1.CONSIDERAÇÕES INICIAIS. JUSTIFICATIVA DO TEMA.
O objetivo deste trabalho é analisar ponto específico da Lei de Responsabilidade Fiscal, qual seja o artigo 11 daquele Diploma Complementar, que prescreve forma de sanção para os entes políticos que não exercerem, em sua plenitude, a competência tributária outorgada na Constituição Federal de 1988, no tocante aos impostos.
O estudo pretende abordar o tema da competência tributária, notadamente no tocante à facultatividade de seu exercício. Mais ainda, pretende tomar o texto da Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, no ponto aqui interessante, fixando considerações em torno da extensão do comando ali contido e, particularizadamente, analisando aspectos inerentes à sua adequação ou não à Constituição Federal, notadamente tendo como paradigmas os princípios constitucionais da Moralidade e da Eficiência Administrativas, em contraposição ao Princípio Federativo.
No primeiro caso, urge saber se, em face daquela disposição, ainda permaneceria incólume a facultatividade, como qualidade essencial do exercício da competência tributária, o que sempre foi afirmado pela nossa melhor doutrina. Depois, caminhando no raciocínio, cumpre fixar o juízo sobre a constitucionalidade ou não do quanto dispõe esse artigo da Lei Complementar 101/2000, tendo em conta que o assunto encontra-se, presentemente, sob apreciação do Supremo Tribunal Federal, em controle direto de constitucionalidade.
2.A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. OS TERMOS DO ARTIGO 11 DESSA LEI COMPLEMENTAR.
A Lei de Responsabilidade Fiscal invoca como base os termos contidos no Capítulo II, do título VI, da Constituição Federal de 1988.
Esse ponto do Texto Maior cuida do tema relativo às finanças públicas. Assim, nos termos do parágrafo primeiro do artigo 1º daquele Diploma Complementar, a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
Por seu turno, o artigo 11 daquela lei complementar assim preceitua: Constituem-se requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da federação. Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos. (grifei).
Diversas Ações Diretas de Inconstitucionalidade tramitam no Supremo Tribunal Federal, tendo em vista o controle concentrado da constitucionalidade de vários dos dispositivos contidos nessa Lei Complementar. A de maior abrangência, a ADIN n.º 2238-DF, ajuizada por alguns Partidos Políticos [01], teve, no tocante ao artigo 11, parágrafo único, indeferida por unanimidade a liminar requerida, estando ainda pendente de julgamento o seu mérito.
Duas questões saltam do texto e compõem tema de abordagem interessante, nos limites deste trabalho.
O primeiro ponto cinge-se em saber se, em face das disposições do artigo 11 e seu parágrafo, teria restado atingida a facultatividade, característica da competência tributária consoante aponta abalizada doutrina nacional.
Em um segundo ponto, urge o enfrentamento relativo à constitucionalidade ou não - notadamente em face do princípio federativo - do comando que afeta, de qualquer modo, o exercício dessa competência.
Abordaremos cada qual dessas questões nos dois próximos tópicos.
3.A FACULTATIVIDADE DO EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA À LUZ DO DISPOSITIVO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.
Sobre a competência tributária, já assentamos [02]ser ela entendida, com todo acerto, como a outorga, entre nós de índole constitucional, endereçada aos entes políticos para que estes possam, por meio dos instrumentos legislativos de que dispõem, criar os tributos de sua alçada.
Mais ainda, tem remarcado a doutrina, várias de suas notas características. Dentre estas, estaria a ressaltar a facultatividade de seu exercício.
Com efeito, salientam Roque Antonio Carrazza [03] e Paulo de Barros Carvalho [04], dentre outros, possuir a competência tributária essa característica, apenas averbando que em relação ao ICMS, dada sua importância diante da higidez do princípio federativo, essa facultatividade restaria de certo modo atingida, pois que a não instituição desse tributo representaria afronta à par conditio entre os Entes Federativos, criando verdadeiro paraíso fiscal, no seio da federação.
A questão que se põe é saber se em face dos termos do artigo 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ainda persistiria essa facultatividade, no exercício da competência tributária.
