LIMITAÇÕES AO PODER DE TRIBUTAR À LUZ DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS TRIBUTÁRIOS
Olinda Joyce de Sousa Barros*
Advogada
Pós-Graduanda em Direito Tributário
RESUMO: Objetivando explorar um ramo de grande relevância para o ordenamento jurídico pátrio, o Direito Tributário, o presente artigo ocupa-se do deslindar de uma temática essencial aos estudos deste segmento: As limitações ao Poder de Tributar à Luz dos Princípios Constitucionais Tributários. Analisa-se, para tanto, a seção II do título VI da Constituição Federal, atendo-se, especialmente, ao artigo 150 e seus incisos. Desta forma, com o embasamento teórico, passa-se a análise das Limitações sofridas pelo Estado na sua atividade tributária, elegendo os princípios constitucionais tributários como os principais obstáculos impeditivos dessa atividade. Mister se fez, portanto, conhecer cada princípio e de que forma a sua aplicação limita a atividade tributante do Estado, despendendo maior segurança aos cidadãos-contribuintes. Por fim, faz-se uma corelação entre as Limitações existentes e a atividade do Estado, no âmbito da tributação.
PALAVRAS-CHAVE: Limitação; Princípios Constitucionais Tributários; Aplicabilidade.
RESUMEN: Con el fin de explorar un montón de gran relevancia para el sistema jurídico nacional, la Ley del Impuesto, los presente artículo trata de la desintegración de un tema esencial para los estudios de este segmento: Limitaciones de la potestad tributaria de la Luz Constitucional Principios Tributaria. Analiza, por lo tanto, la sección II del Título VI de la Constitución Federal, lo tengo arriba, en especial el artículo 150 y sus sub-secciones. Por lo tanto, el fundamento teórico, pasa por el análisis de las limitaciones sufridas por el Estado en su impuesto sobre la actividad, el impuesto sobre la elección de los principios constitucionales como los principales obstáculos que dificultan la actividad. Relevante se hizo, por lo tanto, conocer cada principio y cómo su aplicación es el estado tributante actividad limitada, el gasto de una mayor seguridad para los ciudadanos-contribuyentes. Por último, hacemos un corelação entre las limitaciones existentes y la actividad del Estado, en la tributación.
PALABRAS-CLAVE: Limitación; los principios constitucionales de impuestos; aplicabilidad.
As Limitações ao Poder de Tributar à luz dos Princípios Constitucionais Tributários
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo visa abordar a temática da Limitação ao Poder de Tributar sob a égide da principiologia constitucional tributária, estampados na seção III do título VI da Constituição Federal, especialmente tratado no artigo 150 e seus incisos. Não pretendendo, no entanto, ater-se em afinco às imunidades tributárias, visto que estas representam um tema merecedor de análise específica.
Na primeira parte, serão expostos, de maneira genérica, uma breve introdução ao estudo do direito tributário, a fim de esclarecer a sua relevância para o Estado, bem como para os cidadãos de maneira geral. Em um segundo momento será posto à baila as limitações ao poder de tributar, esclarecendo seu conceito e a forma como se comporta em um ordenamento jurídico. Em seguida, são estudados os princípios constitucionais tributários, as suas formas de atuação e de que maneira cada um atua para limitar a ação do Estado, no exercício de tributar. Por fim, é feita uma correlação entre os princípios e as limitações, a fim de esclarecer o quão intimamente estão ligados estes institutos.
A utilidade deste texto justifica-se pela necessidade em se conhecer as medidas utilizadas pelo legislador no tocante a atividade tributaria do Estado. Ora, se não houvesse se instituído meios eficazes a frear a atividade estatal neste âmbito, os cidadãos estariam sujeitos a exações insuportáveis, à invasão de seus patrimônios. Necessário se faz, pois, conhecer das formas utilizadas pelo legislador para limitar essa atuação, contribuindo, desta forma, para a segurança jurídica e a justiça fiscal.
