1. INTRODUÇÃO
A Agenda 2030 da ONU é um compromisso mundial firmado entre todos os 193 países-membros, inclusive o Brasil, que estabelece 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), desdobrados em 169 metas e 232 indicadores.
Guiada pelos propósitos e princípios do pleno respeitos pelo direito internacional preconizado na Carta das Nações Unidas, ela é respaldada pela Declaração Universal dos Direitos Humanos e pelos tratados internacionais de direitos humanos, assim como é resultado dos desdobramentos e atualizações dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) e da Cúpula Mundial de 2005, da ONU.
O conceito inicial de desenvolvimento sustentável foi formulado na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em 1972, na cidade de Estocolmo, Suécia, partindo da ideia de união entre as noções de crescimento e desenvolvimento econômico com a preservação da natureza, que, até então, eram vistas de forma separada.
O termo desenvolvimento sustentável ganhou contornos em 1987, no Relatório “Nosso Futuro Comum”, denominado Relatório Brundtland. Porém, somente na ECO-92, o conceito de desenvolvimento foi formalizado a partir do seguinte preceito “satisfazer as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades”.
De acordo com o Itamaraty[1], o Brasil participou de todas as sessões da negociação intergovernamental, chegando a um acordo que contempla Objetivos e metas que envolvem temáticas diversificadas, como erradicação da pobreza, segurança alimentar e agricultura, saúde, educação, igualdade de gênero, água e saneamento, energia, crescimento econômico sustentável, infraestrutura, redução das desigualdades, cidades sustentáveis, padrões sustentáveis de consumo e de produção, mudança do clima, proteção e uso sustentável dos oceanos e dos ecossistemas terrestres, sociedades pacíficas, justas e inclusivas e meios de implementação.
A Agenda 2030 da ONU é uma oportunidade para que o Poder Executivo Federal, os Governos subnacionais (níveis estadual e municipal), a sociedade civil, a acadêmica e o setor privado, em parceria com os Tribunais de Contas, avaliem a própria atuação em relação ao desenvolvimento sustentável e elaborem estratégias para mobilizar stakeholders a fim de implementar os compromissos e metas assumidos pela Agenda 2030, haja vista a necessidade de maior integração e coordenação dos atores envolvidos na busca por políticas públicas coerentes a favor de uma visão de longo prazo.
Considerando o complexo cenário nacional de mudança fiscal e política, é crucial levar em conta o valor agregado de todos os stakeholders do Executivo, do Legislativo e da sociedade civil, incluindo atores independentes como as Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) para atender aos ODS da Agenda 2030.
O protagonismo das EFS, inclusive, foi muito bem destaco no Relatório desenvolvido pela Divisão de Integridade do Setor Público da Diretoria de Governança Pública e Desenvolvimento Territorial da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE):
Existe um potencial inexplorado no papel atual das EFS que as permite ir além da tradicional função de supervisão, e fornecer insumos, por meio de seus trabalhos, para a elaboração de políticas públicas e as decisões sobre tais políticas. É nesse processo que as EFS podem fornecer visões para aprimorar o funcionamento de processos e programas, e a previsão para ajudar governos a se adaptarem a futuras tendências e riscos. Tais contribuições baseadas em evidências para resolver questões sistêmicas podem levar à melhor formulação, implementação e avaliação de políticas públicas.
Nesse sentido, para concretizar os objetivos propostos, a ONU convocou as entidades fiscalizadoras, por meio da International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), para participarem da Agenda 2030, conforme formalizado na Resolução A/69/228 de 2014, o que reforça a importância de Controle Externo.
Aliás, anteriormente, no ano de 2010, os Tribunais de Contas do Brasil e os demais participantes do I Simpósio Internacional sobre Gestão Ambiental e Controle das Contas Públicas, em Manaus, posicionaram-se em favor da defesa do meio ambiente e pactuaram a valorização de uma atuação “verde”, o que resultou na elaboração da “Carta da Amazônia”.
Sob essa perspectiva, o presente artigo recai sobre os meios de atuação do Controle Externo com relação às medidas de extrafiscalidade socioambiental com vistas a implementar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 da ONU.
