V.Situações especiais que a jurisprudência não tem adotado a tese do prévio requerimento administrativo.
Nota-se, pela pesquisa jurisprudencial e pela vivência profissional, que em algumas situações específicas a jurisprudência não tem aceitado a tese do prévio requerimento administrativo.
Apontamos, a seguir, algumas dessas situações.
A jurisprudência tem negado a tese do prévio requerimento quando as ações judiciais versam sobre matérias que notoriamente, e de forma reiterada, o INSS vem indeferindo o pedido administrativo do segurado (exemplo, os pedidos de desaposentação).
São ações que, via de regra, o ponto controvertido é matéria de direito, com dissenso jurídico entre o entendimento da Administração e o Judicial.
Nas ações revisionais dos benefícios previdenciários, quando já houve inicialmente um requerimento e uma concessão do benefício, também tem entendido a jurisprudência pela desnecessidade da prévia provocação da Administração para a revisão ou alteração das condições iniciais da concessão do benefício.
PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. CÔMPUTO DE TEMPO ESPECIAL. OMISSÃO DA AUTARQUIA. CONFIGURAÇÃO. EQUIVALÊNCIA À NEGATIVA TÁCITA. DESNECESSIDADE DE PRÉVIO PEDIDO DE REVISÃO. INCIDENTE PROVIDO. 1. Compete ao INSS conceder o benefício mais adequado ao segurado, independentemente de qual benefício haja sido requerido, assegurando, assim, a proteção ao seu direito. 2. Em se tratando de pedido de revisão de benefício de aposentadoria por tempo de contribuição, concedido sem o cômputo do tempo de serviço especial (para o qual se exigiria apenas o enquadramento profissional), dispensável se faz o prévio pedido administrativo, por configurar a omissão da Autarquia negativa tácita ao direito postulado. 3. Incidente de uniformização acolhido com a determinação de devolução dos recursos com mesmo objeto às Turmas de origem a fim de que, nos termos do art. 15, §§ 1º e 3º, do RI/TNU, mantenham ou promovam a adequação da decisão recorrida. (TNU. PU 200972510003124. Relatora Juíza Federal Simone Lemos Fernandes. Fonte: DOU 28/10/2011. Data da Decisão: 11/10/2011).
Essas ações revisionais propostas pelos segurados para a alteração (para maior) da renda mensal percebida tem provocado nos últimos anos diversos reconhecimentos administrativos, realizando o INSS o pagamento de forma parcelada ou em prestação única.
As ações previdenciárias que versam sobre pedidos de prorrogação ou restabelecimento de auxílio-doença também são apontadas pela jurisprudência como de desnecessária comprovação do prévio requerimento.
São os casos em que o segurado solicita administrativamente o auxílio-doença, sendo o benefício concedido, mas com a fixação de um prazo pelo médico-perito para que o segurado retorne ao INSS para nova perícia médica, para avaliação da permanência da condição incapacitante para o trabalho, situações conhecidas como limite médico ou alta médica programada.
PROCESSUAL CIVIL. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. SEGURADO FALECIDO NO CURSO DA LIDE. LEGITIMIDADE DOS HERDEIROS PARA PROSSEGUIR NO POLO ATIVO DO FEITO. INCIDENTE PROVIDO. (...) 3. Apesar do tema da necessidade de prévio requerimento administrativo permear o julgamento deste feito, registro que esta Corte tem posicionamento consolidado no sentido de que revela desnecessária tal providência quando se trata de pedido de restabelecimento de benefício cessado, para o qual necessariamente já houve a postulação na via administrativa. Assim, a circunstância de a parte autora não ter requerido a revisão do ato de cessação de pagamento de auxílio-doença não impede o reconhecimento de seu direito de percepção de valores desde então, direito que, uma vez reconhecido, teria se incorporado ao seu patrimônio desde a conduta ilícita da Autarquia Previdenciária, sendo, por consequência, transferível aos herdeiros em caso de seu falecimento no curso da lide. (...)
