1 - INTRODUÇÃO
Como cediço, desde a edição da Lei nº 9.437/97 que instituiu o Sistema Nacional de Armas - SINARM, estabelecendo condições para o registro e para o porte de arma de fogo discute-se acerca da eventual legitimidade dos integrantes das guardas municipais (constituídas nos termos do art. 144, § 9º, do Estatuto Jurídico Fundamental) portarem armamento destinado ao exercício de suas funções e, nesse compasso, à própria defesa.
Com efeito, sobre o tema instalou-se interessante debate, mercê de falta de explícita previsão legal a esse respeito, em diapasão que tem levado muitos à prolongada lucubração, ensejando, nesse contexto, e da nossa parte, o presente pronunciamento, assim azado em consectário aos muitos e reiterados problemas de ordem prática que a vertente questão nos tem suscitado.
De se observar, num primeiro lanço, que no Estado de São Paulo todas as disposições alusivas às guardas municipais tem por fulcro a Lei Complementar nº 207/79 (Lei Orgânica da Polícia) que, em seu art. 8º, assim assevera :
"As guardas municipais [...], ficam sujeitos à orientação, controle e fiscalização da Secretaria da Segurança Pública, na forma da regulamentação específica."
Nessa esteira, em 1986 foi editado o Decreto nº 25.265, com o fito de levar a efeito a preceituada regulamentação.
Hoje, qual imperioso destacar, duvida-se da constitucionalidade do retrotranscrito comando legal e, por óbvio corolário, também do aduzido édito estadual, assim em face da própria Carta Estadual de 1989 que, com referência às guardas municipais, houve por estabelecer :
"Art. 147 Os Municípios poderão, por meio de lei municipal, constituir guarda municipal, destinada à proteção de seus bens, serviços e instalações, obedecidos os preceitos da lei federal." (grifamos e negritamos).
Vê-se, pois, que a conformação dessas guardas edilícias deve respeito à lei federal, da qual, por certo, não poderia e nem haveria de discrepar qualquer regramento estadual, quiçá incabível ante a reserva constitucionalmente consignada (vide também art. 144, § 8º, parte final, da CF ).
De qualquer forma, e mesmo abstraída tal premissa, algumas prescrições desse regulamento afloram nitidamente incompatíveis com o teor do art. 144 da Constituição Federal, como é o caso, por exemplo, dos convênios que o seu art. 4º buscou viabilizar.
No tocante à possibilidade de integrantes das guardas municipais portarem armas de fogo, cremos, igualmente, que o advento da Lei nº 9.437/97 provocou o derribamento de todos os preceituários estaduais atinentes à matéria, exsurgindo a decorrente disciplina enquistada no Decreto Federal nº 2.222/97 terminativa ao dispor sobre os temas que enuncia em sua ementa, a molde - no que diz respeito ao presente pronunciamento - do ditame insculpido no 6º do precitado Diploma Legal, "in verbis" :
"O porte de arma de fogo fica condicionado à autorização da autoridade competente, ressalvados os casos expressamente previstos da legislação em vigor."
Nosso ordenamento jurídico resta, ainda hoje, à mingua de qualquer normatização decerto que no âmbito federal que sirva a excepcionar as guardas municipais do encimado condicionamento. Conclui-se, daí, que o porte de arma de fogo pelos integrantes dessas corporações deverá ser sempre e previamente deferido pela autoridade competente à sua autorização, "in casu" o delegado de Polícia estadual.
De se questionar, todavia, e nesse contexto, se ao deferimento das teladas autorizações de porte cogente se faz que o "interessado" (posto que o real interesse é da municipalidade, da comunidade enfim) cumpra com todas aquelas exigências ínsitas no art. 13 do Decreto nº 2.222/97 ?
É para se convir que resposta afirmativa à essa questão soaria por demais disparatada, transpondo os lindes do absurdo. Entendimento tal, alicerçado em mera interpretação literal, ao largo de qualquer compatibilidade constitucional e desvinculado do menor sentido social, por certo que emergiria atentador aos princípios da finalidade, razoabilidade e da proporcionalidade, todos decorrentes e necessários à compreensão da legalidade em voga.
