dos Subsídios

Comumente é citado que ao invés de serem cobrados tributos sobre usuários e poluidores, os quais acabam onerando as atividades econômicas, dever-se-iam oferecer subsídios com o intuito de promover o desenvolvimento. Entretanto, destacam-se dois aspectos com a questão dos subsídios, os quais, se analisados friamente, sob uma visão extremamente crítica e pessimista, e no caso de serem aplicados de forma desestruturada podem ser um problema, assim como se coloca:

O financiamento de subsídios é formado de saques da arrecadação tributária total, desta forma para que estes financiamentos ocorram, ou se eleva a carga tributária, ou se reduzem gastos em outros setores. Surge então a constatação que quem pagaria essa conta ambiental independente de terem contribuído para o problema ambiental, seriam os contribuintes de outros tributos.

O segundo aspecto, é que no longo prazo o subsídio pode vir a estimular as atividades que utilizam recursos naturais, uma vez que com o subsídio se reduz o custo de degradar, além de desestimular o avanço tecnológico.

Esses dois aspectos "negativos" no oferecimento de subsídios podem ter esse tipo de resultado no caso de, como comentado acima, forem muito mal conduzidos. Para isso basta atentar-se que, referente ao primeiro aspecto, o pagamento da conta ambiental por parte de contribuintes diversos daqueles diretamente ligados com a atividade poluidora, não é de todo mal, haja vista a necessidade por parte de todos de um meio ambiente limpo. Destaca-se ainda, que para esses subsídios serem fornecidos sem uma reforma tributária que vise esse tipo de gasto, é uma utopia diante do atual sistema fiscal e orçamentário nacional. Então não basta simplesmente deixar de gastar ou arrecadar mais.

Já no segundo aspecto colocado, a questão da má aplicação dos subsídios fica ainda mais evidente. Afinal, esse incentivo deve ser monitorado para que os excedentes de receita das empresas provenientes dos subsídios sejam direcionados de forma a incrementar o avanço de tecnologias e demais métodos de preservação ambiental.

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CONCLUSÃO

A Constituição Federal em seu artigo 225 incumbiu ao Estado e a toda a coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Felizmente a consciência ambiental tem aumentado conforme dados apresentados, o que nos leva a crer, que desta forma, a população aceitará e levará adiante as formas de proteção ambiental propostas pelo Estado. Sendo que assim estar-se-á atendendo ao dispositivo constitucional supra, uma vez que coletividade e Estado estariam atuando em conjunto na busca de qualidade de vida.

A relação entre o meio ambiente e a economia ficou bastante evidente no decorrer do trabalho, haja vista dependência comum. A atividade humana opera com o meio ambiente visando desenvolvimento econômico, o que muitas vezes causa conseqüências, ou seja, externalidades. Essas externalidades sendo positivas ou negativas, o Estado pode intervir nas atividades geradoras de externalidades, de forma a estimular as positivas e combater as negativas. A base para tal atuação são os princípios ambientais. Já uma forma eficiente proposta neste trabalho, seria a tributação ambiental de maneira extrafiscal.

A extrafiscalidade atuaria como meio de fomento ou desestimulo às atividades beneficentes ou não à sociedade, uma vez que assim estaria-se atingindo fins diversos, abrangendo setores da economia, comércio, política, cultura e enfim, de proteção ao recursos naturais. Essa interligação entre os mais diversos setores se faz necessária para que haja uma conscientização geral por parte de todos os entes envolvidos no processo de cidadania.

A vinculação da receita obtida por meio dos impostos encontra vedação expressa na Constituição Federal, entretanto, existindo a possibilidade de instituir impostos de maneira a alcançar resultados positivos, desanimando as condutas contaminadoras e adotando tratamentos fiscais estimuladores a empresas que adotem dispositivos antipoluidores, a vinculação da receita do imposto não se faz necessária.