2. BREVES CONSIDERAÇÕES AO DIREITO TRIBUTÁRIO
É sabido, desde os tempos antigos, que para que se possa subsidiar o funcionamento de um Estado, fundado na busca da construção de uma sociedade livre e justa, em que haja desenvolvimento e garanta aos seus cidadãos o mínimo necessário a uma vida digna, é imprescindível a existência de uma cooperação mútua de todos, objetivando a arrecadação de recursos suficientes ao alcance dessas finalidades.
No Brasil, como nas demais partes do mundo, a história da tributação remonta às épocas antigas. Ainda no período colonial, logo após a descoberta, os Portugueses, colonizadores, instituíram várias formas de arrecadação de tributos, sendo o “quinto” a principal delas. Todavia, somente com a constituição de 1824, após a criação e separação dos Poderes Estatais, foi atribuído ao Poder Legislativo a competência para criar os tributos necessários ao financiamento da “máquina Estatal”.
Atendo-se à atualidade, a Constituição Federal de 1988, em seu título VI, trata acerca da tributação e do orçamento, dispondo das formas em que o Estado pode e deve exigir de seus cidadãos a contraprestação necessária ao financiamento do desenvolvimento nacional. Destarte, apresenta em seu texto normas de caráter geral, capazes de irradiar direcionamento aos aplicadores do direito, bem como os princípios que regem a tributação nacional, as limitações impostas ao Estado no tocante às suas competências e, finalmente, os impostos e os respectivos Entes competentes para criá-los.
Todavia, antes que se possa adentrar com segurança à temática central, pertinente se faz ainda, trazer à baila o estudo de alguns conceitos, a fim de sedimentar conhecimentos primários. Pois bem. O Código Tributário Nacional, vigente desde o ano de 1966, embora seja formalmente uma lei ordinária, foi recepcionado pela Constituição Federal com o status de Lei Complementar, uma vez que tem a principal finalidade de orientar a aplicação das normas gerais existentes na própria Carta Magna.
Assim sendo, o CTN apresenta em seu texto importantes conceitos, imprescindíveis à compreensão do Direito Tributário; Dentre estes, destaca-se o conceito e, consequentemente, o estudo do Tributo:
Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. (Art.3º do Código Tributário Nacional)
Corroborando com o conceito apresentado pelo CTN, pode-se entender o tributo como uma relação jurídica obrigacional, de direito público, daí o seu caráter compulsório, onde, de um lado temos o Estado, credor de tal relação, podendo este estar representado por qualquer dos entes tributantes e, de outro lado, o devedor, representado pelo contribuinte, seja ele pessoa física ou jurídica.
Superada essa temática, mister se faz ainda compreender a forma escolhida pelo legislador constituinte para delimitar a atuação tributária, visto que criaram-se métodos para que não se procedesse a cobrança demasiada dos contribuintes. Desta forma, o mesmo título constitucional que determina a exigência da cobrança de tributos, assevera também que o próprio Estado, ente detentor da competência de instituir e cobrar tributos, observe determinados limites quando do exercício de suas competências. Na sábia lição de Aliomar Baleeiro “O sistema tributário movimenta-se sob complexa aparelhagem de freios e amortecedores, que limitam os excessos acaso detrimentosos à economia e à preservação do regime e dos direitos individuais”. (BALEEIRO, p.2, 1997).
Foi, portanto, objetivando enunciar esses limites, que o próprio legislador constituinte elencou em seu texto os chamados princípios constitucionais tributários, como se deduz da lição do renomado professor José Afonso “Embora a Constituição diga que cabe à lei complementar regular as limitações ao poder de tributar (art. 146, II), ela própria já as estabeleceu mediante a enunciação de princípios constitucionais da tributação” (SILVA, p. 712, 2009).
Finalmente, pode-se reconhecer que, no que se refere ao Sistema Tributário Nacional, o ordenamento jurídico pátrio dispõe de princípios que funcionam como verdadeiros escudos de proteção ao contribuinte, impondo os devidos e necessários obstáculos à atividade do credor, o Estado.
