Ministério Público
Antes de ser um instrumento de controle social, o Ministério Público é um aliado do cidadão nesse controle.
Quando se pretende construir uma sociedade cada vez mais justa, devemos nos preocupar com o fortalecimento das instituições que irão garantir o respeito à base, ao alicerce deste grupo social.
Este fortalecimento das instituições socias deve sempre partir das constituições dos países democráticos, com a Carta Magna sendo a fonte motriz de onde se retirarão os fundamentos para que se mantenham os órgãos em coesão. São as Constituições que traçam as linhas mestras da vida do Estado, que fixam as regras fundamentais a serem observadas pelas leis ordinárias. São as constituições, enfim, a estrutura de um sistema jurídico a ser seguido por determinada sociedade.
Na sociedade brasileira, diante de tantas injustiças sociais, mandos e desmandos, arraigados à cultura de nosso país, eis que nobremente se eleva a figura do Ministério Público procurando superar todos os obstáculos que lhes são apresentados, com a missão de agir, unicamente, em respeito à vontade da lei, sem dar satisfações a qualquer Poder ou órgão dos seus atos, mas sem descumprirem o disposto hierárquico presente na organização interna da instituição, respeitando a subordinação administrativa devida à administração superior da Instituição.
Assim como a cada cidadão é dado o poder de controlar os atos administrativos de seus representantes, ao Ministério Público também cabe o poder de investigar, seja na área cível para a apuração de danos ao patrimônio público ou atos de improbidade administrativa, seja na área penal, requisitando inquérito ou investigando diretamente infrações penais para encontrar indícios capazes de responsabilizar o autor do ato definido como crime, dentre outras atuações em prol da cidadania.
O Ministério Público, sempre em nome da Justiça, da lei e da ordem, a serviço da sociedade, preenche lacunas inadmissíveis numa sociedade que tende a ser de Direito, assumindo o papel de agente transformador da sociedade.
Seus agentes, mediante trabalho sério, estão construindo cada vez mais um órgão forte e independente, do qual a sociedade necessita para atender às suas necessidades e atuar com eficiência na defesa dos seus interesses maiores, apesar das tentativas de retrocesso das quais tem sido vítima, principalmente, no que diz respeito às tentativas de "amordaçá-lo".
Até a Constituição Federal de 1988, o Ministério Público não era definido nas Cartas Magnas precedentes e tampouco recebia destaque merecido por se tratar de órgão responsável pela defesa da ordem jurídica. Após o advento da atual Constituição, pouco a pouco, o Ministério Público vem ganhando o devido brilho junto à sociedade que representa.
A atual Constituição Federal [1] assim define o Ministério Público:
"Art. 127 - O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis"
O Ministério Público é a instituição de caráter constitucional à qual está conferida, dentre outras, a atribuição de garantir nos processos judiciais o respeito aos direitos e garantias constitucionais, assim como aos contratos, convênios e acordos convencionados pela República. Também lhe compete garantir a celeridade e boa marcha da administração da justiça, ordenar e dirigir a investigação penal da execução dos fatos puníveis e investigar a responsabilidade dos autores ou autoras e demais agentes.
Em síntese, podemos definir "Ministério Público" como o conjunto de profissionais do Direito devidamente nomeados e que dentro de uma jurisdição estão encarregados de defender os interesses da coletividade nacional que constituem a ordem pública. Também conhecido como le Parquet, derivado do francês parc - parque, cercado, sendo melhor traduzido como "o local onde se encontram os representantes do Ministério Público". Também no nosso Direito Brasileiro a designação Parquet serve para indicar o conjunto de representantes do Ministério Público.
Competências e independência funcional
A forma com que o Ministério Público brasileiro está definido pela nossa Carta Magna é uma das mais adequadas para a instituição, pois com uma verdadeira autonomia, o Ministério Público pode cumprir todas as suas funções, tanto relacionadas com o direito penal, como com as de salvaguardar os interesses públicos e sociais, e antes de tudo, a defesa da Legalidade.
A Constituição Federal fixou as competências do Ministério Público como órgão fiscalizador em seu artigo 129 e incisos.
A estas competências se soma a unidade de sua organização. O Ministério Público está estruturado de maneira uniforme. Seu estudo demonstra que esta instituição possui suas raízes na história e que evoluiu essencialmente segundo as exigências da própria evolução da justiça e da administração do Estado.