Sobre este último e principal princípio ensina-nos Lúcia Valle Figueiredo :
"... o princípio da legalidade não pode ser compreendido de maneira acanhada, de maneira pobre. E assim seria se o administrador, para prover, para praticar determinado ato administrativo, tivesse sempre de encontrar arrimo em norma específica, que dispusesse exatamente para aquele caso concreto.
Ora, o princípio da legalidade é bem mais amplo do que a mera sujeição do administrador à lei, pois abriga, necessariamente, a submissão também ao Direito, ao ordenamento jurídico, às normas e princípios constitucionais. Assim há de se procurar solver a hipótese de a norma ser omissa ou, eventualmente. faltante." (1).
Outro não é o magistério de Celso Antônio Bandeira de Mello, a saber :
"A exata compreensão do princípio da legalidade não significa nem exclui o fato de que à Administração incumbe criar concretamente embora em nível sublegal a utilidade pública, fato do qual decorrerá freqüentemente o exercício de atuação discricionária. É que a lei, inúmeras vezes, ao regular abstratamente as situações, o faz de maneira a irrogar ao administrador o encargo de eleger, perante o caso concreto, a solução que se ajuste com perfeição às finalidades da norma, para o que terá de avaliar conveniência e oportunidade caso a caso."(2).
Prossegue esse notável administrativa explicando o princípio da finalidade : "Não se compreende uma lei, não se entende uma norma, sem entender qual o seu objetivo. Donde, também não se aplica uma lei corretamente se o ato de aplicação carecer de sintonia com o escopo por ela visado. Implementar uma lei não é homenagear exteriormente sua dicção, mas dar satisfação aos seus propósitos." (ob. cit., p. 37). Sobre a princípio da razoabilidade esclarece : "Não se poderia supor que a lei encampa, avaliza previamente, condutas insensatas, nem caberia admitir que a finalidade legal se cumpre quando a Administração adota medida discrepante do razoável. Para sufragar este entendimento ter-se-ia que atribuir estultice à própria lei na qual se haja apoiado a conduta administrativa, o que se incompatibilizaria com princípios de boa hermenêutica." (3). Esse princípio, segundo Maria Sylvia Zanella de Pietro, "exige proporcionalidade entre os meios de que se utilize a Administração e os fins que ela tem que alcançar. E essa proporcionalidade deve ser medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns da sociedade em que vive; e não pode ser medida diante dos termos frios da lei mas diante do caso concreto."(4).
Afigurar-se-ia um verdadeiro despropósito qualquer tentativa de igualizar os oficiais das guardas municipais servidores públicos investidos de função auxiliar de segurança pública, conforme se depreende do § 8º do art. 144 da Lei Maior -, a particulares que, à vista das mais variegadas razões, buscam autorização para portar armas de fogo. E com certeza essa não foi a intenção dos autores da Lei nº 9.437/97, os quais, ao que parece, simplesmente se olvidaram das milícias municipais, talvez até porque de gênese meramente facultativa.
É evidente que tal omissão necessita ser urgentemente sanada, dado que, no mais das vezes, como é público e notório, os integrantes das guardas municipais desempenham seus misteres equipados com armas de fogo, qual, aliás, e também no mais das vezes, aflora inegavelmente imprescindível. Nenhuma dúvida pode restar, ademais, quanto à efetiva e importante participação dessas guardas no esforço estatal de propiciar segurança à população. Não é para menos que os nossos constituintes situaram a pertinente previsão relacionada às focalizadas milícias exatamente no capítulo dedicado à segurança pública, o que gerou o seguinte escólio de José Afonso da Silva :
"Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que sendo entidade estatal não podem eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa função. Contudo, não se lhes autorizou a instituição de órgão policial de segurança e menos ainda de polícia judiciária."(5).
Depois emenda :
"A Constituição apenas lhe reconheceu a faculdade de constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser e lei. Aí certamente está uma área que é de segurança : assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, que envolve bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens patrimoniais, mas não é de polícia ostensiva, que é função exclusiva da Polícia Militar."(6).
