Por: Gustavo Tavares de Souza Pereira.
RESUMO
Consórcios públicos, entidades de grande importância para a cooperação dos entes federativos com o enfoque na gestão associada de serviços públicos e pode ser exemplificado no Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste, que tem como iniciativa suprir a carência de políticas federais efetivas para a integração da região. Portanto, é necessário analisar a espécie de consórcio, para os meios de controle. Posto isto, o objetivo desse artigo é indagar sobre os mecanismos mais importantes de controle externo do Consórcio Nordeste, e especificamente, analisar as espécies de consórcios no ordenamento jurídico, estabelecendo a atuação estatal no controle de atividades exercidas em prol da coletividade e estudar os principais mecanismos utilizados para o controle externo do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste. Em relação à metodologia, será realizada uma pesquisa por meio da coleta de dados e informações presentes em legislações, livros, artigos científicos, e no site oficial do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste. Compondo a lista de informações será possível descrever as sistemáticas mais relevantes para o controle externo do consórcio nordeste, bem como os fatores que auxiliam o controle nesse consórcio.
Palavras-chave: Consórcios públicos; Consórcio Nordeste; Controle da Administração.
INTRODUÇÃO
Os Consórcios Públicos consistem em um modo de cooperação federativa que servem de instrumentos para os entes da federação cumpram os objetivos em comum, com observância nas limitações constitucionais. A exemplo do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste, este é formado por todos os nove estados da região nordeste e possui uma ampla atuação com o propósito de proporcionar a integração e o desenvolvimento sustentável da região.
Assim sendo, importante papel desempenhado pelos consórcios públicos, e principalmente em se verificar, o princípio constitucional da eficiência da administração pública, mostrando necessário estudar quais são os principais mecanismos de controle externo dessas entidades interfederativas e especificamente do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste, criada em 2019.
A definição como temática desse artigo é a respeito das principais formas de controle externamente do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste justificada pelo fato de que essa autarquia interfederativa tem sua criação com pouquíssimo tempo de existência, não possuindo uma grande variedade literária sistematizando os principais mecanismos para o seu controle, considerando a situação atípica de controle das atividades ocorridas na pandemia da COVID-19. Isso oferece ao presente trabalho o importante papel de fornecer contribuições para a tentativa de estimular mais pesquisas sobre o tema.
Isto posto, é essencial entender a caracterização e atuação dos consórcios públicos e em especial do consórcio abordado, acolhendo os principais métodos utilizados no controle externo para os consórcios públicos, e analisar os instrumentos utilizados no controle do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste na atualidade.
Portanto, esse artigo estabelece como problemática de pesquisa os principais mecanismos de controle externo do consórcio nordeste. Haja vista essa problemática, tem como base geral a análise dos principais mecanismos utilizados para o controle externo.
Nesse encadeamento de ideias o intuito de atingir o objetivo geral, os objetivos específicos serão: conceituar consórcios públicos, descrever o Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste, detectar os meios de controle externo da administração pública sobre os consórcios públicos e apresentar os principais mecanismos utilizados para o controle externo do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste.
A metodologia é consistente em caráter exploratório, buscando indagar os principais mecanismos, expondo formas qualitativas, a partir de pesquisa bibliográfica e revisão de literatura, além de pesquisa documental.
CONSÓRCIOS PÚBLICOS
A Constituição da República de 1988 dispõe sobre federalismo de maneira singular, no modo que possa ser afirmado que se trata de uma consequência de um vasto processo de evolução dos mecanismos políticos do país (LOPES FILHO, 2012). Uma das principais peculiaridades constantes na nova ordem jurídica é a consagração do município como ente federativo de forma explícita (ALMEIDA, 1991).
