A sistemática da execução fiscal

EVOLUÇÃO HISTÓRICA 

A princípio se faz necessário sintetizar a história do tributo no Brasil. Deste modo, é importante elucidar a história do Brasil Colonial (1500-1822), que é um período batizado como pré-colonial, que vai da data do descobrimento até 1530, onde a preocupação de Portugal era manter a posse das terras.  Observa-se que, a primeira atividade econômica, iniciada pelo Brasil foi a extração do Pau Brasil. Ainda nesse contexto, para arcar com os custos da exploração houveram as concessões feitas a terceiros.  Em suma, as concessionárias obrigavam-se a iniciar a colonização, construir fortificações ao longo da costa e pagar o quinto.  O quinto foi o primeiro tributo pago no Brasil, que tinha como base a legislação Portuguesa.   

Em relação ao Brasil Colônia:

O que sobrava ficava na Colônia para pagar as despesas da administração das terras “achadas”, exatamente para explorar riquezas e não para construir uma nação.

  Em 17 de Dezembro de 1938, o então presidente Getúlio Vargas, por meio do decreto 960/38 tratou da cobrança judicial da dívida da Fazenda Pública em todo o território nacional.  E, através deste decreto, estabeleceu a forma como se dava o procedimento executivo, sendo marcante não só o aspecto reduzido de garantias que o contribuinte possuía, como o poder de instruir ex officio o processo que detinha o juiz.  

Art. 6º. A citação inicial, que será requerida em petição instruída com a certidão da dívida, quando necessário, far-se-á por mandado para que o réu pague incontinenti a importância da mesma; se não o fizer, pelo mesmo mandado se procederá à penhora.  

  O meio de defesa estava previsto nos artigos 16 e 17 do referido decreto lei, ora já revogado. Os artigos já mencionados previam que, o réu poderia utilizar dos embargos no prazo de 10 (dez) dias da ocorrência da penhora, ou do retorno da citação ao juízo deprecante, caso fosse realizada por carta precatória, e o acusado através dos embargos poderia alegar toda a matéria útil para a sua defesa. O artigo 18 traz o prazo de 10 (dez) dias para a Fazenda Pública impugnar os embargos, podendo instruir a execução com as provas que melhor lhe convir.   

O Professor Roque Antônio Carrazza ensina:  

[...] digamos que um dado contribuinte devia 100, a título de tributo, e o prazo para o pagamento de seu débito vencia no dia 20 de abril. Não podendo ou não querendo saldar seu débito nesta data, ele - desde que haja lei autorizadora neste sentido - pleiteia o parcelamento do mesmo, que é deferido. Com isto, pagará o débito em, por exemplo, cinco prestações de 22 cada uma, vencendo, a primeira, no dia 20 de maio; a segunda, no dia 20 de junho; a terceira, no dia 20 de julho; a quarta, no dia 20 de agosto; e a derradeira, no dia 20 de setembro.

   Conclui-se ao analisar os dizeres do Professor acima mencionado que, o parcelamento é um fracionamento do débito que o contribuinte tem com o fisco, que deve ser pago de forma sucessiva e periódica.   

Evolução Histórica da Execução Fiscal no Brasil 

    Os países colonizados sofreram grandes influências de seus colonizadores, tanto jurídico, político e social. Em Portugal, como bem preleciona Vicente Greco Filho, no período das Ordenações, era o Estado quem regulava as atividades executivas em face do devedor.  Nesta época a execução recaia sobre o patrimônio do próprio devedor e não sobre ele próprio e o credor precisava ajuizar uma ação visando a condenação do devedor e com o título executivo judicial fazer uso da execução de ofício.

Após a Independência do Brasil, as Ordenações Filipinas e a Legislação portuguesa permaneceram sendo aplicadas no Brasil. 

Cândido Rangel Dinamarco, em sua doutrina diz que, “o primeiro dispositivo processual brasileiro foi o regulamento 737 de 25 de novembro de 1850, conhecido também como Decreto Imperial que determinava a ordem no processo comercial”. 

  Esse decreto disciplinava institutos como competência, parte legítima, além disso, a citação do devedor era necessária de modo que, implicava na nulidade absoluta e pôr fim a execução era feita apenas por mandado, conforme preleciona o art. 476 do decreto lei.     