3. DAS LIMITAÇÕES AO PODER DE TRIBUTAR
As Limitações ao Poder de Tributar são, em sentido lato, como obstáculos estabelecidos pela própria Constituição Federal, para que o Ente Tributante não exceda o exercício de suas atribuições, impondo, desta forma, ao contribuinte, uma carga onerosa insuportável. É, portanto, o disciplinamento jurídico de tais competências.
Com um conceito atual e didático, o Professor Eduardo Sabbag esclarece:
As limitações ao poder de tributar são, em última análise, qualquer restrição imposta pela CF às entidades dotadas de tal poder, no interesse da comunidade, do cidadão ou, até mesmo, no interesse do relacionamento entre as próprias entidades impositoras. (SABBAG, p. 01, 2012)
No entendimento de Aliomar Baleeiro, as limitações podem ocorrer de forma ativa ou negativa, como se depreende da seguinte lição:
A defesa do sistema tributário e do próprio regime político do país processa-se por um conjunto de limitações ao poder ativo de tributar. Delas, o mais importante, por suas implicações políticas e jurídicas, é o da legalidade dos tributos. Em regra geral, essas limitações se endereçam ao poder ativo de tributar. Mas existe, também, ao nosso ver, a limitação ao poder de não-tributar ou isentar, inclusive a de a União isentar imposto estranho à sua competência (...). (BALEEIRO, p. 2, 1997).
Neste diapasão, é possível considerar a própria atribuição de competências, como uma forma limitadora do Poder de Tributar. Ora, se se é dada a competência exclusiva a um Ente, para tributar em determinado âmbito, implica em excluir os outros Entes desta competência, surgindo, assim, uma limitação ao Poder de Tributar destes; formando, por conseguinte, o que a doutrina denomina de “desenho das limitações”. Insta ressaltar, ademais, que a Constituição Federal ao elencar as espécies de tributos, elegendo, desde então, a competência para cada Ente, promoveu um limite de grande precisão. Tem-se, pois, delimitada as competências exclusivas, comuns e concorrentes.
Destarte, pode-se compreender essas Limitações como restrições ao Estado e, por conseguinte, como garantias postas a favor do contribuinte, traduzindo-se em meios eficazes, capazes de proteger contra os excessos de exação, bem como assegurar a estes o exercício de seus direitos e deveres, enquanto cidadãos brasileiros.
Por fim, cabe salientar ainda que, os princípios tributários estampados na Carta Magna, como já mencionado anteriormente, consistem no principal meio usado pelo legislador constituinte, para que se pudesse delimitar a área de atuação fiscal do Estado.
4. DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS TRIBUTÁRIOS
De maneira generalista, pode-se entender os princípios como normas basilares, que norteiam todo o ordenamento, vinculando a hermenêutica jurídica, vez que as outras regras, mesmo que de igual hierarquia, se amoldam a essas.
No que tange aos princípios constitucionais tributários, estes mostram-se não só como direcionamento a ser seguido, mas também como limites a serem respeitados. Especialmente tratando do artigo 150 da nossa Carta Magna, a principiologia tributária revela-se como verdadeira proteção a todos que sofrem o ônus da tributação. Traz-se à baila o entendimento de Hugo de Brto Machado, a fim de corroborar com o exposto:
Tais princípios existem para proteger o cidadão contra os abusos do poder. Em face do elemento teleológico, portanto, o intérprete, que tem consciência dessa finalidade, busca nesses princípios a efetiva proteção do contribuinte.