Nos termos do art. I e II, do Decreto nº 6.017 de 17 de janeiro de 2007:
I - consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos;
II - área de atuação do consórcio público: área correspondente à soma dos seguintes territórios, independentemente de figurar a União como consorciada:
a) dos Municípios, quando o consórcio público for constituído somente por Municípios ou por um Estado e Municípios com territórios nele contidos;
b) dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o consórcio público for, respectivamente, constituído por mais de um Estado ou por um ou mais Estados e o Distrito Federal; e
c) dos Municípios e do Distrito Federal, quando o consórcio for constituído pelo Distrito Federal e Municípios (BRASIL, 2007).
De fato, além de consagrar o federalismo como a forma de Estado do Brasil elencando como cláusula pétrea, buscando concretizar a cooperação entre os entes da federação. Uma parte da doutrina chega a afirmar que o federalismo brasileiro da vigente ordem jurídica assume um caráter centralizador. É notável que essa tendência doutrinária Ricardo Negrini (2009), justifica tal posição devido à consideração de que todas as tentativas de coordenação das diferentes esferas federativas devem possuir atuação forte da União. Em decorrência disso, qualquer tentativa de integração nacional vai afetar de algum modo as autonomias de outros entes. Entretanto, não deve harmonizar com essa corrente, uma vez que existem outras maneiras de os entes cooperarem entre si, incluindo aquelas em que é prescindível a participação da União ou que a sua autonomia seja reduzida de algum modo
Para Solange Gonçalves Dias (2006) o âmbito do Estado federado a cooperação é indagado por diversas formas, as quais incluem o planejamento integrado de políticas. Na relação das competências impostas a cada uma das unidades federativas, ressalta-se que a Constituição reservou uma lista exaustiva de competências para a União, conforme a tradição republicana (ALMEIDA, 1991). Ainda que essa taxatividade possa autorizar uma interpretação não estrita, permitindo a aplicação da interpretação analógica ou por possibilitar a identificação de competências supostamente implícitas. Dentro da constituição os artigos 21 e 22 apontam o papel da União com destaques em questões de soberania e de relações exteriores (na condição de representante da República Federativa do Brasil) e em relação aos demais entes federativos, extenso planejamento e formação de padrões institucionais no âmbito nacional (MELO, 2013). A técnica empregada, difere qualitativamente do modelo adotado para a União embora o texto constitucional apresente um rol de competências no artigo 30, tratando de rol meramente exemplificativo, segundo Lopes Filho (2012), particularmente em dois dispositivos, os incisos I e V, conferem aos municípios as competências legislativa e executiva, acerca da organização e prestação de serviços públicos.
No que corresponde às competências dos estados, salvo as menções específicas ao serviço de gás canalizado e à organização de municípios (artigo 25, §§ 2º e 3º, respectivamente). É importante destacar que não se trata exatamente de competências residuais. No entendimento de Lopes Filho (2012) é demonstrado que são competências não vedadas, que se diferenciam das competências residuais porque o caráter equivale a uma omissão normativa da Constituição e também podendo utilizar das técnicas de exclusão, exigindo que tenha dispositivos que proíba algumas competências.
Por fim, aponta-se que a técnica adotada para o concedimento de competências do Distrito Federal foi a de simples junção de competências, sendo-lhes atribuídas aquelas previstas para os municípios e os estados (MELO, 2013, p. 34). Nesta Ocasião, alguns doutrinadores criticam essa divisão de competências, alegando que a Constituição concentrou uma larga parcela da capacidade legislativa para a União, o que restringiu a autonomia dos governos formulando iniciativas autônomas (ABRUCIO; SOARES, 2001; SOUZA, 2003).
Todavia cabe pontuar que, no contexto federativo da Constituição de 1988, as competências materiais comuns e as legislativas concorrentes constituem-se manifestações explícitas da busca pela concretização do denominado federalismo de cooperação (MELO, 2013).
Acerca desse cenário, as competências comuns estão dispostas no artigo 23 do texto constitucional e descrevem as competências de responsabilidade conjunta de todos os entes federativos. Na compreensão de José Afonso da Silva, a competência comum é também chamada de cumulativa ou paralela é definida no sentido que o exercício atual não exclua a competência de outra (SILVA, 2005, p. 481).
