A polícia brasileira: instituição de Estado e não órgão de governo.

As origens e a busca pela autonomia

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3. A POLÍCIA COMO ÓRGÃO DE ESTADO

Outra análise que deve ser feita passa pelo que o constituinte originário decidiu, qual seja, definir no artigo 144 da Constituição Federal as espécies de polícia que existem em nosso país, bem como, deve-se atentar ainda, para a soberania do constituinte originário, o qual decidiu por bipartir, em nível estadual, as instituições policiais – Polícia Militar e Polícia Civil.

Assim a Constituição Federal especifica as espécies de polícias.

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercido para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I – polícia federal;

II – polícia rodoviária federal;

III – polícia ferroviária federal;

IV – polícias civis;

V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.

A ‘polícia’ bipartida ou não, deve ser entendida como instituição una de estado e não como dito outrora como um órgão de governo, é imprescindível essa delimitação, porque sendo instituição de estado as políticas públicas devem ser pensadas ou projetadas de forma perene e não como paliativo de determinado governo.

Modernamente a instituição polícia deve ser refletiva como mediadora de conflitos sociais, e neste ponto a Polícia Militar, em regra, é que está em contato direto com a comunidade.

A postura da ‘polícia’ mudou, haja vista que não é mais o algoz da sociedade e servidora subserviente ao governante de plantão, mas sim se posta como regular instituição do Estado de Direito, defensora dos cidadãos e mantenedora da Lei, submetida a esta.

Deve-se, também, analisar as argumentações trazidas por Hassemer (2004, p.156-157) acerca da polícia no estado democrático de direito.

O Estado moderno surge com o enfeixamento do poder legítimo e legal em suas mãos e com o mandamento de execução de outra forma da aplicação da força. Esse monopólio repressivo estatal é a condição prévia e necessária de uma política de longo prazo e orientada objetivamente. E, além disso, é o pressuposto de uma ordem jurídica geral, obrigatória, real e válida, à qual também estão submetidos os poderosos e que pode e deve obrigar qualquer homem. Sem o monopólio repressivo estatal não haveria o direito, sem o direito não haveria a proteção do hipossuficiente.

Assim é com a polícia que se encontra o monopólio repressivo estatal, sua atuação ou omissão decide, em boa parte, sobre o bem e as conjecturas da segurança interna, sobre o sucesso de uma sociedade civil e sobre a proteção das cidadãs e cidadãos nos casos individuais.

A polícia por meio de seus servidores deve mediar conflitos esclarecendo aos cidadãos que estão sujeitos à Lei, que é possuidor de direitos, contudo deve cumprir seus deveres, no respeito à convivência harmônica em sociedade, dessa forma acerca da organização da sociedade Jean Rivero (1981, p. 478) "numa sociedade organizada, a livre atividade dos particulares tem necessariamente limites, e cabe à polícia impor limites disciplinando as relações, que permitem a vida em sociedade".

Desta forma, urge o momento da ‘Polícia’, órgão de Estado e não de Governo, tornar-se um órgão independente, com autonomia funcional, administrativa e financeira, podendo direcionar suas ações para o bem comum da sociedade, escapando aos arbítrios e ingerências do governante de plantão, contudo calha ressaltar que independência não passa por arbitrariedade ou isenções, muito pelo contrário independência pressupõe responsabilidades e fiscalização, do que, inclusive, o texto constitucional já prevê que esta seja feita pelo douto Órgão do Ministério Público, ex vi

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

(...)

VII – exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;

Não obstante a fiscalização realizada pelo Ministério Público, a Carta Política de 05 de outubro de 1988 ainda prevê que o Tribunal de Contas, da União ou dos Estados, realize a fiscalização dos recursos públicos, ex vi

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Assim, percebe-se que a independência é a possibilidade da ‘Polícia’ traçar a melhor ação para mediar conflitos sociais sem a intromissão dos agentes políticos, os quais buscam desvirtuar as ações de defesa social, e que a fiscalização se dará pelos órgãos citados – principalmente Tribunais de Contas dos Estados e da União e Ministério Público, bem como pela sociedade através dos Conselhos de Segurança e de Defesa Social, os quais cobrarão ações aos gestores da ‘Polícia’; contudo é importante ressaltar que a questão da segurança pública não é pertinente "exclusivamente" à ‘Polícia’, mas sim, depende da interação de outros órgãos e agentes públicos para o controle de ilícitos, sejam penais ou administrativos, por isso é imprescindível a instituição do Conselho.

