O terrorismo como fenômeno transnacional: o combate pela ordem internacional e política externa brasileira

1 INTRODUÇÃO

O terrorismo transnacional é considerado pelas Nações Unidas como uma ameaça a comunidade internacional, identificado, portanto, por ameaça transnacional, dotada de caráter não militar que ultrapassa fronteiras e representa uma ameaça aos Estados bem como aos seus habitantes (GARCIA, 2006). Ainda que assim considerado, não há uma conceituação consensual do terrorismo na comunidade internacional, o que compromete a identificação efetiva de grupos terroristas e, consequentemente, a aplicação da respectiva punição (DOLINGER, 2008). 

O terrorismo assumiu características diferentes com o passar do tempo de modo que esse caráter transnacional nem sempre existiu. É apenas com os atentados de 2001, protagonizados pela Al-Qaeda, que o terrorismo passa a ter proporções internacionais, sendo declarado, portanto, um fenômeno transnacional (GALITO, 2013). Sendo assim, até então, o terrorismo, denominado de terrorismo tradicional, era considerado apenas um problema de segurança interna. Essa transição significou uma alteração de paradigma que envolvia as relações estatais, tornando-se um fenômeno complexo que demandava, da mesma forma, uma resposta complexa por esses Estados (GARCIA, 2006).

O regime internacional passou, então, a determinar regras que se dirigem à prevenção e repressão do terrorismo. A posição do Brasil frente a essas normas é de cumprimento, pois a desobediência provocaria a aplicação de sanções, além de afetar a reputação do país perante a ordem internacional (CUNHA, 2010).  As características do terrorismo transnacional dificultam a organização pelas autoridades de uma tática de combate efetiva, o que exige dos países um arcabouço legal interno voltado para a repressão e prevenção da atividade terrorista, o que, em geral, é resultado da imposição de tratados e convenções internacionais. Diante desse cenário, é possível trazer à análise, além da política externa brasileira, a nova lei antiterrorismo (L. 13.260/2016) face o regime internacional (MASI, 2016).

Conforme o exposto questiona-se de que modo a política brasileira antiterrorista se coaduna ao tratamento dado pela ordem internacional no combate ao terrorismo transnacional, sob a ótica do Direito Internacional Público.

A construção do trabalho em volta do tema selecionado se deu pela possibilidade de maior compreensão do terrorismo como fenômeno que exerce influência sobre os Estados e o modo como estes se portam perante a ordem internacional. É indispensável a menção a sua evolução histórica a fim de entender o caráter de internacionalidade que assumiu no século XXI, compreender suas formas de cometimento e  repercussões e de que forma esse fenômeno conquistou grandes proporções, principalmente após os atentados de 11 de setembro.

Em vista disso, é importante destacar a relevância científica do trabalho pela importância que o terrorismo representa para a ordem internacional, o que torna significativo, por conseguinte, trabalhar com o posicionamento político adotado pelo Brasil face o combate ao terrorismo.

Além disso, a atividade terrorista afeta diretamente a sociedade, seja pelo medo instituído pela divulgação em massa dessas práticas, seja pelos efetivos atentados terroristas tal qual o 11 de setembro de 2001, protagonizado pela Al – Qaeda, que exigem uma resposta imediata dos entes estatais em busca da segurança internacional, liberdade nas relações domésticas e internacionais e proteção dos direitos humanos. Daí a necessidade de conhecer como o terrorismo se encaixa no cenário internacional e a forma como é tratado pelos governos.

Esta obra orientou a classificação do presente trabalho quanto à metodologia. Entende-se por bibliográfica em relação aos procedimentos técnicos, pois, para o desenvolvimento e fundamentação deste trabalho, foram utilizados como fonte precípua livros e artigos científicos, físicos ou virtuais. O que se busca é formular uma problemática e discorrer a seu respeito utilizando como orientação obras já publicadas que tratem de pontos específicos a serem mencionados no decorrer desse tema. Quando ao objetivo, o presente trabalho assumiu o caráter exploratório, na medida em que se busca tornar o assunto mais evidente e esclarecedor ou a fim de construir hipóteses. Sendo assim, tem-se por objetivo alcançar o desenvolvimento e aperfeiçoamento do tema escolhido (GIL, 2002).

