A implementação de políticas públicas por meio das agências reguladoras

5. Conclusões

Como visto, o poder normativo das agências é uma ferramenta fundamental para viabilizar, dentre outras funções típicas, a execução de certas modalidades políticas públicas relacionadas com as áreas de atuação de cada agência, pois permite que o Poder Público direcione os investimentos do setor regulado de acordo com as políticas de estado e políticas de governo vigentes.

A utilização da competência normativa das agências para a implementação de políticas públicas vem a se somar com a prerrogativa que tem o Estado de fazê-lo diretamente. Esse procedimento coaduna-se com as mais modernas diretrizes estatais, que buscam dar efetividade aos fins aos quais o Estado se presta.

Como visto, o órgão regulador possui muitas ferramentas para obrigar os particulares a realizar investimentos ou a alcançar determinadas metas institucionais, a exemplo da meta de universalização da telefonia fixa, estabelecida em 1997, época da privatização das empresas de telecomunicações.

A idéia central é transferir, total ou parcialmente, a responsabilidade e os custos com a implementação de dada política pública para os próprios delegatários de serviços públicos, os quais estariam obrigados a cumpri-las, nos termos da regulação a qual são submetidos.

A depender da política idealizada, poderá haver participação financeira do poder público, por meio de subvenção, subsídios ou financiamentos, utilizando-se recursos próprios ou oriundos de fundos setoriais. Esta participação poderá ocorrer caso não seja conveniente repassar os custos das políticas diretamente aos usuários.

Some-se a isto o fato de que a transferência da execução de tais políticas acaba desonerando o Estado, pois os pesados custos com investimentos em infra-estrutura são transferidos total ou parcialmente para os delegatários, com as vantagens decorrentes do ganho de eficiência da iniciativa privada, sendo os custos diluídos racionalmente, de modo a não afetar muito o orçamento público.

Assim, fica evidenciado que a competência normativa das agências reguladoras é um eficiente instrumento para a implementação de políticas públicas por parte dos delegatários de serviços públicos.

