Resumo: O presente trabalho tem por ideia discutir o limite o uso extrafiscal do IPTU, qual seja: o programa IPTU Verde, utilizado por municípios, objetivando fomentar práticas sustentáveis, que se alinhem à função socioambiental da propriedade, a materializando o direito ao meio ambiente equilibrado, prevendo medidas de conservação do meio ambiente, tendo como contrapartida a concessão de redução de alíquotas do IPTU. Entretanto, o artigo discute se o Poder Legislativo possui competência legislativa para a proposição de tal programa, que versa sobre incentivo fiscal ou se há reserva de iniciativa ao Chefe do Poder Executivo, viciando formalmente a norma proposta por parlamentar. Por fim, o estudo se pauta na exigência trazida pela Emenda Constitucional nº. 95/2016, que previu o art. 113, ADCT e no art. 14, Lei de Responsabilidade Fiscal, que estatui a necessidade de prévio estudo de impacto orçamentário-financeiro, bem como a adoção de providencias para compensar a perda de arrecadação.
Palavras-chave: IPTU Verde; Competência legislativa matéria tributária; Impacto financeiro-orçamentário; Extrafiscalidade.
INTRODUÇÃO
A preocupação com o desenvolvimento sustentável não é atual, pois para o ser humano viver com dignidade é necessário um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
O meio ambiente possui destaque no ordenamento jurídico brasileiro, pois a Constituição Federal de 1988 foi a primeira Constituição brasileira a abordar o tema meio ambiente em todas as suas facetas: o meio ambiente natural, meio ambiente cultural, do patrimônio genético e do trabalho.
O tema meio ambiente é de suma importância, tanto é que a Constituição previu que a sua tutela é de competência comum à União, aos Estados, aos Municípios e Distrito Federal, devendo todos atuarem em cooperação, conforme prevê o art. 23, CF.
A Constituição Federal, em seu art. 225, caput, estatuiu como direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Por sua vez, os artigos 5º., XXXIII e 170, III, ambos da Constituição Federal dispuseram que a concepção jurídica da propriedade é inseparável da sua função social. O meio ambiente ecologicamente equilibrado, aliado a função social da propriedade, determina que o meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo e essencial para a qualidade de vida, firmando, para o poder público e para a coletividade, o dever de desenvolver e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. A função socioambiental da propriedade se revela, constitucionalmente, a partir de uma compreensão sistemática da propriedade privada urbana com sua função social e das exigências de se promover um desenvolvimento sustentável.[2]
O direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, direito difuso, de terceira geração, decorre diretamente do direito à vida, em sua acepção qualidade de vida. Ao contrário dos direitos fundamentais individuais e sociais, traz como principais características a transindividualidade, tendo por destinatário todo o gênero humano, sua desvinculação de critérios patrimoniais e o abandono da ideia tradicional de direito subjetivo, que demanda a individualização de um titular (BARROSO, 1996). Desse modo, quando se pretende defender o ambiente sadio, não é possível fazê-lo apenas para uma ou para algumas pessoas, aproveitando semelhantes ações a todos, indistintamente.[3]
Nesse passo, a Lei nº. 10257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, no seu art. 4º, IV, possibilitou que fossem utilizados institutos tributários e financeiros para que fossem atingidos o direito a compatibilização da expansão urbana, a sustentabilidade ambiental, social e econômica.
Daí, surge o IPTU Verde, visando fomentar práticas sustentáveis, que se alinhem à função socioambiental da propriedade, a materializando o direito ao meio ambiente equilibrado, prevendo medidas de conservação do meio ambiente, tendo como contrapartida a concessão de redução de alíquotas do IPTU.
1. DO USO EXTRAFISCAL DO IPTU
O IPTU Verde surgiu com a ideia de incentivar a sustentabilidade, onde os municípios desenvolvem projetos de preservação ambiental, oferecendo redução do imposto para os empreendimentos imobiliários que desenvolvam ações e práticas de sustentabilidade na construção civil, tais como a gestão de resíduos e a redução do consumo de água, se enquadrando nos critérios de sustentabilidade.