Conforme o exposto questiona-se de que modo a política brasileira antiterrorista se coaduna ao tratamento dado pela ordem internacional no combate ao terrorismo transnacional, sob a ótica do Direito Internacional Público

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 AS RAÍZES DO TERRORISMO, SEU CARÁTER TRANSNACIONAL, DEFINIÇÃO E COMPLEXIDADES

Há uma dificuldade no campo teórico de se traçar uma definição para o terrorismo. Mesmo as conceituações consideradas adequadas que foram apresentadas ao longo do tempo não alcançaram a aprovação da comunidade internacional. Entende-se que ainda não se concebeu um conceito genérico e abrangente a ponto de ser acolhido no plano internacional. A ausência de uma definição passa a ser um problema, já que, em virtude disso, impede-se a tipificação penal, o que se torna um obstáculo para punir o terrorista. (DOLINGER, 2008).

No decorrer dos anos, foram muitas as tentativas da Organização das Nações Unidas (ONU) em encontrar uma definição para o terrorismo e para o feito que configura um ato de terror. As controvérsias que cercam o tema retardam a implementação de uma nova convenção a respeito do terrorismo que reuniria itens de dispositivos legais já existentes, de modo a possibilitar que as nações formulassem um tratado voltado para o combate do terrorismo (NOGUEIRA, 2004).

Logo, em virtude da complexidade que envolve a definição do terrorismo, não há, desde a Convenção de Genebra em 1937 até hoje, registros de qualquer tentativa bem sucedida de definição do terrorismo por instrumentos internacionais. Ainda que existam diversos tratados voltados para a repressão do terrorismo, este é identificado comumente a partir da ação praticada, dos seus objetivos e consequências (SOUKI, 2013).

Ainda que existam registros de atividade identificada como terrorista na Antiguidade e na Idade média, o terrorismo tal qual se conhece hoje surge no cenário da revolução francesa, no século XVIII. Foi na França Revolucionária que o termo “terror” foi utilizado pela primeira vez com uma acepção política, passando a ser considerado uma forma de governo (SOUKI, 2013). “O Terror, meio legítimo para a defesa da ordem social estabelecida pela Revolução, foi assim substituído pelo termo terrorismo, o qual passou a ser associado com o abuso de poder governamental” (SPADANO, 2004, p. 66).

No século XIX, o terrorismo, dirigido por agentes não-estaduais, voltou a ser o centro das atenções, em razão dos anarquistas (GALITO, 2013).  A sistematização desse fenômeno se deu nesse contexto, no qual os Anarquistas e Niilistas cometiam assassinatos e atentados a bomba, cujos alvos eram figuras dos regimes em vigor. O objetivo desses grupos era, por meio do terrorismo, atingir e destruir as instituições e convenções do Estado de modo que a atividade terrorista passa a ser considerada uma técnica de ação política. Vale registrar que, nessa época, o terrorismo assumia dimensões restritas por se reservar a ordem interna do Estado onde esses grupos terroristas atuavam. É no período entre as guerras, com o assassinato do rei Alexandre I da Iugoslávia e do ministro francês exteriores, que o terrorismo passa a ser um fenômeno de interesse global (SOUKI, 2013).

Após a segunda guerra mundial, há o retorno da conotação revolucionária ao terrorismo, sobretudo por grupos nacionalistas, anticolonialistas e, mais tarde, por grupos étnico-separatistas (SPANADO, 2004). Já o século XXI traz consigo as atividades terroristas praticadas pela Al-Qaeda, com evidência para os atentados de 11 de março de 2004 em Madrid e de 11 de setembro de 2001 nos EUA (GALITO, 2013).

Este último foi considerado um marco histórico, tanto pela destruição e mortes em alta escala quanto pelo impacto que teve sobre a comunidade internacional, influenciando desde a confecção de novas leis e acordos internacionais até a mudança em comportamentos sociais (GALITO, 2013). É nesse contexto de medo instaurado e ameaça a segurança internacional que o terrorismo ganha escala global e passa a representar um risco de grande magnitude (CUNHA, 2010).