No que se refere à taxa, percebe-se que assim como são utilizadas para outros fins, podem ser adequadas no objetivo de preservação ambiental. Tanto a taxa de serviço público - ao destinar a receita da sua arrecadação proveniente do serviço ambiental prestado, à preservação ambiental; como a taxa de poder de polícia, atuando na fiscalização, licenciamento e controle da atividade particular exigindo o tributo. Sendo que pra a sua devida funcionalidade, necessário que haja uma graduação aos serviços que estejam sendo prestados, de modo que a receita gerada supra os prejuízos ambientais e induza os poluidores a conduzir suas atividades de forma menos poluidora com a intenção de reduzir gastos com taxas.

A contribuição de melhoria, apesar de não ser de grande uso, se mostrou através de exemplos no Estado do Rio de Janeiro, como uma vantagem ao meio ambiente. Ao passo que ao se construírem obras públicas ligadas à preservação ambiental seja exigido tal tributo dos contribuintes beneficiados com a obra, desde que a arrecadação se vincule, senão à obra em si, ao meio ambiente.

As contribuições especiais e os empréstimos compulsórios, apesar não estarem presentes no artigo 145 da Constituição Federal, tratam-se de tributos conforme aqui estudado. Os empréstimos compulsórios se mostraram viáveis, entretanto, face aos seus requisitos para a sua exigibilidade, melhor não se chegar ao ponto de torná-lo necessário. As contribuições especiais por sua vez proporcionam utilidades de suma importância. Pois, além de estarem presentes na proposta enviada pelo Ministério do Meio Ambiente ao Relator da Reforma Tributária, estas, pelo fato de poderem graduar sua intervenção de acordo com a utilização ou degradação dos recursos ambientais, estariam atendendo o princípio do poluidor-pagador e ligadas diretamente às atividades econômicas degradadoras do meio ambiente.

Tem-se então, que a proteção ambiental via sistema tributário não visa excluir a natureza do ciclo produtivo tornando-a inacessível. Visa sim, um nível de proteção elevado, procurando a precaução, a ação preventiva e a correção prioritariamente na origem dos ataques ao ambiente, visa modificar as relações entre a sociedade e a natureza, a fim de melhorar a qualidade de vida, gerando consciência e em conseqüência o progresso, propondo a transformação do sistema produtivo e do consumismo em uma sociedade baseada na solidariedade, afetividade e cooperação, ou seja, visando a justa distribuição de seus recursos entre todos.