(TNU. PU 00141953320074036302. Relatora Juíza Federal Simone dos Santos Lemos Fernandes. Fonte: DOU 25/05/2012).
Nesses casos em que o segurado não comparece para nova análise médica, de fato não há uma resistência administrativa à prorrogação do benefício, haja vista que o exame da capacidade laboral não foi efetivado pelo órgão previdenciário.
Mas entende parcela da jurisprudência que, como houve um primeiro requerimento administrativo para a concessão do benefício por incapacidade, então seria desnecessário novo comparecimento do segurado para a análise médica.
A prática advocatícia também demonstra a existência de ações em que, embora o objeto da ação seja a concessão de determinado benefício, no curso da ação o autor requer a concessão de outro benefício, diverso do pedido inicial, vislumbrando que se permanecesse com o pedido formulado na petição inicial certamente o resultado do julgamento lhe seria desfavorável.
Nesses casos, não seria possível aceitar-se a procedência do pedido por duas razões: primeiro, pela violação do princípio da demanda ou da congruência entre o pedido e a sentença judicial; segundo, pela ausência de uma oportunização à Administração na apreciação daquele benefício requerido posteriormente em juízo.
Bastante comum a realização desses pedidos em juízo nos benefícios por incapacidade, principalmente quando no curso da ação verifica-se que o segurado não satisfaz o requisito da carência para a concessão de auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez, vindo o segurado a requerer a concessão do amparo social ao deficiente previsto na Lei nº 8.742/93[12].
Como este último benefício possui requisitos específicos, com a necessidade de uma avaliação médica e social diferenciada em relação ao benefício de auxílio-doença, com a realização de perícia médica e análise de assistente social, não é adequado considerar por atendido o interesse processual, já que inexiste pretensão resistida em relação ao benefício assistencial.
Também há decisões judiciais que desconsidera a tese do prévio requerimento em relação a ações ajuizadas nos mutirões judiciários realizados em pequenos municípios onde não existem órgãos do Judiciário, considerando que, nessas situações, o deslocamento da estrutura judiciária se realiza para uma aproximação da prestação jurisdicional com comunidades carentes e distantes da estrutura estatal.
Nesse sentido, a seguinte jurisprudência:
PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR IDADE. TRABALHADORA RURAL. PRELIMINAR DE FALTA DE INTERESSE DE AGIR. AUSÊNCIA DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. AÇÃO PROPOSTA POR OCASIÃO DE JUIZADO ESPECIAL ITINERANTE. EXAME DO CASO CONCRETO. PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO IMPROVIDO. 1. Proposta a ação por ocasião de Juizado Especial Itinerante, caracterizado por atender pessoas de baixa instrução e renda, sem qualquer familiaridade com os procedimentos administrativos e judiciais, e se reconhecendo, ademais, em face da natural publicidade da realização da Justiça Itinerante na comunidade envolvida, não se afigura exigível o prévio requerimento administrativo para caracterizar o interesse processual na demanda visando à obtenção de benefício previdenciário, mesmo sem prévio requerimento perante o INSS. 2. A atuação jurisdicional, na hipótese, não implica supressão da instância administrativa e substituição indevida do Judiciário ao Executivo, prevalecendo o princípio da inafastabilidade do controle judicial. 3. Incidente conhecido e improvido. (TNU. PU 200638007243544. Relatora Juíza Federal Rosana Noya Alves Weibel Kaufmann. Fonte: DOU 21/10/2011).
No nosso entendimento, a relativização de requisitos processuais nas situações da realização de mutirões judiciários, apenas sob o argumento de que o município não é sede de órgão do poder judiciário, não se mostra razoável e adequada aos princípios do direito processual. Estaria criando um tratamento jurídico diferenciado apenas em razão da ausência do Estado em determinadas localidades.
Uma última situação que podemos arrolar é das ações em que, embora não tenha sido precedida do requerimento administrativo, o representante judicial do INSS apresentar contestação específica sobre o tema objeto da ação judicial, enfrentando o mérito do pedido judicial, tese conhecida como do “interesse de agir superveniente”.