Pode parecer uma quimera, entrementes não se visualiza outro caminho mais democrático que o apresentado, pois só assim os gestores poderiam ser verdadeiramente, cobrados acerca dos resultados dos índices de violência e criminalidade, descabe a alegação que ocorreriam corporativismos, pois a fiscalização não deixaria de existir, o que se quer pregar efetivamente é uma autonomia dos órgãos de defesa social, incumbindo-lhes, inclusive, responsabilidades, pois ainda hoje é fácil encontrar subterfúgios de que faltam recursos humanos, recursos logísticos entre outros, pois tudo fica atrelado à boa vontade do chefe do Executivo.

Ocorre que se houver autonomia haverá a possibilidade de realmente demonstrar, sem o medo das punições ou transferências arbitrárias, que o governo não está investindo o delineado no orçamento para a pasta da segurança pública, que não está contratando o que realmente deveria que não está interferindo na gestão dos recursos humanos ou logísticos, pois é uma ilusão não acreditar que diuturnamente agentes políticos (executivo e legislativo, principalmente) não interferem, quer seja pedindo policiamento para determinada festa que tem seu apoio, quer seja, remanejando um policial que lhe fez um pedido, quer seja transferindo um policial que esta incomodando um apadrinhado seu, ou ainda, remanejando insumos e recursos logísticos para determinado reduto eleitoral ou ainda, determinadas seguranças privadas feita com recursos públicos, principalmente de autoridades que não estão abrangidas pelos textos legais.

Assim, concorda-se com Tavares (2010, p. 1.188) quando expõe acerca da dimensão da nova distribuição de função do Estado, a qual não pode e não é estática a tripartida especificamente por Montesquieu.

Salienta-se, assim, a superação da doutrina da tripartição dos poderes como teoria das funções estatais. Contudo, Loewenstein propugna por uma nova divisão tripartida: "la decisión política conformadora o fundamental (policy determination); la ejecución de la decisión (policy execution) y el control político (policy control)". Outros autores apresentam suas próprias categorias e classificações, identificando, de maneira fortemente subjetiva, esta ou aquela função (por exemplo, a função de controle, a função de segurança pública etc.).

A inclusão de novos "poderes", ou, mais propriamente, a constatação da existência de funções outras, atribuíveis a certos "poderes" ("órgãos de soberania") por insuficiência absoluta dos "poderes" tradicionalmente aceitos, pode-se dizer, é uma constante no pensamento mais recente de todos quanto se ocuparam detidamente do tema, o que infirma a possibilidade de uma construção teórica das funções estatais.

Desse modo, repete-se que não se quer privilégios, o que se quer são condições para desempenhar um serviço público de qualidade com agentes que foram preparados para cumprir tal mister, com agentes que poderão ser responsabilizados se ferirem os preceitos legais, por agentes que tem identidade com a terra.

Pode-se trazer à colação o bom exemplo inglês que tem na ‘Polícia’ uma instituição de Estado e uma instituição respeitada.

Assim, segundo Vogler (2004, p. 172) fazendo uma análise comparativa entre os sistemas de polícias, como as do continente e a insular.

Em 1915, Fosdick insistiu repetidamente que deveria ser feita uma diferenciação entre o padrão anglo-saxão e o padrão o europeu continental de polícia. Os países anglo-saxões desenvolveram forças policiais relativamente tarde e, por razões políticas relacionadas com as revoluções inglesa e americana, nunca permitiram o controle estatal da polícia, mas insistiram na fragmentação local de forças, em uma negação total da organização militar e na independência profissional da polícia de influências políticas. Em casos extremos, como a Inglaterra, a polícia trabalha desarmada. Esta tradição é contrastada pelo modelo continental que foi desenvolvido por Estados absolutistas, os quais usavam a polícia como projeção da autoridade do Estado.

