Tributação e distribuição de renda

Introdução

A sociedade brasileira carrega consigo a sensação de arcar excessivamente com os tributos arrecadados pelo Estado brasileiro. A rigor, tal sensação não é improcedente, pois o brasileiro é realmente tributado de maneira forte e agressiva, além de não receber em troca praticamente nenhum serviço de qualidade, capaz de justificar a alta tributação.

A partir disso, faremos um breve exposição das espécies tributárias responsáveis pela formação de tal carga tributária.

No primeiro capítulo, trataremos das espécies tributárias componente do sistema tributário nacional, expondo, sinteticamente, sua definição e algumas de suas peculiaridades.

No segundo capítulo, mostraremos as principais fontes de arrecadação dos tributos administrado pela Receita Federal.

No terceiro capítulo, por fim, faremos uma análise mais ampla de como é distribuída a carga tributária no Brasil, de modo a evidenciar que a má-distribuição é fator estimulante da desigualdade social.

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1 - Espécies tributárias

No Brasil, a carga tributária é, quando comparada a de outros países, muito alta, onerando os contribuintes de forma consideravelmente gravosa. O nosso sistema tributário é composto por cinco espécies tributárias[1], conforme entendimento fixado na jurisprudência do Supremo Tribunal a partir do julgamento do Recurso Extraordinário nº 111.954/PR[2], do AI-AgRg 658.576/RS[3] e do AI-AgRg 679.355/RS[4].

O art. 145, inciso I, II e III, da Constituição Federal estabelece como tributo, respectivamente, os impostos; as taxas; as contribuições de melhoria. No art. 148, a Constituição Federal estabelece outra espécie tributária: o empréstimo compulsório. Por fim, os artigos 149 e 149-A estabelecem, também, as contribuições especiais como espécie tributária.

Portanto, as espécies tributárias componentes do sistema tributário nacional são: a) impostos; b) taxas; c) contribuições de melhoria+; d) empréstimos compulsórios; e) contribuições especiais.

A partir disso, faremos uma breve análise de cada uma dessas espécies. Após, analisaremos a arrecadação da Receita Federal do Brasil para, a partir daí, obtermos os dados de quanto representa cada uma das espécies tributárias na arrecadação federal, de modo que poderemos tecer algumas elucidações e críticas acerca do modelo encontrado.

1.1 - Impostos

O art. 16 do CTN define imposto como "o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte". Portanto os impostos são tributos não vinculados por excelência. Sua arrecadação aspira à promoção do bem-estar social, isto é, da coletividade como um todo, pois o Estado não se obriga a prestar qualquer serviço ao indivíduo pagador de imposto, sendo, assim, o imposto um tributo que não requer uma contraprestação estatal direta.

A competência para instituir os impostos é estabelecida pela própria Constituição Federal e pode ser da União, dos Estados, dos Municípios ou do Distrito Federal, sendo, em regra, privativa de cada um deles.

Nesse sentido, vejamos como atualmente é organizada a repartição de competências para a instituição de impostos:

a) impostos de competência da União: Imposto de Importação (II); Imposto de Exportação (IE); Imposto de Renda (IR); Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); Imposto sobre Operações Financeiras (IOF); Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR); Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF); Imposto Extraordinário de Guerra (IEG); Impostos Residuais.

b) impostos de competência dos Estados e DF: Imposto sobre Transmissão Mortis Causa e Doação (ITCMD); Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor (IPVA).

c) impostos de competência dos Municípios e DF: Imposto sobre Serviços (ISS); Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural Urbana (IPTU); Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI).

Diante do exposto, é possível notar que a quantidade de impostos no sistema tributário é elevado. No mais, o fato de a receita obtida não se vincular a nenhum fim contribui, de certa forma, para que o aplicador da receita faça má aplicação dos recursos, haja vista que não está obrigado a nenhum fim.

1.2 - Taxas

Conforme prescreve o art. 77 do CTN, "as taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.

Portanto, há duas hipóteses de aplicação das taxas.

A primeira se refere às taxas de serviços, cobrado quando o Estado presta um serviço ou o põe à disposição do contribuinte. Tal serviço, por sua vez, deve ser a) efetivamente disponibilizado; b) específico; c) divisível.