Ora, transplantando as funções elencadas às guardas municipais no Estatuto Político Pátrio a proteção de bens, serviços e instalações dos Municípios para o plano concreto restaria ululante uma singela indagação, qual seja: como poderiam os integrantes das cuidadas organizações levar adiante tão relevantes e sempre arriscadas atribuições destituídos dos instrumentos adequados e necessários à garantia de seus proficientes exercícios ? E basta, neste ponto, a experiência cotidiana para bem demonstrar quão imprescindível se apresenta o porte de arma de fogo para incutir alguma respeitabilidade aos guardas municipais, que na árdua tarefa de proteção às escolas e postos de saúde periféricos em especial, vêem-se rotineiramente envolvidos em violentas ocorrências, cujas intervenções fazem-se imperiosas ao resguardo, para muito além do patrimônio público, da vida e da integridade física de servidores e de outros munícipes, além das próprias.
Assim, tem-se claro que aqueles que possuem o encargo legal de proteger, vigiar, guardar bens, serviços e instalações comunitárias, não podem e nem devem ser confundidos com particulares tão-só preocupados em assegurar seus próprios interesses (ainda que também lídimos), de forma que as exigências a estes cabíveis se ostentam demasiadas e despropositadas àqueles, mormente por se tratarem de servidores criteriosamente selecionados, orientados para a prestação pública e, destarte, ao menos teoricamente (nada muito diferente do que ocorre com os policiais) abalizados ao uso de arma de fogo defensiva.
Não é demais lembrar que ao encargo de decidir oferece-nos a Lei de Introdução ao Código Civil, em seu artigo 5º, tal como um inequívoco norte, os fins sociais e as exigências do bem comum a serem observadas. É certo que já abordamos ao princípio da finalidade como pressuposto de aferição da legalidade. Devemos agora tratar dos fins sociais almejados pela Lei nº 9.437/97 e as exigências do bem comum que lhe são inerentes. Com esse fim fitaremos as atiladas considerações que Luiz Flávio Gomes e Willian Terra de Oliveira reservaram à "Lei de Armas", assim à guisa de uma sintética abordagem da "mens legis" :
"Ao lançar os olhos sobre a matéria, lembramos das lições de Paulo Lúcio Nogueira, o qual, com sua peculiar lucidez, já ensinava : Não resta dúvida de que o indivíduo que anda armado representa um certo perigo não só para as demais pessoas, como para si próprio, já que nessa situação se encontra predisposto a enfrentar, com violência, certas ocorrências, que poderiam ser solucionadas com calma.
A verdade de tal afirmação levou o legislador brasileiro a voltar sua atenção ao clamor social que tem denunciado o excesso de violência em distintos âmbitos (rural, urbano, viário etc.), onde a presença de armas é uma constante.
Nos últimos anos, vários setores da sociedade civil, entidades estatais e não governamentais, assim como o meio científico, tem indicado que o problema das armas de fogo é um dado crescente e cada vez mais preocupante.
A importância e transcendência do tema são tamanhas que a Organização das Nações Unidas tem desenvolvido programas de estudos e debates internacionais para demonstrar a urgente necessidade de que os países membros realizem um rígido controle sobre armas de fogo. Nossos país, atento ao problema, foi inclusive sede do terceiro encontro regional sobre a regulamentação das armas de fogo, realizado em São Paulo em novembro de 1997 e organizado por meio do escritório do ILANUD (Instituto Latinoamericano das Nações Unidas para a Prevenção do Delito e Tratamento do Delinqüente) em São Paulo.
Respeitando a preocupação geral com o controle sobre a aquisição de armas de fogo e buscando fortalecer nossa legislação sobre a regulamentação da matéria, o legislador resolveu atender à recomendação da ONU e assim editou a Lei 9.437/97"(7).
Fácil, dessarte, perceber que o desarmamento, bem como, e nessa esteira, a repressão ao porte ilegal de armas colimada com a lei em voga sequer de longe teve em mira as guardas municipais, uma vez que não se pode combater a violência e a criminalidade justamente tornando inermes aqueles que, ainda que de forma limitada, algo tem a contribuir para a manutenção da ordem pública ou, ao menos, em conformidade à previsão constitucional, defender os bens, serviços e instalações comunitárias, e ainda os respectivos usuários e servidores (fim, pois, exponencialmente social, induvidosamente voltado ao bem comum).