Dessa forma acerca do corporativismo não se pode concordar com os setores reacionários, vale ainda relembrar que tanto o Poder Judiciário quanto o Ministério Público tem sua origem histórica ligada ao Governo, entretanto a libertação desses poderes do Governo trouxe segurança aos cidadãos que puderam acreditar em órgãos isentos de pressões externas e trouxe, também, respeitabilidade pela função exercida por esses órgãos.

Lembra-se que o Poder Judiciário surgiu, primeiramente, como forma do "Rei" se livrar de julgar casos que se avolumavam de seus súditos, da mesma forma, o Ministério Público era o acusador real, guardando no caso brasileiro essa alcunha até sua libertação na Constituição de 05 de outubro de 1988, passando a ser o defensor da cidadania.

Nesse diapasão, ensina Tavares (2010, p. 1.183) acerca do entendimento de Montesquieu na separação dos poderes.

Se tradicionalmente a separação concebia-se entre o Legislativo e Executivo, Montesquieu veio a acrescentar a função judicial. A separação, em Montesquieu, adquire ares de completude científica, bem como já há a pretensão de considerá-las todas essencialmente jurídicas, é de amplo conhecimento o que Montesquieu pensava a seu respeito, considerando que "os juízes de uma nação não são mais que a boca que pronuncia as sentenças da lei, seres inanimados que não podem moderar nem sua força, nem seu rigor".

Por sua vez relata Mazzilli (2008, p. 36) acerca da origem histórica do Órgão do Ministério Público.

O mais comum é invocar-se a origem do Ministério Público nos procuradores do rei do velho direito francês (a Ordenança de 25 de março de 1302, de Felipe IV, foi o primeiro texto legislativo a tratar objetivamente dos procuradores do rei da França; Felipe, porém, não criou os procuradores; apenas regulamentou o juramento e as obrigações de procuradores já existentes).

Nesse ponto ainda é importante tecer alguns comentários que os revolucionários pensavam do poder judiciário, pois entendiam que esse poder era corrupto e julgava contra o povo, isso ficou tão impregnado na cultura do povo francês que lá em França não existe uma Jurisdição una, mas sim um contencioso administrativo que julga as causas que envolvem o Estado e um poder Judiciário que julga as demais causas, bem como o controle de constitucionalidade fica restrito ao Conselho Constitucional francês, o qual não é composto por juízes togados.

Desse modo é necessário quebrar os grilhões que nos prendem a questões comezinhas, bem como perder o medo de dar um passo adiante ou ainda, valendo-se de palavras populares – deve-se largar o osso.

Em seus ensinamentos acerca da transição do Estado Liberal ao Estado Social, Bonavides (2009, p. 41) brilhantemente explana.

O Estado manifesta-se, pois, como criação deliberada e consciente da vontade dos indivíduos que o compõem, consoante as doutrinas do contratualismo social.

Sua existência seria, por conseqüência, teoricamente revogável, se deixasse de ser o aparelho de que se serve o Homem para alcançar, na Sociedade, a realização de seus fins.

Não obstante as reações e resistências que apareçam acerca da constitucionalidade da autonomia da ‘Polícia’ é relevante os argumentos de Ackerman (2006, p.20-21) acerca da democracia estadunidense.

Nos Estados Unidos, diferentemente do que ocorre na Alemanha, é o povo a fonte dos direitos, a Constituição não determina os direitos que o povo deve estabelecer ou exercer.

Falando como cidadão, não me alegra essa descoberta. Eu, particularmente, acredito ser uma boa idéia impedir a revisão da Declaração de Direitos contra grupos majoritários americanos no futuro, envolvidos em algum paroxismo neonazista. Todavia, de certo modo, o exposto apenas reforça o meu ponto de vista, que é o de esclarecer o espírito da Constituição como ela é, e não como ela poderia ou não ser. A menos que um movimento político tenha sucesso em estabelecer uma Declaração de Direitos moderna, o dualismo ainda permanece como o melhor representante dos anseios da sociedade estadunidense, em comparação com qualquer outra interpretação fundamentalista. A Constituição coloca a democracia em primeiro plano; contudo, não da maneira simplista como supõem os monistas.

