Análise crítica do Sistema Tributário Nacional e sugestões para o seu aperfeiçoamento

1 – INTRODUÇÃO

Um Sistema Tributário é essencialmente um conjunto de tributos cuja principal função é arrecadar recursos para que o Estado possa custear atividades que lhe são inerentes, como educação, saúde, segurança, moradia, saneamento, dentre outras. Esta é a função fiscal dos tributos.

Os tributos também têm funções extrafiscais. Eles são utilizados para distribuir renda e atenuar ou eliminar as desigualdades entre pessoas e regiões. Servem para proteger a economia nacional, estimular atividades produtivas, gerando empregos. Devem restringir o consumo de produtos não essenciais, de luxo, ou nocivos à saúde. Podem fomentar o desenvolvimento econômico e social, promover a educação e a cultura, fortalecer a economia formal, desonerar a produção, garantir a função social da propriedade e das cidades dentre muitos outros objetivos. Tudo isto balizado pelos princípios do direito tributário como os da legalidade, da capacidade contributiva, do não confisco, da anterioridade, da personalização do imposto, da igualdade tributária, da irretroatividade, da imunidade, da uniformidade, da progressividade das alíquotas, para citar alguns.

Integra, ainda, o Sistema Tributário Nacional (STN) a vasta legislação que o disciplina compreendendo a Constituição Federal, o Código Tributário Nacional, leis complementares, leis ordinárias, decretos-lei, decretos, portarias, resoluções, instruções e demais normas.

2 – O SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL (STN)

O STN é regulado basicamente pela Constituição Federal de 05.10.88 e pela Lei 5.172 de 25.10.66 – Código Tributário Nacional – CTN – lei ordinária, recepcionada como lei complementar pela Carta Magna (ADCT, artigo 34, parágrafo 5º).

O STN abrange impostos, taxas, contribuições de melhoria, sociais, de intervenção no domínio econômico, e de interesse das categorias profissionais ou econômicas além dos empréstimos compulsórios.

3 – O SISTEMA TRIBUTÁRIO IDEAL

O Sistema Tributário ideal é aquele que promove a justiça fiscal e a justiça social. Deve assegurar a redistribuição de renda, estimular a geração de empregos formais, incentivar a atividade produtiva, promover o desenvolvimento econômico, respeitar o pacto federativo, disseminar, com equidade, os encargos e os recursos arrecadados. Enfim, ele "deve viabilizar os objetivos fundamentais da República previstos no artigo 3º da Constituição Federal" ^[01]:

"Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II – garantir o desenvolvimento nacional;

III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação".

Para Maria Lucia Fattorelli Carneiro2 "um sistema tributário desejável é aquele que desempenha quatro funções básicas: o financiamento das atividades estatais, a redistribuição justa de renda, a equalização das desigualdades regionais e a justa repartição das receitas entre os entes federados".

Para isso precisa ser simples, desburocratizado, célere, com leis sintetizadas, codificadas e não esparsas, respeitando a destinação de suas receitas.

4 – CONSIDERAÇÕES SOBRE A ATUALIDADE BRASILEIRA

O Brasil é um país marcado por profundas desigualdades. Desigualdades entre pessoas, interregionais e intraregionais.

O Sudeste é a região mais populosa e mais rica do país e o Nordeste bem mais pobre. O Norte, a região Amazônica, tem baixíssima densidade demográfica.

A propriedade da terra é extremamente concentrada. Cerca de 1% da população controla 46% do território nacional³.

Enquanto os 10% mais ricos vivem com mais de 40% da renda aos mais pobres cabem 10% da renda nacional.

A renda apropriada pelo 1% mais rico é igual à dos 45% mais pobres⁴.

Feu Rosa5, afirma que "o Brasil persiste com uma parte considerável de sua população sendo absolutamente miserável, não importando se ganha ou não um dólar ou dois dólares americanos por dia. Por mais de três décadas temos nos situado entre os primeiros lugares de concentração de renda do mundo".

Por outro lado, nos últimos vinte e um anos – contados desde a promulgação da CF/88 – a carga tributária aumentou brutalmente. Em 1988 ela representava 21,42% do PIB, e, em 2005, atingiu 37,37%, de acordo com o IBPT com a evolução a seguir:

Fonte: IBPT

O IBPT estima que, ao final de 2009, a carga tributária brasileira poderá atingir 38,0% ou praticamente dois quintos de nossa produção. Ela já era, em 2004, a sexta mais elevada, no mundo, conforme quadro abaixo:

Fonte: IBPT

Os dados disponíveis sinalizam no sentido de que o STN não tem sido eficiente em eliminar as desigualdades brasileiras, que estão entre as maiores do mundo.

5 – ANÁLISE CRÍTICA DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL (STN)

Ao que parece todos os segmentos da sociedade brasileira entendem que o Sistema Tributário Nacional está longe de ser ideal.

