Introdução:
O que instiga o autor, de regra, é saber que determinado tema continua a desafiar melhor análise pela doutrina, convidando-nos ao debate franco, sem rodeios, certos de que errar, nessa etapa, mais se deve a um ato de coragem do que a uma covardia intencional. Com esse propósito, debrucei-me sobre o tema da reserva legal, seara ainda não suficientemente explorada a ponto de permitir seguras conclusões.
Por certo, o quadro de degradação ambiental existente ensejou a edição de normas legais em favor do meio ambiente, normas essas cada dia mais restritivas e, em certo aspecto, impeditivas mesmo do exercício de atividade produtiva. Nunca se falou tanto no princípio de sustentabilidade, que emerge no contexto da globalização como a marca de um limite e o sinal que reorienta o processo civilizatório da humanidade (Enrique Leff), produzindo seus efeitos para o futuro a partir de um olhar pelo passado. O que se quer é reconstruir a ordem econômica, adicionando o componente da sustentabilidade no âmbito de sua atuação, questionando as próprias bases de produção. Com isso, pretende-se criar um ambiente favorável à sobrevivência humana sob os auspícios do desenvolvimento duradouro, equilibrado.
Por aí se vê que a tarefa de compatibilizar a produção econômica com a perfeita integração ao meio ambiente é das mais complexas. Se por um lado, a pobreza e a falta de oportunidades, sobretudo nos chamados países do Terceiro Mundo, reafirmam a necessidade de se promover uma verdadeira corrida contra a estagnação 1, por outro lado, essa corrida não poder servir de pretexto para se fazer tábua rasa de todo o arcabouço legal construído na perspectiva de legitimar a variável ambiental, pressuposto de uma vida saudável, tanto para as presentes quanto para as futuras gerações.
Nessa ordem de idéias, podemos inserir a função social da propriedade, consectário lógico do sustainable development, introduzida a partir da constatação de que o caráter individualista da propriedade e o poder absoluto que os romanos lhe conferiam ajudou a criar, aqui e acolá, um quadro de instabilidade social e o aumento da tensão entre pequenos grupos de latinfundiários insolentes e um grande contingente humano marginalizado.
Quem apontou muito bem as transformações operadas no regime da propriedade privada foi João Lopes Guimarães Jr. 2, segundo o qual "o aumento expressivo da população, a industrialização, o êxodo rural e a urbanização resultaram no surgimento de problemas inéditos e graves, que impuseram a emergência de novos paradigmas no Direito."
A ocupação desordenada nas grandes metrópoles, a poluição, o tráfego de veículos, a deficiente coleta de lixo, o acesso a infra-estrutura, a proliferação de doenças, desabamento de construções irregulares e incêndios são alguns dos males que se abatem sobre cidades que cresceram sem qualquer tipo de planejamento. Não menos gravosa é a situação na zona rural, com seus assentamentos precários, prática de culturas inadequadas, acentuado nível de devastação de áreas verdes pela supressão de florestas inteiras, intensos conflitos agrários e assim por diante.
O panorama hostil e deliberadamente antieconômico forjou a instituição de um ônus ao proprietário privado perante a sociedade, por meio do qual se lhe assegurou o pleno exercício do direito de propriedade mas sem perder de vista a função social que agora pesa sobre essa relação jurídica garantida. Em outros termos, significa dizer que a atuação do proprietário deve não somente proporcionar-lhe uma satisfação individual, mas trazer resultado vantajoso para a sociedade.
Oportuna é a lição de Derani, para quem "a proteção da propriedade pelo direito está diretamente ligada ao trabalho que nela é desempenhado e o modo como esse trabalho é realizado. Função social da propriedade é um preceito que atinge o conteúdo da propriedade, pela conformação do trabalho que é exercido ou deve ser. Concluindo, é pela identificação e valoração do processo de utilização da coisa que se avaliará o preenchimento do preceito legal da função social da propriedade." 3
Disto resulta que a liberdade de uso e fruição foi transformada em dever de uso. O capricho e o egoísmo cederam lugar a finalidades sociais que passaram a informar a relação jurídica do proprietário sobre o bem. Desaparecendo a utilização econômica como que se apaga, por efeito imediato, a propriedade. Sinal de nosso tempo, marca do Estado social, que produz e quer o bem estar da coletividade. Creio que o rompimento com o individualismo do Código Napoleão pode ser perfeitamente ilustrado com a introdução do princípio em causa, elevado à condição de preceito constitucional com o advento, entre nós, da Carta Magna de 1988. A esse respeito, convém citar alguns dispositivos que cuidaram da matéria. O art. 182, parágrafo 2º., estabelece:
"A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor."