Desse modo, sendo o povo, o titular do poder constituinte, o qual é qualificado, segundo Peña de Morais (2010, p. 9)

como poder de produção das normas constitucionais, por meio do processo de elaboração e/ou reforma da Constituição, com o fim de atribuir legitimidade ao ordenamento jurídico do Estado.

Sendo ainda, exercido pelos representantes escolhidos por sufrágio universal, direto e secreto, e não sendo a Constituição Federal um documento fossilizado ou eternizado é importante que se pense a respeito de mudanças no texto constitucional no fito de agilizar a prestação de um melhor serviço público.

Outrossim é importante ressaltar que não se quer Jurisdição para ‘Polícia’, lógico que não. Independência ou autonomia não titulam a polícia como mantenedora do poder de dizer e distribuir o direito. O barão de Montesquieu já lho disse que o poder deve controlar o poder, pois o homem tende a abusar do poder.

Assim, Choukr apud Monet (2009, p. 20) ao explanar acerca da democracia e a polícia nos fala.

Não se descarta, por evidente, a importância da atividade policial, lembrando-se que, "mais talvez do que qualquer outro regime político, a democracia depende muito da qualidade de sua polícia, assim como do apego dos policiais aos valores que a fundamentam", e que "fora do campo dos enfrentamentos políticos, a democracia tem a necessidade da polícia: uma sociedade livre não pode dispensar um certo nível de ordem, ou ainda, de previsibilidade, nas trocas sociais cotidianas", vez que "não só os cidadãos esperam da polícia que ela lhes assegure um certo nível de segurança, mas lhe pedem que o faça de tal modo que sua convicção democrática saia reforçada".

Dessa maneira é preciso repensar a Instituição Polícia – Militar e Civil como instituição do Estado e não de Governos, da mesma forma é necessário quebrar paradigmas, de forma que não se pode mais desconfiar de tudo e de todos num país que galgou um grau de democracia tal que ainda valha a pena temer as instituições estatais cerceando sua atuação, pois sempre estão ao crivo de praticas mirabolantes para acabar com a criminalidade e a violência.

Deve-se seguir em frente, decidir-se a mudar, sob pena de ficarmos com o mesmo argumento apresentado pelos porcos na obra de George Orwell - A Revolução dos Bichos, onde em princípio, dois é ruim, quatro é bom, para logo depois, os porcos já andando de forma bípede, renegar tudo o que movimentou a revolução, e escravizar/explorar os animais da fazenda.

Assim, concorda-se com Sunstein (2009, p. 1) em sua introdução a Partial Constituition acerca do poder do povo estadunidense na democracia deliberativa na condução das decisões do Estado.

Devemos entender a meta primordial do criador como a formação de uma democracia deliberativa. Nesse sistema, os funcionários públicos seriam responsáveis pelas pessoas, mas também estariam em uma posição na qual evitariam o poder de grupos de interesse, e assim deliberariam amplamente sobre o interesse público.

Por isso é importante que a mudança ocorra para que o cidadão brasileiro saiba de quem realmente cobrar e ainda, possa enxergar na Polícia uma Instituição confiável e protetora.


Autores

  • Rogério Fernandes Lima

    Rogério Fernandes Lima

    Capitão da Polícia Militar do Espírito Santo; Bacharel em Direito; Especialista em Segurança Pública; Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais; Professor de Direito Penal nos Cursos de Formação de Soldados da PMES; Professor nos cursos de habilitação de Sargentos e Cabos da PMES; Especializado pela Escola Superior do Ministério Público do Espírito Santo; Chefe da Seção de Polícia Administrativa e Judiciária Militar (SPAJM)

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  • Marcelo Dergos Ribeiro

    Marcelo Dergos Ribeiro

    1º Tenente da PMES. Especialista em Segurança Pública. Professor de História da Polícia Militar do Espírito Santo. Chefe da Seção de Planejamento da Instrução da Diretoria de Ensino, Instrução e Pesquisa.

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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

LIMA, Rogério Fernandes; RIBEIRO, Marcelo Dergos. A polícia brasileira: instituição de Estado e não órgão de governo. As origens e a busca pela autonomia. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2814, 16 mar. 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/18669>. Acesso em: 23 out. 2014.


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