  Evidencia-se que, o  decreto nº 738, de 25 de novembro de 1850, tinha por finalidade normatizar as situações do processo de execução coletivo do devedor comerciante, noutras palavras, teve a função de regulamentar a falência propriamente dita.               

O decreto-lei nº 1.608, de 18 de setembro de 1939, previa 2 (duas) espécies de execução para a grande maioria dos procedimentos, sendo a primeira para títulos executivos extrajudiciais e a segunda para os títulos executivos judiciais.               

A execução fiscal no Brasil é regida pela lei nº 6.830/80 e, após a vigência desta quebrou-se a ideia de unificação dos procedimentos de execução que fora instituída pelo Código Buzaid, visto que com a vigência dessa legislação específica para a execução fiscal houve uma redução de tempo para a cobrança da dívida ativa, por que houve uma condensação das fases processuais, além de que estabeleceu privilégios para os credores particulares com débitos perante a Fazenda.              

Vale ressaltar que a Lei de Execução Fiscal, foi fruto do trabalho realizado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, juntamente com os representantes do Instituto da Previdência e Assistência Social e da Procuradoria Geral da República. 

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SISTEMÁTICA DA EXECUÇÃO FISCAL 

A visão geral, da sistemática da execução fiscal é a mesma vista no Código de Processo Civil, quer dizer,  a execução por quantia certa, como processo de pura atividade para realização do direito do credor. 

Constou, aliás, da própria Exposição de Motivos do anteprojeto que veio a converter-se na citada Lei que sua regulamentação contém apenas normas processuais de especialização procedimental da execução fazendária. Por isso, ressalvou-se que “também as disposições do Código que disciplinam especialmente a execução por quantia certa têm a sua aplicação mantida pelo anteprojeto” (e, afinal, consagradas pela Lei). Não se preocupou em retirar a execução fiscal do campo da execução forçada, tal como a regula o Código. As inovações introduzidas, ainda conforme a Exposição de Motivos, “como normas peculiares à cobrança da Dívida Pública, têm por objeto os privilégios inerentes ao crédito fiscal e a preferência por normas processuais preexistentes, ajustadas ao escopo de abreviar a satisfação do direito da Fazenda Pública” (item 24 da Exposição de Motivos).

  A lei de execução fiscal se destina para a expropriação de bens do devedor para satisfação do crédito tributário (NCPC, art.824). Apenas o título líquido, certo e exigível pode autorizar a execução por quantia certa, como dispõe o art. 783 do Novo Código de Processo Civil, visto que no processo executivo não há lugar para discussões de situações controvertidas ou incertas no plano jurídico.                  

A execução se consolida no título executivo com o título judicial. A equiparação do título extrajudicial à sentença condenatória transita em julgado, visando autorizar a execução por quantia certa, em caráter definitivo (NCPC, art. 523), como prevê o art.783 do referido código, não há lugar para discussões e definições de situações controvertidas ou incertas no plano jurídico.                

Sabe-se que, só o título líquido, certo e exigível pode autorizar a execução por quantia certa. Equipara-se o título executivo com a sentença condenatória transitada em julgado, com o fim de autorizar a execução por quantia certa, em caráter definitivo, como se deduz ao ler a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, abaixo transcrito.

PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO. TÍTULO EXTRAJUDICIAL. EMBARGOS IMPROCEDENTES. APELAÇÃO. EFEITO DEVOLUTIVO. CARÁTER DEFINITIVO DA EXECUÇÃO. CPC, ARTS. 520, V, E 587. 1. A execução fundada em título extrajudicial é definitiva, mesmo que pendente a apreciação de apelação, sem efeito suspensivo, interposta contra sentença que tenha julgado improcedentes os embargos do devedor. Precedentes. 2. Embargos de Divergência não conhecido.

   Salienta-se que, a execução fiscal conforme já explanado anteriormente está prevista na Lei 6.830/80 e, de forma subsidiária pelo Código de Processo Civil. Aplicando à execução fiscal as normas do Código de Processo Civil, com as alterações e particularidades previstas na referida lei de execução fiscal.                  

