Da desoneração do IPI e seus reflexos no Fundo de Participação dos Municípios

5. DA DESONERAÇÃO TRIBUTÁRIA DO IPI

Chegamos ao ponto chave do presente artigo, a “ponta do iceberg”, o ato discricionário do Poder Executivo que desencadeou uma série de problemas para os integrantes do FPM, corroborando com a queda brusca dos valores repassados aos mesmos.

Ocorre que, o Governo Federal, através do Decreto nº 7.660 de 23 de dezembro de 2011, este, prorrogado por vários outros Decretos, iniciou uma onda de incentivos fiscais destinadas a determinadas categorias, desonerando o IPI sobre inúmeros tipos de produtos, entre eles: automóveis, linha branca (geladeiras, fogões, etc.), móveis, dentre outros, prejudicando diretamente os recursos destinados ao Fundo de Participação dos Municípios.

Esta iniciativa teve como fundamento, a fomentação das linhas de produções de inúmeras indústrias, visando o acréscimo no número de geração de empregos, contudo, tais medidas geraram um contraponto negativo nos entes federados que seriam beneficiados pela sua quota parte, advindo do produto de arrecadação do IPI, que, diga-se de passagem, podemos considerar como um “quinhão hereditário constitucional” previsto no art. 159, inciso I, alíneas b e d, da Constituição Federal.

Não desmerecendo a mesma redução de transferência de recursos para o Fundo de Participação dos Estados – FPE (CF, art. 159, inciso I, alínea a), uma vez que advém do mesmo produto de arrecadação que constitui o FPM, vale ressaltar que, sem sombra de dúvidas, os mais prejudicados com a desoneração do IPI foram os entes federados menores, visto que, em grande parte, dependem destes recursos para realizar pagamento da folha de pessoal, e investimentos outros, uma vez que os recursos advindos do Fundo de Participação não tem destinação taxativa.

Em que pese aos atos de políticas públicas praticados pelo Governo Federal, e, embora a arrecadação do tributo seja tecnicamente de competência da União, imperioso ressaltar que apenas 52% (cinquenta e dois por cento) do total arrecadado lhe pertencem de direito, conforme previsto no art. 159 da Constituição Federal, a diferença trata-se de recursos pertencentes aos Estados e Municípios, competindo à União o seu repasse.

O FPM, acima de tudo, opera como meio de justiça social, uma vez que assume uma alta relevância dentro do contexto dos municípios do interior dos Estados. Como já demonstrado, a transferência constitucional em epígrafe tem o caráter redistributivo, ou seja, os municípios menores e pobres recebem proporcionalmente mais recursos que os municípios grandes e ricos.

Conforme estudo trazido pela Confederação Nacional dos Municípios – CNM (2014, pág. 15), todas as desonerações do IPI concedidas no ano de 2012 implicaram numa renúncia de, um pouco mais de R$ 2 bilhões. Logo, o impacto total das desonerações no ano de 2012 chegou a uma queda de quase meio bilhão para o caixa das Prefeituras beneficiadas pelo fundo de participação, e as concessões do ano de 2013 implicaram em uma renúncia de R$ 3.369 bilhões de reais.

Para melhor visualização, vejamos o quadro demonstrativo abaixo, de lavra da Confederação:

Tabela 03: Impacto da Desoneração do IPI (2009-2013).

Como podemos observar, tais incentivos fiscais causaram um enorme impacto nos municípios contemplados com recursos advindos do FPM. Nada obsta a União conceder incentivos fiscais, desde que preservada a parte constitucional destinada aos municípios, uma vez que na Constituição, não há previsão expressa de deduções relativas a incentivos fiscais por meio de legislações infraconstitucionais das referidas quotas.

Diante desta afirmação, com base na própria leitura da Carta Magna, podemos deduzir que tal ato é considerado inconstitucional, prejudicado uma grande parte da receita de diversos municípios que não tem arrecadações volumosas em seus próprios impostos (IPTU, ITBI, ISS, entre outras), restando ao Governo Federal ressarcir os entes federados beneficiados com o Fundo de Participação, a fim de cumprir com a justiça social para qual foi constituído tal transferência de recursos.

6. DA INCONSTITUCIONALIDADE DA DESONERAÇÃO DO IPI EM DETRIMENTO AOS REFLEXOS NO FPM

Como já apresentado anteriormente, as práticas de políticas públicas que corroboraram com incentivos fiscais de até 100% (cem por cento) de redução das alíquotas IPI para determinados produtos, geraram um impacto enorme nos Fundos de Participação, vez que o imposto em comento representa uma grande parte do valor transferido.