Para Newton Freitas⁶o STN é "complexo, moroso, burocrático, gigantesco e ineficiente".

São mais de 3000 normas tributárias federais e milhares de normas dos 26 Estados, Distrito Federal e dos 5564 Municípios.

Estudo elaborado pelo BIRD⁷, a pedido do Governo Brasileiro, aponta a complexidade como o pior aspecto do STN.

Levantamento recente mostra a existência de mais de 81 tributos, incluindo impostos, taxas, contribuições de melhoria, sociais, de intervenção no domínio econômico, para categorias econômicas ou profissionais e empréstimos compulsórios (Quadro II)⁸.

Para Maria Lucia Fattorelli Carneiro, Presidente do UNAFISCO NACIONAL "o Sistema Tributário Nacional não tem cumprido sua função redistributiva. Pelo contrário, sempre foi um sistema altamente regressivo e concentrador de renda. A tributação no Brasil onera, principalmente, o trabalho e o consumo, enquanto a renda do capital e o patrimônio não são tributados de acordo com a capacidade dos seus titulares. Contrariamente aos paises desenvolvidos onde a maior parte da arrecadação provem de tributos sobre a renda e o patrimônio, no Brasil cerca de dois terços dos tributos advém da tributação sobre o consumo, até mesmo de produtos destinados à sobrevivência básica, como alimentos, remédios e produtos de higiene pessoal".

Ela critica, também, o crescimento vertiginoso dos valores arrecadados através de contribuições, criadas após a CF/88 e nem sempre partilhadas com os Estados e Municípios, "gerando graves distorções e ferindo o pacto federativo".

A carga tributária é excessiva.

Em 2008 ela bateu recorde histórico⁹. Para um PIB de R$ 2,88 trilhões foram arrecadados, nos três níveis de governo, nada menos de R$ 1,034 trilhão.

O PIB cresceu 5,1% em relação a 2007, enquanto a arrecadação aumentou em 8,3% mais rapidamente. As cargas tributárias em relação ao PIB, por ente federativo foram:

União – 24,9%

Estados – 9,2%

Municípios – 1,6%

Total – 35,7% do PIB em 2008

Fattorelli indaga, respondendo em seguida, ao referir-se ao brutal aumento da carga tributária ocorrido desde 1988:

"Para que serviu todo esse gigantesco esforço arrecadatório e o correspondente sacrifício imposto à sociedade brasileira, especialmente à classe trabalhadora? A resposta é simples e cruel: Esses recursos adicionais foram esterilizados com o pagamento dos juros da dívida pública e não reverteram em benefício social para o conjunto da população brasileira. Assim o aumento da carga serviu apenas para concentrar renda nas mãos dos detentores do capital financeiro, que em última análise, são os credores da dívida pública brasileira".

Referindo-se aos privilégios do Sistema Financeiro ela menciona estudo da ABM Consulting, indicando que, no período de 1994 a 2001, "os 10 maiores bancos privados aumentaram seus lucros em 180%, mas pagaram 50% a menos de impostos".

Fattorelli defende "à necessidade de isenção total de tributos sobre produtos essenciais à sobrevivência, que não pode se resumir ao ICMS, mas deve alcançar todos os demais (IPI, COFINS, PIS, etc)".

Ela ataca, com vigor, (e tem razão ao argumentar) a DRU – Desvinculação de Receitas da União "que significa o desvirtuamento na destinação dos recursos arrecadados". Para ela "essa desvinculação só interessa ao sistema financeiro e aos especuladores com títulos públicos, que vêm se apropriando de parcela significativa da arrecadação federal, configurando, assim, uma perversa concentração de renda. Isto fere todos os princípios de justiça fiscal, sendo também injustificável do ponto de vista ético, num país que convive com inúmeras desigualdades, miséria e fome".

Hugo de Brito Machado10considera que a excessiva carga imposta aos contribuintes pelo STN é inflacionária, reduz a atividade econômica e provoca desemprego.

Estudo do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social - CDES11 conclui que o STN é injusto e perverso, com cinco problemas interrelacionados:

"- regressividade e carga tributária mal distribuída.

- baixo retorno social em relação à carga tributária.

- a atividade produtiva e a geração de empregos são desincentivadas pela tributação.

- o pacto federativo é inadequado em relação às suas competências tributárias, responsabilidades e territorialidade.

- há ausência de cidadania tributária".

5.1 – REGRESSIVIDADE E CARGA TRIBUTÁRIA MAL DISTRIBUÍDA

O CDES registra que "o Brasil tem caminhado em sentido contrário à justiça fiscal". O princípio da equidade não tem sido observado na tributação e na distribuição dos recursos arrecadados.