De nossa parte estamos convictos de que o sistema, agora, possui expressa determinação no sentido do pleno exercício dessa competência, como requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal. Coerente com a marca que lhe é própria, o sistema jurídico brasileiro impõe, desde o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, expressa sanção àqueles entes omissos na instituição dos impostos a seu cargo, qual seja, a vedação a que recebam - em seus orçamentos - valores em transferências voluntárias. A Lei de Responsabilidade Fiscal não toca, e não poderia mesmo fazê-lo, naquelas transferências constitucionais a que se referem os artigos 157 e seguintes, do Texto Magno, substanciadoras do que já se adjetivou como sendo o federalismo fiscal, por meio do qual recursos oriundos da arrecadação de certos tributos são repartidos entre os diversos Entes Políticos.
Assim, retomando o raciocínio, o não exercício da competência tributária, em sua inteireza, conquanto se possa dar, acarreta, na nova ordem jurídica inaugurada com a Lei de Responsabilidade Fiscal, conseqüências eventualmente prejudiciais ao Ente Público. De concluir-se, então, que a característica da facultatividade do exercício da competência tributária, resta mesmo atingida, na medida em que a omissão tem, agora, expressa resposta negativa, dada pelo Sistema Jurídico, por meio da vedação do recebimento de créditos, implementada na Lei de Responsabilidade Fiscal.
É evidente que a questão ainda demanda outros desdobramentos, no ponto em que se adote como útil a classificação dos tributos em fiscais e extrafiscais, por exemplo.
Assim, o não exercício da competência em relação a tributos de natureza predominantemente arrecadadora, implica diretamente em renúncia fiscal, enquanto a mesma omissão, desta feita relacionada a tributos de índole predominantemente extrafiscal, estaria a acarretar, também predominantemente, apenas omissão no uso de instrumento de regulação da atividade econômica, não exercendo, no mais das vezes, influência relevante no volume de recursos financeiros aportados ao orçamento daquele Ente Público.
Assim, nos parece que a extensão da aplicabilidade do artigo 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal se daria tão-somente no tocante à não-instituição de impostos com marcada característica fiscal, sendo inaplicáveis as sanções ali previstas se se der, a omissão, na instituição de impostos extrafiscais. De qualquer modo, os entes políticos que mais dependem de transferências voluntárias - Estados e notadamente Municípios - possuem competências tributárias, no tocante aos impostos, com conotação fortemente arrecadatória, o que torna bastante plausível a incidência do dispositivo da Lei Complementar ora comentado.
Assente-se ainda o fato de que a competência tributária, após o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, apresenta essas especiais cores, que impulsionam o Estado - em qualquer de suas esferas - e em nome da responsabilidade e da transparência, a dar efetividade ao processo legislativo de instituição dos impostos sob sua competência.
Neste específico ponto, ainda uma outra questão assume importância. É que a instituição de tributos exige legalidade estrita e consoante tem assentado o Supremo Tribunal Federal em vários Mandados de Injunção [05], a omissão legislativa não encontra, naquele remédio constitucional, solução no sentido de obrigar o legislador a editar o comando, ou o que seria ainda mais contundente, não se pode dar a fixação do regramento faltante, pelo Tribunal. Assim, restringem-se mesmo os efeitos jurídicos da omissão no exercício da competência tributária, àquela vedação de repasse voluntário de recursos orçamentários, pois que essa omissão, em si - omissão legislativa - não encontra, no sistema posto, qualquer providência curativa.
Com esses temperos acima trazidos, não temos dúvidas em afirmar que a facultatividade do exercício da competência tributária, que já conhecia limitações, como no aventado caso do ICMS, experimenta agora novo paradigma: o sistema de direito positivo brasileiro acena com sanção de natureza orçamentária - questão eminentemente jurídica - àqueles entes políticos que se mostrarem desidiosos em instituir os impostos sob sua competência.