Aliás, o Direito é um instrumento de defesa contra o arbítrio, e as supremacia constitucional, que alberga os mais importantes princípios jurídicos, é por excelência um instrumento do cidadão contra o Estado. Não pode ser invocado pelo Estado contra o cidadão. (MACHADO, p. 31, 2011)
Em precisa explanação, o renomado Professor José Afonso, nos remete a uma visão ampla, porém precisa, acerca da temática principiológica, in litiris:
O sistema tributário nacional subordina-se a vários princípios, que configuram garantias constitucionais dos contribuintes, conforme reconhece o art. 150, sem prejuízo de outras, e, em contrapartida, constituem limitações ao poder de tributar. Exprimem-se em forma de vedações constitucionais às entidades tributantes. (SILVA, José Afonso. P. 712, 2009)
Finalmente, ainda objetivando conceituar de forma esclarecedora a importância dos princípios constitucionais da tributação, tem-se a lição do Professor Sacha “Os princípios constitucionais dizem como devem ser feitas as leis tributárias, condicionando o legislador sob o guante dos juízes, zeladores que são do texto da Constituição”. (COÊLHO, p.170, 2005)
Sendo assim, pode-se considerar, finalmente, que os princípios constitucionais tributários, ditam a inteligibilidade de todo o sistema, promovendo, desta forma, o bom exercício das leis tributárias, podendo limitar ou expandir sua aplicação.
Passa-se, por hora, à análise e individualização dos princípios constitucionais tributários, objetivando conhecer os seus alcances e aplicabilidades:
LEGALIDADE
Também conhecido por “Princípio da Estrita Legalidade”, a norma em comento nada mais é, se não, uma norma explícita, estampada na própria Constituição, que assevera a maneira pela qual um tributo deve, necessariamente, ser instituído ou majorado.
Enuncia o artigo 150, I da CF, que somente a lei poderá instituir ou majorar tributos. Deve-se, portanto, interpretar a expressão “lei” do dispositivo em seu sentido estrito, ou seja, como sendo o ato normativo, praticado por autoridade competente, propriamente dito.
Além disto, deve-se encarar o princípio da legalidade por outra ótica: a atribuição de competências. Destarte, deverá, necessariamente, estar em consonância com o principio da legalidade a autoridade que instituiu ou majorou determinado tributo, uma vez que a própria Carta Magna estabelece as competências capacitadas para tanto. Sendo assim, os tributos federais deverão ser legislados pelo Congresso Nacional, os tributos estaduais pelas Assembleias Legislativas e por fim, os municipais pelas Câmaras de Vereadores.
Desta maneira, por ser criado pelos representantes do povo, entende-se por consentido por este mesmo povo, toda criação ou majoração tributária. Podendo, desta feita, o Estado invadir o patrimônio do particular, retirando-lhe a contraprestação suficiente à manutenção de suas atividades, praticando todos estes atos sob a égide do princípio da legalidade.
ISONOMIA TRIBUTÁRIA
Enunciado no inciso II do art. 150 da CF, a Isonomia ou Igualdade tributária tem a finalidade de proibir qualquer tipo de distinção entre contribuintes que estejam em igual situação. Parte, este princípio, da premissa de que se devem tratar os iguais de forma igual e, consequentemente, os desiguais, dessa mesma maneira, mas na medida de suas desigualdades.
Busca-se projetar na área tributária o conhecido princípio generalista da igualdade jurídica e, como aplicação prática a este princípio, a própria Constituição proíbe, de plano, que sejam concedidos benefícios fiscais a localidades específicas, ressalvados os casos de concessão de incentivos fiscais, tornando os tributos federais uniformes em todo o território nacional.
O que se pretende prevenir aqui, é que existam concessões de privilégios descabidos a determinadas pessoas em detrimento de muitas outras, que acabariam sofrendo o ônus desse acontecimento. Cabendo ainda ressaltar, por fim, que o tributo deve ser aplicado ao praticante do fato gerador, ressalvados os casos de concessão de isenções e imunidades.
CACIDADE CONTRIBUTIVA
Em sentido amplo, pode-se definir o princípio da capacidade contributiva como a perfeita adequação na relação entre a capacidade econômica do contribuinte e a exação a ser suportada por este. É, portanto, a personalização do tributo, tornando-o “moldável” ao contribuinte.