Assim, em 2004, pessoas que recebiam até 2 salários mínimos, comprometiam 48,8% de sua renda com o pagamento de tributos, enquanto aqueles com renda superior a 30 salários mínimos só empenhavam 26,3% da renda.

A injustiça se configura também na elevada participação dos tributos indiretos (IPI, ICMS, COFINS, ISS, II) (incidentes sobre a produção e o consumo) no total da arrecadação (15,6% do PIB ou 46,1% do total arrecadado). Estes tributos não têm transparência / visibilidade, difundindo a crença de que a população mais carente não pagaria tributos. Em decorrência, as políticas compensatórias são vistas como favorecimento ou benesses.

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Enquanto isto os impostos diretos que incidem sobre a renda e a propriedade (IR, IPTU, IPVA, ITR, ITBI, ITCD) correspondem a apenas 8,2% do PIB ou 24,0% da carga total.

O estudo do CDES constata ainda que o IR – o mais importante tributo direto para redistribuição de renda – é mal utilizado no Brasil. O seu grau de progressividade, na tributação das pessoas físicas, depende do número de faixas, sobre as quais são aplicadas as alíquotas do imposto, desde a isenção até a tributação máxima. No passado (1983 – 1985) o Brasil chegou a ter 13 faixas de renda e alíquotas variando de 0 a 60%, com intervalos de 5%. De 1998 a 2008 vigoraram no país apenas duas alíquotas, 15,0% e 27,5%. A partir de 2010, além do limite de isenção vigorarão alíquotas de 7,5%, 15,0%, 22,5% e 27,5%.

Mesmo com as alterações recentes a progressividade do IR no Brasil é muito pequena em relação ao antigo sistema e ao que se verifica em outros paises. Segundo levantamento da PRICE WATERHOUSE COOPERS¹², incluindo 26 paises da Europa, Ásia, América, inclusive Brasil, o IRPF, conta com 5 faixas de rendimentos e alíquotas, variando, em média, de 12,6% a 42,2%. No tocante à alíquota máxima a maior parte dos paises têm valor superior ao brasileiro.

Contrariando a Constituição Federal (Artigo 150, II) que não permite discriminação em razão de ocupação profissional, função exercida pelo contribuinte ou denominação jurídica dos rendimentos o IR tributa os rendimentos do trabalho de forma mais gravosa do que os do capital. (IRPF: Trabalho 1,7% do PIB ou 29,0% do total do IR. Capital 0,9% do PIB ou 16,0% do total do IR).

A carga tributária é excessiva, atingindo 36,04% do PIB nos primeiros 6 meses de 2009. Estudo do IBPT¹³ indica que cada brasileiro pagou, no primeiro semestre de 2009 nada menos de R$ 2.711,22 de tributos.

5.2 – BAIXO RETORNO SOCIAL EM RELAÇÃO À CARGA TRIBUTÁRIA

O STN também é injusto porque o retorno social é baixo. Em 2005, dos 33,8% do PIB arrecadados apenas 9,5% retornaram à sociedade na forma de investimentos públicos em educação (4,4%), saúde (3,5%), segurança pública (1,2%), habitação e saneamento (0,4%).

A injustiça também se traduz na tributação mais elevada do trabalho em relação ao capital, pelo grande número de tributos, pela persistência da tributação em cascata, pelo excesso de tributação na folha de pagamento, pela enorme burocracia, pela ineficiência dos mecanismos de desoneração das exportações e dos investimentos. É injusto, ainda, porque a distribuição do produto arrecadado para os entes federados não obedece à equidade.

O CDES registra comentários e conclusões de estudos da CNI, do Ministério da Fazenda, da FIPE e do Banco Mundial.

Sondagem da CNI¹⁴, entre as empresas filiadas, realizada em 2005, aponta como principais problemas do STN, o grande número de tributos (76%), incidência cumulativa ou em cascata (57%), tributação sobre a folha de pagamento (44%), complexidade e excesso de burocracia (41%), carga tributária desigual entre setores (34%) e prazo de recolhimento dos tributos (20%).

De acordo com a CNI, 74% das empresas exportadoras afirmam que o STN prejudica a competitividade dos produtos nacionais e para 44% delas o acúmulo de créditos afeta a decisão de exportar.

Dados do Ministério da Fazenda indicam um estoque de créditos não compensados de ICMS, COFINS, PIS da ordem de 1,3% do PIB, concentrado este valor nos setores exportadores e de bens de capital.

Em 2005, 17,4% da arrecadação total teve origem em tributos cuja cobrança é cumulativa (ISS / CIDE, parte do PIS / COFINS)¹⁵.

Trabalho da FIPE¹⁶ registra que as obrigações fiscais custam, em média, 0,33% do faturamento das empresas de capital aberto e 1,7% do faturamento das empresas com receita anual de R$ 100 milhões.