A nova Carta Magna garantiu a independência do Ministério Público diante dos Três Poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário) de forma nunca antes vista na história do ordenamento político-administrativo do Brasil.
A preocupação do legislador em dar esta independência ao Ministério Público se configura em capítulo distinto na Constituição Federal («Das funções essenciais à Justiça»), onde o Ministério Público é tratado como se fosse um órgão à parte dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, com o intuito de destacar-lhe a autonomia.
Em nossos dias, o Ministério Público goza de uma autonomia orgânica e funcional, sendo órgão de funcionalidade independente, como estabelece o parágrafo 1º. do artigo 127 da Constituição Federal [2]:
§ 1º - São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional. (grifamos)
Esta independência funcional estabelece que os membros do Ministério Público, no desempenho de suas funções, não se encontram subordinados a nenhum órgão interno ou externo ou poder, estando sujeitos apenas à sua própria consciência e aos princípios éticos e democráticos que orbitam o plano da interpretação da lei para o seu cumprimento.
Analisando a Carta Magna, conclui-se que pelo fato do Ministério Público integrar o título que organiza os Poderes, mas tendo sido destacado em um capítulo distinto, não é difícil perceber a intenção expressa do constituinte em lhe dar independência e autonomia, além de lhe destinar o papel de função essencial à Justiça.
Isto não significa que o constituinte desejou atribuir ao Ministério Público o nível de "Quarto Poder", mas sim de lhe garantir força e independência suficientes para o cumprimento das importantes missões institucionais que lhe seriam atribuídas, a saber: a promoção da Justiça, a fiscalização da lei, a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, assim como, ser o fiel vigilante da Administração Pública.
Como foi dito, o Ministério Público não é um "Quarto Poder", mas sua autonomia destaca-se de tal forma na atual Constituição que este "Poder" torna-se quase que materializado. Os parágrafos 2º. e 3º. do artigo 127 da Carta Magna citam, ainda, a autonomia interna do Ministério Público, dispondo de sua funcionalidade [3]:
(§ 2º) - Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento.
§ 3º - O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
Infelizmente, a forma de nomeação dos Procuradores-Gerais da República, dos Estados, do Distrito Federal e Territórios ainda não obteve avanços e, de certa maneira, interferem na independência da instituição, uma vez que aos poderes do Estado está facultada esta escolha. Entretanto, isto não desqualifica a sua função de defesa da ordem jurídica.
Apesar de algumas limitações que ainda envolvem o Ministério Público, a sua não subordinação aos Três Poderes é que o torna sui generis, colocando-o como destaque no ordenamento jurisdicional brasileiro, relevando o seu papel como agente consolidador da democracia no Brasil.
Ministério Público e fiscalização da lei
A Constituição Federal de 1988 destaca, dentre as atribuições do Ministério Público, a função de promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, bem como promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei e requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais. (CF, artigo 129, incisos I, III e VIII). É, igualmente, um importante aliado do cidadão no controle social dos atos da Administração Pública.
A ação do Ministério Público como Parte integrante nas ações penais e civis públicas é meramente fiscalizadora, sendo que o órgão concorre com a Parte interessada na manutenção do Direito. Ele é o "fiscal da lei", assim sendo o agente legítimo para a garantia da ordem jurídica. Esta legitimidade não impede, de forma alguma, a legitimação de terceiros interessados na mesma garantia de proteção ao bem jurídico.
A justiça é cega, é verdade, mas isso não a impede de ter auxiliares prestimosos que a alertem sobre o mau andamento da distribuição do equilíbrio, da justitia. E um destes importantes auxiliares que merecem enorme respeito, sem dúvida, é o Ministério Público, tanto como fiscal da lei quanto co-controlador ao lado do cidadão na defesa do patrimônio público e da ética na Administração Pública.
Promotor Público: o "fiscal da lei"
É justamente como participante ao lado do cidadão no controle social que o Ministério Público está qualificado como agente institucional para promover o que for necessário para a defesa dos interesses e direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos e cabe-lhe hoje o atendimento a qualquer pessoa, tomando as providências necessárias para a garantia da ordem social na busca da eqüidade, numa tarefa não tão fácil de vencer as omissões e abusos de cunho político, social, econômico e legislativo.