Deste modo, apenas a Dívida Ativa regularmente inscrita goza de liquidez e certeza (Lei n. 6.830, art.3º).  É a inscrição que se constitui “no ato de controle administrativo da legalidade”, sendo promovida “pelo órgão competente para verificar a liquidez e certeza do crédito” (art. 2º, §3).  

 O doutrinador Silva Pacheco, diz que a Lei n. 6.830 é abrangente, compreendendo a cobrança de toda Dívida Ativa, tributária ou não tributária. Porém seu procedimento não alcança o crédito ilíquido, sujeito à apuração e à sentença condenatória, ou seja, não abrange o procedimento ordinário, visto que o art. 1º somente se refere à execução.

   A Fazenda Pública antes de ingressar em juízo tem que promover o acerto de seu crédito, tanto objetiva como subjetivamente, mediante o procedimento da inscrição, para atribuir-lhe liquidez e certeza, ou seja, para determinar, de forma válida, a existência do crédito tributário, a quantia dele e a responsabilidade principal e subsidiária por seu resgate. Nesse sentindo, entende-se que, é necessário apurar-se da execução a existência da dívida, o que se deve e quem deve.  

Após a inscrição, essa celeuma da apuração objetiva e subjetiva do procedimento da inscrição é resolvida, surge com isto a extração da Certidão de Dívida Ativa, que nada mais é, que um título executivo fiscal que habilita a Fazenda a ingressar com a execução fiscal.                  

De certo, que o procedimento da execução fiscal está disciplinado em legislação especial, porém é admissível utilizar de forma subsidiária à Legislação Processual Civil. Lembrando que, sempre que houver conflitos entre as disposições das legislações acima mencionadas, prevalecerá sempre a lei de execução fiscal, por ser a legislação especifica. Vale dizer que, as regras expostas no Código de Processo Civil serão utilizadas nas execuções fiscais apenas nas hipóteses em que a solução não possa decorrer da interpretação e aplicação da legislação especial. 

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CONFISSÃO E LIQUIDEZ DA DÍVIDA

A Fazenda Pública é competente para inscrever o contribuinte em divida ativa, observando o disposto nos artigos 201 e 202 ambos do Código Tributário Nacional.  Esses requisitos são essenciais para a inscrição e qualquer omissão acarreta a nulidade, se a nulidade puder ser sanada até a decisão de primeira instância, mediante a substituição da certidão nula, então não será preciso a anular tudo.   

O artigo abaixo trata especificamente de dívida tributária.  

Art. 201. Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular.  Parágrafo único. A fluência de juros de mora não exclui, para os efeitos deste artigo, a liquidez do crédito. 

 O único objetivo da inscrição é possibilitar a futura execução fiscal, inscrever em divida ativa é incluir o devedor num cadastro de inadimplentes.  Na esfera federal quem realiza a inscrição é a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, órgão do Ministério da Fazenda.  Nas esferas estaduais e municipais, a regra é que a competência seja das procuradorias judiciais.  

A declaração em cumprimento de obrigação acessória ou a confissão para fins de parcelamento, não impedem a discussão em juízo acerca da existência do crédito, fundada, por exemplo, em inconstitucionalidade, não incidência ou isenção. As eventuais cláusulas de irretroatividade, irretratabilidade ou renúncia a direito constantes de parcelamentos tributários não podem obstar o acesso ao Judiciário, sob pena de inconstitucionalidade.

A Lei n. 4.320/64 divide a divida ativa em tributária e não tributária, porém a Lei de Execuções Fiscais retira qualquer efeito prático da distinção, ao tratar da mesma forma a execução de ambas as modalidades. Para que a Fazenda Pública esteja autorizada a promover a execução fiscal, basta apurar a liquidez e realizar a devida inscrição em Divida Ativa.          O regime legal vigente prevê que o ingresso no programa de parcelamento importa em confissão irrevogável e irretratável dos débitos parcelados. Nos termos do Código de Processo Civil, a confissão é mesmo irrevogável, porém pode ser anulada se decorreu de erro de fato ou de coação, conforme transcrição da norma abaixo.  

Art. 393.  A confissão é irrevogável, mas pode ser anulada se decorreu de erro de fato ou de coação.

Parágrafo único. A legitimidade para a ação prevista no caput é exclusiva do confitente e pode ser transferida a seus herdeiros se ele falecer após a propositura. 

