INTRODUÇÃO
O presente ensaio objetiva fazer um breve estudo acerca do princípio da impessoalidade e a sua aplicabilidade na administração pública, princípio este que é basilar para a atuação do agente público e deve ser observado sob diversos aspectos.
Procurou-se fazer um breve comentário acerca da importância dos princípios da administração pública explícitos na Constituição e em outras leis esparsas, de modo que facilite a compreensão para os capítulos subseqüentes com o tema proposto a impessoalidade.
Trata-se de um trabalho de pesquisa realizado através de consultas bibliográficas com consulta de vários doutrinadores do campo do Direito Administrativo e, com o apoio destes conhecimentos, externamos uma abordagem sobre o assunto proposto.
2 IMPESSOALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública é regida sob a égide dos princípios Constitucionais, que servem de escopo para o detentor do exercício público se balizar, pois, estes princípios não são apenas conselhos, são regras gerais, que sem a aplicação deles, o ato administrativo não terá validade, eficácia. Trataremos com mais profundidade do Princípio da Impessoalidade, que sem sua aplicação pelo Administrador, o ato será nulo de pleno direito.
Qualquer que seja o agente público, ele deve agir em conformidade com preceitos que o sistema administrativo impõe, agir com o interesse público,do povo,por isso o Princípio da Impessoalidade tem tanto respaldo na Administração Pública.
Sendo de fundamental importância para a estrutura da administração pública, o princípio da impessoalidade age no direito brasileiro como preceito decorrente da própria estrutura constitucional para manter a igualdade como preceito basilar deste país.
Juntamente com os princípios da legalidade, moralidade, publicidade e eficiência, a impessoalidade é um princípio diretamente expresso no texto constitucional, decorrente dos princípios implícitos na administração pública e que o doutrinador Celso Antonio Bandeira de Melo chamou de “pedras angulares” do direito administrativo, quais sejam, os princípios da indisponibilidade e da supremacia do interesse público, sendo estes paradigmas jurídicos, pressupostos de todos os demais princípios, inclusive o da impessoalidade.
O princípio em destaque está diretamente ligado com a ideia de Estado democrático de direito e mais especificamente, com o advento da nova Constituição Federal, com a idéia de justiça (equidade), fim teleológico buscado na Constituição Federal de 1988.
Enfatiza-se que o princípio da impessoalidade está presente em todas as leis administrativas, implícita ou explicitamente, em especial na lei das licitações e contratos administrativos, e nas normas que regem os concursos públicos para investidura de cargos e empregos públicos.
O princípio da impessoalidade prevê que o ato administrativo deve ter destino genérico, buscando sempre a coletividade, sem privilégios ou imposição de restrição de características pessoais.
A outra vertente do princípio da impessoalidade, que trata do destinatário do ato administrativo, é mais bem explicada por Celso Antonio Bandeira de Mello.
"No princípio da impessoalidade se traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia" (MELLO, 2011)
Outrossim, ressalta-se que a impessoalidade é fruto da nova ordem constitucional que tentou acabar com os “apadrinhamento” de cargos públicos, bem como de contratos administrativos decorrentes exclusivamente de acordos políticos pré e pós eleitorais, viciando assim o ato administrativo em si e a probidade administrativa dos atos em geral, haja vista que este é decorrente da isonomia, princípio que decorre a própria impessoalidade.
Diante do exposto, percebe-se que o princípio da impessoalidade é basilar na nova ordem constitucional sendo implicitamente presente em todos os atos administrativos, pois sua essencialidade é imprescindível para manutenção da estrutura da moralidade constitucional para que ocorra realmente o respeito com a atividade administrativa.
OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Antes de adentrarmos no caso em tela, o Princípio da Impessoalidade, se faz imprescindível uma pequena apresentação acerca dos princípios da Administração Pública.
Diferente de outros ramos do direito, o Direito Administrativo não é codificado, porém, existe uma legislação espalhada, definindo certas atribuições, como a Lei 8666/93, que dispõe sobre as licitações, devendo sempre estar presente em contratos públicos e a Lei 9874/99, ou Lei do processo administrativo, bem como outros dispositivos legais e, sobretudo, a própria Constituição.
A Constituição Federal de 88 trouxe de forma expressa alguns princípios os quais cumpre observar a Administração Pública, seja ela Direta ou Indireta. São eles: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. Estes elencados no art. 37, caput.
Di Pietro (2008, p.62), afirma que os principais princípios são: legalidade e supremacia do interesse público. Para a autora, eles são considerados basilares e é deles que se derivam os demais:
“Os dois princípios fundamentais e que decorrem da assinalada bipolaridade do Direito Administrativo – liberdade do indivíduo e autoridade da Administração – são os da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular, que não são específicos do Administrativo porque informam todos os ramos do direito público; no entanto, são essenciais, porque, a partir deles, constroem-se os demais”.
A doutrina busca, a partir do texto constitucional, extrair outros princípios. Algumas leis específicas, dentre elas a lei de licitações e a lei 8987/95, também possuem seus princípios. Entretanto, o trabalho propõe apenas enfatizar o princípio da impessoalidade, no qual veremos nos capítulos posteriores.