CONSTITUCIONAL – ACESSO À JUSTIÇA – AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO – INTERESSE DE AGIR CARACTERIZADO PELA APRESENTAÇÃO DE CONTESTAÇÃO ESPECÍFICA PELO INSS E POR TRATAR-SE DE PEDIDO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO - INCIDENTE DA PARTE AUTORA CONHECIDO E PROVIDO. 1. Ofende a garantia do acesso à justiça a extinção do feito sem resolução de mérito decorrente da ausência de prévio requerimento administrativo quando há contestação específica do réu. Pedido referente à revisão da RMI para computar os salários-de-contribuição o valor correspondente a adicional de periculosidade deferido nos autos da Reclamação Trabalhista e reajustar a RMI em épocas específicas com observância do IGP-DI como índice de reajuste. 2. Incidente de uniformização conhecido e para firmar a tese de que ofende a garantia do acesso à justiça a extinção do feito sem resolução de mérito decorrente da ausência de prévio requerimento administrativo quando há contestação específica do réu, anulando o acórdão e a sentença para que outra seja proferida como o julgador entender de direito, afastada a exigência de prévio requerimento administrativo. (TNU. PU 200563020022909. Relator Juiz Federal Vladimir Santos Vitovsky. Fonte: DOU 08/06/2012).
São estes alguns casos concretos encontrados na atividade jurisdicional que os juízes adeptos à tese do prévio requerimento vêm a mitigá-la em razão de circunstâncias fáticas que entendem suficientes para a negação da tese.
VI. Conclusões.
Como visto, o tema do prévio requerimento administrativo em matéria previdenciária abrange uma série de questionamentos jurídicos e metajurídicos que, ainda nos dias atuais, abre espaço para divergências de posicionamento, inclusive no seio do Poder Judiciário.
Não obstante a tese dominante nos Tribunais Superiores ser a não exigência do prévio requerimento administrativo como condição das ações previdenciárias, há um movimento advindo de juízes dos órgãos dos Juizados Especiais Federais que tem sinalizado uma mudança de entendimento.
Com a palavra o Supremo Tribunal Federal que, por meio do RE nº 631240/MG, com repercussão geral reconhecida, uniformizará o entendimento entre todos os órgãos jurisdicionais.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
ALENCAR, Hermes Arrais. Benefícios Previdenciários. 4ª edição. São Paulo. Leud. 2009.
CINTRA, Antônio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 13ª edição. São Paulo. Malheiros. 1997.
MOREIRA, João Batista Gomes. O processo administrativo como meio de prevenção e solução de litígios. Fórum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 10, n. 114, ago. 2010. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=68834>. Acesso em: 28 setembro 2012.
SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras linhas de direito processual civil. 1º volume. 20ª ed. São Paulo. Saraiva. 1998.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 2ª edição. Porto Alegre. Livraria do Advogado. 2001.
SAVARIS, José Antônio. Direito processual previdenciário. Curitiba. Juruá. 2008.
Notas
[1] Dados estatísticos revelam que do total de benefícios concedidos pelo INSS no ano de 2011 (4,8 milhões) apenas 9,99% decorreram de determinação judicial (Fonte: http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/1_121005-161837-178.pdf e http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/1_121023-162858-947.pdf).
[2] Alencar, Hermes Arrais. Benefícios Previdenciários. 4ª edição. São Paulo. Leud. 2009. Páginas 639 a 647.
[3]STF. RE-AgR 549055 (Relator Ministro Ayres Britto): EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DESNECESSIDADE DE REQUERI MENTO ADMINISTRATIVO PRÉVIO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO PARA O ACESSO AO JUDICIÁRIO. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência desta nossa Corte firmou-se no sentido de ser desnecessário para o ajuizamento de ação previdenciária o prévio requerimento administrativo do benefício à autarquia federal. Precedentes. 2. Agravo regimental desprovido.