Ocorre que, tais práticas infraconstitucionais exercidas pela União afrontam diretamente ao direito constitucional reservados aos demais entes federativos, desvirtuando os ditames elencados da própria Constituição Federal.

Mister destacar que é de conhecimento geral que a Constituição Federal afasta completamente (CF, art. 151, inciso III) a possibilidade da União conceder isenções de tributo Municipais interferindo na competência tributária do ente municipal, da mesma forma repele implicitamente que a União reduza as participações municipais nas receitas tributarias transferidas pela União e pelos Estados, mitigando a autonomia municipal.

Desta forma, admitir a incidência da referida concessão sobre os valores transferidos aos entes federativos beneficiados pelo FPM e FPE, seria o mesmo que aceitar, na prática, que os Estados e Municípios sofram reduções das receitas tributárias, advindos de incentivos fiscais concedidos pela União. Ou seja, estaria a União em flagrante violação à ratio essendi previsto no art. 151, inciso III da Constituição Federal, in verbis:

Art. 151. É vedado à União:

[...]

III - instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios. (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, 5 de outubro de 1988, 1988)

São as palavras do Ilustre Doutrinador Harada (2001):

No imposto de receita partilhada há, necessariamente, mais de um titular, pelo que cabe à entidade contemplada com o poder impositivo restituir e não repassar a parcela pertencente à outra entidade política. O imposto já nasce, por expressa determinação do Texto Magno, com dois titulares no que tange ao produto de sua arrecadação. (pág. 2)

Nesse diapasão, a desoneração do IPI, pelo Governo Federal, não deveria recair sobre os demais entes federativos, que no contexto atual, são os mais necessitados. Como é cediço, as contribuições intuídas pela União não as deixam sentir a ausência da receita do IPI, lesando quase que exclusivamente, os beneficiados dos Fundos de Participação.

Segundo informação contida na Nota Técnica nº 12/2014 de lavra da Confederação Nacional de Municípios – CNM (2014, pág. 01), “a maior parte da receita orçamentária de cerca de 80% dos Municípios brasileiros provém de transferências de recursos da União ou dos respectivos Estados, com especial destaque para o FPM”.

Vale ressaltar que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe de ações planejadas, com intuito de garantir o equilíbrio das contas públicas. Pois bem, suponhamos que um Município faz um planejamento orçamentário seguindo estimativas da Receita e depois, inesperadamente, o valor não é repassador, é notório que o desequilíbrio financeiro será instaurado, prejudicando tanto ao ente federativo, bem como a população que iria usufruir dos investimentos aplicados, seja em atividades sociais, saúde, educação, etc.

Como é sabido, toda redução de receitas correntes por isenções ou renúncias, devem ser compensadas através de recursos indicados pela própria União, conforme se refere o inciso V do §2º do art. 4º da Lei Complementar 101/00, in verbis:

Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:

I – [...]

§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2º O Anexo conterá, ainda:

[...]

V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. (BRASIL, Lei Complementar nº 101/00, 2000)

De nada servirá aos Estados e Municípios serem contemplados pela Constituição com a partilha de recursos advindos de determinado produto de arrecadação, planejar-se para aplicá-los, e de forma discricionária do Governo Federal, ter os valores reduzidos drasticamente, mediante a aplicação de incentivos fiscais.

Neste prumo, não resta dúvidas quanto a inconstitucionalidade dos incentivos fiscais que abrangeu todo o produto de arrecadação do IPI, durante o período de 2009 a 2014, que consequentemente corroborou com a redução dos valores repassados aos Fundos de Participações.

7. DOS POSICIONAMENTOS DOS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS E DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Apresentada alegações que tipificam como inconstitucional os incentivos fiscais que desoneraram o IPI, acarretando numa redução drástica nos recursos destinados aos Fundos de Participação, contudo, verifica-se que alguns Tribunais Regionais Federais, entendem de modo diverso, onde baseiam-se na própria “letra” Constituição Federal (CF, art. 159), onde dispõe que a transferência constitucional em comento é feita com base no produto de arrecadação, e não na receita bruta.