Como cediço, o IPTU possui característica fiscal, contudo, poderá ter um fim de política urbana função extrafiscal art. 182, 4º, II, CF. Os primeiros municípios a instituírem o uso extrafiscal do IPTU foram Colatina ES e Porto Alegre RS, através das Leis nº. 4537/99 e LC 482/02, respectivamente.
Posteriormente, outros municípios brasileiros já lançaram mão da extrafiscalidade da tributação, com o fito de efetivar o direito à sustentatibilidade.
Como afirma Eros Grau, "a função social da propriedade atua como fonte da imposição de comportamentos positivos prestação de fazer, portanto, e não, meramente, de não fazer ao detentor do poder que deflui da propriedade"[4]. O IPTU Verde é um proveitoso instrumento para que o proprietário não apenas se abstenha de poluir, mas para que busque implementar estratégias de energia renovável, tecnologias sustentáveis, materiais de construção conforme os padrões de qualidade ambiental etc. O IPTU Ecológico, assim, favorece o desenvolvimento sustentável.[5]
Dessa feita, os municípios podem aderir ao programa IPTU Verde, da mesma forma são livres para estabelecerem a forma de aplicação do programa. Contudo, como o IPTU é uma das principais fontes de receita dos municípios, as iniciativas implementando os programa ainda são muito tímidas e em poucas localidades.
Como dito, acima, o IPTU é um imposto municipal, real, direto e sobre o patrimônio.
2. DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PARA PROPOSIÇÃO EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA
Nesse ponto importante tratarmos sobre quem teria competência legislativa sobre matéria tributária.
Existe a corrente que possui entendimento restritivo da iniciativa parlamentar tributária benéfica, a exemplo de Antônio Carraza, que leciona:
Em matéria tributária, porém, prevalece, a respeito, o art. 61: a iniciativa de leis tributárias exceção feita à iniciativa das leis tributárias dos Territórios (que, no momento, não existem), que continua privativa do Presidente da República, ex vi do art. 61, §1º, II, b, in fine, da CF é ampla, cabendo, pois, a qualquer membro do Legislativo, ao chefe do Executivo, aos cidadãos etc.
Este raciocínio vale para as leis que criam ou aumentam tributos. Não para as leis tributárias benéficas, que continuam a ser de iniciativa privativa do chefe do Executivo (Presidente, Governador ou Prefeito). Abrindo um rápido parêntese, entendemos por leis tributárias benéficas as que, quando aplicadas, acarretam diminuição de receita (leis que concedem isenções tributárias, que parcelam débitos fiscais, que aumentam prazos para o normal recolhimento de tributos etc.). No mais das vezes, favorecem aos contribuintes.
Ora, só o chefe do executivo Senhor do Erário e de suas conveniências reúne condições objetivas para aquilatar os efeitos que, lei deste tipo, produzirão nas finanças públicas sob sua guarda e superior responsabilidade. Assim, nada pode ser alterado, nesta matéria, sem sua prévia anuência.
Chegamos a essa conclusão analisando os dispositivos constitucionais que tratam das finanças públicas, especialmente os arts. 165 e 166 da Lei Maior, que dão ao chefe do Executivo a inciativa das leis que estabelecem os orçamentos anuais.
Notemos que o § 6º do art. 165 da CF determina que o projeto de lei orçamentária seja acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e as despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza tributária e creditícia. [6]
Portanto, de acordo com Carrazza, somente o Executivo pode disciplinar os efeitos orçamentários/financeiros de medidas de desoneração, razão pela qual não faria sentido exigir dele a elaboração dos demonstrativos a que se refere o § 6º do art. 165 quando ele não previu nem dimensionou os resultados dos benefícios concedidos. Ele ainda vai além, fazendo considerações a respeito da utilização de benefícios fiscais com objetivo de conseguir apoio popular:
Leis deste jaez podem, inclusive, preparar o terreno para futuras candidaturas a cargos executivos. De fato, com o forte apelo popular que as leis tributárias benéficas invariavelmente possuem, não nos demasiamos em arrojada hipótese proclamando que elas têm livre trânsito no Legislativo. Legislativo que também não tem o compromisso constitucional de zelar diretamente pelo Erário Público.