Embora não se possa asseverar ter sido extinta aquela facultatividade, até porque, como acentuamos acima, o sistema de direito positivo não possui qualquer remédio hábil a colmatar aquela lacuna legislativa, impõe-se séria limitação à facultatividade do exercício da competência tributária, no ponto em que se limita o acesso a certos recursos orçamentários, diante daquela omissão.
4.O EXAME DA CONSTITUCIONALIDADE DA DISCIPLINA CONTIDA NO ARTIGO 11 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ENVOLVIDOS. A APLICAÇÃO DA PROPORCIONALIDADE ENTRE PRINCÍPIOS E DIREITOS.
O segundo ponto a ser enfrentado diz respeito à constitucionalidade da limitação posta no citado artigo 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
É da estrutura do direito positivo constitucional a convivência entre princípios. Mais ainda, essa convivência exige que episodicamente seja promovido pelo aplicador o afastamento do campo de tensão, entre eles, no que a doutrina, aqui e alhures, tem denominado PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.
Por esta regra de hermenêutica constitucional, deve-se emprestar o máximo de extensão aos conceitos e valores encerrados nos princípios constitucionais, de modo a que todos convivam entre si e, assim, se outorgue o máximo de proteção e aplicabilidade a todos eles. Essa técnica impõe, logo se vê, mútuas limitações dos direitos. Aliás, a convivência de mitigação dos direitos é tema aceito de modo generalizado, por mais caros que sejam esses direitos, pois como salienta GOMES CANOTILHO [06], a pretensão de validade absoluta de certos princípios com sacrifício de outros originaria a criação de princípios reciprocamente incompatíveis, com a conseqüente destruição da tendencial unidade axiológico-normativa da lei fundamental. Daí o reconhecimento de momentos de tensão ou antagonismo entre os vários princípios e a necessidade, atrás exposta, de aceitar que os princípios não obedecem, em caso de conflito, a uma "lógica do tudo ou nada" antes podem ser objeto de ponderação e concordância prática, consoante o seu "peso" e as circunstâncias do caso.
O entendimento doutrinário assim posto encontra eco em nossa melhor jurisprudência, como se pode inferir do aresto oriundo do E. Supremo Tribunal Federal, segundo o qual não há, no sistema constitucional brasileiro, direitos ou garantias que se revistam de caráter absoluto, mesmo porque razões de relevante interesse público ou exigências derivadas do princípio de convivência das liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente, a adoção, por parte dos órgãos estatais, de medidas restritivas das prerrogativas individuais ou coletivas, desde que respeitados os termos estabelecidos pela própria Constituição. O estatuto constitucional das liberdades públicas, ao delinear o regime jurídico a que estas estão sujeitas - e considerado o substrato ético que as informa - permite que sobre elas incidam limitações de ordem jurídica, destinadas, de um lado, a proteger a integridade do interesse social e, de outro, a assegurar a coexistência harmoniosa das liberdades, pois nenhum direito ou garantia pode ser exercido em detrimento da ordem pública ou com desrespeito aos direitos e garantias de terceiros." (RTJ 173/807-808, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
No tema aqui tocado, pode-se argumentar que o princípio federativo implicaria, a priori, na inconstitucionalidade da limitação à facultatividade de instituição dos impostos, criada pelo artigo 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Cremos que a questão comporta, no entanto, outros desdobramentos, notadamente na confluência desse princípio com o tema relativo à moralidade e eficiência administrativas. É o que passaremos a desenvolver.
4.1 O Princípio Federativo, a Moralidade e a Eficiência Administrativas.
Historicamente o Princípio Federativo surge com as treze colônias norte-americanas, que se estruturaram numa entidade que representaria a sua soma. Cada ente abriria mão de sua soberania, considerada como o poder de autodeterminação, em troca da maior segurança contra ameaças externas e internas. No Brasil, a federação surge quando o Estado Unitário cede autonomia às províncias, constituindo-as em Estados-Membros.