A segunda são as taxas de polícia, devida quando houver ato estatal no sentido de regular a prática de um ato ou abstenção de um fato em razão do interesse público.

Destarte, diferentemente dos impostos, as taxas implicam, necessariamente, em uma contraprestação estatal.

1.3 - Contribuições de Melhoria

As contribuições de melhoria são previstas pelo art. 145, inciso III, da Constituição Federal. Tal tributo surge a partir da realização de uma obra pública do qual decorra valorização imobiliária às propriedades dos contribuintes. Tal tributo possui um teto geral e um teto específico. O geral prevê que os contribuintes não poderão ser obrigados a pagar um valor maior do que o custo total da obra; o específico prevê que os um contribuinte não poderá ser obrigado a pagar um valor maior do que a valorização do seu imóvel.

Na prática, tal espécie está em desuso. Primeiro, porque o STJ fixou o entendimento, no julgamento do REsp 739.342/RS[5], de que cada obra geradora de contribuição de melhoria requer a edição de uma lei, não bastando o mero ato do Chefe do Executivo, o que acaba por tornar o estabelecimento de tal espécie tributário muito dificultoso. Vale transcrever parte do acórdão do julgado paradigma:

TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. LEI ESPECÍFICA PARA CADA OBRA. NECESSIDADE.

(...)

III - A questão a ser dirimida por esta Corte, cinge-se à necessidade, ou não, de lei específica, para exigência de Contribuição de Melhoria, em cada obra feita pelo Município, ou seja, uma lei para cada vez que a Municipalidade for exigir o referido tributo em decorrência de obra por ela realizada. (grifos nossos)

IV - É de conhecimento comum que a referida Contribuição de Melhoria é tributo cujo fato imponível decorre de valorização imobiliária causada pela realização de uma obra pública. Nesse passo, sua exigibilidade está expressamente condicionada à existência de uma situação fática que promova a referida valorização. Este é o seu requisito ínsito, um fato específico do qual decorra incremento no sentido de valorizar o patrimônio imobiliário de quem eventualmente possa figurar no pólo passivo da obrigação tributária.

V - Mesmo sem adentrar conclusivamente à questão da classificação das espécies tributárias, é fácil perceber que determinados tributos revelam inequívoca carga discriminatória, porquanto somente podem atingir determinadas pessoas que efetivamente podem ser sujeitos passivos da obrigação tributária, seja por se beneficiarem de um serviço estatal público específico e divisível (no caso das taxas), seja em razão de valorização na sua propriedade em face do Estado ter realizado uma obra pública, como ocorre na hipótese ora sub judice. E isto em decorrência da mera leitura de preceitos constitucionais (art. 145, da Constituição Federal). Por isso a exigência, também constitucional, de respeito ao princípio da legalidade.

VI - Acrescente-se, ainda, que a cobrança de tributo por simples ato administrativo da autoridade competente fere, ademais, o princípio da anterioridade, ou não-surpresa para alguns, na medida em que impõe a potestade tributária sem permitir ao contribuinte organizar devidamente seu orçamento, nos moldes preconizados pela Constituição Federal (art. 150, III, "a").

VII - Por fim, quanto ao argumento do Recorrente no sentido de que cumpriu as exigências de publicação prévia de dois editais, verifico que a Corte a quo, soberana quanto à possibilidade de exame do conjunto fático-probatório, não reconheceu plausibilidade à alegação, de modo que se revela inviável essa apreciação em sede de Recurso Especial, por força do óbice imposto pela Súmula nº 07/STJ.

VIII - Recurso Especial parcialmente conhecido e, nesta parte, improvido.

(REsp 739.342/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/04/2006, DJ 04/05/2006, p. 141)

Segundo, os beneficiados com tais obras costumam ser pessoas de poder político e econômico na sociedade, que acabam fazendo lobby para a não instituição deste tributo. Ora, as contribuições de melhoria incidem em razão de uma obra estatal que gere valorização imobiliária. A rigor, os proprietários de imóveis tendem a ser pessoas com certo poder na sociedade, de modo que conseguem atuar mais incisivamente para evitar

1.4 - Empréstimos compulsórios

O empréstimo compulsório é previsto pelo art. 148 da Constituição Federal. Tal tributo deve ser estabelecido por Lei Complementar para a) atender despesas extraordinárias, se decorrentes de calamidade pública ou guerra externa; b) a realização de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional.