Hoffman observa que, no passado, o terrorismo era praticado por indivíduos que pertenciam a organizações claramente identificáveis, com comandos e objetivos políticos, sociais, ou econômicos bem definidos. Hoje, porém, somam-se a esses grupos tradicionais organizações com motivações nacionalistas ou ideológicas mais difíceis de compreender (SPANADO apud HOFFMAN, 2004, p. 66-67).

Esse novo terrorismo que, ao contrário do terrorismo tradicional, detém maior poder destrutivo encontra um terreno fértil para atuar em razão das tecnologias existentes, que facilitam o planejamento, a destruição e a disseminação do medo. A tendência a transnacionalização do terrorismo dificulta o seu combate, uma vez que sua atividade e impacto ultrapassam fronteiras de modo a atingir até a ordem internacional, o que torna as táticas isoladas de repressão ineficazes (CUNHA, 2010).

Destaque-se que a publicidade constitui importante elemento para que o terrorismo encontre efetividade, pois, é a partir da sua disseminação, que se institui a sensação de medo e insegurança nas populações, conduzindo a expansão dos efeitos psicológicos. De fato, a evolução dos meios de comunicação de massa e, especialmente, da internet permitiu a transmissão instantânea de informações, o que colabora para a divulgação dos efeitos e causas do terrorismo (SPANADO, 2004).

2.2 A QUESTÃO DO TERRORISMO NO CONTEXTO INTERNACIONAL E O COMBATE PELA ORDEM INTERNACIONAL

Em qualquer questão a ser analisada face o direito internacional público exige a investigação e exame do elemento jurídico e político e, no que se refere ao terrorismo, é preciso se ater, ainda, a outros elementos, como o religioso e o teológico. Ainda que seja essencial adotar um conceito unânime de terrorismo para que seja possível identificar e julgar seus adeptos, não é o bastante como tática de repressão e prevenção (DOLINGER, 2008).

Diante da complexidade do tema, considera-se indispensável discorrer brevemente a respeito do Direito Internacional Público. Não é desconhecido que o Direito Internacional possui limitações e falhas no que se refere ao seu sistema normativo e institucional.  Contudo, existe a possibilidade de ser aperfeiçoado. Tal assertiva nos conduz a necessidade de aperfeiçoar os procedimentos de regulação e institucionais do âmbito internacional. (ACCIOLY, 2012).  Em verdade,

pode-se afirmar que o Direito Internacional Público é um direito de coordenação, que coordena uma sociedade internacional descentralizada, paritária, regida por princípios como o da igualdade soberana e o princípio da não intervenção. Os Estados cooperam a efetivação de uma sociedade internacional interdependente (MARCO, 2005, p.2).

Os atentados de 11 de setembro de 2001 representaram um divisor de águas para o Direito Internacional (MARCO, 2005). É importante destacar que a desigualdade de poder existente entre os Estados permitia que a agenda internacional se concentrasse em determinadas questões, em geral favoráveis aos mais fortes. Dessa forma, os EUA, na posição de um dos principais atores internacionais, tiveram suas prioridades colocadas em foco. Por essa razão, as temáticas concernentes ao terrorismo e à segurança passaram a direcionar a agenda internacional (CUNHA, 2010).

Logo, houve uma crescente exigência aos países para que prevenissem e combatessem o terrorismo. Isso procedeu de forma tão institucionalizada e cooperativa que se instaurou um regime internacional, que se pautaria exatamente na condenação do terrorismo pelos Estados e na sua fiscalização. Era imprescindível, para a eficácia desse regime, que os Estados mais fortes impusessem normas que conduzissem os demais Estados a adotar políticas antiterroristas, pois, em razão da natureza transnacional que o terrorismo assumiu, era inviável que um país sozinho, ainda que hegemônico, fosse capaz de reprimir e combater de forma efetiva a atividade terrorista, pois um fenômeno nessa escala exige políticas antiterroristas a nível mundial (CUNHA, 2010).

Na Assembléia Geral das Nações Unidas realizada em 30 de agosto de 2012, discutiu-se a respeito da necessidade de fortalecer a prevenção contra o terrorismo e se reconheceu que este apenas será eliminado com o auxílio conjunto de todos os membros da comunidade internacional. Ademais, se sustentou que o fenômeno do terrorismo não se vincula a nenhuma nacionalidade, etnia e religião. É nítido que não se pode proceder por meios violentos e extremistas sob a justificativa de se estar agindo em nome da luta contra o terrorismo. Em verdade, o combate ao terrorismo deve ser guiado pelos preceitos do Direito Internacional e pelas suas regras democráticas (NOGUEIRA, 2004).