Vejamos alguns dos julgados exarados pelos Tribunais Regionais Federais - TRF:

CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. FPM. BASE DE CÁLCULO COM BASE NA ARRECADAÇÃO BRUTA DO IMPOSTO DE RENDA E IMPOSTO DE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS. DEDUÇÃO DOS VALORES RELATIVOS A INCENTIVOS FISCAIS. POSSIBILIDADE. 1. Esta Egrégia Terceira Turma já se pronunciou no sentido de que é possível a dedução, da base de cálculo do FPM, dos valores referentes a incentivos fiscais, tendo em vista que as receitas pertinentes a ditos programas não são apropriadas pela União, a qual apenas lhes repassa os mencionados valores, em face da opção feita pelo contribuinte

(AC 502542/RN, Terceira Turma, Des. Geraldo Apoliano, DJe: 21/09/2010 e AGTR 100510/AL, Terceira Turma, Des. Vladimir Carvalho, DJe 23/08/2010) (BRASÍLIA. Supremo Tribunal Federal - RE: 703314 AL, Relator: Min. JOAQUIM BARBOSA, 2012)

CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. REPARTIÇÃO DE RECEITAS. CALCULADA COM BASE NO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO. ART. 159 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. APELAÇÃO IMPROVIDA. 1. Sentença que julgou improcedente o pedido de fixação do valor da cota parte do FPM do Município, considerando a base de cálculo de 23,5% do produto da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI), sem a dedução dos valores de todos os benefícios, incentivos e isenções fiscais de IR e IPI concedidos pelo Governo Federal. 2. Nos termos do art. 159, I, b, da Constituição Federal de 1988, a União entregará do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento, sendo vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, de modo que a transferência constitucional dos valores deve ser feita com base no produto da arrecadação e não na receita bruta como pretende o município, pois deve ser feita a dedução, da base de cálculo do FPM, dos valores referentes a benefícios, incentivos e isenções fiscais de IR e IPI. 3.Precedentes: TRF-4ª R. - Ap-RN 2000.72.03.001910-8/SC - Rel. Marcos Roberto Araujo dos Santos - DJe 03.02.2009 - p. 263; TRF-5ª R. - AGTR 2009.05.00.065878-3 - 4ª T. - Rel. Des. José Baptista - DJe 25.02.2010; AC 2009.83.00.006365-7 - 3ª T. - Rel. Des. Geraldo Apoliano - DJe 21.12.2009. [...]. 5. Apelação improvida.

(BRASIL, Tribunal Regional Federal - 5ª Região - AC: 200984000096720, Relator: Desembargador Federal Walter Nunes da Silva Júnior, 2012)

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Por certo, há de ressaltar que o próprio texto Constitucional elegeu a expressão “produto de arrecadação dos impostos”, para servir como base de cálculo para o FPM e não a receita líquida, portanto, como já mencionado preambularmente, tal concepção dos Tribunais encontra guarida sob a leitura ipsis litteris da Constituição.

O Supremo Tribunal Federal já se manifestou acerca de incentivos fiscais sobre o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS que corroboraram com redução das quotas pertencentes aos municípios, senão vejamos:

CONSTITUCIONAL. ICMS. REPARTIÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS. PRODEC. PROGRAMA DE INCENTIVO FISCAL DE SANTA CATARINA. RETENÇÃO, PELO ESTADO, DE PARTE DA PARCELA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. RE DESPROVIDO. I - A parcela do imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, a que se refere o art. 158, IV, da Carta Magna pertence de pleno direito aos Municípios. II - O repasse da quota constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitar-se à condição prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual. III - Limitação que configura indevida interferência do Estado no sistema constitucional de repartição de receitas tributárias. IV - Recurso extraordinário desprovido.

(BRASIL, Supremo Tribunal Federal. RE 572.762, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, 2008) (grifei)

