Zoneamento ambiental e medidas coibitivas de atos atentatórios ao meio ambiente

O meio ambiente, principalmente a partir da metade do século XX, vem se constituindo objeto de constante preocupação internacional, sobretudo pela constatação fática de que a busca pelo desenvolvimento econômico, tecnológico e social está ocorrendo à custa da degradação e da inutilização permanente do ar atmosférico, da água, do solo e subsolo, da fauna e da flora mundiais ^[01]. Tal fato acarreta, por óbvio, não só o prejuízo ou a perda desses recursos naturais, que são limitados e, no mais das vezes, insubstituíveis, mas também, e o que é mais importante, própria continuidade da vida humana na Terra ^[02].

Não se trata aqui, e quisera a sorte que assim o fosse, da mera exaltação de previsões cataclísmicas, quase apocalípticas, motivadas por interesses puramente alarmistas, por vezes imediatistas, e quase sempre infundados.

Muito ao contrário, o que existe é a constatação científica, metodologicamente estudada e obtida, concluindo que a Terra é algo tão frágil e delicado, que qualquer ataque, às suas condições naturais de sobrevivência, gera conseqüências gravíssimas e irreversíveis, acarretando premente risco de não perpetuidade da nossa espécie ^[03].

Dentro da plêiade de causas e conseqüências, cujo resultado geral já compromete, não a nossa sobrevivência imediata, mas a das gerações futuras, é insuficiente apenas apontar culpados, mas sim o trabalhar em conjunto, nas áreas pública e privada, para que esses crimes, que na verdade operam contra todos, não mais se efetivem.

Nesse sentido, interessante o pensamento do físico e astrônomo norte-americano Carl Sagan, em análise às mudanças climáticas ocasionadas pelo aquecimento global, em virtude do uso de combustíveis fósseis, e sua solução geral de combate, que ora se adota:

"Nenhuma nação, geração ou indústria sozinha nos meteu nessa encrenca, e nenhuma nação, geração ou indústria vai sozinha nos livrar do apuro. Se quisermos evitar que esse problema climático tenha as piores conseqüências, devemos simplesmente trabalhar juntos, e por um longo período. O principal obstáculo é certamente a inércia, a resistência à mudança – o imenso establishment industrial, econômico e político inter-relacionado em todo o mundo, dependente dos combustíveis fósseis, quando estes é que são o problema." ^[04]

Em decorrência dessa junção de vontades acordes, pois têm um interesse predominante, comum e absoluto, maior se revela à responsabilidade do Estado, através de seus diversos órgãos, na educação, na busca de soluções, na regulamentação das atividades econômicas, na luta pela prevenção e pela reparação de danos, além da punição, até criminal, dos que, voluntária ou involuntariamente, põem em risco ou mesmo degradam, o meio ambiente.

Em verdade, não se pode esquecer que o Estado, não só em razão de sua natureza jurídica, mas também de seus objetivos mais nobres, principalmente a luta pela construção do bem comum ^[05], deve ser o maior interessado, e o mais arguto ativista, na permanente luta de combate pela preservação e pela tutela do meio ambiente. E isso, bom sublinhar, até mesmo em face das próprias prerrogativas do Estado ^[06].

O Brasil, já há algum tempo, vem se preocupando com os vários aspectos da defesa do meio ambiente, fato que pode ser observado pelo grande número de diplomas tutelares importantes, tais como a Lei nº 6.938/81, que tem o mérito não só de dispor e introduzir a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins, mecanismos de formulação e aplicação, apresentando um conceito possível de meio ambiente (art. 3º, inc. I), mas também o de estabelecer responsabilidade civil objetiva ao poluidor (art. 14, §1º).

Nesse passo, importante medida foi atingida com a Lei nº 7.347/85, que disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, concedendo legitimidade ativa para as associações civis, aqui incluídas as ONGS e OSCIPS (Lei nº 9.790/99), constituídas há mais de um ano, que tenham, como objetivos, a defesa e a proteção do meio ambiente (art. 5º, in fine, inc. I e II).

Maior relevância para o tema, até em razão de uma futura consolidação dessas leis esparsas, é revelada pela Constituição da República de 1988, que eleva a tutela ambiental ao plano constitucional (art. 225), afirmando que todos ^[07] têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, afirmando ser de incumbência do Poder Público o exercício do poder de polícia ambiental (art. 225), além de estabelecer a competência legislativa e administrativa concorrente entre União, Estados e Distrito Federal para legislar e atuar em defesa do meio ambiente (art. 24, inc. VI e 23,VI).

Além disso, a Constituição, ao elevar a defesa do meio ambiente à categoria de princípio da ordem econômica (art 170), em plena igualdade com princípios econômicos clássicos, como a livre iniciativa, a propriedade privada, a soberania, entre outros, está a afirmar uma verdadeira cláusula de desenvolvimento sustentável, na medida em que a ordem econômica deve andar pari passu com o respeito ao meio ambiente e à conservação da natureza.