Conforme o Banco Mundial¹⁷ no Brasil uma empresa padrão gasta 2600 horas/ano para recolher seus impostos sobre vendas, salários e lucros, contra menos de 500 horas/ano na maioria das economias com as quais o país concorre no mercado mundial.

A burocracia decorrente do STN consome 7,0% do tempo administrativo das empresas brasileiras contra 4,1% das latinoamericanas.

Há, ainda, problemas decorrentes da insegurança jurídica, causada pelas freqüentes mudanças na legislação e excessivas exigências, vinculadas às obrigações acessórias. O Simples exige nada menos de 6 livros fiscais ou contábeis além de outras obrigações acessórias.

5.3 – A ATIVIDADE PRODUTIVA E GERAÇÃO DE EMPREGOS SÃO DESINCENTIVADAS PELA TRIBUTAÇÃO

A elevada tributação sobre a folha de pagamentos (de 42,3% a 50,8% dos salários) leva à informalidade, reduzindo a possibilidade de investimentos em qualificação da mão de obra o que prejudica a produtividade. Também avilta salários e provoca desemprego.

5.4 – INADEQUAÇÃO DO PACTO FEDERATIVO EM RELAÇÃO ÀS SUAS COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS, RESPONSABILIDADES E TERRITORIALIDADE

A Federação deve obedecer aos princípios da subsidiariedade e da equidade. As políticas públicas devem ser executadas preferencialmente pelos municípios (esfera local). Todo cidadão tem direito ao mesmo nível de serviços públicos (equidade).

O STN é caracterizado pela INIQUIDADE FEDERATIVA, ou seja não há correlação entre as necessidades de recursos e os repasses efetivamente realizados.

Em 2007, o maior orçamento per capita dos municípios brasileiros era 10 vezes superior ao menor, antes das transferências intergovernamentais. Após os repasses a diferença passa a ser 41 vezes maior. Ou seja, as transferências estão agravando as disparidades e não atenuando-as.

Não há correlação entre os repasses intergovernamentais per capita e os IDHs dos municípios.

ICMS também é mal distribuído entre os municípios, pois considera o local da produção e esta é normalmente mais concentrada que a comercialização (cobrança na origem).

O mesmo ocorre com os royalties do petróleo, minerais e recursos hídricos que são pagos em maiores valores para os municípios que têm instalações em seu território.

Conclui-se, portanto que o fundo de participação dos municípios, embora tenha caráter redistributivo, não funciona bem, e em alguns casos está concentrando recursos e não redistribuindo.

Em 2007 dos 7,1% do PIB arrecadados com ICMS mais da metade (55,5%) coube aos quatro Estados do Sudeste (SP, RJ, MG, ES) em contraste aos 9 Estados do Nordeste (MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE, BA) que ficaram com 14,8%. A receita per capita média no nordeste foi 2,7 vezes menor do que no Sudeste¹⁸.

O Fundo de Participação dos Estados cujos recursos são distribuídos em função da área, renda per capita e população, cumpre a sua função melhor que o FPM, conforme quadro abaixo:

Fonte: CDES – Relatório de Observação nº 1 – pág. 30

5.5 – NÃO HÁ CIDADANIA TRIBUTÁRIA

Os cidadãos não sentem entusiasmo em pagar tributos. Não há consciência de que estes são necessários para atender aos encargos do Estado. Os contribuintes muitas vezes não cumprem com as suas obrigações tributárias e deixam de fiscalizar o atendimento das mesmas pelos demais cidadãos. Tudo isto é conseqüência de uma série de desacertos, dentre os quais se pode citar a malversação do dinheiro público, a falta de visibilidade quanto às fontes e aplicações dos recursos, o baixo retorno social, traduzido na falta de atendimento às necessidades prioritárias da sociedade, o agravamento das desigualdades entre pessoas e regiões e deficiência nas informações simples e acessíveis sobre o STN.

Embora haja um programa oficial, de âmbito nacional – o PNEF – Programa Nacional de Educação Fiscal -, em vigor desde 1996, o mesmo tem resultados que ainda deixam muito a desejar, só atingindo, em 2008, 19,3% dos municípios, 16,6% das escolas brasileiras e 10,8% da população.

Registre-se que a falta de visibilidade, ou seja, não propiciar aos consumidores e contribuintes o conhecimento dos tributos que incidem sobre bens e serviços, implica descumprimento de determinação constitucional, estabelecida no § 5º do artigo 150 (princípio da transparência tributária). Assim, o imposto cujo valor é integrado na base de cálculo (tributação por dentro) deve ser evitado. Ele confunde o contribuinte que não tem visibilidade da tributação. Cria uma alíquota efetiva, maior que a nominal. "Escamoteia" a real carga tributária, no entender de Marcel Moraes Mota19.