A Federação pressupõe, além da existência de órgãos de governo distintos, também ordens jurídicas próprias, com esferas de atuação previamente delimitadas. No campo tributário, a Constituição Brasileira outorga competência para a criação de tributos nos artigos 153, 155 e 156 (competência da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, respectivamente). Essa competência legislativa é privativa à entidade destinatária da norma. Ademais, a forma do Estado Brasileiro – Federativa - é cláusula pétrea, pois que não será objeto de deliberação proposta de emenda tendente a abolir a forma Federativa do Estado, consoante determina do artigo 60, § 4º, inciso I, do Texto Maior.
Nesse ponto, tem-se um dilema: estariam a ferir o Princípio Federativo - núcleo imodificável do Texto Constitucional - os termos contidos no artigo 11 da lei sob exame? Os artigos que cuidam da competência tributária assim dizem: "Compete à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir impostos sobre:". Portanto, é o próprio Diploma Constitucional quem criou as diferentes esferas de atuação dos entes que compõem a Federação. Sua competência é única, nesse sentido. Conforme se pode deduzir do artigo 60 § 4º I, a forma de federação atualmente existente, com seus contornos constitucionais definidos, é rígida, e não pode ser modificada, ainda que pela via de emenda à Constituição.
Na interpretação conforme à Constituição deve viger sobretudo a adaptação da norma infraconstitucional ao sistema posto no nível Constitucional, de forma a dar máxima aplicabilidade aos comandos emergentes de ambos os níveis. Nesse sentido, a obrigatoriedade da total instituição dos impostos, ao tocar o Princípio Federativo, não fica eivado de Inconstitucionalidade, pois o artigo 60, § 4º I, apenas fulmina as proposições que modificarem o sistema federal de distribuição de competências, de modo a desnaturá-lo. É evidente que a Lei Complementar 101/00 não afeta as bases normativas da Federação - não transforma a Federação em Estado Unitário – bases conquistadas no decorrer da história e da própria evolução do Direito. Ao contrário, parece-nos que a lei complementar em análise tem o condão de fazer evoluir a forma do Estado Federal, na medida em que, arrecadando todos os impostos de sua competência, confirma-se a autonomia do ente, diminuindo a relação de dependência entre Estados e União, ou entre Municípios e Estados.
Vale ressaltar, ainda uma vez, que a restrição se dá com relação às transferências voluntárias. Na dicção do artigo 25, da Lei Complementar 101/2000, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde".
Para a efetivação desse último tipo de transferência, chamada de compulsória, a própria Constituição traça condições, dispostas nos dois incisos do parágrafo único, do artigo 160, daquele Texto Magno. Portanto, ainda se pode argumentar que, se para as transferências compulsórias a Carta Magna estabelece condicionamentos, quais sejam o pagamento dos débitos junto ao ente cedente e a aplicação de um percentual em ações e serviços públicos de saúde, sem que haja ferimento ao princípio federativo, tanto mais para transferências voluntárias, no caso do administrador que não se esmera no exaurimento de toda a sua competência tributária, no tocante aos impostos.
Assim, se procurarmos entender os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal em face do sistema construído a partir do próprio Texto Magno, concluiremos que aquele Diploma rende inegável homenagem aos princípios da moralidade administrativa e da eficiência, verdadeiros dogmas postos à Administração Pública, extensivos a toda atividade estatal, nos termos do que dispõe o artigo 37, caput da Constituição Federal de 1988 [07].
Para aqueles que ainda vêem algum desajuste entre a norma complementar, e o disposto na Constituição Brasileira, devem ser lembrados de que a Carta Política há de ser vista como um todo, um sistema de preceitos, postos de forma harmônica, para a consecução dos fins nela propostos, visualizáveis a partir dos princípios contemplados no artigo 3º daquele Texto. Caminham no sentido contrário a esses objetivos primordiais, administradores que deixam de exercer sua competência por motivos diversos – eleitoreiros, por exemplo – pois que para nortear as atividades dos Administradores Públicos, a Constituição deixou princípios indeléveis, em tudo aplicáveis ao caso sub exame, dentre os quais a moralidade administrativa, e a eficiência.