Por último, é de se frizar o valor da recente Lei nº 9.605/98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas, derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, prevendo a desconsideração da personalidade jurídica (art. 4º), bem como a obrigação inescusável, sob pena de responsabilidade, da autoridade ambiental, em promover a apuração da infração administrativa (art. 70, § 3º).

Através desse breve estudo, sem pretensão alguma de esgotamento do tema, face à brevidade indispensável a estudos desta natureza ^[08], e a profundidade e extensão da matéria, será realizada uma análise, apenas sob o aspecto administrativo, de dois importantes mecanismos estatais de controle e prevenção da atividade humana, o zoneamento ambiental e as medidas coibitivas de atos atentatórios ao meio ambiente, cuja finalidade é a de preservação dos recursos naturais, a fim de que seja cumprido um dos maiores objetivos propostos por nossa Constituição da República, ou seja, a manutenção de um ambiente ecologicamente equilibrado.

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2. Poder de Polícia Ambiental

Segundo a clássica lição de Hely Lopes Meirelles ^[09], o poder de polícia pode ser considerado a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar, cercear, limitar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.

Em outras palavras, o poder de polícia pode ser considerado o poder que a Administração Pública possui, em proveito da paz, segurança e incolumidade sociais, de conter os abusos no uso e gozo dos direitos individuais, que utilizados de forma nociva e prejudicial, podem provocar danos, muitas vezes irreparáveis, em detrimento do organismo social ^[10].

Assim, resta claro que o poder de polícia tem como fundamento principiológico a supremacia do interesse público sobre o interesse privado, tendo como ponto de partida, e de chegada, em função do princípio da legalidade, a norma regulamentadora.

Nesse passo, segundo o entendimento de José Cretella Junior, o poder de polícia informa todo o sistema de proteção do Estado de Democrático de Direito sem ferir o princípio da legalidade, tendo em vista a discricionariedade inerente, com o objetivo de assegurar a tranqüilidade, segurança e salubridade públicas, fato observado quando o define poder de polícia como "...a faculdade discricionária da Administração de limitar, dentro da lei, as liberdades individuais em prol do interesse coletivo." ^[11].

No que concerne às idéias acerca do poder de polícia, e em especial, do seu conceito, cumpre destacar que apesar das numerosas definições doutrinárias existentes, o legislador nacional também definiu, em sentido amplo e explicativo, como se percebe do disposto no art. 78, do Código Tributário Nacional ^[12].

Na área ambiental, como não poderia deixar de ser, a tutela administrativa do meio ambiente também se efetiva pelo exercício do poder de polícia. E isso, como era de se esperar, em função do art. 225, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que impõe ao Poder Público, aqui entendido como o Poder Executivo, à Administração Pública, a obrigação, a incumbência, de defender e preservar o meio ambiente.

Em profícuo estudo sobre o tema, Paulo Affonso Leme Machado, define com precisão o que pode ser entendido pela expressão poder de polícia ambiental, espécie do gênero Poder de Polícia:

"...a atividade da administração pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício da atividade econômica ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização permissão ou licença do Poder Público de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza." ^[13]

Neste momento, é preciso salientar que o poder de polícia ambiental não é meramente resumido ao policiamento das atividades econômicas ^[14], que podem se desenvolver em prejuízo ao meio ambiente, mas sim de ações regulamentadoras, inspectivas, punitivas e, inclusive, educativas, visando à completa tutela dos interesses a serem protegidos, em todos os seus mais variados aspectos.

Portanto, é importante observar que o Estado desempenha, através do poder de polícia ambiental, com a adoção de medidas reguladoras e punitivas, o importante papel de efetivar a intermediação do conflito de direitos que se estabelece entre o direito individual privado, no sentido de usufruir, utilizar e gozar de um bem (de valor ambiental) e o direito da população, da coletividade, como um todo, de usufruir dos bens ambientais.

Dentro dessas ações reguladoras, que não passam de manifestações objetivas do poder de polícia ambiental, relevada preponderância se denota no zoneamento ambiental, que é uma modalidade de planejamento, bem como, e até com certa preponderância, de uma forma de coibição administrativa dos atos atentatórios ao meio ambiente.

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3. Zoneamento ambiental

A Lei nº 6.938/81, como acima mencionado, instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, que possui, como objetivo principal, conforme o art. 2º, efetuar a preservação, a melhoria e a recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar condições de desenvolvimento sócio-econômico, indispensável aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da pessoa humana.

Dentro dos instrumentos fornecidos pela Lei nº 6.938/81, o zoneamento ambiental (art. 9º, inc. II) ocupa função deveras importante, pois visa subsidiar e auxiliar, através coleta de dados e a realização de estudos específicos, metodologicamente conduzidos, os processos de planejamento e de ordenamento do uso e da ocupação do território nacional, realizando a correta e necessária utilização dos recursos naturais disponíveis.