O Princípio da Impessoalidade: Isonomia, Imparcialidade, Igualdade
O principio da impessoalidade já recebeu várias interpretações da doutrina brasileira. A maioria delas, extraídas do texto original da Constituição Federal de 1988, que inferem à exigência da impessoalidade, sendo ela uma obrigação constitucional da administração pública nas normas e condutas a seguir.
Também chamado de isonomia, imparcialidade ou igualdade, diz que a Administração não deve dar tratamento igualitário aos particulares, sem privilégios (tratamento melhor para um), ou discriminações (tratamento inferior para outro).
Mello (2011, p.117), preconiza que a impessoalidade “traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. O princípio em causa não é senão o próprio princípio da legalidade ou isonomia”, ou seja, impede que fatores e/ou promoções pessoais estejam presentes no exercício da função administrativa.
Conforme explicitado no capítulo anterior, o princípio da impessoalidade está versado em algumas leis de nosso ordenamento, nossa carta magna, inclusive, traz expressas algumas previsões acerca da obrigatoriedade do princípio da impessoalidade, tais como concurso e investidura em cargos públicos:
Art. 37- A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
[...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica, indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Além da Constituição, a lei 9784/99 também versa:
Art. 2°: A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
[...]
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades”.
Conforme o exposto acima, a impessoalidade tem como função primordial o interesse público, limitando o uso de marcas, interesses pessoais e particulares concernentes ao administrador em sua atividade administrativa. Deve estar voltado ao interesse público, inclusive campanhas de conscientização, de publicidade, que devem conter caráter educativo, informativo, de orientação social, vedando a inclusão de nomes, símbolos ou imagens que caracterizam qualquer tipo de promoção pessoal.
Rocha (1994, p.148), fala da dicotomia do princípio da impessoalidade, que ele tem um lado positivo e negativo e deve ser analisado tanto sobre a questão da imputação de atos administrativos, onde as ações, provimentos ou atos administrativos não podem ser imputados ao agente que as comete, pois ele está apenas cumprindo seu papel de exteriorizar as vontades do Estado e que agiu em nome dele, responsabilizando o Estado e não quem pratica os atos. E, por outro lado, também diz que a administração não deve dar tratamento desigual aos seus administrados, que se valem do poder, porém a coisa é de todos e não apenas dos agentes da administração:
“Muito importante é enfatizar que a impessoalidade administrativa tem conteúdo positivo e negativo. No primeiro caso, por ele se assegura que a neutralidade e a objetividade têm que prevalecer em todos os comportamentos da Administração Pública. Neste sentido, a impessoalidade assegura um conteúdo preceptivo positivo, indicando-se o que se deve conter em determinado ato da Administração Pública. Mas este princípio guarda também conteúdo negativo quando constitui indicativo de limites definidos à atuação administrativa. Por ele, não se podem praticar atos que tenham motivos ou finalidade despojada daquelas características.
O princípio da impessoalidade assegura não apenas que pessoas recebam tratamento particularizado em razão de suas condições específicas, mas também, veda a adoção de comportamento administrativo motivado pelo partidarismo. Este “princípio assegura que a entidade estatal realize os fins a que se destina como previsto no Direito. (...) O princípio da impessoalidade é dever do Estado e direito do cidadão. Este princípio não se dirige apenas ao administrador público, mas também ao legislador”.
O princípio da impessoalidade, portanto, veda práticas de atos administrativos que não estejam condizentes com o interesse público. O administrado deve servir tão-somente ao interesse da sociedade, praticar o ato de modo que atenda a seu fim legal.
Segundo Di Pietro (2008, p. 66), É um princípio relacionado com a finalidade pública e o interesse público deve nortear a Administração. De modo contrário, estaria se desviando e em desconformidade com a lei, tornando o ato ilegal, com desvio de finalidade ou de poder e tais desvios de conduta dos agentes públicos devem ser afastados, não só por eles, mas por quem de alguma forma se vale do poder público.
A Administração pública não deve ter uma cara, um rosto, é assim que o cidadão tem que vê-la. Apesar de ser composta por agentes, não é a figura deles que deve ser vista e eles também não devem se valer desta função atuando individualmente, visando satisfazer interesses privados, ou por favoritismo ou de forma diversa, perseguindo outrem. Isso causa o desvio da finalidade, compromete a validade de tais atos, pois e não é permitido por nosso ordenamento jurídico.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA VOLTADA AO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
O princípio da impessoalidade está diretamente relacionado à idéia de Estado Democrático de Direito e consequentemente ao interesse coletivo, sendo este base de toda administração pública. Tratamos aqui da administração pública sob o prisma dos administrados e administradores, onde em hipótese nenhuma deverá haver favorecimento a terceiros nem a si próprio no caso do administrador, sob pena de abuso de poder e desvio de finalidade, pois a Administração Pública esta firmada em moldes e regras próprias e dessas regras o exercício da atividade Estatal não pode nunca se afastar, vez que seu principal objeto é inegavelmente o interesse público.