Não se pode, outrossim, cogitar da aplicação das exigências previstas no art. 13 do Decreto Federal nº 2.222/97 aos integrantes das guardas municipais, na exata medida que a autorização de porte de arma de fogo que redundaria do correspondente atendimento desserve aos objetivos da municipalidade (que outros não podem ser além daqueles acalentados pela própria sociedade, e a qual certamente nenhum interesse alimenta em ver tais servidores que não são policiais licenciados a portar arma de fogo fora de seus horários de trabalho). Não se pretende, de efeito, legitimar tais servidores municipais ao porte natural de arma, tal como reconhecido aos integrantes das organizações policiais pelo art. 28, "caput", do preceituário referenciado. Não se propugna também pela expedição daquele porte pessoal e intransferível a que alude o precedente art. 16, e que pressupõe que a arma a ser portada se encontre regularmente registrada em nome do titular da correlata autorização.
O que aqui propomos é que às guardas municipais seja dispensado, no tocante à autorização de porte de arma aos seus integrantes, o mesmo tratamento previsto nos parágrafos do art. 29 do precitado Decreto Federal, assim textualmente delineado :
"§ 1º - A Polícia Federal poderá conceder porte federal de arma, na categoria funcional, quanto às armas de propriedade de órgãos da Administração Pública Direta ou Indireta e dos Poderes Legislativo e Judiciário, mediante solicitação de seus titulares, destinadas ao uso de servidores públicos federais em serviço, cuja atividade exija porte de arma.
§ 2º - Os portes de arma de fogo que disciplinados neste artigo serão concedidos com dispensa dos requisitos previsto no art. 13 deste Decreto, exceto a exigência do pagamento da taxa estipulada." (grifamos).
Resta saber como superar os obstáculos literais entrevistos no transcrito § 1º à habilitação das Polícias Civis dos Estados para, com a mesma coerência, diligentemente atender às legítimas vindicações afins das Administrações Públicas Estaduais e Municipais, bem assim dos Poderes Legislativo e Judiciário dos entes federados.
A resposta, S.M.J., encontra-se no próprio Decreto, cuja consentânea exegese é que tornará permissível a hipótese aludida. "UBI EADEM LEGIS RATTIO, IDI AEDEN LEGIS DISPOSITIO" (onde a razão da lei é a mesma, igual deve ser a disposição).
Um simples exercício da melhor hermenêutica poderá abrir as portas à essa justa, razoável, proporcional e pronta atuação policial civil, que somente favorecerá a defesa social, em plena compatibilidade com as normas da Lei das Armas de Fogo. E qual o caminho então a ser tomado? Sem qualquer pretensão de nos fazermos conclusivos, vislumbramos por certo uma boa vereda para, com esse intuito, ser trilhada, em lance inicial que, acreditamos, poderá e deverá servir de estímulo a um estudo mais competente e percuciente.
Assim recorremos a Maria Helena Diniz, que nos acena com a seguinte orientação : "Há hipóteses em que o jurista, ou o aplicador, deve lançar mão da interpretação extensiva para completar uma norma, ao admitir que ela abrange certos fatos-tipos, implicitamente. Com isso, ultrapassa o núcleo do sentido normativo, avançando até o sentido literal possível da norma. A interpretação extensiva desenvolve-se em torno de um preceito normativo, para ele compreender casos que não estão expressos em sua letra, mas que nela se encontram, virtualmente, incluídos, conferindo, assim, à norma o mais amplo raio de ação possível, todavia, sempre dentro do seu sentido literal. Não se acrescenta coisa alguma, mas se dá às palavras contidas no dispositivo normativo o seu significado. Conclui-se tão-somente que o alcance da lei é mais amplo do que indicam os seus termos. Ao se interpretar, p. ex., a norma o proprietário tem direito de pedir o prédio para seu uso, constante da Lei do Inquilinato, deve-se incluir o usufrutuário entre os que podem pedir o prédio para uso próprio, porque a finalidade do preceito é beneficiar os que têm sobre a coisa um direito real. O fato já está contido na norma, mas as suas palavras não o alcançaram. É um meio de reintegração do sentido literal contido na norma, estabelecendo apenas as legítimas fronteiras do texto normativo, que é distendido somente para compreender a complexidade da matéria que lhe cabe regulamentar."(8).