2. A AGENDA 2030 E O POSICIONAMENTO DO TCU COM RELAÇÃO À EXTRAFUSCALIDADE SOCIOAMBIENTAL
O conceito de desenvolvimento sustentável exsurge das crises ambientais e sociais que vêm sendo expostas em todo o planeta, as quais, em grande parte, resultam do modelo tradicional de desenvolvimento, que se volta exclusivamente ao crescimento econômico, que hoje se mostra insuficiente.
Aqui vale fazer o adendo de que, na tentativa de tornar o desenvolvimento algo mensurável, o economista paquistanês Mahbub Ul Haq (1934-1998) e o economista indiano Amartya Sen, elaboraram, no início da década de 1990, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) que mede o progresso de uma nação a partir de três dimensões: renda, saúde e educação.
De acordo com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o referido índice tem por objetivo ser um contraponto ao Produto Interno Bruto Per Capita (PIB per capita), que até então era utilizado para se caracterizar a prosperidade uma região, apesar de retratar apenas a dimensão econômica imediata.
Ocorre que, conforme reconhecido pelo próprio PNUD, a mensuração feita por meio do IDH também já se mostra limitada[2].
Por causa disso, o desenvolvimento sustentável preconizado pelos ODS da Agenda 2030 parte de uma visão ampla e multidimensional, mais compatível com as necessidades atuais de desenvolvimento, pois se fundamentam em três pilares: crescimento econômico, inclusão social e proteção ao meio ambiente.
Sob essa perspectiva, o Tribunal de Contas da União (TCU) elaborou o Relatório de Auditoria Coordenada na Preparação do Governo Federal para a Implementação dos ODS – Fase nacional (TC 029.427/2017-7), cujo objeto de fiscalização consistiu em:
Avaliar a presença de estruturas de governança no Governo Federal para implementar a Agenda 2030 e a meta 2.4 dos ODS no Brasil e consolidar os resultados com os de outras onze Entidades Fiscalizadoras Superiores da América Latina e Caribe sobre o mesmo tema. Especificamente na meta 2.4 (sistemas sustentáveis de produção de alimentos), avaliar o monitoramento e a revisão das renúncias tributárias relacionadas a agrotóxicos, seus componentes e afins.
Naquele trabalho, foram abordadas as desonerações de agrotóxicos de tributos federais: Impostos sobre Importação (II), Impostos sobre Produtos Industrializados (IPI) e Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e Contribuição para o Programa de Integração Social e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP).
A partir daquele Relatório, foi possível inquirir, por exemplo, se o Governo incentiva o uso de agrotóxicos por meio de desonerações tributárias concedidas à comercialização de defensivos, ao invés de fomentar a redução do consumo excessivo desses produtos, especialmente considerando o fato de que a agricultura familiar consome menos defensivos.
Também coube questionar em que medida a internalização dos custos sociais e ambientais na tributação dos agrotóxicos acontece no Governo, assim como indagar sobre a possibilidade de distinção das alíquotas, considerando-se o nível de toxidade fixado pelo Ministério da Saúde e o potencial de periculosidade ambiental estabelecido pelo Ministério do Meio Ambiente.
Dessa maneira, o TCU lançou mão do valioso aparato da tributação socioambiental com vistas a alcançar os ideais estabelecidos pelo ODS 2.4 da Agenda 2030, uma vez que, dentre as várias funções que desempenham os tributos, a extrafiscalidade afigura-se apta para orientar a política fiscal contemporânea para além da mera função arrecadatória.
Neste ponto, vale destacar que a extrafiscalidade advém das novas concepções sobre a doutrina econômica elaboradas após o surgimento do Neoliberalismo, pós-Segunda Guerra Mundial, que, por sua vez, surgiu depois do declínio do conceito tradicional do Liberalismo econômico (economia clássica) representado por Adim Smith, após a Primeira Guerra Mundial e o crash da Bolsa de Nova York, no início do século XX.
Naquele contexto histórico, a política de não intervenção estatal na economia entrou em declínio e o papel diminuto da política social frente à política econômica começou a ser severamente questionado (MARINS; TEODOROVICZ, 2011).
Num novo cenário econômico-social, Lord John Maynard Keynes defendeu a possibilidade de se usar a atividade tributária para alcançar mudanças econômico-sociais, o que denominou de Política Fiscal Anticíclica, que, porém, eram restritas à busca pelo pleno emprego e redistribuição de riquezas, naquela época.
Nessa senda, exsurge a extrafiscalidade, reconhecida como “fenômeno jurídico por meio do qual o Estado, por intermédio da imposição de uma obrigação tributária, procura realizar finalidade constitucional diversa da mera arrecadação para o custeio de suas atividades” (PIMENTA, 2016).