A receita decorrente de tal tributo se vincula ao fim que fundamentou sua criação. Portanto, se criado para atender despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública ou guerra externa, não pode ser utilizada para a realização de investimentos público

No mais, o valor emprestado deverá ser ressarcido ao contribuinte.

1.5 - Contribuições especiais

As contribuições especiais são previstas nos artigos. 149 e 149-A da Constituição Federal e se dividem em a) sociais; b) de intervenção no domínio econômico (CIDE); c) de interesse das categorias profissionais; d) para custeio do serviço de iluminação pública. Ademais, tais receitas se vinculam aos fins que fundamentaram sua instituição.

Assim, se uma determinada contribuição social se fundamenta no custeio do serviço de iluminação pública, deve ser a receita percebida utilizada somente para o custeio da iluminação pública, não podendo ser utilizada para fins de interesse das categorias profissionais, por exemplo.

Por fim, as contribuições representam importante função tanto fiscal, como extrafiscal. Ora, as contribuições de intervenção no domínio econômico, por exemplo, podem ser utilizadas para, além da função precípua.

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2 - Representação percentual das receitas administradas pela Receita Federal do Brasil no ano de 2016

De acordo com os dados públicos disponibilizados pela Receita Federal do Brasil[6], a arrecadação nas receitas administradas pela Receita Federal é pelos tributos e pelas proporções seguintes.

Diante disso, podemos perceber que a arrecadação da Receita Federal é composta majoritariamente por tributos relacionados ao Imposto sobre a Renda e às Contribuições ligadas ao financiamento da seguridade social.

A rigor, a Receita Federal arrecada R$ 1.062.696,00 (um bilhão, sessenta e dois milhões, seiscentos e noventa e seis mil reais) oriundos da tributação sobre a renda e das contribuições para a seguridade. Tal valor representa 82% de toda a arrecadação da Receita Federal.

Desses R$ 1.062.696,00 (um bilhão, sessenta e dois milhões, seiscentos e noventa e seis mil reais), R$ 865.667,00 (oitocentos e sessenta em cinco milhões, seiscentos e sessenta e sete milhões) estão relacionados às contribuições sociais, enquanto R$ 197.029,00 (cento e noventa e sete milhões e vinte e nove mil reais) estão relacionados à tributação sobre os impostos incidentes na renda.

Ou seja, embora as espécies tributárias sejam variadas, conforme evidenciado no primeiro capítulo, a tributação, ao menos em âmbito federal, se fundamenta, predominante, na incidência sobre a renda e sobre as contribuições para a seguridade social.

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3 – Carga tributária e desigualdade social

A tributação em âmbito federal brasileiro – com grande foco sobre a renda e contribuições sociais - segue um padrão relacionado aos de muitos outros países desenvolvidos, como os pertencentes ao bloco econômico da União Europeia. Ademais, o montante arrecadado com a tributação em relação ao valor do PIB não destoa entre o Brasil e as grandes economias mundiais, bem como daqueles países reconhecidos por apresentarem altos índices de desenvolvimento.[7]

           

Entretanto, possuir uma carga tributária que arrecada proporcionalmente mais do que países como os Estados Unidos da América, Espanha e Suíça não reflete necessariamente na realidade do país. Tal fato é facilmente comprovado ao analisarmos o coeficiente de Gini do Brasil e compará-lo aos de países desenvolvidos, sendo o Brasil um dos países mais desiguais do mundo.[8]

Obviamente, uma comparação estatística não reflete perfeitamente as condições dos países e nem permite compará-los por inteiro, haja vista a enorme gama de fatores impossíveis de serem quantificados de forma meramente matemática. Outrossim, o Brasil é um país de proporções continentais que precisa lidar com todas as vantagens e desvantagens de tal característica. Fatos históricos, geográficos, comportamentais e etc. influenciam na realidade de um país, de tal modo que a política tributária do governo não é o único parâmetro a ser levado em conta na hora de uma queixa aos índices de desigualdade populacional.

