Resumo: A Mata Atlântica é um dos mais importantes biomas nacionais, seja pela vinculação histórica com o processo de ocupação de nosso território, seja pela grandiosa biodiversidade que abriga, circunstância que motivou sua inclusão como patrimônio nacional pela Constituição. Esse trabalho visa analisar a Lei nº. 11.428/08, voltada a disciplinar as regras de supressão da vegetação, especialmente a fim de esclarecer o confuso panorama legal de distribuição de competência.
Palavras-chave: Mata Atlântica. Patrimônio Nacional. Supressão. Competência.
INTRODUÇÃO
O bioma Mata Atlântica é um dos mais relevantes elementos que compõem a nossa flora, cuja distribuição – quando da chegada dos colonizadores portugueses – estendia-se por cerca de 15% pelo território nacional.
O processo de assentamento, com o surgimento dos primeiros agrupamentos urbanos; o corte das espécies florestais mais valiosas e a formação dos pastos e lavouras imprimiram um ritmo de desmatamento que culminou, atualmente, com a supressão de cerca de 93% dos remanescentes florestais, situação ainda mais preocupante quando se sabe que este bioma é considerado um dos mais ricos em biodiversidade do mundo [01].
A necessidade de proteção dos últimos exemplares desse relevante bioma levou o Constituinte a erigir a Mata Atlântica ao patamar de patrimônio nacional (artigo 225, § 4º [02]), determinando que sua utilização ocorra "dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais".
Visando concretizar a prescrição constitucional, após longa tramitação no Congresso Nacional, adveio a Lei nº. 11.428/08, cujo teor consiste na determinação de regras e condicionamentos para a exploração dos recursos naturais do bioma Mata Atlântica, visando garantir-se sua exploração sustentável, em respeito ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente sadio e ao princípio do desenvolvimento sustentável.
REGRAS DE COMPETÊNCIA PARA A SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO EM MATA ATLÂNTICA
A questão referente à competência e requisitos para a supressão da vegetação no Bioma Mata Atlântica é bastante confusa, especialmente diante da redação conturbada da Lei n° 11.428/08, sendo necessária a sistematização das regras ali expostas.
A legislação definiu as prescrições sobre a supressão da vegetação não apenas em função do estágio sucessional da mata – com prescrições diferenciadas para a vegetação primária e secundária, esta última em relação ao nível de regeneração – mas ainda em relação à localização urbana ou rural da atividade.
Em primeiro lugar, portanto, deve-se esclarecer que a vegetação em estágio primário corresponde àquela ainda intocada pela ação antrópica, correspondendo as chamadas florestas antigas [03]. De outro lado, a vegetação secundária já sofreu alguma espécie de intervenção humana, podendo seu estágio de regeneração ser inicial, médio ou avançado.
Assim, com base na disciplina legal, pode-se afirmar que, para as supressões em áreas rurais: a) somente serão admitidas, quando se tratar de vegetação primária ou em estado avançado de regeneração, na hipótese de utilidade pública, atestada pelo órgão estadual competente; b) quando se tratar de vegetação secundária em estágio médio de regeneração, além da hipótese acima, também nos casos de interesse social, em ambos os casos devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, a juízo do órgão estadual (artigo 19 da Lei n° 11.428/08).
No que tange às áreas rurais de vegetação secundária em estágio inicial de regeneração, a supressão depende do juízo de viabilidade realizado pelo ente estadual, inexistindo condicionantes e requisitos específicos, conforme dispõe o artigo 25 da lei.
Tratando-se de áreas urbanas, o regramento legal, mediante autorização estadual: a) proíbe a supressão de áreas primárias; b) caso se trate de vegetação secundária em estado avançado, serão proibidas as supressões que não tenham sido aprovadas até a data de vigência da lei, admitindo-se aquelas previamente aprovadas, desde que garantida a preservação de, no mínimo, 50% (cinqüenta por cento) da vegetação (artigo 30 da Lei n° 11.428/08).
Em áreas urbanas com vegetação secundária em estágio médio, a supressão pode ocorrer com a autorização do Estado, desde que: a) tratando-se de áreas aprovadas antes da lei, mantenham-se 30% (trinta por cento) da vegetação; e b) naquelas áreas aprovadas após o advento da legislação, seja assegurada a permanência de 50% (cinqüenta por cento) da mata.