[...]
De fato, só depois de estudos apurados, de caráter eminentemente técnico (que nem o legislativo, nem, muito menos, os cidadãos, estão credenciados a fazer) acerca das possíveis consequências das leis tributárias benéficas, é que se poderá cogitar de editá-las. É só o chefe do Executivo tornamos a repetir tem como avaliar globalmente (isto é, sob os aspectos político, econômico, e social), tais consequências.[7]
Não obstante ser esse o entendimento de Carrazza, o entendimento que atualmente prevalece no âmbito do Supremo Tribunal é de que inexiste, na Constituição Federal, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária.
O artigo 61 da Constituição Federal estatui que a elaboração de lei tributária benéfica é de competência legislativa concorrente.
Cabível lançar mão dos ensinamentos de J. J. Canotilho:
[d]uas ideias básicas continuam a estar subjacentes à separação funcional dos órgãos constitucionais. Um, é da ordenação de funções através de uma ajustada atribuição de competências expressa na fixação clara de regras processuais e na vinculação à forma jurídica dos poderes a quem é feita essa atribuição. Nessa perspectiva, ou seja, como racionalização, estabilização e delimitação do poder estadual, a separação dos poderes é um princípio organizatório fundamental da Constituição. (...) O carácter constitutivo da separação constitucional de competências justifica os termos restritivos das delegações de competências dos órgãos de soberania (cfr. art. 114.72). A delegação indiscriminada de competências constituiria uma porta aberta para a dissolução da ordenação democrática das funções, constitucionalmente estabelecida (cfr. infra, Parte IV, Padrão III). Através da criação de uma estrutura constitucional com funções, competências e legitimação de órgãos, claramente fixada, obtém-se um controlo recíproco do poder (cheks and balances) e uma organização jurídica de limites dos órgãos do poder.[8]
Note que as matérias de iniciativa privativa do Presidente da República são, dentro do que couber, de iniciativa privativa dos Governadores e Prefeitos, por força do princípio da simetria. Tal iniciativa, de acordo com o Supremo Tribunal Federal não pode ser presumida e nem interpretada ampliativamente.[9]
Assim, a natureza jurídica e função do Poder Legislativo Municipal, em especial da Câmara de Vereadores:
[a] função legislativa, que é a principal, resume-se na votação de leis e estende-se a todos os assuntos da competência do Município (CF, art. 30), desde que a Câmara respeite as reservas constitucionais da União (arts. 22 e 24) e as do Estado-membro (arts. 24 e25). Advertimos que a Câmara Municipal não pode legislar sobre direito privado (civil e comercial), nem sobre alguns dos ramos do direito público (constitucional, penal, processual, eleitoral, do trabalho etc.), sobrando-lhe as matérias administrativas, tributárias e financeiras de âmbito local, asseguradas expressamente pelo art. 30, da CF. Vale ressaltar que essa competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local bem como a de suplementar a legislação federal e estadual no que couber, ou seja, em assuntos em que predomine o interesse local ampliam significativamente a atuação legislativa da Câmara de Vereadores.[10]
O assunto foi tratado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 682:
Tributário. Processo legislativo. Iniciativa de lei. 2. Reserva de iniciativa em matéria tributária. Inexistência. 3. Lei municipal que revoga tributo. Iniciativa parlamentar. Constitucionalidade. 4. Iniciativa geral. Inexiste, no atual texto constitucional, previsão de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo em matéria tributária. 5. Repercussão geral reconhecida. 6. Recurso provido. Reafirmação de jurisprudência. Decisão: O Tribunal, por unanimidade, reputou constitucional a questão. O Tribunal, por unanimidade, reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada. No mérito, por maioria, reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria, vencido o Ministro Marco Aurélio. Não se manifestou o Ministro Joaquim Barbosa. (ARE 743480 RG, Relator: Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 10/10/2013, acórdão eletrônico repercussão geral - mérito DJe-228, divulg. 19-11-2013, public. 20-11-2013)
3. DA COMPETÊNCIA PARA PROPOSITURA DE MATÉRIA CONCESSIVA DE BENEFÍCIO FISCAL
3.1 DO ENTENDIMENTO AMPLIATIVO
Entretanto, a celeuma acerca da implementação do programa IPTU Verde, matéria concessiva de benefício fiscal, se instala sobre qual autoridade possui a competência de iniciativa para dispor sobre esta matéria, bem como se a ausência de estudo de impacto orçamentário e de recursos ensejariam na sua inconstitucionalidade.