Sobre a moralidade administrativa é válida a lição de José Afonso da SILVA [08]: "a moralidade administrativa não é moralidade comum, mas moralidade jurídica. Essa consideração não significa necessariamente que o ato legal seja honesto. Significa, como disse Hauriou, que a moralidade administrativa consiste no conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da administração" Assim exemplifica aquele Professor: quando uma norma é cumprida, com o intuito manifesto de prejudicar alguém, ou como forma de auferir qualquer tipo de vantagem ao agente, ou a terceiro, tem-se um comando formalmente legal, porém materialmente eivado do vício de imoralidade. Ser irresponsável, consoante a leitura do texto legal, implica ser contra a moralidade da administração.
Também a gestão fiscal irresponsável torna-se incompatível com o princípio da eficiência na administração pública. Tal regra-geral, não obstante ter, desde sempre, estado implícita no Texto Constitucional – confira-se o RMS 5.590/95 - DF, do STJ, relator o Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro - foi expressamente colocada no Texto Maior pela EC 19/98. Seu conteúdo traduz a noção de ser imperiosa a busca – no seio da Administração Pública – de resultados os mais positivos para a coletividade. Segundo Alexandre de MORAES [09], a eficiência buscada deve ser aquela que produz o efeito desejado, que dá bom resultado. Ainda em nível doutrinário, é o escólio de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO [10], para quem a eficiência administrativa apresenta dois aspectos: a uma, relaciona-se com o modo de atuação do agente público e, a duas, tem cabimento no modo de organizar, estruturar, disciplinar a administração pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.
Tais princípios se impõem ao administrador, de forma específica. Porém toda a sociedade é beneficiária desses mandamentos, pois que, sem dúvida, a efetiva arrecadação dos impostos de competência do ente político, é uma atitude que demonstra nítida aplicação dos comandos emergentes dessa principiologia. Outra não é a conclusão a que chegou MÁRCIO NOVAES CAVALCANTE [11], em percuciente análise dessa lei, sob o prisma do direito de integração – em que regimes jurídicos e econômicos devem mostrar-se harmônicos - averbando que neste sentido, Lei Complementar que venha a disciplinar as finanças públicas, objetivando a criação e implantação do conceito de gestão fiscal responsável, é norma que não só se adapta ao ordenamento constitucional, mas principalmente, busca fazer com que princípios constitucionais tidos como premissas fundamentais tenham validade e eficácia plenas. Nesse sentido, a LRF não só é constitucional, mas é também instrumento de aplicação dos objetivos de nosso legislador constituinte.
Neste último ponto, de fato, o equilíbrio orçamentário transcende os limites estritamente financeiros para ingressar, decisivamente, no campo jurídico, pois que o instrumento ora cuidado tem em vista exatamente esse equilíbrio como valor, ao realizar a intersecção entre ele e o princípio constitucional da eficiência, disciplinando que a deliberada omissão no exercício da competência, no tocante aos impostos, porque fomentadora, em muitos casos, do desequilíbrio orçamentário de entes políticos por vezes deficitários em suas receitas próprias, seria impediente ao recebimento de transferências voluntárias de recursos outros.
Assim e como se viu, seria o próprio princípio federativo que estaria a impor o exercício da competência tributária, em vez do usual e pernicioso hábito de recorrerem, os Entes hipossuficientes, aos Entes maiores, criando, aí sim, indesejável dependência, que só frustra os magnos princípios da independência e autonomia dos entes políticos, consagrados no artigo 18 do Texto Constitucional. Caminha ainda uma vez neste sentido a doutrina de MÁRCIO NOVAES CAVALCANTE [12], para quem os efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal já estão se fazendo sentir, pois que os administradores públicos já começaram a convergir e está surgindo no Brasil uma cultura de administração pública responsável, um círculo virtuoso com efeitos favoráveis à economia nacional e à população brasileira.
Esses efeitos econômicos a que se refere o autor, adotando o sistema de referência que informa aquele trabalho são, inegavelmente, efeitos jurídicos expressamente consagrados no Texto Constitucional, como se viu. Assim, ainda que adotando um modo de ver estritamente jurídico, a merecer aplausos o ponto da lei, aqui tomado para análise.