A utilização do referido instrumento é de importância capital, pois busca efetuar um dos maiores objetivos buscados pela Constituição da República, ou seja, "definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e supressão permitida somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção." ^[15].

Nesse passo, segundo a definição de Édis Milaré ^[16], o zoneamento ambiental pode ser compreendido como:

"...o resultado de estudos conduzidos para o conhecimento sistematizado de características, fragilidades e potencialidades do meio ambiente, a partir de aspectos ambientais escolhidos em espaço geográficos definido. De modo simplificado, o zoneamento ambiental pode ser expresso com um processo de conhecimento de meio ambiente."

Segundo o mesmo autor, o zoneamento ambiental é apresentado na forma de representações cartográficas das áreas com características homogêneas, ou seja, mapas com a representação e identificação de determinado aspecto ambiental previamente escolhido, que são elaborados com a utilização de um processo metodológico próprio, de característica interdisciplinar e multidisciplinar.

Assim, como é fácil observar, o zoneamento ambiental é um meio ou instrumento de controle ambiental preventivo, tal qual as concessões, as permissões, o licenciamento ambiental, o estudo de impacto ambiental, os espaços territoriais especialmente protegidos, as unidades de conservação, as áreas especiais de interesse turístico, as reservas particulares do patrimônio natural, e todos os outros instrumentos da política nacional do meio ambiente (art. 9º, da Lei nº 6.938/81), visando precaver desastres e prejuízos ambientais, através do estudo aprofundado de uma determinada região escolhida, para melhorar a sua ocupação e, conseqüentemente, o aproveitamento econômico e social.

3.2. Fases do zoneamento

Apesar das formas de realização do zoneamento ambiental não terem sido regulamentadas pela Lei nº 6.938/81, ou por nossa legislação estadual, pois o Estado do Paraná, mesmo regulamentando outros instrumentos de controle e prevenção ^[17], não dispôs sobre a matéria, a doutrina nacional especializada ^[18], em profundo estudo, traça os elementos gerais, divididos em fases, que o referido meio de prevenção e controle deve possuir essencialmente, o que passamos a comentar.

Em primeiro lugar, tem-se a fase de definição de objetivos e da região de estudos, onde deverá ser identificada a finalidade do zoneamento a ser realizado. Como é fácil concluir, o zoneamento não é um fim em si mesmo, mas uma útil ferramenta de trabalho, que possibilita à elaboração de planos e programas de ordenamento, fato que redunda na necessidade de se definir corretamente, e de forma prévia, não só a região a ser estudada, mas a finalidade do zoneamento, a fim de que não se percam os objetivos durante a realização da pesquisa.

Realizada a definição de objetivos e da região, objeto de estudos, passa-se para a fase de definição de prazos e recursos disponíveis para a execução do trabalho. Esta fase também contribui para a realização dos objetivos traçados na fase anterior, tornando-a realizável e concreta. Vale ressaltar, ainda, que deverá ser procedida com muito atenção e cuidado, pois considerando a presente insuficiência de recursos disponíveis, junto aos órgãos públicos, verdadeiro mal crônico brasileiro, é possível que, caso não observada a disponibilidade real de recursos, devidamente prevista no orçamento, haja a frustração dos trabalhos.

Ultrapassadas essas fases que podemos considerar preliminares, passamos à fase de identificação dos aspectos ambientais de interesse para estudo. Na presente, serão definidos e individualizados as características do meio físico, biológico e antrópico como objetos de estudo, tais como, as peculiarides geológicas, geotécnicas e pedológicas do terreno, a hidrografia, as condições climáticas, a tipologia e distribuição geográfica das formações vegetais, a tipologia animal e a existência de habitats de interesse ecológico, as estruturas construídas, como rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, estruturas de captação e distribuição de água etc.

Cumprida esta fase, passamos para a de definição das escalas de trabalho. Sua importância fundamental, visto que a escolha das escalas tem relação direta com o nível de detalhamento do zoneamento realizado, influenciando a precisão e confiabilidade do estudo. Além disso, deve compatibilizar o tamanho da área com a escolha da escala, pois evidente que deve tornar viável a realização das atividades de forma mais completa possível, mesmo em áreas muito grandes.

A fase seguinte, de identificação das metodologias de diagnóstico, interpretação e representação dos aspectos estudados, é de suma importância para o zoneamento, uma vez que o uso de metodologias reconhecidas, de comprovada utilidade, irá assegurar a fidelidade e a confiabilidade dos resultados alcançados e sua posterior interpretação, que será prejudicado se o método escolhido não for o mais recomendado.

Escolhida a metodologia, vem a fase de desenvolvimento de diagnóstico, que é desenvolvida através de levantamento de dados secundários, obtidos através de estudos realizados por órgãos e instituições especializadas, sobretudo por pesquisas de campo, utilizados como dados complementares e subsidiários de instrumentalização.