Ao se adentrar o estudo da capacidade contributiva, tem-se levantada pela doutrina duas questões: A primeira reside no fato de o § 1º do art. 145 da CF ter se referido, especificamente, aos impostos; enquanto que a segunda questão versa acerca do alcance da expressão “sempre que possível”. Pois bem. No tocante à primeira questão, entende grande parte da doutrina que o legislador constituinte quis se referir a tributos de uma forma geral, sendo, portanto, este princípio também aplicável às outras modalidades; Já no que se refere à expressão em comento, se entende que não possível que este princípio torne-se uma mera faculdade do aplicador do direito, mas deve, como os demais, ser observado em todos os atos, entretanto, a expressão confere à norma um caráter programático, evidenciando um ideal a ser alcançado.
Por fim, revela, o princípio da capacidade contributiva, um ideal de justiça fiscal. Nos dizeres do Professor Sabbag “(...) tem, por objetivo a consecução do ideal de justiça fiscal ou justiça distributiva”. Mostra-se, desta forma, a preocupação do ordenamento em estabelecer meios pelos quaisos tributos possam ser distribuídos de forma equânime e justa.
IRRETROATIVIDADE TRIBUTÁRIA
Assevera a alínea “a” do art. 150, III que é proibida a cobrança de tributos em relação a fatos geradores ocorridos anteriormente à vigência da Lei que o instituiu ou majorou. Em esclarecedora explanação, o Professor Sabbag define:
O princípio da irretroatividade tributária impõe que a lei deve abranger fatos geradores posteriores à sua edição. Não deve a lei, desse modo, retroceder com a finalidade de abarcar situações pretéritas, sob pena de se verificar uma retroatividade. Será aplicada, portanto a lei vigente no momento do fato gerador. (SABBAG, p. 8, 2012)
Para o doutrinador Hugo de Brito Machado, importa discutir se é da competência do legislador estabelecer o início da vigência de uma lei tributária; depois de levantada a questão, o próprio doutrinador esclarece não haver possibilidades de se fixar a vigência da lei para uma data anterior a sua publicação, vez que, do contrario, desrespeitado estaria o princípio em comento.
Por fim, insta ressaltar, que as leis tributárias que não têm o condão de instituir ou majorar tributos, não são afetadas por este princípio, ou seja, têm aplicação imediata. Ademais, o princípio da irretroatividade é demasiadamente utilizado pelo ordenamento jurídico pátrio e em diversos ambitos, como, por exemplo, no Direito Penal, não devendo, pois ser confundido quando aplicado ao Direito Tributário.
ANTERIORIDADE TRIBUTÁRIA
Enuncia o artigo 150, III, “b” da CF que nenhum Ente Político, mesmo detentor de tal competência, pode instituir ou majorar tributos e cobrá-los no mesmo exercício financeiro da entrada em vigor da lei que o fez.
O que se depreende da mencionada norma é a necessidade da existência de um prazo legal, qual seja, um ano, entre a instituição ou majoração de um tributo e o inicio de sua real aplicação. O que prestigia, sem sombra de dúvidas, a segurança jurídica, dispensada à atividade em questão; ora, se fosse possível que o legislador criasse um determinado tributo, por exemplo, e, o aplicador do direito, pudesse cobrá-lo de imediato, restaria total insegurança aos cidadãos contribuintes, que seriam surpreendidos por tal exação e, sendo, assim, estariam desprevenidos, não dispondo, portanto, de meios para arcar com tal novidade.
ANTERIORIDADE NONAGÉSIMAL
Princípio que proíbe o Ente Tributante instituir ou majorar tributo antes de decorrido o prazo de noventa dias de sua criação ou aumento. Todavia, a anterioridade nonagésima não exclui a aplicação da anterioridade anual, apenas previne que o legislador onere a carga tributária, por exemplo, no último mês do ano e o exija no primeiro dia do ano subsequente.
Privilegia também, este princípio, a segurança jurídica e a não-surpresa do contribuinte, bem como, evita que se possa incorrer em fraudes ao princípio da anterioridade anual, garantindo, assim, que, de toda forma, o contribuinte esteja razoavelmente preparado para arcar com maiores exações tributárias.
VEDAÇÃO AO CONFISCO
Em matéria tributária enxerga-se uma “linha intermediária” imaginária, onde não se pode haver excessos, nem pode haver faltas. De um lado estar-se-ia diante de uma situação de confisco, que é o excesso de tributação de um contribuinte; Por outro giro, estar-se-ia diante de uma situação de sonegação, por parte do mesmo contribuinte.