Nesta ação em prol da ordem social está a figura do Promotor de Justiça, o fiel orientador, conciliador e intercessor, sempre a postos para resolver as pendências do dia-a-dia, buscando materializar no mundo de realidade dura, e às vezes, não muito agradável, o ideal humanitário e social.
Percebe-se, neste sentido, que o Promotor de Justiça não somente é fiscal da lei, mas também o conselheiro do povo, aliado do cidadão que anseia em ver concretizada a justiça e busca uma orientação para suas aflições, trabalhando em conjunto no controle dos mandos e desmandos dos representantes públicos.
Na figura do Promotor, o cidadão encontra um porto seguro para suas angústias, um farol a iluminar as trevas da injustiça e a indicar-lhe o caminho correto para a obtenção e proteção de seus direitos e de como agir em função deles, conduzindo-o na direção do exercício da cidadania plena.
Com isso ele enfrenta e contraria, quase sempre, interesses escusos e muito poderosos, choques culturais e políticos, "mandos e desmandos" e investe contra os poderes oligárquicos profundamente enraizados na sociedade brasileira.
Clamar por justiça, defendê-la e buscá-la ainda é visto como uma afronta por determinados grupos embasados na "cultura dos coronéis" e "fidalgos" que se enraizou de forma quase que vergonhosa em nossa sociedade multicultural.
Isso exige deste profissional que age em defesa da lei não somente uma visão ampla, acima dos interesses mesquinhos, mas também uma verdadeira carga de coragem para enfrentar o "bairrismo" e as "sub-máfias" do jogo sócio-político-econômico.
Tais desafios fizeram com que o Promotor de Justiça, o guardião dos interesses sociais e coletivos, se tornasse o agente desta sociedade preocupada com o resguardo destes direitos, indo diretamente ou através das entidades representativas dos vários segmentos sociais, deixando seu gabinete e estabelecendo comunicação direta com estes mesmos segmentos para, em conjunto, fiscalizarem o bom andamento dos atos envolvendo os Três Poderes.
A lei existe para ser cumprida e o Promotor de Justiça é, justamente, o fiel fiscal incumbido de verificar se este cumprimento está sendo efetivado.
É imprescindível que, ao se falar em Ministério Público, se refira à função que tem esta instituição relacionada com a defesa dos direitos dos cidadãos, que como sua expressão indica, é tão ampla que compreende a intervenção do mesmo em cada instante de desenvolvimento da sociedade em que, necessariamente, devem intervir os cidadãos.
A defesa dos direitos dos cidadãos significa utilizar todos os meios legais necessários para resolver a violação dos direitos porventura produzida, concorrendo para isso todas as instituições criadas para tal.
Este velar pelos interesses públicos envolve, justamente, tudo aquilo que permeia a esfera da vida em sociedade, investigando toda forma de ato ou ação que cause dano ou prejuízo a esta mesma sociedade que representa.
É neste sentido que o Ministério Público alcança um papel fundamental na garantia e proteção do patrimônio público e dos princípios morais que tangem o universo da administração pública.
Ministério Público e Improbidade Administrativa
Apesar das inúmeras discussões a respeito da constitucionalidade ou não da Lei no. 8.429/92, que trata da Improbidade Administrativa, é nela que o Ministério Público se respalda para poder agir em prol da defesa do patrimônio público diretamente ligado à fiscalização dos atos administrativos dos agentes públicos.
O Ministério Público, como fiscal da lei, há que se utilizar dos dispositivos que têm à mão, fazendo o melhor uso deles em prol do bem da sociedade que vigia. Afinal de contas, é ele o guardião da lei e, dentro deste propósito, deve utilizar todos os meios jurisdicionais que o Estado lhe dá para a garantia dos direitos e interesses coletivos, mesmo que, a princípio, alguns destes direitos e interesses estejam parcialmente obscurecidos por uma falha legislativa que deve ser corrigida no devido tempo.
Não se quer dizer, com isso, que o Ministério Público deva se calar diante das eventuais injustiças trazidas pela própria lei, mas usar o que de melhor o dispositivo lhe apresenta para garantir a salvaguarda do direito que, antes do advento da lei, era inalcançável.