Atualmente, reduzir a tributação simplesmente à sua finalidade arrecadatória é desconhecer a força de seu poder, pois o financiamento do Estado não se esgota em si mesmo. Pelo contrário, é o próprio poder de financiar o Estado que estabelece a abrangência da tributação em tantas dimensões da vida coletiva. Qualquer formulação de política tributária que não leve em consideração essa abrangência estará fadada a um reducionismo arrecadatório e a uma miopia de visão estratégica que poderá, a longo-prazo, inviabilizá-la. (VIOL, 2015)
A propósito da relação entre a economia comportamental e a proteção ambiental, Hugo de Brito Machado Segundo, explica que:
Ainda na seara ambiental, a extrafiscalidade pode ser usada para, simplesmente, equalizar o ônus tributário entre comportamentos ecologicamente corretos, e aqueles em que o custo ambiental é simplesmente socializado, em uma externalidade negativa; não necessariamente onerando mais o poluidor, mas desonerando aquele que não polui. Tributos como o ICMS e o IPI, por exemplo, da forma como cobrados no Brasil, muitas vezes tornam mais oneroso reciclar do que extrair da natureza, no que tange a plástico, papel ou alumínio, ou mais cara a energia oriunda de fontes limpas, como a solar, do que aquela advinda de combustíveis fósseis. Tais distorções, que, na maioria das vezes não são intencionais, podem ser corrigidas sem que isso interfira ― pelo contrário ― nas razões não econômicas que igualmente levam as pessoas a comportamentos ecologicamente adequados. (SEGUNDO, 2018)
Essa perspectiva advém de um cenário cada vez mais comum para países que se preocupam com o desenvolvimento sustentável, a exemplo da Reforma Fiscal Verde (Green Tax Reform) que, na Europa, tem sido amplamente aplicada, como explica James Maris e Jeferson Teodorovicz:
No Europa, a Green Tax Reform e a Política Tributária Energética alcançam notável ponto de partida, demonstrando a preocupação a respeito das consequências ambientais da atividade econômica, e promovendo políticas preventivas e repressivas de orientação do comportamento ambientalmente estruturado. Por exemplo, na Inglaterra, houve reduções em determinadas contribuições sociais para que os contribuintes tivessem maior aceitação na criação da CCL – Climate Change Levy. A Política Ambiental Tributária Inglesa está baseada em acordos voluntários, e aquelas empresas que se inscrevem nos Voluntary Agreements, aceitando as suas condições, poderão ter reduções no CLL de até 80%. Situação análoga é encontrada nas demais Políticas Tributárias Ambientais na Europa, onde a Green Tax Reform recebeu forte acolhida. (MARINS; TEODOROVICZ, 2011).
Acertadamente, os autores ressaltam que a nossa Constituição Federal de 1988 apresenta diversos dispositivos que associam a política tributária ao desenvolvimento sustentável, a começar pelo preceito da ordem econômica fundada na valorização do trabalho humano e da livre iniciativa, que tem por fim assegurar a existência digna, conforme ditames da justiça social (artigo 170), até a ampla política de proteção ambiental (artigo 225).
Inclusive, como bem destacado há dispositivos constitucionais que se referem a extrafiscalidade de maneira direta, como o artigo 146 que estabelece a competência da Lei Complementar para definição de tratamento diferenciado e favorecido para microempresas e empresas de pequeno porte, concedendo também a possibilidade de regimes especiais ou simplificados para o ICMS e o inciso III do §2º do artigo 155 c/c inciso IV do §3º do artigo 153, os quais dispõem sobre a seletividade de produtos essenciais tributados pelo ICMS e IPI, respectivamente.
Também existem normas infraconstitucionais que dão expressão à extrafiscalidade, como o Decreto Federal nº 755 de 1993, que estabeleceu alíquota diferenciadas de IPI para carros movidos à gasolina (de 25% a 30%) e à álcool (de 20% a 25%), o que, indiretamente, acabou por incentivar o mercado de carros movidos à álcool, de forma que se pode enxergar uma extrafiscalidade ambiental indireta nessa medida.
Merece destaque, ainda, a Lei nº 9393 de 1996, que dispõe sobre o Importo sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR, priorizando a função social da propriedade, modulando a alíquota do imposto de modo a desestimular às propriedades improdutivas.
