Resumo: O licenciamento ambiental – enquanto um dos mais importantes instrumentos trazidos pela Política Nacional do Meio Ambiente para concretizar a conformação entre o exercício das atividades econômicas e a proteção ambiental – tem na duração do procedimento um de seus pontos mais tormentosos. Nesse contexto, a emissão de licenças de instalação por etapas das obras, ao tempo em que admitida pela legislação, possui guarida nos princípios constitucionais da duração razoável do processo e da eficiência, sem, contudo, representar riscos ambientais, desde que observados certos limites e condições.
Palavras-chave: Licenciamento ambiental. Licença de instalação por etapas. Duração razoável do processo. Adaptabilidade procedimental.
INTRODUÇÃO
A superação do paradigma individualista do Estado liberal, bem como do Estado Social das liberdades coletivas, com o advento e consolidação dos direitos fundamentais ditos de terceira geração, colocaram a questão ambiental como foco central dos debates.
Nesse contexto, especial atenção foi conferida pela Constituição de1988 à matéria, com a inclusão de capítulo específico na Carta, exclusivamente voltado à normatização da temática ambiental.
Essa não é, todavia, a única prescrição voltada à tutela do meio ambiente, na medida em que o direito fundamental à sadia qualidade de vida reside, fundamentalmente, na própria noção de dignidade da pessoa humana – fundamento da República –, encontrando-se, ademais, intrinsecamente ligado ao exercício da atividade econômica, conforme se observa artigo 170, inciso VI [01].
Em relação à ordem econômica, o procedimento administrativo de licenciamento ambiental tem relevância destacada, uma vez que através deste instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente (artigo 9º, inciso IV) [02], o Poder Público exerce seu poder de polícia, autorizando, ou não, as atividades e empreendimentos potencialmente lesivos ao meio ambiente.
Todavia, o procedimento de licenciamento ambiental é ponto de tensão, na medida em que, em seu bojo, procura-se compatibilizar o pleito do interessado em prontamente exercer a atividade e a obrigação do órgão ambiental em garantir o devido respeito às prescrições de proteção ao ecossistema.
Tanto a elaboração de estudos ambientais pelas equipes técnicas contratadas pelo empreendedor, quanto as análises e juízos críticos promovidos pelo ente licenciador demandam quantidade considerável de tempo, que nem sempre podem ser facilmente suportadas pelo empreendedor, sendo esta uma das questões mais conflituosas na prática do empreendimento.
Nessa conjuntura, atento ao fato de que o objetivo do Direito Ambiental é assegurar que as atividades humanas sejam realizadas de forma ambientalmente sustentável e racional – e não, de outro lado, inviabilizar o exercício das atividades produtivas – a apreciação da possibilidade jurídica de emissão de licenças de instalação por etapas da obra, adiantando a construção do empreendimento, é questão que não continuar ignorada pela doutrina ambientalista.
2. O LICENCIAMENTO DE INSTALAÇÃO POR ETAPAS
Nos termos da Resolução CONAMA n° 237/97, o licenciamento ambiental é composto de três fases, sendo cada uma delas necessariamente precedida pela superação da anterior.
Assim, uma vez concedida a Licença Prévia, encontra-se estabelecida, no âmbito do órgão licenciador, a possibilidade da realização da obra ou atividade, na concepção e localização analisadas pelos estudos ambientais, uma vez que atestada sua viabilidade.
A discussão seguinte, no contexto da Licença de Instalação (LI), versa sobre as obras e atividades que serão realizadas para o futuro funcionamento do empreendimento, sempre atento ao fato de que o momento da construção apresenta-se como o mais adequado a evitar a consumação de danos ao meio ambiente.
Aqui, cabe ao Poder Público zelar para que a instalação do empreendimento, seja no tocante às obras, seja no que tange ao arranjo das instalações, atenda à premissa de menor dano ambiental possível, buscando concretizar, no plano prático, a viabilidade ambiental atestada no momento imediatamente anterior.
Serão, pois, analisados os programas, projetos e planos propostos pelo empreendedor, competindo ao Poder Público identificar os pontos problemáticos, propondo alterações no projeto e esmiuçando as medidas mitigatórias e compensatórias previstas na licença prévia.
Este é, portanto, o momento adequado ao órgão licenciador indicar a forma menos danosa de instalação do empreendimento, tendo sempre em vista que já foi superada a discussão de viabilidade. Em outras palavras, o órgão ambiental já firmou que o empreendimento ou atividade pode ser construído, restando apenas o acerto final do projeto.
Questiona-se, aqui, sobre a possibilidade de o órgão ambiental autorizar, por etapas, o início da construção das obras, emitindo licença de instalação específica para parcelas do empreendimento, partindo-se da premissa da anterior emissão da licença prévia para o total do empreendimento.
Desde logo, considera-se que a emissão da licença de instalação por etapas, longe de representar qualquer ilegalidade, é procedimento apto, a um só tempo, a prestigiar o direito fundamental da duração razoável do processo, aplicável também no procedimento administrativo (artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição) e a garantir a adequada proteção ambiental.