A premissa desta norma reside na proibição à instituição de tributos que tenham como condão absorver no todo, ou em demasia, a propriedade privada, sem que haja algum tipo de contraprestação ou indenização que justifiquem tal comportamento. Ademais, não pode o tributo obsta a atividade econômica dos contribuintes, impedindo, desta forma, a geração de riquezas.
Insta mencionar, ainda, que não há um padrão ideal de cobrança tributária, cabendo esta tarefa ao Poder Judiciário, que, quando provocado, verifica no caso concreto a ocorrência ou não do efeito confiscatório.
NÃO LIMITAÇÃO AO TRAFÉGO DE PESSOAS OU COISAS
Preceitua o Professor José Afonso que “essa é uma regra complementar do direito à livre circulação de pessoas e de bens”. Entende-se, portanto, que a intermunicipalidade ou interestadualidade não podem obstar a circulação dentro do território nacional, cabendo ao legislador definir e delimitar a área de ocorrência do fato gerador do tributo.
Cabe destacar no estudo desse princípio, que não está proibida a cobrança de tributos interestaduais ou intermunicipais, o que se proíbe, de fato, é a cobrança demasiada, onerando, desta forma, excessivamente o contribuinte, por não estar realizando operação local.
5. OS PRINCÍPIOS COMO LIMITADORES DO PODER DE TRIBUTAR
Uma vez entendendo os princípios como normas basilares, que norteiam todo o ordenamento jurídico, pode-se compreender facilmente a técnica utilizada pelo legislador: enunciar limites, em forma de princípios, para que estes sejam amplamente atendidos e respeitados. Mais que isso, em matéria Tributária espera-se que não só se respeite os princípios, mas que se aplique ao direito material, para que, desta forma, a segurança jurídica, dispensada por estes, venham a abarcar todas as situações, estabelecendo, assim, que a tributação seja suficiente à consecução dos fins sociais e, acima de tudo, não seja um meio utilizado para exigir prestações insuportáveis aos cidadãos.
É sabido, entretanto, que os princípios não são as únicas formas de limitação utilizada pelo legislador; este ainda dispôs as imunidades, isenções e anistias, que são áreas nas quais, por determinados motivos, situações ou pessoas, o Ente Político não pode tributar. Estabelecendo, desta forma, outras garantias ao contribuinte.
Resta, portanto, a lição de que, apesar de detentores da competência tributária, os Entes políticos não têm poder absoluto sobre as finanças dos cidadãos brasileiros, estando estes salvaguardados por princípios importantíssimos, capazes de assegurar o equilíbrio fiscal no território nacional.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Finalmente, em conclusão à temática proposta, resta de toda relevância o apreço mais detalhado e com maiores debates aos princípios constitucionais tributários, dado o momento histórico vivenciado pelo Brasil, de conscientização das massas e reivindicação de um Estado mais justo, no qual todas as pessoas possam ser contempladas pela justiça fiscal.
A desídia no estudo das limitações ao poder de tributar pode trazer sérias consequências à sociedade, uma vez que cidadãos mal informados não compreende o funcionamento da máquina fiscal, ficando, desta forma, sujeito as intempéries da má tributação. Sendo, por conseguinte, tolhido de direitos legítimos.
Por fim, insta mencionar que os princípios constitucionais tributários existem para impedir que a atividade tributária do Estado seja feita de forma devastadora, invadindo o patrimônio do contribuinte de forma desordenada, provocando um verdadeiro efeito confiscatório. Resta, portanto, a exigência do cumprimento dos princípios, limitando, desta forma, a atividade do Estado e promovendo maior segurança aos contribuintes.
REFERÊNCIAS
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MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 32ª Edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2011.
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SABBAG, Eduardo. Direito Tributário. 13ª Edição. São Paulo: Editora Impetus, 2012.
SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 32ª Edição. São Paulo: Editora Malheiros, 2009.