Ainda assim, a política tributária, aliada com métodos de distribuição de renda, é um das melhores ferramentas para a solução de desigualdades sociais, desde que implementada da forma correta.

Como visto anteriormente, o Brasil tem, em âmbito federal, uma política de arrecadação tributária bem semelhante à de países desenvolvidos, mas a sua rede tributária não acaba em nível federal, assim como na maioria dos países, possuindo, também, os patamares estadual e municipal.

É justamente por meio dessas camadas tributárias: União, Estados e Municípios; que o Brasil mascara grande parte de sua tributação, pois para o cidadão comum é mais perceptível a tributação sobre a renda, uma vez que esta é declarada e direta. Todavia, o Brasil arrecada a maior parte de sua tributação sobre o consumo, de forma indireta e pouco perceptível a maior parte da população.

Ao se cruzar os dados em que o Brasil possui uma carga tributária semelhante à de países desenvolvidos com o fato de ter maior parte de sua tributação sobre consumo, chegamos a um quadro onde o Brasil se encontra entre os países com o maior percentual de arrecadação tributária por consumo, superando grandes economias como EUA, Alemanha, França e etc:

          

Não obstante, é fácil perceber, pelos gráficos acima, que alguns países desenvolvidos possuem não só a tributação sobre renda superior a do Brasil, como a tributação sobre consumo também; bem como alguns países com arrecadação inferior estão em posições melhores no índice de desigualdade mundial. Nesse contexto, fica evidente que não se trata do quanto é arrecadado, mas sim do como a arrecadação é empregada.

No caso brasileiro, a tributação demonstra-se extremamente regressiva, na medida em que, comparativamente, as classes de baixa renda arcam com mais gastos do que as classes consideradas altas. Grande parte disto está no fato de termos uma tributação severa sobre o consumo, que não discrimina os cidadãos por renda ou poderio econômico. Dessa forma, o imposto sobre o produto é o mesmo para quem é pobre ou rico, ainda que, proporcionalmente, a realidade seja outra.

Por outro lado, a tributação sobre o consumo não é o único vilão deste cenário, pois é acompanhada pela prática de transferência do ônus tributário. Como exemplo, podemos citar a forma como o ICMS é repassado na cadeia produtiva, onde aqueles que deveriam arcar com o recolhimento do imposto – contribuintes de direito – fazem com que os consumidores arquem com o gasto – contribuintes de fato. Todo esse cenário contribui para a matriz de tributação regressiva do Brasil, bem como a oneração excessiva de parte da população, ao ponto que aqueles que possuem maiores recursos não são tão afetados.[9]

Destarte, a culpa da desigualdade no Brasil não pode ser imputada unicamente quanto à política tributária adotada, mas sim a um leque de práticas nocivas ao recolhimento dos impostos, sejam elas os repasses efetuados ou fraudes fiscais. Medidas diretas de distribuição de renda, como o bolsa família e semelhantes, são bons meios de alcançar patamares menores de desigualdade, bem como a transparência tributária e a redução de alíquotas para bens de maior necessidade na vida da população.[10]

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Conclusão

O Brasil é um país com uma carga tributária de proporções consideráveis, se comparando com aqueles países tidos como desenvolvidos e com políticas públicas eficientes. Entretanto, essa eficiência não é diretamente refletida no Brasil, que é um dos países mais desiguais do planeta. Entre os tantos motivos de tamanha desigualdade, podemos elencar o grande enfoque na tributação sobre consumo que o país vem adotando, algo desvantajoso para as classes mais baixas da população, o que intensifica a matriz regressiva brasileira.

Em resposta, a população tende a atacar os altos impostos que o governo impõe, sem levar em conta o fato de que uma arrecadação tributária alta não é, necessariamente, algo negativo, conforme demonstrado em países como a Dinamarca. O que, de fato, é nocivo à população são as práticas de repasse dos impostos na cadeia produtiva, bem como a sonegação fiscal e a falta de políticas que ajudem o país a redistribuir, de forma equitativa, o quantum arrecadado por meio dos impostos dos entes federados.