Dentre os que defendem que o Poder Legislativo pode legislar sobre a matéria de isenção tributária, entendem que a falta de recursos orçamentários não enseja a declaração de inconstitucionalidade da Lei, ensina Hely Lopes Meirelles, a propósito, que:
Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local, os projetos de leis que disponham sobre criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autárquica e fundacional do Município; regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual e créditos suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente e ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.[11]
Dessa forma, defendem que são de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, segundo dispõe taxativamente o art. 24, § 2º, da Constituição Estadual (aplicável aos Municípios por força do art. 144 da mesma Carta, e do artigo 29 da Constituição Federal):
criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração;
criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 47, XIX,
organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública do Estado, observadas as normas gerais da União;
servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
militares, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para inatividade, bem como fixação ou alteração do efetivo da Polícia Militar;
criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de registros públicos.
Desta feita, a isenção de IPTU não estaria prevista nas competências privativas do Chefe do Executivo.
O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo entende que a falta de recursos orçamentários não enseja a declaração de inconstitucionalidade da Lei, mas sim a sua ineficácia no exercício financeiro respectivo a sua vigência, impedindo apenas a sua execução no exercício financeiro respectivo. O acórdão recebeu a seguinte ementa:
Direta de Inconstitucionalidade. Mirassol. Lei nº 4.301, de 30.4.2020, que instituiu programa de incentivos e descontos sobre o IPTU local. 'IPTU Verde'. Procedência em parte. Tocante às leis tributárias, não se há falar em reserva de iniciativa ao prefeito. Tema 682 do Excelso Pretório e jurisprudência deste col. Órgão Especial. Ausência de recursos que 'per se' não acarreta a inconstitucionalidade de lei, senão a sua ineficácia. Acolhimento de parte da demanda para afirmar a violação dos arts. 5º, 47, XIX e 144 da Const. de S. Paulo. Ofensa ao princípio da separação de poderes tão apenas em relação a parte do art. 6º e à inteireza da redação do art. 12 da lei impugnada, por criar atribuições à administração. Procedência parcial. (TJSP ADI nº. 2101785-73.2020.8.26.0000, Rel. Des. Costabile e Solimene, Órgão Especial, julg. 17.02.2021, Dje. 10.03.2021)
A Procuradoria de Justiça do Estado de São Paulo em seu parecer no feito acima opinou:
Trata-se, portanto, de norma tributária benéfica cuja iniciativa não é exclusiva do Poder Executivo. A orientação do Supremo Tribunal Federal enuncia que matéria tributária não se inclui entre as reservadas à iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo (STF, ADI 2.464-AP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, 11-04-2007,v.u., DJe 24-05-2007; STF, ADI 3.205-MS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 19-10-2006, v.u., DJ 17-11-2006, p. 41; STF, ADI 3.809-5-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, 14-06-2007, v.u., DJ 14-09-2007, p. 30; STF, RE371.887-SP, Rel. Min. Carmén Lúcia, 29-06-2009, DJe 04-08-2009; STF, RE 357.581-SP, Rel. Min. Eros Grau, 16-12-2008, DJe 03-02-2009), como se pode constatar da transcrição dos seguintes julgados:
6. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que a competência para iniciar processo legislativo sobre matéria tributária não é privativa do Poder Executivo (STF, AI 805.338-MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, 29-06-2010, DJe 04-08-2010).