Inclusive, sob a ótica ambiental, o uso de medidas de extrafiscalidade vão ao encontro do que estabelece o §2º do artigo 225 da CRFB/88 e do artigo 4º, inciso VII, da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n.º 6.938/91), que deram guarida ao princípio do poluidor-pagador, consagrado na ECO-92, segundo o qual:
As autoridades nacionais devem esforçar-se para promover a internalização dos custos de proteção do meio ambiente e o uso dos instrumentos econômicos, levando-se em conta o conceito de que o poluidor deve, em princípio, assumir o custo da poluição, tendo em vista o interesse público, sem desvirtuar o comércio e os investimentos internacionais. (ONU, 1992)
Diante de todo o exposto, é inegável a relevância do papel do Controle Externo junto com outros as stakeholders do Executivo, do Legislativo e da sociedade civil para a implementação dos ODS da Agenda 2030.
3. CONCLUSÃO
A atuação das entidades fiscalizadoras é de suma importância para a efetividade da implementação e do monitoramento dos ODS, tanto no âmbito nacional, a exemplo dos trabalhos desenvolvidos pelo TCU, quanto no âmbito das Cortes de Contas dos Estados e Municípios, a exemplo do Núcleo de Monitoramento estruturado pelo TCE de São Paulo[3].
Tanto que, de acordo com o próprio TCU[4], “cabe às EFS avaliar os sistemas de monitoramento, incluindo, a preparação dos governos para a implementação dos objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS), realizar auditorias de desempenho em programas e políticas que contribuam para o alcance dos objetivos, ser modelo de transparência e accountability, bem como avaliar e dar suporte à implementação do ODS 16, que trata da Paz e da Justiça e instituições eficazes”.
No caso do citado Relatório de Auditoria Coordenada na Preparação do Governo Federal para a Implementação dos ODS – Fase nacional (TC 029.427/2017-7), o TCU determinou, por meio do Acórdão nº 709/2018 – Plenário, adoção de diversas medidas com o finalidade de dar cumprimento aos ODS, assim como expediu recomendações específicas relacionadas às alíquotas incidentes sobre agrotóxicos, como meio de dar modulagem a aplicação da extrafiscalidade socioambiental especificadamente quanto ao ODS 2.4 da Agenda 2030, a saber:
9.5. recomendar à Casa Civil da Presidência da República, em conjunto com o Ministério da Fazenda, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, o Ministério da Saúde, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, o Ministério do Meio Ambiente e o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, que:
9.5.1. adote providências para atribuir a órgão ou entidade do Poder Executivo o papel de supervisão das desonerações tributárias de II, IPI, Cofins e PIS/Pasep incidentes sobre as atividades de importação, produção e comercialização de agrotóxicos;
9.5.2. adote providências para criar mecanismos de acompanhamento e avaliação periódica das desonerações tributárias de II, IPI, Cofins e PIS/Pasep incidentes sobre as atividades de importação, produção e comercialização de agrotóxicos, com a definição de metodologia de avaliação da eficiência, eficácia e efetividade dessas desonerações, incluindo o cronograma e a periodicidade das avaliações, no intuito de verificar se essas medidas alcançam os fins a que se propõem;
9.6. recomendar à Secretaria da Receita Federal do Brasil que promova a desagregação e a divulgação dos dados sobre a desoneração tributária referente a agrotóxicos e demais itens que compõem o gasto tributário ‘Desoneração da cesta básica’ no Demonstrativo dos Gastos Tributários (DGT) , a fim de promover a transparência das desonerações tributárias federais;
9.7. recomendar à Casa Civil da Presidência da República que, de forma participativa e em conjunto com o Ministério da Fazenda, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Câmara de Comércio Exterior, o Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, o Ministério do Meio Ambiente, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, o Ministério da Saúde, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária e demais interessados, avalie a oportunidade e a viabilidade econômica, social e ambiental de utilizar o nível de toxicidade à saúde humana e o potencial de periculosidade ambiental, dentre outros, como critérios na fixação das alíquotas dos tributos incidentes sobre as atividades de importação, de produção e de comercialização de agrotóxicos;
9.8. dar ciência à Casa Civil da Presidência da República da metodologia da Análise de Fragmentações, Sobreposições, Duplicidades e Lacunas (FSD) , detalhada no Apêndice D do relatório de auditoria, para que, na condição de coordenadora das discussões de que resultaram a publicação “Avaliação de Políticas Públicas – Guia Prático de Análise Ex Ante”, analise a pertinência e a aplicabilidade da referida metodologia nas eventuais revisões da publicação; (original não destacado)
Assim, na medida em que o texto constitucional permite a intervenção do Estado no domínio econômico em razão de relevante interesse coletivo, é pertinente e salutar que o controle externo adote uma posição mais ativa na construção de políticas públicas que visam o desenvolvimento preconizado pela Agenda 2030.