Em razão da interdependência assumida pelo mundo hoje, qualquer atentado terrorista, seja no ocidente ou no oriente, provocaria consequências econômicas desastrosas, alcançando uma escala global e afetando a qualidade de vida de inúmeras pessoas ao redor do mundo (GARCIA, 2006). Portanto, os resultados da atividade terrorista superam fronteiras e afetam toda a ordem internacional, em virtude da dependência mútua entre os entes estatais, do redimensionamento dos Estados (NOGUEIRA, 2004) e da globalização, que proporcionou a “permeabilidade” das fronteiras dos Estados, o frequente deslocamento das pessoas pelo mundo, a facilidade de locomoção e, sobretudo, o rápido desenvolvimento das tecnologias de informação (SPANADO, 2004).

É por essa razão que medidas unilaterais não produzem efeitos contra o terrorismo. Desse modo, é essencial a cooperação dos atores internacionais. Cooperação essa que, por sua vez, só será desenvolvida a partir de um contexto de reforço do multilateralismo e de obediência ao Direito Internacional (CONSORTE, 2007).

2.3 A ATUAÇÃO BRASILEIRA SOB A PERSPECTIVA DO REGIME ANTITERRORISTA INTERNACIONAL E A LEI ANTI-TERROR

Não é frequente a associação do Brasil a atividades terroristas e contraterroristas. Em verdade, até então, o país possui uma política externa pacifista e, ainda que lide com problemas internos relacionados ao crime organizado, não foi alvo de qualquer atividade terrorista notável nos últimos 30 anos, situando-se, desse modo, em um baixo nível de influência terrorista (LASMAR, 2015).

No entanto, essa ausência de ataques terroristas por grupos internacionais não significa que não existam indivíduos vinculados a esses grupos e nem exclui a possibilidade do país ser alvo de futuras atividades terroristas. É importante entender que o fenômeno do terrorismo não se resume ao atentado (LASMAR, 2015).

Com os eventos de 11 de setembro de 2001, a partir do qual houve a formação de um regime internacional que determinava as regras para a repressão e prevenção do terrorismo, o Brasil se viu na posição de cumpri-las a fim de evitar a aplicação de sanções e conservar a reputação do país perante a comunidade internacional. Não seria interessante ao país manchar sua imagem havendo a possibilidade de, em contexto futuro, carecer de ajuda internacional (CUNHA, 2010).

O regime internacional, em seu tratamento jurídico do terrorismo, condena explicitamente essa prática, e o Brasil, seguindo a mesma linha, além de se apresentar comprometido no combate ao terrorismo, expressa seu repúdio, independe de qual forma se manifestar, o que é observado no art. 4º, VIII, da Constituição Federal de 1988 (CUNHA, 2010). O país demonstrou o seu repúdio ao apoiar as decisões da AGNU e CSNU no combate ao terrorismo (MARIANI, 2015).

É notório o esforço do governo brasileiro em vincular e internalizar o país a todos os tratados sobre terrorismo (CUNHA, 2010). O país demonstrou o seu repúdio ao apoiar as decisões da AGNU e CSNU no combate ao terrorismo (MARIANI, 2015), além internalizar e ratificar 9 das 12 principais convenções no âmbito das Nações Unidas das quais faz parte. Ademais, o país é signatário das 3 convenções da Organização dos Estados Americanos (OEA) que tratam do terrorismo (CUNHA, 2010).

No Brasil, um grande desafio é o estabelecimento de cooperação ampla entre os órgãos que lidam com a temática do. Também é necessário definir claramente as competências de cada um deles, buscando a complementaridade e o fim da duplicação de esforços. Um óbice a essa cooperação é o sigilo que envolve temas dessa natureza. Outra limitação a ser superada é o preenchimento das lacunas na regulamentação de ações operacionais da ABIN. É positiva, portanto, a ampla revisão por que passam as normas sobre segurança e inteligência (CUNHA, 2010, p.54).