Portanto, afirma-se que a competência comum dos entes envolve demandas relacionadas à proteção das instituições públicas, à saúde, ao meio ambiente, e da cultura, educação e ciência, bem como à erradicação da pobreza. Existe uma harmonia com o entendimento de ÁlIisson Melo (2013) de que nesse dispositivo consta-se temas enquadrados na noção econômica de bem público, razão pela qual ensejam a necessidade de cooperação.
De acordo com Bercovici (2004) as competências comuns são modalidades de cooperação rigorosa. Então, a Constituição coloca que a cooperação entre os entes para o exercício das supracitadas competências seja implementada, por meio de Lei Complementar, no artigo 233. O artigo 24 também estipula regras de preponderância dos sistemas jurídicos sem envolver os municípios estabelecendo personalidade da legislação federal, e natureza de competência dos estados e do Distrito Federal (MELO, 2013).
Por consequência, criou-se um cenário em que o processo de divisão de tarefas ocorreu de maneira descoordenada, com a existência dos fenômenos de repasse reiterado de responsabilidades para outros entes e no qual um ente busca aproveitar os serviços já custeados por outro (ABRUCIO, SANO 2011).
O consórcio público possui personalidade jurídica própria. Floriano Marques Neto (2005) informa que no convênio há a delegação do exercício de uma atividade pública de um ente para outro, ao passo que no consórcio público existe a prática da competência dos entes por uma pessoa jurídica integrada. Desse modo, desprende a possibilidade no sentido que convênios são instrumentos complexos se comparados com os consórcios públicos.
Embora os consórcios públicos tenham adquirido especial relevância conforme lição de Ricardo Negrini (2009), que a sua origem no ordenamento nacional remonta ao ano de 1935 com a promulgação da Lei nº 2.484, do Estado de São Paulo, que trata da possibilidade de municípios se associarem com o fito de resolverem interesses comuns. Esse autor destaca que a menção constitucional dos consórcios ocorre pela primeira vez na Constituição de 1937, reconhecendo a personalidade jurídica própria do consórcio (NEGRINI, 2009). As Constituições anteriores o consórcio não foi expressamente mencionado, não dizendo que os consórcios intermunicipais estivessem excluídos do ordenamento nacional, os institutos já estavam integrados na ordem jurídica brasileira, nos destaques de Cretella Junior (1981).
Na chegada da Constituição de 88, é interessante observar que não foi originalmente albergado de maneira expressa a possibilidade de realização de consórcios públicos. Eles foram contemplados apenas com o surgimento da Emenda Constitucional n.º 19, de 04 de junho de 1998. Anteriormente na Constituição os consórcios eram equiparados aos convênios administrativos, pelo fato de não serem puros e sim identicos no contorno jurídico nos contratos administrativos (ORTOLAN, 2013, p.145).
CONSÓRCIOS PÚBLICOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
Um marco para os consórcios públicos é a Lei nº 11.107/2005, a qual traçou as regras gerais entre os entes. Essa legislação, no entendimento de Odete Medauar (2006), inova o regime administrativo nacional ao instituir a disciplina de contrato administrativo para os consórcios públicos. É notável que expressamente o artigo 1º, §1º, da referida lei, os consórcios terão sempre personalidade jurídica.
Florivaldo Dutra de Araújo e Gustavo Alexandre Magalhães (2008) asseveram que essa redação é inapropriada, sob a justificativa de que o consórcio consiste no contrato que fixa objetivos, bem como regula o modo de atuação para a conquista destes. Assim sendo, a pessoa jurídica é criada com a ideia de administrar os interesses do consórcio, não se confundindo com ele.