De outra parte, o art. 186, que mais nos interessa neste ensaio, dispõe que a propriedade rural cumpre sua função social quando atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores." (grifei)
Note-se que a propriedade rural, como meio de produção, deve servir ao homem na medida de sua necessidade. Todavia, a função social impõe observar o modo como dela se extraem os produtos e benefícios. É que a propriedade sobre os bens ambientais que integram o domínio privado não pode representar um sacrifício social. A apropriação da água, de florestas privadas e demais parcelas do meio ambiente sujeita o usuário a dar-lhes destinação ambientalmente adequada. Fruição individual; proveito coletivo.
A ligação entre direito de propriedade e meio ambiente é de tal sorte inexorável que nos é lícito falar, modernamente, de uma função sócio-ambiental da propriedade.
Bom lembrar que no plano infraconstitucional, o Estatuto da Terra assegura a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, cumprida quando a propriedade, entre outras coisas, mantém níveis satisfatórios de produtividade (art. 2º, parágrafo 1º, b).
Tudo a indicar que os objetivos do Estado moderno continuam a ser aqueles voltados ao desenvolvimento do seu potencial econômico, conforme sábias palavras de Celso Bastos. 4
Parece-me que todos estão de acordo em que a melhor forma de se erradicar a pobreza passa por uma abundante e equilibrada produção de bens. Desarrazoada será a tese que, ainda hoje, propugna pela política assistencialista do Estado. Daí porque, segundo Bastos, o fundamental é que as terras agrícolas produzam aquilo que o estado atual da tecnologia e as condições de investimento do país estão a permitir (op. cit. p. 220). Nada mais lógico do que buscar na forma de produção sustentada a resposta para fixação do homem no campo. Aliás, a idéia de produção econômica sempre mereceu especial atenção do legislador. Não sem razão as propriedades produtivas foram excluídas daquelas suscetíveis de expropriação para fins de Reforma Agrária, nos exatos termos do artigo 185, II, da CF/88.
Com isso, podemos nos adiantar em dizer que a ordem econômica é informada pelo meio ambiente, sofre enorme influência deste. Nunca o contrário. Simplificando, todo o ordenamento jurídico em vigor, a começar pela Constituição atual, elegeu, inegavelmente, o modo capitalista de produção. Semelhante raciocínio externou Jorge Alex Athias 5, salientando apenas as disparidades encontradas no corpo da Lei Maior. Seja como for, esta prevê a liberdade de iniciativa econômica e incentiva a busca do pleno emprego, assumindo a responsabilidade pelo bem estar social.
Definitivamente, não podemos admitir que alguém, em sã consciência, defenda a proteção ambiental destacada da visão antropocêntrica do Direito. Para nós, subjaz o entendimento de que o mundo natural só tem sentido se atende aos interesses da espécie humana. No particular, leciona Milaré: "A concepção antropocentrista que fundamenta a lei deve-se, em última análise, ao fato de apenas os seres humanos serem sujeitos de direitos e deveres. Na caracterização de um fato jurídico, os demais seres naturais, bióticos e abióticos, estão referidos ao homem. Assim, o mundo natural, como patrimônio da coletividade, é objeto da tutela da lei e do Poder Público, bem como da solicitude da sociedade.
O Direito não atribui e nem poderia atribuir autonomia aos seres irracionais, porém, ocupa-se deles, protege-os e dispõe sobre o seu correto uso e desta forma, direta ou indiretamente, ocupa-se da preservação do planeta Terra." 6
Portanto, no que tange a definição de meio ambiente, a Lei n. 6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente) procurou, tão somente, ser mais ampla e explícita possível, ao considerá-lo "o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas." Isto não significa que a referida norma tenha considerado o ambiente como algo extrínseco e dissociado da sociedade humana.
Ao contrário, o meio ambiente existe, antes de tudo, para favorecer o próprio homem e, senão por via reflexa e quase simbiótica, proteger as demais espécies, na aguda observação de Fiorillo (Curso, Saraiva, 2ª. ed., 2001, p. 18).
Destaque-se que quando a Constituição Federal, em seu art. 225, alude ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e indispensável à sadia qualidade de vida, está se referindo, verdadeiramente, à qualidade da vida humana.
Feitas essas considerações de ordem propedêutica, estamos autorizados a avançar no estudo da reserva legal, procedendo a sua conceituação legal.
1.Conceito de Reserva Legal:
Inicialmente, cumpre notar que reserva florestal legal ou simplesmente reserva legal (RL) são expressões sinônimas.
O legislador ordinário optou por definir a reserva legal, a qual encontra-se vazada nos termos seguintes:
"Área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas" (art. 1º, parágrafo 2º, III, do Código Florestal já com a nova redação dada pela MP n. 1.956-50, de 26.5.2000) 7
Cuida-se de uma obrigação geral, não onerosa, que incide sobre a propriedade e posse rurais, providas ou não de florestas.