A regra, portanto, é que a competência para supressão é do ente estadual do meio ambiente, que pode necessitar da autorização do órgão federal ou municipal, nos casos a serem minudenciados no decreto, nos termos do artigo 14, §1°, da Lei n° 11.428/08, abaixo colacionado:
Art. 14. A supressão de vegetação primária e secundária no estágio avançado de regeneração somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública, sendo que a vegetação secundária em estágio médio de regeneração poderá ser suprimida nos casos de utilidade pública e interesse social, em todos os casos devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, ressalvado o disposto no inciso I do art. 30 e nos §§ 1º e 2º do art. 31 desta Lei.
§ 1º A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2º deste artigo.
§ 2º A supressão de vegetação no estágio médio de regeneração situada em área urbana dependerá de autorização do órgão ambiental municipal competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente, com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
(omissis)
Assim, no caso de supressão de vegetação secundária em estágio médio de regeneração localizada em áreas urbanas, a competência para autorização será do "órgão ambiental municipal competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente, com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico" (artigo 19, §2°, da Lei n° 11.428/08).
Por sua vez, a participação auxiliar do ente federal é esmiuçada pelo Decreto n° 6.660/08, regulamentador da Lei nº. 11.428/08, nos seguintes termos:
Art. 19. Além da autorização do órgão ambiental competente, prevista no art. 14 da Lei nº 11.428, de 2006, será necessária a anuência prévia do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, de que trata o § 1º do referido artigo, somente quando a supressão de vegetação primária ou secundária em estágio médio ou avançado de regeneração ultrapassar os limites a seguir estabelecidos:
I - cinqüenta hectares por empreendimento, isolada ou cumulativamente; ou
II - três hectares por empreendimento, isolada ou cumulativamente, quando localizada em área urbana ou região metropolitana.
§ 1º A anuência prévia de que trata o caput é de competência do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes quando se tratar de supressão, corte ou exploração de vegetação localizada nas unidades de conservação instituídas pela União onde tais atividades sejam admitidas.
§ 2º Para os fins do inciso II do caput, deverá ser observado o disposto nos arts. 30 e 31 da Lei nº 11.428, de 2006.
Observado o dispositivo do regulamento, apreciamos a participação dos entes federais.
Em primeiro lugar, pode-se afirmar que a ausência de referência na norma a situações de específica relevância ambiental – tais como mananciais d’água, beleza cênica, dentre outros – leva à conclusão de que o simples critério quantitativo é suficiente para atribuir a necessidade de anuência do Ibama, independentemente da qualidade ambiental do remanescente da flora.
Ao prescrever a Lei n° 11.428/08 que a anuência prévia do órgão federal ocorreria "quando couber", remeteu o esclarecimento da questão ao decreto, cujos termos se limitam a trazer critérios quantitativos, não sendo dado ao intérprete ressalvar onde a lei não o faz.
Sendo assim, nas hipóteses em que a supressão de vegetação superar 3 ha em área urbana ou região metropolitana e 50 ha nas demais áreas, imprescindível se mostra a participação do órgão federal, para fins de anuência prévia, em relação à supressão autorizada pelo órgão estadual ordinariamente responsável pela autorização.
A questão, todavia, ainda merece algumas considerações.
Dispõe o artigo 14 da lei, acima colacionado, que a anuência prévia, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, quando couber, incidirá "ressalvado o disposto no § 2º deste artigo".
A disciplina legal, portanto, nos remete à seguinte sistemática: quando a competência for reservada ao ente estadual, poderá ser necessária a anuência prévia do ente federal ou municipal, nos casos esmiuçados no decreto e acima comentados – atente-se –, ressalvada a hipótese do parágrafo segundo.
Isso porque, quando o poder público municipal é o competente para autorizar a supressão – na hipótese e sob as condições previstas na lei (artigo 14, § 2º) –, a concomitante participação de um segundo ente de meio ambiente – qual seja o órgão estadual – já está necessariamente prevista na norma, inexistindo a necessidade de participação do ente federal, daí a ressalva prevista no parágrafo primeiro.