De todo modo, ainda que seja um país em desenvolvimento e com baixa incidência de atividade terrorista, o Brasil possui instrumentos adequados para enfrentar o terrorismo (CUNHA, 2010).

Em razão do destaque concedido a atividade terrorista, em virtude, principalmente, dos recentes episódios, como os ataques ocorridos na França em novembro de 2015 e a realização da copa do mundo e das olimpíadas no país, o legislador brasileiro elaborou a lei nº 13.260/2016, que regula o terrorismo, trazendo uma definição desse fenômeno (MASI, 2016).

Barbosa (2016) entende que o legislador adotou termos vagos que dificultam a compreensão e o alcance do tipo penal em uma nítida violação ao princípio da legalidade. Discute, ainda, a respeito do termo “terror social” incluso na redação normativa e asseverou ser uma expressão cujo conteúdo semântico é vago e aberto, indo de encontro à teoria constitucional do delito ou a teoria funcional racional do crime. Além de dá margem para a indeterminação do bem jurídico que se quer tutelar. Na sequência, defende, especialmente em relação ao artigo 5º que pune “realizar atos preparatórios de terrorismo com o propósito inequívoco de consumar tal delito”, que é evidente uma política criminal emergencial cujo foco não reside na proteção à dignidade da pessoa humana, mas na proteção ao sistema. Em síntese,

o objetivo não é proteger bens jurídicos somente, mas a função do sistema de segurança pública como ferramenta de integração e prevenção social ao bom funcionamento simbólico da pena como mera reação social à sensação de insegurança ocasionada pelo simples fato de não existir no Brasil uma lei antiterror faltando cinco meses para as Olimpíadas (BARBOSA, 2016, p.1).

No mesmo sentido, prossegue Martinelli (2016) ao entender que a necessidade de se combater o terrorismo não justifica a elaboração de dispositivos normativos problemáticos que violam princípios fundamentais do Direito Penal, tais como o princípio da legalidade, o que permite ao intérprete ajustar qualquer conduta como ato preparatório, consumado ou tentado do terrorismo. 

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O terrorismo não surgiu dotado de caráter transnacional. É difícil apontar exatamente o seu surgimento. É possível conceber, contudo, que o terrorismo, ao longo do tempo, se manifestou de diferentes formas

De todo modo, esse terrorismo transnacional se encontra, no mundo contemporâneo, desterritorializado. Isso ocorre, primordialmente, em razão de fatores relacionados ao processo de globalização, tais como a porosidade das fronteiras dos Estados, a constante movimentação das pessoas pelo mundo, a facilidade de locomoção e, principalmente, o desenvolvimento acelerado das tecnologias de informação. Tudo isso contribui para que as organizações terroristas estruturem redes de natureza transnacional de modo a diminuir sua dependência em relação a algum Estado.  Portanto, é inegável que combater esses grupos com relativa autonomia e facilidade de comunicação, sem hierarquia e território específico de atuação, é extremamente difícil.

Foi demonstrado que é razoável o aparato normativo doméstico do Brasil em relação à incorporação das normas internacionais a respeito do terrorismo. Não obstante a nítida cooperação brasileira no combate ao terrorismo, ainda há obstáculos a serem superados no âmbito interno. Nesse aspecto, a respeito da lei antiterror brasileira, anteriormente trabalhada, se explanou que, desde a sua publicação, a lei tem sido alvo de diversas críticas por vários doutrinadores e estudiosos do direito.

Em conclusão, entende-se que medidas isoladas de segurança nacional, como intensificar as barreiras fronteiriças e reforçar o poder militar, são apenas formas de se combater o terrorismo, mas não únicas e suficientes para encontrar êxito.

Observou-se, diante disso, que, para o combate ao terrorismo, é necessário que haja um esforço por parte de toda a comunidade internacional de maneira que não se aceite nenhuma justificativa para se utilizar da violência. De fato, o Direito não pode ser utilizado como mecanismo de controle político da sociedade. É imprescindível que se estruture um grande trabalho de reflexão e debate acerca da definição do fenômeno do terrorismo a fim de criar institutos normativos eficazes e satisfatórios tanto a nível doméstico quando a nível internacional.

REFERÊNCIAS

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