A nosso sentir, configura-se como uma limitação administrativa de uso, com fundamento no princípio da função sócio-ambiental da propriedade, já amplamente estudado linhas atrás. E aqui estamos bem acompanhados do magistério de Hely Lopes Meirelles. De acordo com o saudoso Professor, "as limitações administrativas representam modalidades de expressão da supremacia geral que o Estado exerce sobre pessoas e coisas existentes no seu território, decorrendo do condicionamento da propriedade privada e das atividades individuais ao bem-estar da comunidade." Mais adiante, encarece:
"Limitação administrativa é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social." 8 Podem revestir-se de três modalidades impositivas, a saber: i) positiva (fazer); ii) negativa (não fazer) e, iii) permissiva (deixar fazer). De qualquer forma, fica vedada a intervenção completa na propriedade a ponto de esvazia-la economicamente, quer pela supressão de algum dos poderes inerentes ao domínio, quer pelo aniquilamento das atividades reguladas. Fossem essas as hipóteses de sua aplicação estaríamos diante de uma desapropriação indireta, passível de indenização ao particular.
A outro tanto, as limitações administrativas são marcadas pelo seu caráter genérico, dirigidas a propriedades indeterminadas, porém, determináveis no momento de sua exigência.
Do conceito de reserva legal também podemos extrair outras considerações importantes.
Pelo texto atual, o proprietário está impossibilitado de computar, para efeito de cálculo do percentual da reserva legal, as áreas de preservação permanente porventura existentes em sua gleba. A proibição é nova. Sobreveio com a edição da MP n. 1.956-50/2000, que alterou a redação do art. 1º, da Lei 4.771/65.
Acresça a isso a natureza da obrigação de constituição da reserva legal. Há quem sustente tratar-se de uma obrigação propter rem. De fato, é uma obrigação que incide sobre cada propriedade e posse rurais; adere ao imóvel, embora repercuta na esfera jurídica do titular da coisa. A essa altura, algumas palavras devem ser ditas a despeito dessa obrigação.
A doutrina é unânime no sentido de situá-la entre o direito real e o pessoal. Sua natureza é híbrida. Advém da relação jurídica do proprietário ou possuidor em relação à coisa, que é conexa com o débito. Nisto consiste a transmissibilidade da obrigação aos sucessores, seja a que título for. Com a palavra, a ilustre Professora da PUC-SP, Maria Helena Diniz:
"Infere-se daí que essa obrigação provém sempre de um direito real, impondo-se ao seu titular de tal forma que, se o direito que lhe deu origem for transmitido, por meio de cessão de crédito, de sub-rogação, de sucessão por morte etc., a obrigação o seguirá, acompanhando-o em suas mutações subjetivas; logo o adquirente do direito real terá de assumi-la obrigatoriamente, devendo satisfazer uma prestação em favor de outrem." 9
Depois de analisar profundamente a obrigação sob exame, Paulo de Bessa Antunes 10 não teve dúvida em qualificar a reserva legal como um ônus real que recai sobre o imóvel e que obriga o proprietário e todos aqueles que venham a adquirir tal condição, quaisquer que sejam as circunstâncias, chegando mesmo a conclusão de que a reserva legal assemelha-se, em tudo e por tudo, a uma obrigação propter rem ou in rem. Nesse sentido, escorreita a decisão do STJ que imputou ao adquirente de imóvel rural desprovido de reserva legal a obrigação de fazê-lo. No entanto, pecou a colenda 2ª. Turma ao fundamentá-la na responsabilidade civil, pois inexistente o nexo de causalidade entre o desmatamento e o proprietário atual, que adquiriu o imóvel já desprovido de cobertura arbórea. Confira o acórdão:
ADMINISTRATIVO - DANO AO MEIO-AMBIENTE - INDENIZAÇÃO – LEGITIMAÇÃO PASSIVA DO NOVO ADQUIRENTE.
1. A responsabilidade pela preservação e recomposição do meio-ambiente é objetiva, mas se exige nexo de causalidade entre a atividade do proprietário e o dano causado (Lei 6.938/81).
2. Em se tratando de reserva florestal, com limitação imposta por lei, o novo proprietário, ao adquirir a área, assume o ônus de manter a preservação, tornando-se responsável pela reposição, mesmo que não tenha contribuído para devastá-la.
3. Responsabilidade que independe de culpa ou nexo causal, porque imposta por lei.
4. Recursos especiais providos em parte. (REsp 327254/PR, Rel. Mina. Eliana Calmon, j. 3.12.2002, DJ 19.12.2002, p. 355)
Noutro julgado, a mesma 2ª. Turma acolheu o argumento de transmissibilidade da obrigação de constituição e manutenção da reserva legal, incorrendo igualmente no erro de decidir com fulcro no dano ambiental, como se pode verificar do aresto da lavra do eminente Ministro Franciulli Netto:
RECURSO ESPECIAL. FAIXA CILIAR. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RESERVA LEGAL. TERRENO ADQUIRIDO PELO RECORRENTE JÁ DESMATADO. IMPOSSIBILIDADE DE EXPLORAÇÃO ECONÔMICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. OBRIGAÇÃO PROPTER REM. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO CONFIGURADA.