Sobre o equilíbrio nas contas publicas, afora determinar o esgotamento da competência tributária, no tocante a impostos, como condição para o recebimento daqueles repasses voluntários de recursos, ainda averba a Lei de Responsabilidade Fiscal a necessária obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, dentre outras limitações. Tais limitações, cuja disciplina se tem com maior detalhamento no artigo 14 daquela Lei de Responsabilidade Fiscal, são corolário necessário dos princípios constitucionais aos quais deve obediência o administrador público, por força do mandamento constitucional inerente à probidade administrativa, não representando, esses ditames postos na Lei de Responsabilidade Fiscal, qualquer inovação inconstitucional.
5.CONCLUSÕES
- A competência tributária, consoante vem apontando a melhor doutrina pátria, teria como uma de suas características a facultatividade. Tal nota, no entanto, foi de certo modo atingida pelas disposições contidas no artigo 11, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao disciplinar expressa sanção ao ente político que não esgotar sua competência tributária, no tocante aos impostos. Esta sanção, vedadora da realização de transferências de recursos voluntários ao ente faltoso, caracteriza resposta dada pelo direito positivo, à omissão assim qualificada, o que importa em restrição daquela faculdade, notadamente em relação aos chamados tributos fiscais, que possuem como ponto saliente o carreamento de recursos financeiros a esses entes. A eficácia de tal resposta, no entanto, como impulsionadora do exercício da competência tributária, resta diminuída, pois o exercício da competência tributária não é resultado da só vontade do administrador, mas fruto, essencialmente, do labor legislativo, inexistindo assim, afora a limitação dessas transferências, meios juridicamente hábeis a colmatar a lacuna legislativa, consoante tem decidido o Supremo Tribunal Federal, em Mandados de Injunção versando outras temáticas.
- O disposto no artigo 11 e parágrafo, da Lei de Responsabilidade Fiscal é constitucional, pois rende homenagem aos princípios constitucionais da moralidade administrativa e da eficiência na administração da coisa pública.
- O disposto no artigo 11 e parágrafo não atenta contra o princípio federativo. Ao contrário, a ele dá aplicabilidade, pois ao incentivar o ente político ao exercício de sua competência tributária, minora a dependência financeira, muitas vezes ocasionadora de dependência política, dos entes hipossuficientes, em relação àqueles de maior envergadura e abrangência. Preserva-se assim a higidez do princípio federativo, ao preservar tal independência.
Notas
01 Partido Comunista do Brasil – PC do B; Partido Socialista Brasileiro – PSB e Partido dos Trabalhadores – PT.
02 SOUSA, Ercias Rodrigues. As imunidades tributárias na Constituição Federal de 1988, 1ª edição. Juruá. Curitiba. 2001.
03 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário, 11ª edição. Malheiros.São Paulo : 1998, passim.
04 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário, 12ª edição.Saraiva. São Paulo: 1999. Passim.
05 Apenas como exemplo, os Mandados de Injunção versando a limitação dos juros reais em 12%, consoante disciplinava o artigo 192, § 3º, da Constituição Federal de 1988, antes do advento da Emenda Constitucional 40 de 29/05/2003. Nessas ações, em que tenha peso o voto em contrário do Ministro Carlos Velloso, tem firmado o Supremo Tribunal Federal a impossibilidade de concessão do direito, apenas comunicando ao Congresso Nacional sua mora legislativa, exortando a que produza a lei faltante.
06 GOMES CANOTILHO, José Joaquim. Direito constitucional, 5ª edição. Coimbra: 1992, p. 196.
07 Artigo 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:.. .
08 SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo, 15ª edição. Malheiros. São Paulo: 1998, p. 646.
09 MORAES, Alexandre. Direito constitucional, 11ª edição. Atlas. São Paulo: 2002, p. 316.
10 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 14ª edição. Atlas. São Paulo: 2002, p.83.
11 CAVALCANTE, Márcio Novaes. Fundamentos da lei de responsabilidade fiscal, 1ª edição. Dialética. São Paulo: 2001, p. 85.
12 Obra citada, p. 133.