A simples operação de favorecer um tipo de contribuição à outra não retornará necessariamente resultados positivos, se não forem empregados meios que comprovem a distribuição e o emprego desses recursos em medidas que viabilizem a redução da desigualdade social. Nesse cenário, o Brasil tem um longo trajeto a percorrer, não apenas em questões legais e jurídicas, como culturais, incentivando meios que levem em conta a capacidade contributiva de cada indivíduo da sociedade.

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Referências bibliográficas

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 25. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 2004.

BRASIL, Receita Federal do. Arrecadação das Receitas Adminstradas pela Receita Federal do Brasil no ano de 2016. Disponível em http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/arrecadacao/relatorios-do-resultado-da-arrecadacao/arrecadacao-2016/dezembro2016/apresentacao-arrecadacao-dez-2016.pdf. Acesso em 06 de novembro de 2017.

BRASIL, Supremo Tribunal Federal. RE nº 111.954/PR, rel. Min. Oscar Corrêa, 24.06.1988.

BRASIL, Supremo Tribunal Federal. AI-AgRg 658.576/RS, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 27.11.2007.

BRASIL, Supremo Tribunal Federal. AI-AgR g679.355/RS, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 27.11.2007.

BRASIL, Superior Tribunal de Justiça. REsp nº 739.342/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, 04.04.2006.

RABELLO, Gabriel Gouvêa; OLIVEIRA, João Maria de. Tributação sobre empresas: comparação internacional. Radar: tecnologia, produção e comércio exterior, Brasília, n. 41, 55p., out. 2015. Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/5714/1/Radar_n41_tributa%C3%A7%C3%A3o.pdf. Acesso em: 11 de nov. 2017.

GINI index (World Bank Estimate) – Country Ranking. Disponível em: https://www.indexmundi.com/facts/indicators/SI.POV.GINI/rankings. Acesso em 11 de nov. 2017.

Esteban Ortiz-Ospina and Max Roser (2017) – ‘Taxation’. Published online at OurWorldInData.org. Disponível em: https://ourworldindata.org/taxation/. Acesso em 11 de nov. 2017.

GASSEN, Valcir; D'ARAÚJO, Pedro Júlio Sales; PAULINO, Sandra. Tributação sobre Consumo: o esforço em onerar mais quem ganha menos. Seqüência: Estudos Jurídicos e Políticos, Florianópolis, p. 213-234, jul. 2013. ISSN 2177-7055. Disponível em: <https://periodicos.ufsc.br/index.php/sequencia/article/view/21572>. Acesso em: 13 nov. 2017.

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Notas

[1] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 25. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 2004.

[2] RE nº 111.954/PR, rel. Min. Oscar Corrêa, 24.06.1988.

[3] AI-AgRg 658.576/RS, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 27.11.2007.

[4] AI-AgR 679.355/RS, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 27.11.2007.

[5] REsp nº 739.342/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, 04.04.2006.

[6] Arrecadação das Receitas Administradas pela Receita Federal do Brasil no ano de 2016. Disponível em http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/arrecadacao/relatorios-do-resultado-da-arrecadacao/arrecadacao-2016/dezembro2016/apresentacao-arrecadacao-dez-2016.pdf. Acesso em 06 de novembro de 2017.

[7] RABELLO, Gabriel Gouvêa; OLIVEIRA, João Maria de. Tributação sobre empresas: comparação internacional. Radar: tecnologia, produção e comércio exterior, Brasília, n. 41, 55 p., out. 2015. Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/5714/1/Radar_n41_tributa%C3%A7%C3%A3o.pdf. Acesso em: 11 de nov.2017

[8] GINI index (World Bank Estimate) – Country Ranking. Disponível em: https://www.indexmundi.com/facts/indicators/SI.POV.GINI/rankings. Acesso em 11 de nov. 2017.

[9] GASSEN, Valcir; D'ARAÚJO, Pedro Júlio Sales; PAULINO, Sandra. Tributação sobre Consumo: o esforço em onerar mais quem ganha menos. Seqüência: Estudos Jurídicos e Políticos, Florianópolis, p. 213-234, jul. 2013. ISSN 2177-7055. Disponível em: <https://periodicos.ufsc.br/index.php/sequencia/article/view/21572>. Acesso em: 13 nov. 2017.

[10] Ibid.