E tal enveredamento nos é aconselhado pelo grande Carlos Maximiliano : "Os que disfarçam a sua conformidade com a doutrina da evolução e, sobretudo, os que aderem à mesma em tom sincero e franco, realizam cada dia obra de justiça, de ciência, de progresso; amoldam-se às necessidades da prática; ante a impossibilidade de alterar com intervalos breves os textos positivos, seguem vereda segura : plasmado o Direito em uma forma ampla, dútil, adaptam-no, pela interpretação, às exigências sociais imprevistas, às variações sucessivas do meio.
"Compete à exegese construtora fecundar a letra da lei na sua imobilidade, de maneira que se torne esta a expressão real da vida do Direito. Mergulhe, profundamente, nas ondas do objetivo, participando da realidade.
O intérprete não cria prescrições, nem posterga as existentes; deduz a nova regra, para um caso concreto, de conjunto das disposições vigentes, consentâneas com o progresso geral; e assim obedece ao conceito de Paulo Non es regula jus sumatur, sed ex jure, quod est, regula fiat da regra se não extraia o Direito, ao contrário, com o Direito, tal qual na essência ele é, construa-se a regra." (9).
Posteriormente arremata o mesmo autor : "O Direito Constitucional, o Administrativo e o Processual oferecem margem para todos os métodos, recursos e efeitos de Hermenêutica." (10).
Vale lembrar, ademais, expresso preceito contido na Lei Federal nº 9.784/99 (que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal), o qual exige que a interpretação e a aplicação da norma administrativa "melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige" (art. 2º, XIII), em disposição identicamente ínsita na congênere legislação paulista (vide art. 5º da Lei Estadual nº 10.177/98).
Diante desse quadro temos que à resolução dos problemas inicialmente mencionados, relacionados da porte de arma de fogo pelos integrantes das guardas municipais regularmente constituídas, bastaria que, doravante, passassem as autoridades policiais estaduais a emprestar aos §§ 1º e 2º do art. 29 do Decreto Federal nº 2.222/97 a interpretação estendida supra-alvitrada, sempre em atenção à concernente solicitação dos respectivos senhores Prefeitos, instituindo-se expediente que levaria à autorização para o porte de arma com os seguintes e restritivos contornos:
- Porte apenas de armas devidamente registradas em nome da municipalidade;
- Autorização válida apenas para o horário de trabalho.
Poder-se-ia então dar aproveitamento, ao menos em São Paulo, à sistemática já presente no Decreto Estadual nº 25.319/86, que temos ainda válido para os fins insertos no art. 41 do congênere édito federal. Tal procedimento, antes já preconizado no âmbito policial civil do Estado, possibilitaria, e de modo simplificado, a imediata regularização do serviços armados não de hoje prestados pelas guardas municipais, independentemente das complexas providências hoje institucionalmente previstas(11).
Trata-se, como já frisado, de uma mera e apriorística sugestão, que, "sub censura", ofertamos com o fito único de fomentar o debate acerca de tão relevante e momentoso tema(12).
NOTAS
1 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 2ª ed. rev, atual. e ampl. . São Paulo : Malheiros , 1995. pp. 39/40.
2 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 9ª edição rev., atual. e ampl. . São Paulo : Malheiros, 1997. p. 36).
3 idem, p. 38.
4 DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 7ª ed. São Paulo : Atlas, 1996. p. 72.
5 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16ª ed. . São Paulo rev. e atual. : Malheiros : 1999, p. 755.
6 idem , p. 756.
7 GOMES, Luiz Flávio e OLIVEIRA, Wilian Terra de. Lei das Armas de Fogo. São Paulo : Ed. RT, 1998. pp. 19/20).
8 DINIZ, Maria Helena. Lei De Introdução Do Código Civil Brasileiro Interpretada. 3ª ed. atual. São Paulo : Saraiva, 1997, p. 169.
9 MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. 9ª ed. . Rio de Janeiro : Forense, 1981, pp .47/48.
10 idem, p. 224.
11 vide posicionamento do Dr. Weldon Carlos da Costa, digno dirigente da APJ/ATPC, que permeia o despacho nº 54/98 da Divisão de Produtos Controlados da Polícia Civil do Estado de São Paulo.
12 sugestão já regularmente ofertada à apreciação da hierarquia policial civil do Estado por intermédio do ofício nº 977/99 da Delegacia Seccional de Polícia de Sorocaba.