Alcançado este estágio, será realizado o processamento e a interpretação das informações, com a realização da qualificação e da quantificação dos dados disponíveis, que foram obtidos em razão do cumprimento dos procedimentos anteriores, que deverão ser ordenados em categorias individuais, para cada um dos aspectos ambientais estudados.

Cumpridos o processamento e a interpretação, começa a fase de representação cartográfica das informações, com a feitura de cartas, diagramas ou mapas, que assegurem uma boa visualização gráfica das informações obtidas, que deverão ser acompanhadas de um resumo ou relatório técnico complementar, contendo as informações que não foram disponibilizados, por pura impossibilidade físico-material, junto aos elementos gráficos.

Realizada a representação, é indispensável à interação ou intercâmbio dos dados obtidos, com a sobreposição e justaposição das cartas temáticas, de forma a permitir que se desenvolva a interpretação dos resultados e a identificação de zonas homogêneas de ocorrência dos parâmetros previamente selecionados.

O final, obviamente, é a representação do zoneamento, com a elaboração da cartografia que conterá o zoneamento em questão, configurando o ponto de partida para plenos e programas de ordenamento territorial ou de utilização dos recursos ambientais.

Como se pode observar, a relevância e a importância do zoneamento ambiental consistem na instrumentalização de princípios da gestão ambiental ^[19], como a otimização do uso dos recursos naturais (econômicos, financeiros e humanos), a previsão e a prevenção de impactos ambientais, o controle da capacidade de absorção dos impactos ambientais pelo meio, e o ordenamento territorial.

Infelizmente, tal qual outros mecanismos de prevenção e de controle ambientais, referendados pela Lei nº 6.938/81, o zoneamento ambiental não vem sendo utilizado proveitosamente pela Administração Pública, no Brasil, de forma geral e continuada, fato que vários transtornos acaba por trazer, principalmente a falta de conhecimentos aprofundados sobre o território administrado ^[20].

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4. Medidas coibitivas de atos atentatórios ao meio ambiente

A Constituição Federal, no art. 23, atribuiu competência administrativa comum à União, Estados e Municípios para a proteção do meio ambiente, significando que quaisquer deles pode atuar na defesa e na tutela ambientais, sem que a atuação de um exclua a competência do outro, através da aplicação de sua legislação própria, bem como da legislação federal.

Entretanto, diversamente das penalidades de natureza civil e criminal, aplicáveis pelo Poder Judiciário, as sanções administrativas, que visam coibir atos atentatórios ao meio ambiente, só podem ser aplicadas pelo Poder Executivo dos Municípios, Estados e da União, através dos órgãos da administração direta ou indireta.

Nesse sentido, cumprindo o princípio exposto no art. 225, da Constituição Federal, que determina que a preservação e a tutela do meio ambiente são responsabilidade dos entes da federação, bem como o art. 23, da mesma Carta, o art. 70, § 1º, da Lei nº 9.605/98, assim dispõe:

"§ 1º. São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha."

Dentro dessa competência administrativa, as ações com a finalidade de coibir atentados ao meio ambiente, que funcionam na qualidade de exercício regular do poder de polícia ambiental, no sentido não só de apurar a existência de infrações, mas também aplicar as sanções pertinentes aos respectivos infratores, desde que haja previsão legal para tanto ^[21].

Neste passo, não é demais lembrar a definição de sanção, preconizada pelo ilustre mestre De Plácido e Silva:

"...sanção significa o meio coercitivo disposto pela própria lei, para que se imponha o seu mando, ou a sua ordenança. Assim, sanção e coercibilidade têm significados idênticos, tendentes ambos a assinalar as vantagens ou as penalidades decorrentes do cumprimento ou da falta de cumprimento do mando legal. Em princípio, toda norma legal traz a própria sanção, em virtude do que há sempre uma vantagem, ou uma pena ligada ao seu fiel cumprimento ou à sua transgressão. Por ela é que se torna efetiva a coação, asseguradora do direito, pela qual se convoca a proteção do poder público" ^[22].

A sanção administrativa, na área ambiental, tal qual o zoneamento, é de importância fundamental, pois possui um duplo objetivo, ou seja, tem por fim tanto a correção do infrator, no que representa uma punição, e também a prevenção e educação ambiental, para servir como demonstração, para outros possíveis infratores, que se devem conduzir conforme determina o ordenamento jurídico, sob pena de receber a sanção de seus atos atentatórios ao meio ambiente.

É de se destacar, no presente momento, que a apuração do fato infracional, bem como a aplicação das sanções administrativas correspondentes, não constituem meras faculdades conferidas pelo ordenamento jurídico à Administração Pública, mas sim um verdadeiro dever jurídico, cujo não cumprimento pode acarretar, inclusive, a penalização por ato de improbidade administrativa, daquele que retardar e deixar de realizar ato indispensável ^[23].