(...)
São outros julgados onde o Tribunal de Justiça Bandeirante reiteirou esse entendimento: TJSP, ADI nº 2207308-16.2016.8.26.0000, Rel. Des. João Carlos Saletti, Órgão Especial, j. 28.06.2017, DJe 14.07.2017; TJ/SP, ADI nº 2035705-98.2018.8.26.0000, Des. Rel. Alex Zilenovski, Órgão Especial, julgada em 19.09.2018, DJe 20.09.2018.
Portanto, há entendimentos de que a competência para iniciar processo legislativo sobre matéria tributária, que versem sobre incentivos fiscais, não é privativa do Poder Executivo, diferente das matérias orçamentárias, essas de iniciativa privativa do Executivo.
Aqui é impreterível salientar que incentivo fiscal ou tributário que não deve ser confundido com o incentivo financeiro[12] é o instrumento extrafiscal utilizado pelo Estado em sua atividade de intervenção na economia por indução, como medida de renúncia de receita, através do regime jurídico tributário, concedido pelo próprio constituinte ou pelo legislador ordinário conforme os meios legitimamente permitidos, com a finalidade de estimular determinada conduta do contribuinte.[13]
Nesse sentido já se posicionou o STF:
I. Ação direta de inconstitucionalidade: L. est.2.207/00, do Estado do Mato Grosso do Sul (redação do art. 1º da L. est. 2.417/02), que isenta os aposentados e pensionistas do antigo sistema estadual de previdência da contribuição destinada ao custeio de plano de saúde dos servidores Estado: inconstitucionalidade declarada. II. Ação direta de inconstitucionalidade: conhecimento. (...) III. Processo legislativo: matéria tributária: inexistência de reserva de iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61, § 1º, II, b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais (ADI 3205, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julg. 19.10.2006, DJ 17.11.2006 PP-00047 EMENT VOL-02256-01 PP-00188 LEXSTF v. 29, n. 338, 2007, p. 89-98)
Dessa forma, há entendimento, inclusive no âmbito do STF, de que inexiste, na CF/88, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal, por ser concorrente a iniciativa para a elaboração de leis que versem sobre matéria tributária, tanto o Poder Legislativo quanto o Poder Executivo são competentes para iniciar o processo legislativo para edição de lei que conceda isenção fiscal, ainda que tal lei cause eventual repercussão em matéria orçamentária.
3.2. DO ENTENDIMENTO RESTRITIVO
Contudo, a matéria está longe de possuir entendimento pacífico. Compulsando a jurisprudência sobre o assunto, podemos encontrar Tribunais que entendem que a competência seria privativa do Chefe do Poder Executivo, pois a propositura do programa por parte do Legislativo seria eivada de inconstitucionalidade formal, leis de origem do Legislativo, que concedem benefício fiscal, sem qualquer estudo de impacto financeiro e sem fonte de compensação, afronta a exigência prevista no artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois tal norma implica renúncia de receita, sem prever qualquer fonte de compensação.
A fim de delimitar um panorama sobre a necessidade de apresentação de estimativa de impacto orçamentário e financeiro nas proposições legislativas que impliquem em renúncia de receita, é necessário discorrer, inicialmente, sobre a LRF. Referida lei é oriunda do Projeto de Lei Complementar nº. 18, de 1999, enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional. Conforme se depreende da exposição de motivos que acompanhou o referido projeto, a proposição era parte de um conjunto de medidas adotado à época, denominado Programa de Estabilidade Fiscal, o qual tinha por objetivo a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da economia. Ainda conforme citado documento, buscava-se construir um compromisso em favor de um regime fiscal capaz de assegurar o equilíbrio intertemporal das contas públicas, entendido como bem coletivo, do interesse geral da sociedade brasileira, por ser condição necessária para a consolidação da estabilidade de preços e a retomada do desenvolvimento sustentável.[14]
Dessa forma, a concessão e o aumento de benefícios fiscais que ocasionem a renúncia de receita, requer-se a consecução do referido estudo de impacto orçamentário e financeiro, por meio do qual se demostre que a perda de recursos foi considerada pela lei orçamentária e/ou se adotem medidas de compensação com o aumento da receita por outra fonte. A Lei de Responsabilidade Fiscal, nessa linha de argumentação, visa a garantir a gestão fiscal responsável, segundo quatro pilares: ação planejada, transparência, controle e cumprimento de metas e limites fiscais.