As questões relativas à aplicação dos artigos 1º e 6º da LICC, e, bem assim, à possibilidade de aplicação da responsabilidade objetiva em ação civil pública, não foram enxergadas, sequer vislumbradas, pelo acórdão recorrido.
Tanto a faixa ciliar quanto a reserva legal, em qualquer propriedade, incluída a da recorrente, não podem ser objeto de exploração econômica, de maneira que, ainda que se não dê o reflorestamento imediato, referidas zonas não podem servir como pastagens.
Não há cogitar, pois, de ausência de nexo causal, visto que aquele que perpetua a lesão ao meio ambiente cometida por outrem está, ele mesmo, praticando o ilícito.
A obrigação de conservação é automaticamente transferida do alienante ao adquirente, independentemente deste último ter responsabilidade pelo dano ambiental.
Recurso especial não conhecido (STJ, REsp 343741/PR, Rel. Min. Franciulli Netto, j. 4.06.2002, DJ 7.10.2002, p. 225).
Idêntico posicionamento tem adotado a 1ª. Turma, conforme demonstraremos a seguir, em decisum cuja ementa ficou assim redigida:
ADMINISTRATIVO. RESERVA FLORESTAL. NOVO PROPRIETÁRIO. LEGITIMIDADE PASSIVA.
1. O novo adquirente do imóvel é parte legítima passiva para responder por ação de dano ambiental, pois assume a propriedade do bem rural com a imposição das limitações ditadas pela Lei Federal.
2. Recurso provido. (STJ, REsp 264173/PR, Rel. Min. José Delgado, j. 15.02.2001, DJ 02.04/2001, p. 259)
Consagrada a responsabilidade do adquirente de imóvel rural pela recomposição da área de floresta então eliminada pelo proprietário anterior, real causador do dano ambiental, tenho que tal responsabilidade não pode exsurgir da prática do ilícito, eis que ilícito algum cometeu aquele que adquiriu a propriedade já desmatada, tampouco contribuiu para a consumação do dano. A idéia de responsabilização por dano, em nosso sistema, sempre esteve jungida ao preenchimento de três pressupostos, como salientei em outra oportunidade 11, a saber: a ocorrência de um ato (fato voluntário); a existência de um dano e o nexo de causalidade entre a ação e o dano. A nosso juízo, carecem de fundamentação bastante as decisões do STJ que colocam sobre os ombros do adquirente de área de floresta desprovida da reserva legal a obrigação de restituí-la com arrimo na responsabilidade civil, mesmo cuidando-se de responsabilidade objetiva. Significa, em última análise, que basta o real causador do dano ambiental transferir o imóvel que obterá a carta de alforria, desonerando-se da obrigação de reflorestar.
Como bem adverte Bessa Antunes, "a manutenção da reserva legal é uma obrigação legal que deriva da própria coisa. É certo que, em circunstâncias especiais poderá haver simultaneamente a prática do dano ambiental. Esta, no entanto, somente se caracterizará em relação àquele que por ação ou omissão direta deu causa à destruição da RL." 12 Penso que melhor teria andado o novel Tribunal se sustentasse as suas decisões com base na transmissibilidade imanente às obrigações propter rem, tout court. Alguns podem até achar que é mero capricho de minha parte, uma vez que o resultado foi alcançado, isto é, apanhou-se o adquirente, sob um argumento ou outro. Dir-se-á que a ordem dos fatores não altera o produto. Preocupo-me, contudo, com as inovações despropositadas, com o entendimento elástico formado em matéria de responsabilidade civil por dano ambiental. No mais, estou convencido de que tomar um caminho menos espinhoso, talvez um atalho, como no caso versado, seria mais prudente do que aventurar-se em manobras arriscadas, como preferiu o STJ, em decisões centradas na equivocada idéia de dano.
Em resumo, a obrigação de constituição e manutenção da reserva legal avizinha-se da obrigação propter rem e deve ser tida como espécie do gênero. A reserva legal onera a propriedade florestal, transmitindo-se automaticamente aos sucessores. No entanto, a responsabilidade pelo seu inadimplemento não se confunde com a responsabilidade decorrente do dano ambiental, porquanto ausentes os pressupostos autorizadores de sua aplicação. Não há falar, por conseguinte, em quaisquer penalidades ao adquirente de imóvel rural desprovido de cobertura arbórea, quer administrativas, quer penais. Ele terá de recompor a reserva não porque tenha cometido algum dano ou perpetuado a lesão, mas porque adquiriu o imóvel com esse gravame.