A Lei nº 9.605/98, que dedica um capítulo inteiro sobre o assunto, não faz a definição especifica dos tipos infracionais pertinentes, reduzindo-os a fatos típicos. Muito ao contrário, a norma considere infração administrativa ambiental toda e qualquer a ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente (art. 70).

A despeito disso, as infrações administrativas podem ser caracterizadas ou qualificadas também pelo resultado, levando em consideração, principalmente, os prejuízos que podem ser causados pelos atos ou omissões que gerem poluição e degradação ambientais, como nos demonstra o art. 3º, inc. III, da Lei nº 6.938/81 ^[24].

Observando a legislação pertinente, fácil é verificar que as sanções administrativas, basicamente, podem ser classificadas em dois tipos-chave, ou seja, as sanções caracteristicamente pecuniárias, como as multas e indenizações, aplicadas em razão da não observância das normas, e as sanções objetivas, que redundam em apreensões, cancelamentos, suspensões, perda e restrição de direito etc ^[25].

A sanção administrativa ambiental, consistindo numa punição, deve ser imposta através do devido processo legal, que mesmo sendo de natureza administrativa, obriga a Autoridade a assegurar, ao suposto infrator, as condições necessárias para o exercício do contraditório e da ampla defesa, com todos os meios e recursos a ela inerentes, que deverão estar presentes quando da realização do processo administrativo (art. 5º, LV, da CF/88).

Não é demais lembrar, por identidade de motivos, que na aplicação das sanções deverá ser observado, além do devido processo legal, as circunstâncias atenuantes e agravantes da pena, devidamente explicitadas pela Lei nº 9.605/98 ^[26].

Apenas para concluir o tópico, é indispensável salientar que não há absorção do fato infracional de menor gravidade pelo de maior gravidade, como há na seara penal, significando que o infrator de duas ou mais infrações, simultaneamente cometidas, sofrerá cumulativamente as sanções a elas impostas ^[27].

4.2. Penalidades

Seguindo essa trilha, o art. 72, da Lei nº 9.605/98, e o art. 2º, do Decreto nº 3.179/99, relaciona as seguintes sanções aos infratores, que abaixo passamos a comentar.

A pena de advertência, que visa sanar alguma irregularidade, por inobservância de lei ou regulamento, que em razão de sua esporadicidade não merece uma punição maior.

A pena de multa simples, de no máximo 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais), que será imposta, independentemente de culpa, pela prática de infrações administrativas descritas na lei e no regulamento (art. 75, da Lei nº 9.605/98 e arts. 11 a 59, do Decreto nº 3.179/99), que poderá ser convertida, excepcionalmente, na realização de serviços de conservação (art. 72, § 3º, da Lei nº 9.605/98).

A pena de multa diária, aplicável nos casos de infração continuada, caracterizada pela permanência da ação ou omissão, perdurando até a sua efetiva cessão ou regularização da situação, através da celebração de termo de compromisso de reparação de dano. Vale lembrar que a multa diária pode ter a sua exigibilidade suspensa, quando o infrator, através de termo de compromisso, e com fundamento em projeto técnico, adotar medidas que visem cessar ou corrigir a degradação ambiental (art. 72, § 5º, da Lei nº 9.605/98 e art. 2º, § 5º, do Decreto nº 3.179/99).

Quanto às penas de multa pecuniária, é preciso assinalar que segundo a Lei nº 9.605/98, art. 73, que os valores arrecadados pela Administração Pública, nos diversos segmentos, serão destinados ao Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA), bem como aos fundos estaduais e municipais, dependendo da filiação do órgão aplicador, com a finalidade de implementação de verba para as sua atividades ^[28].

A pena de apreensão de animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos, de qualquer natureza, utilizados na infração, devendo os animais, se possível, serem soltos à vida silvestre, após a avaliação de suas condições de adaptação (art. 25, §§ 1º e 2º, da Lei nº 9.605/98 e art. 2º, §6, do Decreto nº 3.179/99).

A pena de destruição ou inutilização do produto, que poderão ser doados à instituições científicas, culturais ou educacionais, a fim de auxilia-los em seus objetivos (art. 25, §§ 3º e 4º, da Lei nº 9.605/98).

As penas individuais de suspensão de venda e fabricação de produto, embargo de obra e de atividade, demolição de obra, suspensão total ou parcial da atividade, que serão aplicadas quando o produto, a obra, a atividade ou o estabelecimento, não estiveram obedecendo as prescrições legais ou regulamentares (art. 72, § 7º, da Lei nº 9.605/98 e art. 2º, § 7º, do Decreto nº 3.179/99).