Diferente entendimento para Marcelo Harger (2007, p.82), que conceitua o Consórcio Público de pessoas jurídicas e possuem personalidade tanto do direito público quanto do privado, formados por entes criados por lei ou autorização, sem fins lucrativos, atendendo exclusivamente os serviços públicos de total interesse dos consorciados.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2020), reconhece a personalidade jurídica própria dos consórcios, definindo-os como associações formadas por pessoas jurídicas políticas, que podem possuir personalidade de direito público ou também de direito privado, criadas mediante autorização legislativa, para logística associada dos serviços públicos. Vejamos:
Dessas entidades, a autarquia é pessoa jurídica de direito público; a fundação e o consórcio público podem ser de direito público ou privado, dependendo do regime que lhes for atribuído pela lei instituidora; as demais são pessoas jurídicas de direito privado.
Perante o exposto, a lição de que o consórcio público é uma pessoa jurídica com personalidade própria, resta classificar a sua natureza jurídica, uma vez que a legislação não se pronunciou especificamente sobre isso.
O consórcio público com personalidade jurídica de direito privado, sua denominação será de associação civil, situação que, mesmo seguindo o regime jurídico de direito privado, deverá acatar diversas normas de direito público, previstas no § 2º do artigo 6º da lei expressa que as regras de direito público se referem à realização de licitação, formalização de contratos, também nas prestações de contas e admissão de pessoal, que será exclusivamente regida pela CLT (BRASIL, 2005).
CONSÓRCIO PÚBLICO NO ÂMBITO INTERESTADUAL DO NORDESTE NO RAMO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Alguns fatores colaboram na realização para que os consórcios públicos formados exclusivamente entre estados sejam menos frequentes (ABRUCIO, SANO e SYDOW, 2010). Salienta a necessidade maior de cooperação dos estados com as demais esferas de governo, levando em conta que exista uma concentração das competências legislativas no âmbito da União em detrimento das competências legislativas estaduais, bem como pela elevada quantidade de competências comuns que necessitam da atuação consertada dos municípios e dos estados (ABRUCIO, SANO, 2011).
Além disto, existe uma grande dificuldade de abstrair do governador do estado, que detém o papel de representar os interesses da unidade federada, a sua caracterização como indivíduo que em muitos casos possuem ambições político-partidária ao âmbito nacional (ABRUCIO, SANO, 2011). Contudo, a despeito de subutilização de consórcios públicos exclusivamente interestaduais, destaca-se que eles têm o condão de assumir um relevante papel na cooperação entre os entes, principalmente em relação à busca de soluções mais eficientes de problemas que ultrapassam a esfera de um estado da federação.
Nesse caso prático de atuação paradiplomática de um consórcio interestadual foi o ofício do consórcio nordeste direcionado à China com demonstração de estima a esse país, como tentativa de superar a crise diplomática gerada pelas acusações de Eduardo Bolsonaro (PSL), Deputado Federal e filho do Presidente da República, ao país que se qualifica como o maior parceiro comercial do Brasi. No Ofício, o consórcio nordeste ressalta a sua posição diferente das afirmações mencionadas pelo Deputado, reiteirando o a importância dos estados nordestinos ao país e solicita ajuda por meio da importação de bens para o combate da então pandemia da COVID-19 (CONSÓRCIO NORDESTE, 2020).
Deste modo, em decorrência dessa relevância que o consorciamento entre estados possui e, com isso, tendo em mente que ainda hoje há insuficiente estudo sobre os seus exemplos, é necessário pesquisar sobre o tema e um aprofundamento maior nos casos específicos do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste.
CONTROLE LEGISATIVO
No que tange o controle legislativo do consórcio nordeste ocorre por cada uma das assembleias legislativas nordestinas ou com o auxílio dos respectivos tribunais de contas. Hely Lopes Meirelles (2016) declara que como o controle exercido diretamente pelos órgãos legislativos ou por suas respectivas comissões sobre os atos do Executivo na direção da legalidade, o que o coloca como um controle político.
Conforme os pensamentos de Odete Medauar (2018), há uma baixa efetividade no Brasil do controle parlamentar exercido sem considerar os órgãos auxiliares, sendo apontadas como razões para isso a falta de interesse político de desagradar o chefe do Executivo e a ausência, muitas vezes, de prerrogativas do Poder Legislativo para a aplicação de sanções.