Primeiramente, deve ser observado que inexiste ato normativo que obrigue a emissão de licença de instalação única, válida para toda a construção da obra.
Pelo contrário: mais do que admitida por uma questão de interpretação sistemática e teleológica, a possibilidade de emissão de licença de instalação por etapas recebe guarida expressa do ordenamento jurídico, inclusive dirigida à espécie de obra de maior potencial lesivo, qual seja aquela sujeita à exigência constitucional do EIA/RIMA.
Nesse sentido, colaciona-se o Decreto nº. 4.340/02 [03]:
Art. 31. Para os fins de fixação da compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985, de 2000, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA estabelecerá o grau de impacto a partir de estudo prévio de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, ocasião em que considerará, exclusivamente, os impactos ambientais negativos sobre o meio ambiente.
(...)
§ 4º A compensação ambiental poderá incidir sobre cada trecho, naqueles empreendimentos em que for emitida a licença de instalação por trecho. (g.n.)
Ademais, o licenciamento ambiental não pode ser compreendido como um procedimento estanque, uma vez que a dinâmica do meio ambiente não se curva diante da normatividade abstrata do Direito. Assim, necessário se faz que o órgão ambiental tenha espaço para adequar os procedimentos aos casos concretos, sempre com vistas a permitir a efetiva proteção dos recursos naturais.
Com tal escopo, prescreve o artigo 4º da Resolução CONAMA nº. 01/86 [04]:
Artigo 4º - Os órgãos ambientais competentes e os órgãos setoriais do SISNAMA deverão compatibilizar os processos de licenciamento com as etapas de planejamento e implantação das atividades modificadoras do meio ambiente, respeitados os critérios e diretrizes estabelecidos por esta Resolução e tendo por base a natureza o porte e as peculiaridades de cada atividade.
No mesmo sentido, a Resolução CONAMA nº. 237/97, em seu artigo 12, prevê a possibilidade de o órgão ambiental adequar o procedimento ao caso concreto. In verbis [05]:
Art. 12 - O órgão ambiental competente definirá, se necessário, procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação.
Demonstrada a permissão normativa à emissão da licença de instalação por etapas, cabe ressaltar que a conduta não pode, todavia, prescindir da apreciação de alguns pressupostos.
O ponto central, aqui, passa a ser a necessidade de que a obra autorizada por etapas – no caso concreto, a ser apreciado pela área técnica do órgão de meio ambiente – não implique em prejuízo ambiental.
Isso porque, em tese, inexiste prejuízo ao meio ambiente na concessão de licença de instalação por etapas, na medida em que, partindo-se da premissa de que a concepção do projeto já foi aprovada, discute-se tão somente a forma menos danosa de construir o empreendimento, bem como as respectivas medidas mitigatórias e compensatórias.
Em casos tais, cabe ao Poder Público analisar os requerimentos de licença de instalação por etapas, nos limites demandados pelo interessado, indicando os ajustes e medidas cabíveis, devidamente precedidos da identificação dos impactos causados pelas instalações pontualmente pleiteadas, da adequação das medidas mitigadoras propostas (planos, programas e projetos) e do atendimento das condicionantes ambientais previstas pela licença prévia especificamente para a parcela da obra requerida.
A instalação da obra por etapas, entretanto, não pode acarretar ampliação dos danos ambientais, nem, por outro lado, tornar a Administração refém da situação de fato consumado.
Assim, não se faz possível admitir a emissão de licença de instalação para uma etapa do projeto – que pressupõe a aprovação dos "planos, programas e projetos (...), incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes" (artigo 8º, inciso II, da Resolução CONAMA nº. 237/97) – quando a conclusão dessa parcela da obra impedir o Ibama de alterar, melhorando, os projetos e programas referentes às demais etapas da obra.
A análise dos planos, projetos e programas destinados às demais parcelas da obra – objeto das futuras licença/licenças de instalação por etapas – não pode estar limitada pelo juízo realizado sobre a licença de instalação anterior, de forma a impedir que a autarquia exerça com plenitude sua prerrogativa de criticar e melhorar ambientalmente o empreendimento.
Não se admite, portanto, a existência de relação de prejudicialidade entre a parcela da obra autorizada pela licença de instalação específica e os demais componentes dela, uma vez que tal circunstância acarretaria inadmissível submissão do órgão licenciador às situações consumadas.
Dessa forma, por exemplo, na hipótese de licenciamento de uma usina hidrelétrica, caso o eixo do barramento – objeto da licença de instalação por etapas requerida – seja elemento decisivo para a definição da localização e espécie das turbinas – elemento ainda não aprovado pela autarquia, elemento de licença de instalação futura –, não se pode permitir a pronta realização da parcela inicial da obra, posto que isso impediria o Ibama de atuar livremente sobre a questão.