Os pressupostos rígidos para a concessão de benefícios fiscais dos quais decorra renúncia de receita devem, ainda, ser somados a um pressuposto constitucional específico, qual seja, o art. 150, § 6º, da CRFB/88. Mencionado dispositivo assim determina: qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2º, XII, g.[15]
Um aspecto importante que é bom ressalvar é que caput do art. 14 somente está a regular a renúncia as receitas de natureza tributária, que se trata de espécie de receita pública. A LRF não interfere, destarte, na concessão de benefícios relacionados às receitas não tributárias, como é o caso de multas administrativas ou ambientais ou ainda algum tipo de receita originária estatal, como aluguéis a que faz jus o Erário.[16]
Como salientado na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 6303/RR, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso:
A opção do Constituinte de disciplinar a temática nesse sentido explicita a prudência na gestão fiscal, sobretudo na concessão de benefícios tributários que ensejam a renúncia de receita. Isso ocorre porque a elaboração do referido estudo faculta ao Poder Legislativo, como órgão vocacionado a versar sobre a instituição de benefícios fiscais, o controle não somente dos objetivos constitucionais que se pretendem atingir por meio dessa benesse, como também o controle financeiro dessa escolha política. A concessão de benefícios fiscais, ao atingir a receita do ente, afeta os meios financeiros pelos quais o Estado custeia as suas atividades. Uma opção política consciente do legislador perpassa por uma compreensão múltipla sobre o tema, especialmente acerca dos efeitos financeiros produzidos.
O julgado recebeu a seguinte ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IPVA. ISENÇÃO. AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO.
1. Ação direta contra a Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, que acrescentou o inciso VIII e o § 10 ao art. 98 da Lei estadual nº 59/1993. As normas impugnadas versam sobre a concessão de isenção do imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) às motocicletas, motonetas e ciclomotores com potência de até 160 cilindradas.
2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de impacto orçamentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União. A regra em questão, porém, não se restringe à União, conforme a sua interpretação literal, teleológica e sistemática.
3. Primeiro, a redação do dispositivo não determina que a regra seja limitada à União, sendo possível a sua extensão aos demais entes. Segundo, a norma, ao buscar a gestão fiscal responsável, concretiza princípios constitucionais como a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (art. 37 da CF/1988). Terceiro, a inclusão do art. 113 do ADCT acompanha o tratamento que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, aplicável a todos os entes da Federação.
4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua opção política.
5. Com base no art. 113 do ADCT, toda proposição legislativa [federal, estadual, distrital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
6. A Lei Complementar do Estado de Roraima nº 278/2019 incorreu em vício de inconstitucionalidade formal, por violação ao art. 113 do ADCT.
7. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, por violação ao art. 113 do ADCT.