No mesmo sentido, apesar dos Tribunais Federais decidirem pela legalidade dos incentivos fiscais concedidos pelo Governo Federal, o Supremo Tribunal Federal, vem mantendo o mesmo entendimento supracitado, revogando as decisões dos TRFs, in verbis:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOSFPM. DIMINUIÇÃO DO REPASSE DE RECEITAS. PROGRAMAS DE INCENTIVO FISCAL. IMPOSSIBILIDADE. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA NO RE N. 572.762. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 1. A concessão de benefícios fiscais por legislação infraconstitucional não pode implicar a diminuição do repasse de receitas tributárias constitucionalmente assegurado aos Municípios. Assim, a dedução das receitas efetivadas pela União à titulo de incentivos fiscais, não poderiam ter como consequência a diminuição do valor a ser recebido pelos Municípios, em consonância com o artigo 159, I, b, da Constituição Federal. (...) 3. A dedução das receitas efetivadas pela União a titulo de incentivos fiscais, não podem ter como consequência a diminuição do valor a ser recebido pelos Municípios, em consonância com o artigo 159, I, b, da Constituição Federal. 4. Recurso extraordinário provido. DECIDO. O recurso merece prosperar. (...) Assim sendo, a dedução das receitas efetivadas pela União a titulo de incentivos fiscais, não poderiam ter como consequência a diminuição do valor a ser recebido pelos Municípios, em consonância com o artigo 159, I, b, da Constituição Federal. Ex positis, DOU PROVIMENTO ao recurso extraordinário (art. 557, § 1ºA, do CPC). Invertidos os ônus, na proporção da sucumbência. Publique-se. Brasília, 31 de agosto de 2012. Ministro Luiz Fux Relator Documento assinado digitalmente.

(BRASIL, Supremo Tribunal Federal, RE 706.045 RN, Relator: Min. Luiz Fux, 2012) (grifei)

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS – FPM. REPARTIÇÃO DE RECEITAS. DEDUÇÕES: IMPOSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO DISSONANTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VERBAS INDEVIDAMENTE RETIDAS: DEVOLUÇÃO. SÚMULA N. 279 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. O acórdão recorrido destoa da jurisprudência deste Supremo Tribunal, que assentou a impossibilidade de os repasses das quotas constitucionalmente destinadas aos Municípios sofrerem deduções decorrentes de incentivos ou benefícios fiscais concedidos pelos Estados ou pela União. 5. Pelo exposto, dou parcial provimento a este recurso extraordinário (art. 557, § 1º-A, do Código de Processo Civil e art. 21, § 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

(BRASIL, Supremo Tribunal Federal. RE 656.781 SE, Relatora: Min. Carmem Lucia. 2013) (grifei)

A adoção deste entendimento tem como base a interpretação da Constituição Federal e das razões de existências dos Fundos de Participação, restando claro para o Supremo Tribunal Federal, que os incentivos fiscais concedidos pelo Governo Federal, que provoque uma diminuição no valor repassado ao Fundo de Participação, deverão ser restituídos aos titulares de direito.

Em 2013, o Supremo Tribunal Federal reconheceu, por unanimidade, a existência de repercussão geral do tema abordado do Recursos Extraordinário nº 705.423, qual seja, “concessão de benefícios, incentivos e isenções fiscais no Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e no Imposto de Renda (IR) pode ou não impactar no valor de parcelas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ”.

CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. IR E IPI. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. ART. 159, I, b e d, DA CF. CÁLCULO. EXCLUSÃO DOS BENEFÍCIOS, INCENTIVOS E ISENÇÕES FISCAIS CONCEDIDOS PELA UNIÃO. REPERCUSSÃO ECONÔMICA, JURÍDICA E POLÍTICA. EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. A questão constitucional versada neste recurso consiste em definir, sob o prisma constitucional, até que ponto a concessão de benefícios e incentivos fiscais relativos ao Imposto de Renda e ao Imposto Sobre Produtos Industrializados pode impactar nos valores transferidos aos Municípios a título de participação na arrecadação daqueles tributos. O tema em debate apresenta singular relevância por afetar pilares do nosso sistema federativo, a saber, a autonomia financeira dos Municípios e a competência tributária da União. Nessas circunstâncias, a discussão assume tamanha importância do ponto de vista econômico, jurídico e político, a exigir a manifestação desta Corte sob o rito da repercussão geral. Isso posto, manifesto-me pela existência de repercussão geral neste recurso extraordinário, nos termos do art. 543-A, § 1º, do Código de Processo Civil, combinado com o art. 323, § 1º, do RISTF.

(BRASIL, Supremo Tribunal Federal - RE 705423 RG, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, 2013)

Neste norte, podemos verificar que celeuma que atingiu a legalidade ou não da desoneração do IPI pela União já está amplamente pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, onde vem julgando pela impossibilidade de deduções das quotas constitucionais decorrentes de incentivos fiscais concedidos pelos Estados ou pela União, restando ao Governo Federal, restituir os Entes Federados prejudicados com a redução dos repasses ao FPM.