Em outras palavras, o parágrafo primeiro só se aplica – por força de expressa ressalva legal – quando não estivermos diante da competência municipal. Sendo assim, nas supressões em áreas urbanas de vegetação secundária em estágio médio de regeneração autorizadas pelo ente municipal (artigo 19, §2°, da Lei n° 11.428/08), ainda que estejamos acima dos 3 ha previsto no Decreto n° 6.660/08, não se faz necessária a anuência prévia do ente federal, bastando a concomitante participação do órgão estadual.
O próprio texto do decreto, em seu artigo 19, conspira a favor da interpretação acima, ao expressamente afirmar que a disciplina do decreto se refere à anuência de que trata o parágrafo primeiro do artigo 14 da lei, e não ao parágrafo segundo. Ademais, pensar na necessidade da manifestação dos três níveis de competência para a autorização de supressão de vegetação implica em desconsiderar o princípio constitucional da eficiência (artigo 37 da Constituição).
Noutro giro, necessário também o esclarecimento sobre a competência dos entes federais de meio ambiente, na medida em que, após o advento da Lei nº. 11.516/07, a Administração Indireta Federal conta não apenas com o Ibama, mas também com o ICMBio, como entes de atuação diretamente voltada à tutela ambiental.
Prosseguindo no exame da questão, observamos que o decreto expressamente conferiu ao ICMBio, e não ao Ibama, a competência para realizar a anuência prévia nas hipóteses de supressão, corte ou exploração de vegetação localizada nas unidades de conservação instituídas pela União onde tais atividades sejam admitidas.
A literalidade da norma não abre espaço para interpretações divergentes, na medida em que imperativa a assertiva legal: "a anuência prévia de que trata o caput é de competência do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes quando se tratar de supressão, corte ou exploração de vegetação localizada nas unidades de conservação instituídas pela União onde tais atividades sejam admitidas" (g.n.) (artigo 19, §1°, do Decreto n° 6.660/08).
Dessa feita, tratando-se de supressão, corte ou exploração de vegetação localizada em unidade de conservação – localização esta que abrange a zona de amortecimento e o entorno da unidade, haja vista a identidade finalística de proteção ao espaço territorial especialmente protegido –, a anuência prévia ao ato de autorização do ente estadual é competência exclusiva do ICMBio, não sendo dado ao Ibama participar concomitantemente da questão.
Ademais, o escopo de garantir a manutenção do espaço protegido, com a intervenção da União na questão, já está assegurado com a participação da autarquia federal privativamente responsável pela gestão das unidades de conservação.
CONCLUSÃO
O arrazoado acima mostra o quanto confusa é a disciplina legal para a definição das regras de competência para a supressão da vegetação no bioma Mata Atlântica, fato que torna imprescindível a sistematização do tema, sob pena de dificultar-se a proteção desse valioso remanescente de nossa flora.
Em suma, pode-se afirmar que aanuência prévia do Ibama é necessária quando se tratar de supressão de vegetação primária ou secundária em estágio médio ou avançado de regeneração que ultrapasse cinqüenta hectares por empreendimento, isolada ou cumulativamente; ou três hectares por empreendimento, isolada ou cumulativamente, quando localizada em área urbana ou região metropolitana, independentemente da qualidade ambiental da área.
Nas supressões em áreas urbanas de vegetação secundária em estágio médio de regeneração autorizadas pelo ente municipal (artigo 19, §2°, da Lei n° 11.428/08), ainda que estejamos acima dos 3 ha previsto no Decreto n° 6.660/08, não se faz necessária a anuência prévia do ente federal, bastando a concomitante participação do órgão estadual.
Por outro lado, tratando-se de supressão, corte ou exploração de vegetação localizada em unidade de conservação, a anuência prévia ao ato de autorização do ente estadual é competência exclusiva do ICMBio.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 26 set. 2010.
BRASIL. Lei de Política Nacional do Meio Ambiente. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 28 set. 2010.
BRASIL. Lei da Mata Atlântica. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em: 04 nov. 2010.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 6. ed. São Paulo: RT, 2009.
Notas
- Conforme http://www.conservation.org.br. Acesso em: 04 nov. 2010.
- BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 26 set. 2010.
- MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 6. ed. São Paulo: RT, 2009, p.250.