[4]STJ. AGRESP 1142010 (Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho): PREVIDENCIÁRIO. Agravo Regimental CONTRA DECISÃO QUE DEU PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. ANÁLISE. IMPOSSIBILIDADE. DESNECESSIDADE DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO COMO REQUISITO PARA O AJUIZAMENTO DE AÇÃO EM QUE SE PLEITEIA A CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DO INSS DESPROVIDO. 1. A análise de matéria de cunho constitucional é, por força do art. 102, III da Carta Maior, exclusiva da Suprema Corte, sendo, portanto, vedado a este Superior Tribunal de Justiça conhecer da suposta infringência, ainda que para fins de prequestionamento. 2. As Turmas que compõem a 3a. Seção desta Corte já pacificaram o entendimento de que a ausência de prévio requerimento administrativo não constitui óbice para que o segurado pleiteie judicialmente a concessão de seu benefício previdenciário. 3. Agravo Regimental do INSS desprovido.
[5]CPC. Art. 543-B. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a análise da repercussão geral será processada nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, observado o disposto neste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 1º Caberá ao Tribunal de origem selecionar um ou mais recursos representativos da controvérsia e encaminhá-los ao Supremo Tribunal Federal, sobrestando os demais até o pronunciamento definitivo da Corte. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
[6] Sarlet, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 2ª edição. Porto Alegre. Livraria do Advogado. 2001. Página 51. O autor estuda com profundidade as três gerações ou dimensões dos direitos fundamentais, sendo a primeira geração a dos direitos individuais do cidadão em relação ao Estado, de cunho negativo ou de abstenção do poder público em relação aos indivíduos (ex: direito à vida, à liberdade, à propriedade e à igualdade); os de segunda geração os direitos sociais, econômicos e culturais, que, como acima afirmado, exigiu do Estado uma posição ativa a fim de materializar e garantir o efetivo usufruto dos direitos individuais pelo cidadão, como indutor de uma justiça social eqüitativa. E os de terceira geração são os direitos coletivos que saem do aspecto individual de cada cidadão e mantém a titularidade na coletividade, indeterminável subjetivamente (ex: direito à paz, ao meio ambiente sadio e à qualidade de vida).
[7] Santos, Moacyr Amaral. Primeiras linhas de direito processual civil. 1º volume. 20ª ed. São Paulo. Saraiva. 1998. Página 170.
[8] Cintra, Antônio Carlos de Araújo; Grinover, Ada Pellegrini; Dinamarco, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 13ª edição. São Paulo. Malheiros. 1997. Página 260.
[9] Savaris, José Antônio. Direito processual previdenciário. Curitiba. Juruá. 2008. Página 199.
[10] Moreira, João Batista Gomes. O processo administrativo como meio de prevenção e solução de litígios. Fórum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 10, n. 114, ago. 2010. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=68834>. Acesso em: 28 setembro 2012.
[11] Não mais se ouve falar das imensas filas nas portas das agências previdenciárias, resultado da modernização dos órgãos da Previdência Social, utilizando recursos de telefonia (Central 135) e de informática (site da previdência) para permitir que o segurado somente compareça à APS quando necessária sua presença para análise do pedido de benefício.
[12] Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)
§ 1º Para os efeitos do disposto no caput, a família é composta pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)
§ 2º Para efeito de concessão deste benefício, considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas. (Redação dada pela Lei nº 12.470, de 2011)
§ 3º Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário-mínimo. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)
§ 4º O benefício de que trata este artigo não pode ser acumulado pelo beneficiário com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo os da assistência médica e da pensão especial de natureza indenizatória. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)
§ 5º A condição de acolhimento em instituições de longa permanência não prejudica o direito do idoso ou da pessoa com deficiência ao benefício de prestação continuada. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)
§ 6º A concessão do benefício ficará sujeita à avaliação da deficiência e do grau de impedimento de que trata o § 2º, composta por avaliação médica e avaliação social realizadas por médicos peritos e por assistentes sociais do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS. (Redação dada pela Lei nº 12.470, de 2011)
(...)
§ 10. Considera-se impedimento de longo prazo, para os fins do § 2o deste artigo, aquele que produza efeitos pelo prazo mínimo de 2 (dois) anos. (Inclído pela Lei nº 12.470, de 2011)