Do exposto, resta claro que a necessidade de atendimento das novas exigências socioambientais direcionadas ao desenvolvimento sustentável cria o fecundo cenário para que os Tribunais de Contas apresente propostas políticas públicas valiosas que devem ser amplamente debatidas pelo setor público e privado, tal como utilização da extrafiscalidade socioambiental, cujo estudo foi sugerido ao Governo Federal pelo TCU.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Brasília, DF.
BRASIL. Lei nº 9.393, de 19 de dezembro de 1996. Dispõe sobre o Imposto sobre Propriedade Territorial Rural – ITR, sobre pagamento da dívida representada por Títulos da Dívida Agrária e dá outras providências. Brasília, DF.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório de Auditoria Processo nº 029.427/2017-7, Acórdão 709/2018-Plenário, Relator Ministro Augusto Nardes, publicado no DOU 08/06/2018.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Cartilha O TCU e os objetivos de desenvolvimento sustentável: objetivos para transformar nosso mundo. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/o-tcu-e-os-objetivos-de-desenvolvimento-sustentavel.htm. Acesso em: 22 nov. 2019.
CARTA DA AMAZÔNIA. In: I SIMPÓSIO INTERNACIONAL SOBRE GESTÃO AMBIENTAL E CONTROLE DE CONTAS PÚBLICAS. Manaus, 2010. Disponível em: <http://cpsustentaveis.planejamento.gov.br/assets/conteudo/uploads/carta-daamazoniaagendatribunais-de-contas.pdf>. Acesso em: 21 nov. 2019.
CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE O MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Declaração do Rio. Disponível em:<http://www.meioambiente.pr.gov.br/arquivos/File/agenda21/Declaracao_Rio_Meio_Ambiente_Desenvolvimento.pdf>. Acesso em: 21 nov. 2019
MARINS, James; TEODOROVICZ, Jeferson. Rumo à extrafiscalidade socioambiental: tributação diante do desafio social e ambiental contemporâneo. In: Anais do IX Simpósio Nacional de Direito Constitucional. Curitiba: ABDConst., 2011, p. 170-199 (179).
NAÇÕES UNIDAS NO BRASIL. Transformando o nosso mundo: a agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável. Disponível em:<https://nacoesunidas.org/pos2015/agenda2030/>. Acesso em: 21 nov. 2019
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PIMENTA, Daniel de Magalhães. Limitações à extrafiscalidade aplicáveis ao fator acidentário de prevenção: FAP. Revista Brasileira de Políticas Públicas, v. 6, n. 1., p. 77, jan./jul. 2016.
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VIOL, Andréa Lemgruber. A Finalidade da Tributação e sua Difusão na Sociedade. Disponível em:<http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/estudotributarios/Eventos/SeminarioII/Texto02AFinalidadedaTributacao.pdf.>. Acesso em 22 nov. 2019.
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[2] Programa das Nações Unidades para o Desenvolvimento. O que é Desenvolvimento Humano. Disponível: <https://www.br.undp.org/content/brazil/pt/home/idh0/conceitos/o-que-e-o-idh.html> Acesso em: 22 nov. 2019.
[3] SANTOS, Aparecida de Paula. O papel do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo para o cumprimento da Agenda 2030. Cadernos, [S.l.], v. 1, n. 3, p. 12-24, jan. 2019. ISSN 2595-2412. Disponível em: <https://www.tce.sp.gov.br/epcp/cadernos/index.php/CM/article/view/58>. Acesso em: 20 jan. 2020.
[4] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Cartilha O TCU e os objetivos de desenvolvimento sustentável: objetivos para transformar nosso mundo. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/o-tcu-e-os-objetivos-de-desenvolvimento-sustentavel.htm. Acesso em: 22 nov. 2019.