Algumas decisões administrativas e judiciais consideram que a confissão feita no momento da adesão ao programa de parcelamento gera o reconhecimento da legitimidade do débito parcelado. Com isso, pôr-se-ia “fim ao litígio nos exatos limites dos valores parcelados”29 e não se poderia mais discutir em juízo a legalidade da cobrança, por falto ao contribuinte interesse jurídico na ação. 

Porém a confissão não torna o débito incontestável, os efeitos da confissão são pequenos, visto que ela diz respeito apenas a fatos. A eficácia da confissão é a comprovação dos fatos a que se refere.

Nessa linha, seguiu o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do AIAgR 850506 o relator Luiz Fux, entendeu o quanto disposto na seguinte ementa: 

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. TRIBUTÁRIO. ISSQN. DISCUSSÃO JUDICIAL DO VALOR DO TRIBUTO. RENÚNCIA AO DIREITO EM QUE SE FUNDA A AÇÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ACESSO DO CONTRIBUINTE AO PODER JUDICIÁRIO. INOCORRÊNCIA. MATÉRIA FÁTICOPROBATÓRIA. SÚMULA 279. 1. A violação reflexa e oblíqua da Constituição Federal decorrente da necessidade de análise de malferimento de dispositivo infraconstitucional torna inadmissível o recurso extraordinário. 2. A Súmula 279/STF dispõe, verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. 3. É que o recurso extraordinário não se presta ao exame de questões que demandam revolvimento do contexto fático-probatório dos autos, adstringindo-se à análise da violação direta da ordem constitucional. 4. In casu, o acórdão recorrido assentou: “ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL – ADESÃO AO PLANO DE PARCELAMENTO – CONFISSÃO DE DÍVIDA – NATUREZA – MATÉRIA DISCUTIDA – RENÚNCIA AO DIREITO EM QUE SE FUNDA A AÇÃO – EXTINÇÃO DO FEITO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. Apesar de a relação jurídico-tributária não possuir natureza contratual e, por isso, não se passível de simples reconhecimento pelo sujeito passivo, mas de adequação à norma instituidora do tributo, in casu, a impugnação da contribuinte trouxe apenas matéria fática, abrangida pela confissão de dívida decorrente do parcelamento do crédito tributário, configurando a renúncia ao direito em que se funda a ação”. 5. Agravo regimental desprovido.

   O tema confissão é explanado no Código de Processo Civil no Capítulo XII, seção V, o qual no art. 391 trata a respeito da confissão judicial ao dizer que esta faz prova contra o confidente. 

O artigo 389, traz a hipótese de confissão judicial ou extrajudicial: 

Art. 389.  Há confissão, judicial ou extrajudicial, quando a parte admite a verdade de fato contrário ao seu interesse e favorável ao do adversário. 

Para Pontes de Miranda na confissão não há uma manifestação de vontade daquele que confessa, mas uma declaração de conhecimento dos fatos.

Nesse sentido, o artigo. 394 do CPC dispõe que:  

 Art. 394.  A confissão extrajudicial, quando feita oralmente, só terá eficácia nos casos em que a lei não exija prova literal. 

Seguindo essa classificação Pontes de Miranda afirma que, a confissão entra na classe de atos jurídicos stricto sensu e não dos negócios Jurídicos.

Ao confessar o sujeito declara fatos, mas não reconhece o direito alegado pela outra parte, assim como não confessa a incidência de normas jurídicas. A pretensão e a resistência permanecem, porque da confissão não se conclui que o direito objeto do litígio deva ser atribuído à parte contrária.

  Destaca-se que, mesmo diante da confissão o juiz deve verificar se o fato confessado decorre o efeito jurídico pretendido.              

O sujeito passivo confessa os fatos e não a incidência da norma sobre o fato, por que a incidência é matéria de direito, o qual não é objeto da confissão. 

Humberto Ávila, ressalta que a confissão, embora ateste a ocorrência de fatos, não serve como meio de prova da ocorrência de qualquer fato.  