Além disso, a norma também prevê penas restritivas de direitos, compreendendo a suspensão ou o cancelamento de registro, licença, permissão ou autorização, a perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais, a perda ou a suspensão da participação em linhas de financiamento, e, por último, a proibição de contratar com a administração pública (art. 72, § 8º, da Lei nº 9.605/98 e art. 2º, § 9º, do Decreto nº 3.179/99).

Para concluir, ainda há a previsão da reparação do dano causado, exigível independentemente de culpa, e sem excluir as possíveis sanções penais e civis que podem advir do ato danoso ((art. 2º, §10, Decreto nº 3.179/99).

Além dessas penalidades, em diversos diplomas são discriminadas sanções aos infratores, valendo destacar principalmente as relativas às florestas e à pesca, que abaixo seguem comentadas.

O Código Florestal (Lei Federal 4.771), art. 20, parágrafo único, por exemplo, prevê que as empresas industriais serão apenadas com multa equivalente a 10% (dez por cento) do valor comercial da matéria-prima florestal nativa consumida além da produção da qual participe, na hipótese da empresa não cumprir a obrigação de manter dentro de um raio em que a exploração e o transporte da matéria-prima florestal sejam julgados econômicos, um serviço organizado, que assegure o plantio de novas áreas, em terras próprias ou pertencentes a terceiros, cuja produção, sob a exploração racional, seja equivalente ao consumido para o seu estabelecimento.

Além disso, à apreensão dos produtos e dos instrumentos utilizados na prática de infrações penais, determinadas no art. 35 do Código Florestal, por ser da responsabilidade das autoridades administrativas a que alude o seu art. 33, embora destinadas à prova criminal, não deixa de ter, também, conotação de sanção administrativa.

A Lei de Proteção à Fauna, Lei Federal 5.197/67, em linhas gerais não apresenta sanções administrativas, salvo a do cancelamento do registro de que trata o seu art. 16, instituído para as pessoas físicas ou jurídicas que negociem com animais silvestres e seus produtos, incidindo a sanção, de ordem administrativa, na hipótese da pessoa registrada não apresentar a declaração de estoques e valores, sempre que exigida pela autoridade competente (art. 17, caput e parágrafo único).

A apreensão dos produtos de caça e/ou pesca, bem como dos instrumentos utilizados em infrações penais, inclusive a sua destinação, em se tratando de produtos perecíveis, com doação a instituições científicas, penais, hospitais e/ou casas de caridade mais próximas, sendo da responsabilidade de autoridades administrativas competentes, novamente comparece na legislação de regência como nítida sanção administrativa de polícia ambiental.

O Código de Pesca, Dec.-Lei Federal 221/67, é o que melhor cuida das sanções administrativas. Ao tratar das embarcações pesqueiras, no seu art. 6º, caput e parágrafo único, dispõe que toda embarcação, nacional ou estrangeira, que se dedique à pesca comercial, além do cumprimento das exigências das autoridades marítimas, deverá estar inscrita e autorizada pelo órgão público federal competente, sob pena administrativa de interdição do barco até a satisfação das exigências impostas pelas autoridades competentes.

O seu art. 9º, caput e parágrafo único, exige que as embarcações estrangeiras, para realizar atividades pesqueiras nas águas brasileiras de que trata o art. 4º, deverão estar autorizadas por ato administrativo do Ministro de Estado dos Negócios da Agricultura, podendo o Poder Público, além de responsabilizar criminalmente o comandante, determinar administrativamente a interdição da embarcação, seu equipamento e carga.

Interdição do funcionamento do estabelecimento respectivo, sem prejuízo da multa respectiva, igualmente, são sanções administrativas previstas no art. 19, parágrafo único, do Código de Pesca. A hipótese é de infração ao determinado no caput do referido artigo, que exige que se obtenha prévia autorização do órgão público federal competente para exercer suas atividades no território nacional ou nas águas abrangidas pelo referido Código de Pesca, devendo estar devidamente inscrita e cumprir as obrigações de informações e demais exigências que forem estabelecidas.

O seu art. 25 autoriza aplicar sanções administrativas ao armador que deixar de oferecer seguro contra acidentes de trabalho aos tripulantes das embarcações pesqueiras, bem como deixar de filiá-los a instituições de Previdência Social.

Cancelamento de matrícula de pescador profissional, como sanção administrativa, é encontrada no art. 26, parágrafo único, quando for comprovado que o pescador não faça da pesca sua profissão habitual ou quando infringir as disposições do referido Código de Pesca e seus regulamentos, no exercício da pesca.

O Código de Pesca, ao contrário dos anteriores examinados, tem a peculiaridade de dedicar todo um Capítulo, o VII, às multas, como sanção administrativa, prevendo, no seu art. 65, que todas as informações previstas no Código, sem prejuízo da ação penal correspondente, sujeita os infratores ao pagamento de multa na mesma base das estabelecidas no Capítulo anterior, o VI, arts. 55 a 64.