Testemunhamos hoje inúmeras barreiras que dificultam o acesso dos cidadãos à Justiça, especialmente daqueles que, por vontade alheia ou do próprio sistema injusto, estão excluídos dos benefícios sociais.
Numa sociedade em desenvolvimento como a nossa, com tamanhas injustiças e desigualdades, é mais do que necessário que haja um canal forte de comunicação que acesse a Justiça, sempre que necessário, em defesa de interesses individuais indisponíveis ou que digam respeito à coletividade.
Como visto, anteriormente, as modificações e inovações relativas ao Ministério Público obtidas com o advento da Constituição Federal de 1988 foram bastante significativas para dar ao órgão fiscalizador uma autonomia e independência nunca vistas anteriormente, modificações estas que lhe deram um status de quase um quarto poder.
O Ministério Público tem hoje uma relevância nunca vista, talvez mais do que a da Magistratura, porque o juiz representa a força estática, que declara o direito e revela a justiça, enquanto que o Ministério Público representa a força dinâmica, em movimento e ação que objetiva promover a declaração desse direito, a revelação da justiça, fazendo funcionar a marcha processual, investigando, fiscalizando, promovendo responsabilidades que podem atingir a quaisquer dos três poderes: executivo, judiciário ou legislativo.
Neste âmbito de órgão fiscalizador, destaca-se um que faz do Ministério Público, sem qualquer sombra de dúvida, um verdadeiro agente democrático: o de "protetor" ou assistente do patrimônio público.
O Ministério Público, criado pelo "Poder" e detendo todo um aspecto de quase "Quarto Poder" na esfera dos Três Poderes, tem o papel inibidor dos excessos e abusos destes mesmos poderes, buscando não só o reequilíbrio entre os variados segmentos sócio-político-econômicos, mas, principalmente, criar o próprio equilíbrio social que proporciona o respeito aos interesses e direitos fundamentais da população.
Em seu agir, o Ministério Público assiste a cenas inusitadas, outras já comuns oriundas do passado quase anárquico deste país em que se reflete a violência, a corrupção e o mau uso do patrimônio público, por exemplo.
Isso nos leva a recordar que um dos valores fundamentais do Estado Democrático de Direito, na sua dimensão ética, é o princípio da moralidade no trato da coisa pública, moralidade esta que cabe ao Ministério Público proteger e resguardar.
É neste campo de ação que o Ministério Público transcende seus próprios limites com o objetivo de preencher as lacunas deixadas pelo mau uso do facultatis agendi de alguns, levando-o a assumir o papel que lhe cabe de fiscal da lei em prol da formação de uma nova sociedade, agindo com independência e imparcialidade, sob a égide única da Lei, inclusive para buscar modificá-la, se necessário.
A Constituição Federal de 1988 deu particular atenção à Administração Pública. Os contínuos, constantes e corriqueiros danos praticados, durante décadas, contra o patrimônio público levou o constituinte a erigir um conjunto de princípios e de regras capazes não só de dificultar os ataques ao erário público, mas em dotar a sociedade de instrumentos para, em ocorrendo aqueles, reparar e coibi-los, punindo o agente infrator.
Conforme analisado no capítulo anterior, a lei 8.429/92, de Improbidade Administrativa, trouxe incontáveis avanços para a proteção do patrimônio público, além de tornar exeqüível o artigo 37, §4º, da Constituição Federal de 1988 [4], que estabelece:
"Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível."
Já foi dito que Constituição Federal de 1988, em seu artigo 129, inciso III, garante ao Ministério Público a legitimidade para "promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos".
Portanto, a partir do texto Constitucional, o Estado delegou ao Ministério Público o dever e a legitimidade para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, consolidando a tarefa de guardião das causas sociais e dos direitos de massa trazida pela Lei da Ação Civil Pública de 1985 (lei nº 7.347/85).
A Lei n° 8.429/92 importa em reprimir os atos que promovam enriquecimento ilícito (art. 9º), prejuízo ao erário (art. 10) e que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11), atos estes que atingem bens e interesses de natureza difusa, no caso, o erário público e a moralidade administrativa.
Quando a Constituição Federal diz que ao Ministério Público cabe "zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos", está lhe atribuindo a tarefa de fiscalizar o exercício desses poderes e suas obrigações de agir administrativa e/ou judicialmente.