Apesar disso, salienta destacar a iniciativa inovadora de deputados estaduais dos estados do nordeste de instituir a Comissão Parlamentar Interestadual de Acompanhamento e Fiscalização do Consórcio Nordeste. Essa comissão foi criada com o intuito de analisar a aquisição de respiradores para o combate da COVID-19 e cobrar mais transparência na divulgação das ações do consórcio nordeste (COMISSÃO INTERESTADUAL, 2020).
De outro modo, o controle do poder legislativo junto com os TCU possuí extrema importância para o ordenamento jurídico do país. Destacando a sua competência específica em relação aos consórcios públicos, nos termos do art. 12, do Decreto nº 6.017 de 17 de janeiro de 2007:
Art. 12. O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do seu representante legal, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos que os entes da Federação consorciados vierem a celebrar com o consórcio público.
Deixando claro que os consórcios estão sujeitos a fiscalização diretamente pelo Tribunal de Contas (BRASIL, 2007).
Além do mais, percebe-se que há a possibilidade de haver mais de uma Corte de Contas responsável pela fiscalização de um mesmo ato, contrato ou despesa do consórcio, sem que seja estabelecida uma prioridade de atuação, o que, além de prejudicar a eficiência do controle, pode acarretar a existência de decisões conflitantes no âmbito de Tribunal de Contas distintas.
Alice Gonzalez Borges (2006) destaca que existe o risco que pode haver de atuações desmanteladas entre os diversos Tribunais de Contas, na fiscalização dos entes públicos, não assegurando de maneira correta honestidade dos procedimentos contábeis e orçamentários. Ela ainda coloca em pauta a necessidade de estruturação de um sistema nacional integrado de informações entre os diversos Tribunais de Contas nos níveis estaduais, federal e municipais (BORGES, 2006).
Por conseguinte, concorda-se com a proposição de Marçal Justen Filho (2005) de que seja celebrado um convênio entre as Cortes de Contas dos entes consorciados, deixando de forma clara quais as atribuições para cada instituição exercer de maneira preferencial, com o intuito de extinguindo dúvidas garantindo o exercício das competências constitucionais.
Na prestação de contas do exercício de 2019 o consórcio nordeste levantou dúvidas acerca desse controle. Indagou nas considerações finais que o envio desse relatório no dia 2 de junho de 2020 decorreu de ambiguidade da obrigação do envio dessas informações, pelo fato da entidade estar na classificação de autarquia interfederativa.
CONSIDERAÇÃO FINAL
Em conformidade dessa pesquisa, existe uma relevância do estudo do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste e dos mecanismos pertinentes, considerando que existe poucas contribuições científicas acerca desse tema, sobretudo em razão da recente criação dessa entidade pública.
Dessa maneira, esse trabalho apresenta informações não apontadas por outras pesquisas. Como exemplo de algumas referências utilizadas essencialmente nas informações acerca do consórcio nordeste, na qual existia uma repetição de informações de Maria Clementino de que este consórcio público foi o primeiro exclusivamente interestadual no ordenamento jurídico, enquanto a monografia ressaltou a existência anterior de outras instituições, inclusive como o Consórcio Brasil Central.
Para mais, foi esclarecido questionamentos feitos pela própria administração do consórcio nordeste, com destaque aos meios legislativos com relevantes instrumentos para o exercício dessa função constitucional de controle.
Como esse artigo, possui o enfoque de estudar os mecanismos de controle externo de uma maneira mais sistemática e com uma perspectiva jurídica, observa-se que agora é preciso haver uma produção científica específica para cada espécie de controle externo do consórcio nordeste, especialmente após o julgamento de contas dessa instituição e posteriormente à conclusão de mais ações judiciais envolvendo esse consórcio público. Em conclusão, também é possível haver um estudo da mesma temática dessa pesquisa com uma perspectiva contábil e financeira.
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