Essas multas serão impostas por despacho da autoridade competente em processo administrativo (art. 66), cujo rito está previsto nos arts. 67 a 69, havendo, também, a previsão da inscrição da multa não paga nos prazos para cobrança em execução fiscal (art. 70), bem como a destinação do arrecadado como "Recurso da Pesca" (art. 72).

A Lei nº 7.679, de 23.11.1988, que dispõe sobre proibição da pesca de espécies em período de reprodução e dá outras providências, nos arts. 4º e 5º, igualmente, prevê sanção administrativa de multa aos pescadores profissionais e aos pescadores amadores, bem como às empresas que exploram a pesca quando violarem suas normas proibitivas.

A criação das Estações Ecológicas e de Áreas de Proteção Ambiental estão disciplinadas pela Lei nº 6.902, de 27.04.1981. As Estações Ecológicas serão criadas pela União, Estados e Municípios em terras de seus domínios (art. 2º). O art. 7º elenca as proibições a serem observadas nas Estações Ecológicas, sujeitando o infrator à apreensão do material proibido e ao pagamento da indenização pelos danos causados (art. 7º, § 3º), penalidades essas a serem aplicadas pela Administração da Estação Ecológica (art. 7º, § 4º).

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5. Conclusão

As modificações havidas em nossa sociedade, tecnológicas, sociais e econômicas, não foram acompanhadas, pelo menos até um passado bem próximo, por ações que garantissem a conservação do meio ambiente, acarretando um grande número de agressões indiscriminadas, em pleno prejuízo para a natureza, proporcionando o risco de não perpetuidade da vida em nosso planeta.

Assim, indispensável a ação de todos, visto que todos tem direito a um ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225), na conservação do meio ambiente, considerando que o meio ambiente é um bem, um patrimônio da coletividade, sendo obrigação das gerações, presentes e das futuras, realizar a sua conservação e preservação.

Neste contexto, sem esquecer a importância da atuação privada, através da sociedade, a ação estatal é indispensável, pois constitui a maior garantidora de um crescimento econômico plenamente sustentável, ou seja, promovendo melhoramento econômico mas sem degradar o meio físico, químico e biológico, o que pode ser obtido de forma plausível, através de sua atuação coerente nas áreas administrativa, legislativa e judiciária.

Na área administrativa, podemos dizer, sinceramente, que a política nacional do meio ambiente, estabelecida pela Lei nº 6.938/81, fornece excelentes instrumentos e mecanismos nesta luta conservativa, possibilitando à Administração Pública, através do uso do poder de polícia, o pleno exercício do controle preventivo e repressivo dos atos atentatórios ao meio ambiente, através do zoneamento ambiental e da aplicação de sanções administrativas, ora estudados, além dos outros instrumentos fornecidos.

Entretanto, há uma clara discordância entre a nossa legislação ambiental, deveras desenvolvida, e a realidade, seja por uma carência institucional, pela falta de aparelhamento do Estado, seja porque, talvez por uma herança cultural, muita ênfase se dá à repressão e reparação do dano ambiental, quando se deveria priorizar a prevenção e a educação ambientais, com o fim de informar e formar pessoas conscientes de sua responsabilidade social quanto ao meio ambiente.

O que se pode notar, diante da realidade, é que não basta a existência dos instrumentos, dos meios, dos mecanismos, de preservação e de conservação administrativa do meio ambiente, sem que haja vontade política dos administradores na sua utilização, que, como vimos, ainda carece, pelo menos em nosso país, de uma utilização continuada, no intuito de ensinar e prevenir, possibilitando o melhor aproveitamento dos recursos ambientais, e sancionar, nos casos onde a repressão é não só punitiva, pura e simplesmente, mas também educativa.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AFONSO DA SILVA, J. Direito Ambiental Constitucional. 2. ed., São Paulo: Malheiros, 1997.

ANTUNES, P. B. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1996.

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SAGAN. C. Bilhões e Bilhões. Tradução de Rosaura Eichemberg. 1ª ed. São Paulo: Companhia das Letras, 1997.