8. Fixação da seguinte tese de julgamento: É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT. (ADI 6303, Relator Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julg. 14.03.2022, processo eletrônico, DJe-052, divulg. 17.03.2022, publ. 18.03.2022)
Demais disso, o Supremo Tribunal Federal, interpretando o art. 113 do ADCT, introduzido pela Emenda Constitucional nº. 95/2016, firmou o entendimento de que o referido dispositivo é aplicável a todos os entes da Federação, pelo que eventual proposição legislativa federal, estadual, distrital ou municipal que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, sob pena de incorrer em vício de inconstitucionalidade formal. Nesse sentido, faz referência à ADI 6.074, da relatoria da Min. Rosa Weber, em que se examinou hipótese envolvendo benefício fiscal de IPVA conferido pelo Estado de Roraima, cujo processo de criação foi despido de análise do impacto orçamentário e financeiro. Nessa ocasião prevaleceu a conclusão pela inconstitucionalidade formal da mencionada legislação estadual, nos seguintes termos:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. LEI Nº 1.293, DE 29 DE NOVEMBRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. ISENÇÃO DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES (IPVA) PARA PESSOAS PORTADORAS DE DOENÇAS GRAVES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 150, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS ADCT. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. RENÚNCIA DE RECEITA SEM ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ARTIGO 150, II, DA CARTA MAGNA: CARÁER EXTRAFISCAL DA ISENÇÃO COMO CONCRETIZAÇÃO DA IGUALDADE MATERIAL. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A Lei nº 1.293/2018 do Estado de Roraima gera renúncia de receita de forma a acarretar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 2. A previsão de incentivos fiscais para atenuar situações caracterizadoras de vulnerabilidades, como ocorre com os portadores de doenças graves, não agride o princípio da isonomia tributária. Função extrafiscal, sem desbordar do princípio da proporcionalidade. Previsão abstrata e impessoal. Precedentes. Ausência de inconstitucionalidade material. 3. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou a isenção do IPVA a diversos beneficiários proprietários de veículos portadores de doenças graves, de modo a inviabilizar o ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 4. Ação direta conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.293, de 29 de novembro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento. (ADI 6074, Relatora Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, julg. 21.12.2020, processo eletrônico, DJe-042, divulg. 05.03.2021, publ. 08.03.2021)
No mesmo sentido, atente-se para o entendimento consolidado no julgamento da ADI 5.816, sob a relatoria do Min. Alexandre de Moraes:
Ementa: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A imunidade de templos não afasta a incidência de tributos sobre operações em que as entidades imunes figurem como contribuintes de fato. Precedentes. 2. A norma estadual, ao pretender ampliar o alcance da imunidade prevista na Constituição, veiculou benefício fiscal em matéria de ICMS, providência que, embora não viole o art. 155, § 2º, XII, g, da CF à luz do precedente da CORTE que afastou a caracterização de guerra fiscal nessa hipótese (ADI 3421, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010, DJ de 58/5/2010) , exige a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua aprovação. 3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis federativos. 4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente. (STF. ADI 5816, Relator Min. Alexandre De Moraes, Tribunal Pleno, julg. 05.11.2019, processo eletrônico DJe-257, divulg. 25.11.2019, publ. 26.11.2019)
Com o advento da Emenda Constitucional nº 95/16 foi incluído o art. 113 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, o qual incorporou no texto constitucional a previsão semelhante contida na Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.
O Supremo Tribunal Federal, em julgados recentes, reconheceu que tal dispositivo vincula o processo legislativo em todos os níveis federativos, revelando-se formalmente inconstitucional a lei oriunda de proposição que não contemple a estimativa de impacto orçamentário e financeiro:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. LEI Nº 1.293, DE 29 DE NOVEMBRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. ISENÇÃO DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES (IPVA) PARA PESSOAS PORTADORAS DE DOENÇAS GRAVES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 150, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS - ADCT. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. RENÚNCIA DE RECEITA SEM ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ARTIGO 150, II, DA CARTA MAGNA: CARÁER EXTRAFISCAL DA ISENÇÃO COMO CONCRETIZAÇÃO DA IGUALDADE MATERIAL. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A Lei nº 1.293/2018 do Estado de Roraima gera renúncia de receita de forma a acarretar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. [...]" (STF. ADI 6074, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-042 DIVULG 05-03-2021 PUBLIC 08-03-2021)
No presente trabalho tentamos demonstrar as dificuldades que o legislador enfrenta para proposição de medidas que acarretem renúncia de receita tributária, tendo em vista as exigências para a proposta parlamentar, devendo atender o previsto na Constituição Federal, de forma a não impedir o exercício das atribuições do legislador de apresentar propostas sociais legítimas, sem se olvidar dos cuidados com o Erário.