O pleno exercício da atividade administrativa deve pautar-se na boa fé, conforme os princípios norteadores que a direcionam, tendo como base maior a Constituição Federal perante o rol de todos os princípios que orientam a atividade administrativa. A melhor definição mais uma vez encontra-se por CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO:
“O interesse resultante do conjunto de interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelos simples fato de o serem. Da Administração há que se exigir, se não imparcialidade, quando menos o atributo da impessoalidade, para que o resultado da atividade estatal não acabe resultando em desvio de poder e de finalidade (MELLO, 2006, p.102)”
O administrador deverá manter-se neutro em relação aos administrados, respeitando sempre a lei e os princípios. A separação entre o administrador e a administração pública é de fundamental importância no sentido de adequação das atividades desenvolvidas na administração pública. A necessidade de adequação hora mencionada surge com o estado democrático de Direito e o processo de evolução pelo qual a sociedade se transporta ao longo do tempo. A subordinação e a hierarquia nas relações administrativas faz surgir duas vertentes: uma com idéia de servir e executar e outra voltada à gestão, sendo o objetivo principal obter um resultado útil a sociedade e a coletividade.
Porém, ainda existem alguns equívocos que infringem a ordem na administração pública, podemos citar casos de contratações de pessoal fora da ordem de classificação nos concursos, bem como contratação de serviços sem licitação. Vale dizer que, além de jurisdicionalmente inválidas as condutas ora mencionadas como incoerentes, trata-se ainda de inconveniências praticadas que acarretam danos diretamente relacionados aos direitos individuais e coletivos.
Para Di Pietro (2008), a supremacia do interesse público deve ser observada levando em conta todos os responsáveis por fazer funcionar a máquina pública, ou seja, a exigência quanto ao cumprimento das normas administrativas é de todos os membros e servidores. Destacando não somente o interesse particular, mas em face da coletividade.
No mesmo sentido é o pensamento de Melo (2006) que relaciona o princípio da impessoalidade ao princípio da isonomia por considerar a lei tratamento igualitário a todos sem distinção. Essa a firmação está fundamentada na CF art. 37 II e art. 37 XXI quando trata da igualdade em termos de licitação. O autor destaca ainda idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, sem favoritismo nem perseguições. Tais comportamentos como simpatias pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa. O princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia, pois a autonomia do particular para contratar é diferente da administração pública que deve observar a lei através de concurso público.
“A Administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida. (MELLO, 2006, p.97)”
A efetivação do principio da impessoalidade, todavia, está inserido nas entranhas das culturas através dos maus costumes nas relações administrativas, o que resulta em tanta divergência na doutrina. Por isso, é preciso imparcialidade como dever para atingir a igualdade que reza a Constituição Federal. Eis o grande desafio da administração pública, quando da responsabilidade dos seus atos, sob pena de responder por danos. Por isso faz-se necessário a publicidade dos atos do governo em meios de comunicação conforme o art. 37 parágrafo 6º da CF. Vale salientar que a publicização é de ordem obrigatória e não uma propaganda eleitoral, pois é comum observamos marcas pessoais na administração, o que é outro equivoco, pois os atos não são aplicados pelo servidor, mas sim pela administração pública ao qual ele pertence.
Assim, administrar está além da prestação de serviços propriamente dita, pois ao estabelecer uma separação da pessoa do administrador com estado e este com os administrados numa visão igualitária regidos por leis e princípios, estaremos fundamentando a base de toda administração pública, levando em conta sempre o interesse da coletividade. Mas isso não quer dizer que, não possa haver tratamento privilegiado, pois poderá desde que este esteja expresso na lei e de conformidade com interesse público.
CONCLUSÃO
Com o presente trabalho, puderam-se entender as vertentes que o Princípio da Impessoalidade nos remete, seu grau de importância para todo ordenamento Jurídico, e principalmente para Administração Pública, pois, sem a existência desse Princípio, vários direitos seriam violados e seria impossível falarmos em Estado Democrático de Direito.
Ao longo de toda pesquisa, buscamos conceituar o Princípio da Impessoalidade em relação à administração pública, como princípio norteador que orienta os administradores e administrados numa visão igualitária conforme a Constituição Federal.
Destaca-se aqui, os caminhos da sua efetivação ao longo dos tempos, numa visão cultural que resulta muitas vezes em divergências doutrinárias. Todavia, a imparcialidade é de fundamental importância para que não haja desvio de finalidade, pois exercer a administração de forma imparcial é além de tudo, não usar de favoritismo e privilégios, pautando-se sempre na boa-fé.
Vale dizer que, o interesse da coletividade está diretamente relacionado ao princípio da igualdade onde o administrador deverá manter-se neutro em relação aos administrados, princípio este explícito em vários dispositivos constitucionais. Faz-se necessário para tanto a publicização dos atos do governo como ordem obrigatória e não, como marcas pessoais.
Concluímos dizendo que, a Administração Pública deverá ter nos Direitos e Garantias Fundamentais dos cidadãos a base que norteia seus atos, levando em conta das regras, os princípios, sob pena de invalidade.
REFERÊNCIAS
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21 ed. São Paulo: Atlas, 2008.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
_______. Elementos de direito administrativo. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.