Na hipótese de etapas da obra diretamente relacionadas – que exijam planos, programas e projetos intrinsecamente relacionados –, solução outra não há senão a emissão de licença de instalação única.
Nesse contexto, ressalvado o caso em que exista a mencionada relação de prejudicialidade, o exame detido de cada requerimento específico de licença de instalação, com a fixação das respectivas correções e medidas de redução de impactos, é instrumento capaz de proteger adequadamente o meio ambiente, dando concreção ao princípio da prevenção, inexistindo prejuízo ambiental com a medida.
A realização do licenciamento de instalação por etapas, outrossim, tem o mérito de permitir a antecipação da conclusão das obras, medida benéfica não apenas ao meio ambiente, mas também ao interesse que justificou a realização do empreendimento.
Se a alteração do meio ambiente já foi aprovada pela autoridade pública responsável, sendo questão de tempo a consumação do dano ambiental admitido, a pronta conclusão das obras é medida que traz benefícios ambientais, desde que compreendido este em sua concepção ampla, abrangendo os efeitos positivos na sócio-economia, como ocorre com a ampliação dos empregos e a circulação de bens.
Ressalte-se, ademais, que a emissão da licença por etapas não representa – em si mesma – risco de produção do chamado "fato consumado", consubstanciado na instalação de uma parcela da obra sem que, posteriormente, o restante seja concluído.
Caso, após a realização de etapa da obra admitida por licença de instalação específica, os projetos e programas referentes ao restante da obra não forem aprovados – mesmo depois de reiteradas intervenções do ente licenciador –, inviabilizando a conclusão do empreendimento, o vício estará não na licença de instalação por etapas, mas sim na licença prévia anterior, posto que esta havia atestado a compatibilização do empreendimento com o meio ambiente atingido, juízo não condizente com a realidade prática.
Ora, se o empreendimento é viável (licença prévia), algum projeto ou programa é capaz de conferir-lhe adequação ambiental na prática (licença de instalação), não importando quantas críticas e alterações sejam determinadas pelo órgão licenciador, até que o projeto atenda às condicionantes ambientais.
Assim, estando a concepção e localização do empreendimento devidamente atestadas pela licença prévia anterior, que abrange todo projeto, inexiste a possibilidade de as obras autorizadas pela licença de instalação específica restarem ociosas, uma vez que a obra como, um todo, será construída.
Ressalte-se, ademais, que a emissão de licenças de instalação por etapas, longe de ser caso isolado, é a regra em inúmeros empreendimentos, tais quais rodovias, gasodutos e portos, havendo, inclusive, precedentes em sede de usinas hidrelétricas, a exemplo da da UHE Jirau, no rio Madeira/RO.
Nesse contexto, por fim, absurdo e ilegal seria o fracionamento do próprio licenciamento, posto que não se admite que o Poder Público consinta pontualmente com alguma parcela da atividade danosa ao meio ambiente, antes de haver firmado o entendimento pela viabilidade do empreendimento como um todo.
Sob essa ótica, seria inaceitável conceder-se, por exemplo, as licenças prévia, de instalação e de operação exclusivamente para um trecho das obras, e, uma vez consolidado o dano ao meio ambiente, verificar-se que o projeto como um todo é inviável. Aqui, o dano já estaria consumado, em manifesta afronta ao meio ambiente, sem que houvesse a possibilidade de finalização da obra, não sendo esta, todavia, a hipótese apreciada.
CONCLUSÃO
O procedimento de licenciamento ambiental, para que possa atingir seus relevantes fins de proteção ambiental, facilitando o exercício ambientalmente sustentável das atividades econômicas, necessita realizar-se em observância do princípio constitucional da duração razoável do processo.
Buscando conferir efetividade ao mencionado princípio constitucional, a realização do licenciamento de instalação por etapas tem o condão de prestigiar o juízo de viabilidade manifestado na licença prévia, permitindo ao ente licenciador adaptar o procedimento às particularidades do caso concreto – no que se inclui o interesse do empreendedor em iniciar a construção das obras –, possibilidade já admitida pela doutrina processualista, cuja aplicação na seara administrativa encontra plena compatibilidade [06].
Todavia, a emissão de licença de instalação por etapas não pode implicar em prejuízo ambiental – com ampliação dos riscos e danos apreciados quando da realização dos estudos que subsidiaram a licença prévia – nem significar obstáculo à atuação do órgão ambiental para livremente apreciar os planos, projetos e programas relacionados às demais etapas de instalação do empreendimento, sem que a licença de instalação anterior constitua amarra à possibilidade de melhoria ambiental dos projetos.
Observadas essas premissas, o licenciamento ambiental por etapas é medida amparada pela legislação de regência, que – apoiando-se em princípios constitucionais – torna menos traumática a relação entre o exercício das atividades econômicas e o inafastável respeito ao meio ambiente.
REFERÊNCIAS
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FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 6. ed. São Paulo: RT, 2009.
Notas
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 26 set. 2010.
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Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html>. Acesso em 10 out. 2010.
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