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NOTAS

1. FRANÇA, Martha San Juan. A terra vive. In Super Interessante, n.º 8, ano 2, Ago. 1988.
2. CRESPO, Samyra. O que o Brasileiro Pensa do Meio Ambiente e do Consumo Sustentável.[online] Disponível na Internet via WWW. URL: http://www.iser.org.br/portug/meio_ambiente_brasil.pdf. Acesso em: 12 Ago. 2002.
3. DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico.2.ª ed. São Paulo: ed. Max Limonad, 2001. p. 71.
4. CARVALHO, José Carlos - Ministro do Meio Ambiente. Educação Ambiental. Folha de São Paulo. Ago. 2002.
5. LONGO, Carlos Alberto. TROSTER, Luis Roberto. Economia do setor público. São Paulo: Atlas, 1996. p. 32.
6. Quando a ação de um indivíduo ou de uma empresa afeta direta ou indiretamente outros agentes do sistema econômico. Quando as ações implicam em benefícios – externalidade positiva. Quando as ações implicam em prejuízo – externalidade negativa.
7. MERTENS, Hans-Joachin et al. Wirtschaftsrecht. Hamburg, Rowohlt Verlang, 1978. in DERANI, Cristiane. op. cit., p. 61
8. WICKE, Lutz. Umweltölonomie. 3.ª ed., München, Verlag Vahlen, 1991. in DERANI, Cristiane. op. cit., p. 133.
9. MARTINS, Fernando. Mau planejamento provocará escassez de madeira em 2004. Gazeta do Povo, Curitiba. 11 set. 2002. p. 3.
10. DERANI, Cristiane. op. cit., p. 158.
11. A Constituição Federal Brasileira dispõe em seu artigo 225: "Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".
12. OBERSON, Xavier. Lês Taxes d´Orientation.Helbing & Lichtenhahn, Faculté de Droit de Genève, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1991. 26p. in OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. op. cit., p. 24.
13. DERANI, Cristiane. op. cit., p. 167.
14. OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Direito Tributário e Meio Ambiente. 2.ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 25.
15. ANTUNES, Paulo de Bessa. Curso de Direito Ambiental. 6.ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. p. 130.
16. Destaca-se que a Constituição Federal não tratou o tema explicitamente como a referida Lei 6.938/81, fato que pode levar a interpretações divergentes.
17. DERANI, Cristiane. op. cit., p. 171.
18. The Science and Environmental Health Network. Princípio da Precaução - Uma Maneira Sensata de Proteger a Saúde Pública e o Meio-Ambiente. [online] Disponível na internet via WWW. URL: http://www.fgaia.org.br/texts/t-precau.html. Acesso em 02 Out. 2002.
19. LANG, Tim; HINES, Colin. O novo protencionismo: protegendo o futuro contra o comércio livre. Tradução por Elisabete Nunes. Lisboa: Istituto Piaget, 1994. in BIANCHI, Patrícia Nunes Lima. Meio Ambiente: Certificações Ambientais e Comércio Internacional.Curitiba: Juruá, 2002. p. 93.
20. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 6.ª ed. São Paulo: Malheiros, 1993. p. 158.
21. MOTTA, Ronaldo Seroa da, OLIVEIRA, José Marcos Domingues de, MARGULIS, Sergio. Proposta de Tributação Ambiental na Atual Reforma Tributária. IPEA: Rio de Janeiro, 2000. p. 11.
22. Alguns danos ambientais são irreversíveis, dessa forma, a reparação do dano seria impossível.
23. SERRANO MORENO, José Luis. Ecología y derecho: princípios de derecho ambiental y ecología jurídica. Granada-Espanha: Ecomares, 1992. in BIANCHI, Patrícia Nunes Lima. op. cit., p. 94.
24. ALMEIDA, Luciana Togeiro de. Comércio e Meio Ambiente: uma agenda para o desenvolvimento sustentável. Antônio Sérgio Braga e Luiz Camargo de Miranda (Org.). Brasília: MMA/SDS, 2002. p. 30.
25. MUÑOZ, Heraldo. A nova política internacional. São Paulo: Alfa Omega, 1996. p. 80.
26. MOTTA, Ronaldo Seroa da, OLIVEIRA, José Marcos Domingues de, MARGULIS, Sergio. op. cit., p. 06.
27. Proposta enviada no ano de 2000.
28. MOTTA, Ronaldo Seroa da, OLIVEIRA, José Marcos Domingues de, MARGULIS, Sergio. op. cit., p. 17.
29. OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. op. cit., p. 73.
30. OCDE –Écotaxes, cit., p. 27. in OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. op. cit., p. 69.
31. MENDES, Francisco Eduardo. MOTTA, Ronaldo Seroa da. Instrumentos Econômicos para o controle ambiental o ar e da água: Uma resenha da experiência internacional. IPEA: Rio de Janeiro, 1997.
32. OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. op. cit., p. 31.
33. OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. op. cit., p. 30.