Presume-se que a inscrição tem o efeito de conferir a divida a presunção relativa de liquidez e certeza, passando a ter o efeito de prova pré-constituída. Nessa linha, o STJ tem entendimento firmado no sentido de que as planilhas elaboradas pela Fazenda Pública constituem prova idônea, noutras palavras goza de presunção de veracidade e legitimidade, não se comparando com as declarações feitas por particulares.              

No tocante a liquidez da dívida a inscrição irá apurar essa liquidez permitindo a expedição do título executivo fiscal, que depende de um ato da autoridade administrativa, mas muitas vezes a obrigação tributária foi reconhecida de forma previa pelo próprio sujeito passivo.  E há também aqueles casos em que a cobrança se da periodicamente, mediante simples notificação.            

Líquido é o crédito que contêm indicação do valor, sendo que sua inscrição não anula a fluência de juros de mora, de modo que, após algum tempo, o valor inscrito originalmente não mais corresponde com precisão, ao montante devido pelo sujeito passivo. Entretanto não há dúvida sobre as taxas de juros oficiais, pode-se chegar ao exato valor atual do crédito por meio de uma operação aritmética, de forma que a liquidez é indiscutivelmente mantida.  

A Procuradoria da Fazenda Nacional explica que, a divida ativa da União como: “É composta por todos os créditos desse ente, sejam eles de natureza tributária ou não-tributária, regularmente inscritos pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, depois de esgotado o prazo fixado para pagamento, pela lei ou por decisão proferida em processo regular.

A propósito da liquidez e certeza que devem restar certificadas na inscrição do crédito fazendário em Dívida Ativa, devem-se ter em conta os seguintes conceitos, lembrados por Martins da Silva:    

a) A certeza está ligada à existência regular da dívida, com origem, desenvolvimento e perfazimento conhecidos, com natureza determinada e fundamento legal ou contratual induvidoso.       “b) A liquidez está ligada ao valor original do principal, juros, multa e demais encargos legais e correção monetária, devidamente fundamentados em lei.

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CONCLUSÃO

    De acordo com o estudo realizado, é possível concluir que a execução fiscal é o meio utilizado para a cobrança da divida ativa devidamente constituída pelo lançamento do crédito tributário, observando os requisitos previstos no Código Tributário Nacional. E que, o parcelamento é um instrumento que tem por finalidade garantir o cumprimento da obrigação pelo sujeito passivo, fazendo jus a este, o mesmo terá a execução do crédito suspensa, bem como o direito a certidão positiva com efeito de negativa.  É importante a existência desse instituto, pois evita injustiças que surgem das mudanças sociais e econômicas que causam o excessivo desequilíbrio contratual.     

Como se vê, o referido instituto constitui medida de justiça, uma vez que possibilita o contribuinte nos termos da lei quitar seus débitos.   

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BIBLIOGRAFIA:

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Disponível em: < http://bdjur.stj.jus.br/jspui/handle/2011/22968> Acesso em: 15 janeiro 2017

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DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil. São Paulo: Malheiros,1998.

Disponível em: http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?i=1&b=ACOR&livre=((%27ERESP%27.clas.+e+@num=27195742%27)+ou+(%27ERESP%27+adj+%27195742%27.suce.))&thesaurus=JURIDICO. Acesso em 04 de fevereiro de 2018.

PACHECO, José da Silva. Comentários à Nova Lei de Execução Fiscal: Lei n. 6.830, de 22-9-1980. São Paulo: Saraiva, 1981. n. 4, p. 10

PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário: Completo. 4. ed. rev. atual. e Ampl. – Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2012, pág.120.

Recurso Especial nº 1218835/RS, STJ, Segunda Turma, Relatora: Desembargadora convocada Diva Malerbi, julgado em 21.02.2013, Dje 27.02.2013. 

PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti, Tratado de Direito Privado. Tomo III. 4. Ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1983, p.425.

Disponível em < http://www.cjf.jus.br/juris/unificada/Resposta> Acesso em 08 de fevereiro de 2018.

PONTES DE MIRANDA,  Francisco Cavalcanti. Comentários ao Código de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1974, p. 281. Na mesma linha: Dinamarco, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil. v. III.4.ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p.623. No sentido de que a confissão é tanto um meio de prova como um ato de vontade, ver: MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sergio Cruz. Prova. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009, pág. 444-453

PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado. Tomo II, pág.  455-456.

MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Prova, p. 432.