Orçamento anual, segundo a doutrina corrente, é o ato pelo qual o Poder Legislativo fixa e autoriza o Executivo, pelo prazo de um ano, a realização de despesas de forma pormenorizada e de conformidade com a previsão de receitas, para assegurar o regular funcionamento dos serviços públicos e para cumprimento de outras finalidades encampadas pela política econômica do governo.
Resulta do projeto de lei de iniciativa do Executivo a ser enviado pelo Presidente da República até quatro meses do encerramento da sessão legislativa (dia 22 de agosto) para ser devolvido até o final dessa sessão legislativa (22 de dezembro). O orçamento anual tem pois, natureza jurídica de lei de efeito concreto, para vigorar do dia 1º de janeiro até o dia 31 de dezembro.
O orçamento anual é regido por diversos princípios, dentre os quais o da quantificação dos créditos orçamentários, o qual, veda a utilização de créditos ilimitados e o da transparência orçamentária que dizem respeito ao tema enfocado neste artigo.
Toda despesa há de ser fixa. Esgotada a verba de determinada dotação, para dar continuidade aos pagamentos de despesas a esse título, deve o Executivo solicitar ao Legislativo a autorização para abertura de crédito adicional suplementar.
O pagamento de despesa decorrente de condenação judicial deve ser requisitado, por via de precatório judicial, pelo Presidente do Tribunal, que proferiu a decisão exeqüenda, até o dia 1 de julho de cada ano, a fim de ser o respectivo montante incluído na despesa orçamentária do exercício seguinte, efetuando-se a extinção dessa despesa até o final desse exercício (art. 100, § 1º da CF).
As dotações orçamentárias e os créditos abertos deverão ser consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferiu a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito (art. 100, § 2º da CF).
Disso resulta que as dotações a esse título pertencem ao Poder Judiciário tanto quanto aquelas pertencentes às despesas de pessoal do Judiciário. A rigor impõe-se a entrega os recursos financeiros correspondentes ao Judiciário em forma de duodécimos, na forma do art. 168 da CF. Pode-se adotar outra periodicidade conforme entendimentos entre os Poderes Judiciário e Executivo. Quem tem um fim a cumprir deve ter os meios necessários.
O que não pode e nem seria possível juridicamente é o Executivo lançar mão da verba consignada ao Judiciário, para pagamento de precatório, para efetuar outras despesas, por mais relevantes que elas sejam, como vêm fazendo de forma sistemática os Estados e os Municípios. Somente a União vem corretamente disponibilizando ao Judiciário os recursos correspondentes às verbas consignadas ao Judiciário, por isso, ela não tem precatórios acumulados ao longo de exercícios.
O desvio de verba consignada ao Judiciário configura crime de responsabilidade do governante e ato de improbidade administrativa. Infelizmente vigora a cultura da impunidade nessa matéria. Alguns governantes chegam a declarar publicamente que o desvio de verbas do precatório é necessário para atender outras prioridades do governo, sem que ninguém tome qualquer providência contra confissão das infrações retroapontadas. Só faltam dizer que o desvio é um dever constitucional. O que eles não sabem, ou não querem saber é que não poderia haver prioridade maior do que cumprir a decisão judicial e prestigiar o princípio federativo da separação dos Poderes. Sem o Judiciário independente não há Estado de Direito, por conseguinte, não haverá segurança jurídica. Mais importante que maiores vagas nas escolas, nas creches e nos hospitais; melhor infra-estrutura das cidades; melhor segurança pública é a segurança jurídica do indivíduo, que decorre da certeza de que a lei é aplicada a todos, aos particulares e aos poderes públicos, de forma definitiva pelo Poder Judiciário. Quando se chegar à conclusão de que decisão judicial transitada em julgada pode ser descumprida ou flexibilizada pelo poder público abre-se uma trinca no edifício jurídico, capaz de provocar seu desmoronamento.
Por isso, a Constituição Federal instituiu inúmeros instrumentos ou mecanismos para o correto cumprimento dos precatórios judiciais. Desde seu pagamento dentro da rigorosa ordem cronológica de sua apresentação até as punições de natureza pessoal e institucional como impeachment, ação civil de responsabilidade por ato ilícito, seqüestro de rendas e intervenção.
Outro princípio relevante para o cumprimento de precatórios judiciais é o da transparência orçamentária que, aliado ao princípio da publicidade orçamentária, irá propiciar melhores condições para o exercício da fiscalização e do controle da execução orçamentária, por meio de três tipos de controles existentes: o controle privado, o controle interno e o controle externo, este último a ser exercitado pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas.
Ocorre que os governantes, não só, vêm transgredindo abertamente esse princípio, como também, inserindo normas ou elementos vagos, imprecisos ou nebulosos com o fito de dificultar a fiscalização da execução orçamentária.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo, que complementando o elenco de medidas constitucionais a respeito, dispõe em seu art. 30, § 7º que os precatórios judiciais não liquidados no exercício correspondente devem ser incluídos na dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, não vem sendo cumprida por nenhum governante.
Ao contrário, os governantes tudo vem fazendo para dificultar o acompanhamento da execução orçamentária no que diz respeito ao pagamento das despesas oriundas de condenação judicial. A violação do princípio de transparência orçamentária, neste particular, é indiscutível nas esferas estadual e municipal.
No Município de São Paulo, por exemplo, as verbas destinadas ao pagamento de precatórios estão consignadas na dotação denominada ''Encargos Gerais do Município'' e com a agravante de conter repetição de valores concernentes a precatórios em diversos itens orçamentários, violando o princípio da universalidade. E mais, apesar de o Poder Judiciário consignar em separado nos MOCs - Mapas Orçamentários - as verbas de natureza alimentícia e as de natureza não alimentícia, a Prefeitura de São Paulo nenhuma distinção vem fazendo entre essas duas verbas tornando, também por esse motivo, difícil o acompanhamento da execução orçamentária. Por conta dessa confusão proposital, determinada administração, durante os quatro anos de governo, não efetuou o pagamento de um único precatório de natureza alimentar.
É preciso que os órgãos competentes façam com que a LRF seja cumprida. É imprescindível que precatórios não satisfeitos no exercício respectivo passe a integrar o montante da dívida consolidada a fim de serem satisfeitos por meio da respectiva dotação, sem comprometer as verbas do exercício corrente concernentes ao pagamento de condenações judiciais. Para preservação da origem, bem como para manutenção da ordem cronológica dos precatórios poder-se-ia proceder a abertura de uma subdotação ou uma rubrica na dotação concernente ao pagamento da dívida consolidada.
Outra alternativa a criação de um Fundo Especial, composto de vinculação de determinado percentual da receita, destinado a custear o pagamento de precatórios atrasados.
Assim é preciso reverter a cultura da impunidade e restabelecer a vontade política dos governantes, desfazendo o atual pacto político existente de não cumprir as decisões condenatórias da Justiça, sempre a espera de providências legislativa em forma de Emendas Constitucionais, para decretar a moratória constitucional e passar uma esponja no passado a fim de livrar os governantes das suas responsabilidades. As moratórias até agora decretadas só contribuíram para fazer crescer como bola de neve o montante da dívida de precatórios.