34. Reproduz-se julgado do TRF da 4.ª Região, da lavra do juiz VLADIMIR FREITAS: "TRIBUTÁRIO. AMBIENTAL. ITR. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. LEI 5.898, DE 12/12/72. CÓDIGO FLORESTAL. LEI 4771, DE 15/09/65 ART. 2.º. Se a área total compreende partes de preservação permanente (...) não é possível a incidência do ITR sobre o todo, uma vez que o art. 5.º da Lei 5.868/72 isenta de tributação as área de preservação ambiental. Em tal situação a dívida ativa não pode ser considerada líquida e certa, daí porque se revela inviável a cobrança através de execução fiscal".(Apelação Cível 970446393-6/PR, TRF – 4.ª Região, 1.ª Turma, maioria, julgado em 07/10/1997).
35. COSTA, Regina Helena. In OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. op. cit., p. 49.
36. Art. 167, IV da Constituição Federal: "São vedados; a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado prelo art. 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8.º, bem assim o disposto no § 4.º deste artigo."
37. Art. 145, II da CF: "A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: taxas, em razão do exercício do poder de policia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição."
38. ATALIBA, Geraldo. Taxa pelo exercício de Poder de Polícia - Fato Gerador - base de cálculo. in Revista de Direito Administrativo nº 102. p. 474.
39. Acórdão unânime da 2.ª turma, no julgamento do Recurso Extraordinário n.º 100.201-SP. In OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. op. cit., p. 60.
40. OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. op. cit., p. 65.
41. Recurso Extraordinário n.º 113.587-SP que se discutia o direito a indenização pela redução do valor de um imóvel residencial decorrente do nível de ruído de veículos que transitavam em viaduto construído muito próximo ao imóvel. Destaca-se o voto do Ministro Marco Aurélio: "se com a construção chega-se à diminuição substancial do valor do imóvel, deve, da mesma forma, o Estado indenizar. O prejuízo, aí, pra o particular, é evidente. Caso valorização houvesse, certamente adviria até cobrança da contribuição de melhoria. Logo, ocorrendo o inverso – o dano – como aliás foi comprovado mediante laudo pericial existente nos autos, deve ser paga a indenização." In OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. op. cit., p .68.
42. OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. op. cit., p. 65.
43. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Malheiros. 1998. p. 325.
44. CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 11.ª ed. São Paulo: Malheiros, 1998. p. 351.
45. COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988. Sistema Tributário. 6.ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997. p. 147.
46. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 9.ª ed. São Paulo: Saraiva, 1997. p. 25.
47. "(...) se tiverem hipótese de incidência de algum imposto da chamada competência residual da união (art. 154, I da CF), as contribuições de intervenção no domínio econômico deverão ser instituídas por lei complementar, não poderão ter por base de cálculo iguais às de qualquer dos impostos elencados nos arts. 153, 155 e 156 da CF e precisarão observar a regra da não-cumulatividade. Se tiverem hipótese de incidência de algum imposto da chamada competência explicita da União (art. 153) – o que também é perfeitamente possível – deverão ser criadas por meio de lei ordinária, e , é claro, não precisarão obedecer a mesma regra da não-cumulatividade". In CARRRAZA, Roque Antônio. op. cit., p. 349.
48. MOTTA, Ronaldo Seroa da, OLIVEIRA, José Marcos Domingues de, MARGULIS, Sergio. Proposta de Tributação Ambiental na Atual Reforma Tributária. IPEA: Rio de Janeiro, 2000.
49. MOTTA, Ronaldo Seroa da, OLIVEIRA, José Marcos Domingues de, MARGULIS, Sergio. op. cit., p. 20.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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THE SCIENCE AND ENVIRONMENTAL HEALTH NETWORK. Princípio da Precaução - Uma Maneira Sensata de Proteger a Saúde Pública e o Meio-Ambiente. [online] Disponível na internet via WWW. URL: http://www.fgaia.org.br/texts/t-precau.html. Acesso em 02 Out. 2002.

Sites consultados:

http://www.riomaisdez.gov.br - Site Oficial do Rio + 10.

http://www.sul-sc.com.br/afolha/pag/ecola5.htm - Ecologia, a Folha Online.

http://www.redeambientalrj.kit.net/dic_amb/m.htm - Dicionário Básico de Meio Ambiente.

http://www.fgaia.org.br/texts/t-precau.html - Fundação Gaia.