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Notas

1. Um aprofundado estudo sobre o tema foi desenvolvido pelo autor do presente artigo. Cf.: MARTINS, Marcio Sampaio Mesquita. O poder normativo das agências reguladoras como instrumento de implementação de políticas públicas. 2010. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade Federal do Ceará, Fortaleza, 2010.
2. FREIRE JUNIOR, Américo Bedê. Controle judicial de políticas públicas. Revista dos Tribunais, São Paulo, 2005, p. 48.
3. MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Agências Reguladoras: Instrumentos do Fortalecimento do Estado.In III Congresso Brasileiro de Regulação de Serviços Públicos Concedidos, 2003, Gramado. Anais..., São Paulo: ABAR, 2003, p. 21.
4. Ibid., p. 21.
5. Relembre-se a definição dada por Fábio Konder Comparato, para quem as políticas públicas são programas de ação governamental. Cf. COMPARATO, Fabio Konder. Ensaio Sobre o Juízo de Constitucionalidade de Políticas Públicas. Revista de Informação Legislativa, Ano 35, nº 138, abril a junho de 1998.
6. A Seção II do Capítulo II da Constituição Federal trata especificamente das atribuições do Presidente da República. Nessa seção, o art. 84 da CF enumera de forma não exaustiva as competências presidenciais.
7. Como exemplos, podemos citar, em relação à ANAC, o art. 4º da Lei 11.182/05: "A natureza de autarquia especial conferida à ANAC é caracterizada por independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes". No mesmo sentido o artigo 8º, § 2º, da Lei 9.472/97, instituidora da ANATEL, que estabelece que: "A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada por independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira."
8. MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo.Op. Cit., p.39.
9. BRASIL. Advocacia-Geral da União. Parecer AGU nº AC-51, de 12 de junho de 2006. Publicado no Diário Oficial da União em 19 de junho de 2006. Disponível em: <http://www.agu.gov.br/sistemas/site/PaginasInternas/NormasInternas/ListarTipoParecer.aspx>. Acesso em: 20 de jul. de 2010.
10. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. ADin-MC n° 1.668-DF. Relator: Ministro Marco Aurélio. Brasília, julgado em 20 de agosto de 1998. Publicado no Diário da Justiça em 31 de agosto de 1998. O STF decidiu nesta ADIN que a autonomia, independência e o poder normativo das agências são constitucionais. Decidiu-se, ainda, que "A citada independência não afasta, em si, o controle por parte da Administração Pública Federal, exercido, de forma direta, pelo Ministro de Estado da área e, de maneira indireta, pelo Chefe do Poder Executivo, o Presidente da República. Na verdade, o que encerra a alusão à citada independência é a autonomia, em si, do serviço [...]. Destarte, o enquadramento ocorrido, considerado o que se apontou como regime autárquico especial, longe está de revelar a existência de uma entidade soberana, afastada do controle pertinente."
11. Constituição Federal, artigo 37: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência..."
12. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 671.
13. De se observar que, para parte da doutrina, a eficiência não deve ser vista como um princípio, mas como mero objetivo a ser atingido. Nesse sentido Maurício Antônio Ribeiro Lopes: "Inicialmente cabe referir que a eficiência, ao contrário do que são capazes de supor os procederes do Poder Executivo Federal, jamais será princípio da Administração Pública, mas sempre terá sido – salvo se deixou de ser em recente gestão pública – finalidade da mesma Administração. Nada é eficiente por princípio, mas por conseqüência, e não será razoável imaginar que a Administração, simplesmente para atender a lei, será doravante eficiente, se persistir a miserável remuneração de grande contingente de seus membros, se as injunções políticas, o nepotismo desavergonhado e a entrega de funções do alto escalão a pessoas inescrupulosas ou de manifesta incompetência não tiver um paradeiro". LOPES, Maurício Antônio Ribeiro. Comentários à Reforma Administrativa: de acordo com as Emendas Constitucionais 18, de 05.02.1998, e 19, de 04.06.1998. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 108.
14. SILVA, José Afonso da. Op. Cit., p. 672.
15. GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 194-196.
16. Cf. BRASIL. Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Brasília, DF, 1995, p. 19.
17. Ibid., p. 19.
18. SILVA, José Afonso da. Op. Cit., p. 671.
19. De se rememorar a consagrada divisão das normas em normas regras e normas princípios. As primeiras trariam em si um conteúdo mandamental, cogente; as segundas, por sua vez, teriam como função principal orientar a interpretação e aplicação do ordenamento jurídico. Cf. BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurídico. 2ª reimpressão. Brasília: Universidade de Brasília, 1991.
20. BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito. O triunfo tardio do Direito Constitucional no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 851, 1 nov. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/7547>. Acesso em: 30 jul. 2010.
21. GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988..., p. 301.
22. SALOMÃO FILHO, Calixto (coord.). Regulação e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 60.
23. GONÇALVES, Fernando José. As autoridades regulatórias brasileiras e seus relacionamentos com as demais entidades do poder público. 2008. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade Federal do Paraná. Curitiba, 2008, p. 82.
24. Nas palavras de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, a indução ocorre quando "o Poder Público direciona a atuação dos agentes econômicos privados, incentivando determinadas atividades e desestimulando outras. A indução, portanto, pode ser positiva (fomento) [...] ou negativa". Com relação à fiscalização, aduzem os referidos autores: "é exercida primordialmente pela a Administração Pública, manifestando-se pelo exercício do Poder de polícia. O Estado condiciona determinados comportamentos dos particulares, proíbe outros, aplica sanções pelo descumprimento de suas determinações..." Por fim, no que diz respeito ao planejamento, prelecionam ser esse o fator que "impede que o Estado atue de forma aleatória ou caprichosa, É por meio do planejamento que o Esatado pode identificar as necessidades presentes e futuras dos diversos grupos sociais e orientar (inclusive meduiante uinsdução positiva ou negativa) a atuação dos agentes econômicos visando ao atendimento de fins determinados. Cf. PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 5. ed., São Paulo: Método, 2010, p. 986.
25. GONÇALVES, Fernando José. Op. Cit., p. 83.