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Notas

1. "Tomem-se como exemplos acidentes como o de Bhopal, na Índia, em 1984, o maior desastre industrial de todos os tempos, com seus 2.000 mortos e mais de 200.000 feridos pelo vazamento de gás tóxico; a explosão do reator nuclear de Chernobyl, na Ucrânia, em 1986, que ocasionou as primeiras mortes por radiação em uma usina nuclear e cujo material radioativo cruzou os oceanos e chegou até o Brasil; o derramamento, em 1986, no rio Reno, na Suíça, de trinta toneladas de produtos químicos numa das mais graves lesões ambientais já ocorridas na Europa. Os eventos se multiplicam, como o acidente com o petroleiro norte-americano Exxon Valdez, que derramou toneladas de óleo no mar do Alasca, ou a queima dos poços de petróleo durante a guerra do Golfo Pérsico." (BARROSO, L. R. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da constituição brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p. 242.)
2. "No início, praticamente desprezível, a ação humana vai depois, aos poucos, afetando o equilíbrio do meio circunvizinho e, nas últimas décadas, em razão do avanço tecnológico e do aumento extraordinário da poluição mundial, constituiu-se em ameaça flagrante ao próprio destino da humanidade, que sem a menor dúvida, se extinguirá, a não ser que os governantes e toda a comunidade internacional, em conjunto, detenham a ação predatória do homem, que se faz sentir por motivos imediatistas traduzidos em omissões e atos positivos, destruidores da vida terrestre, marinha, atmosférica e estratosférica. Guerras, vazamentos de usinas nucleares e de petroleiros, fábricas de móveis, indústrias, escapamentos dos carros e chaminés, descargas das fábricas destroem a fauna marítima, fluvial e lacustre, as reservas florestais, o ar atmosférico, colocando terra, mar e ar, em vias de colapso total. Resta, se ainda houver tempo e consenso geral, a ação imediata de governantes e legisladores para deter a ação predatória do homem, à beira da destruição." (CRETELLA JUNIOR, J. Comentários à Constituição de 1988. 2ª ed. São Paulo: Forense Universitária, 1989, vol VII, p. 4517)
3. "Estamos transformando a Terra num planeta inabitável. Aliás, já estamos condenados a conviver com um aumento da temperatura global entre 1,5 e 4 graus Cº previsto para o ano 2030, caso continue tudo como está, devido à duplicação do gás carbônico na atmosfera. É uma reação em cadeia. O mar, por exemplo, vai esquentar. O plâncton? Que gosta de água fria, vai morrer. Isso diminuirá a capacidade dos oceanos de absorver o gás carbônico. Logo, a situação vai piorar. Não nos damos conta do que significam 3 graus a mais. Há 130.000 anos, o Sul da Inglaterra, onde fica Londres, era 3 graus mais quente. Havia ali pântanos, hipopótamos e crocodilos. Temos de mudar totalmente nossa forma de encarar o mundo. É preciso criar uma sociedade na qual as atividades econômicas existam em pequena escala — o modelo da família ou das comunidades é o ideal. Devemos reduzir drasticamente o consumo de energia e acabar com a construção de barragens. Precisamos descentralizar as cidades, para que as pessoas possam trabalhar perto de onde moram, o que diminuiria muito a necessidade do carro particular. Não precisamos produzir bens de consumo descartáveis, que duram pouco e dilapidam os recursos naturais. Devemos voltar à agricultura sem adubos químicos, pois os biológicos são também eficazes a longo prazo." (GOLDSMITH, E. "Apocalipse já". Entrevista. In: SuperInteressante, n.º 8, ano 5, Agosto de 1991).
4. SAGAN. C. Bilhões e Bilhões. Tradução de Rosaura Eichemberg. 1ª ed. São Paulo: Companhia das Letras, 1997, p. 129.
5. "Procedendo-se uma análise de todas essas idéias, verifica-se que o Estado, como sociedade política, tem um fim geral, constituindo-se em meio para que os indivíduos e as demais sociedades possam atingir seus respectivos fins particulares. Assim, pois, pode-se conclui que fim do estado é o bem comum, entendido como conceituou o Papa João XXIII, ou seja, o conjunto de todas as condições de vida social que consintam e favoreçam o desenvolvimento integral da personalidade humana." (DALLARE, D. A. Elementos de Teoria Geral do Estado. 14ª ed. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 91).
6. Nesse sentido, interessante analisar o seguinte acórdão do Supremo Tribunal Federal: "RECURSO EXTRAORDINÁRIO - ESTAÇÃO ECOLÓGICA - RESERVA FLORESTAL NA SERRA DO MAR - PATRIMÔNIO NACIONAL (CF, ART. 225, 4º) - LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA QUE AFETA O CONTEÚDO ECONÔMICO DO DIREITO DE PROPRIEDADE - DIREITO DO PROPRIETÁRIO À INDENIZAÇÃO - DEVER ESTATAL DE RESSARCIR OS PREJUÍZOS DE ORDEM PATRIMONIAL SOFRIDOS PELO PARTICIPAR - RE NÃO CONHECIDO - Incumbe ao Poder Público o dever constitucional de proteger a flora e de adotar as necessárias medidas que visem a coibir práticas lesivas ao equilíbrio ambiental. Esse encargo, contudo, não exonera o Estado da obrigação de indenizar os proprietários cujos imóveis venham a ser afetados, em sua potencialidade econômica, pelas limitações impostas pela Administração Pública. A proteção jurídica dispensada às coberturas vegetais que revestem as propriedades imobiliárias não impede que o dominus venha a promover, dentro dos limites autorizados pelo Código Florestal, o adequado e racional aproveitamento econômico das árvores nelas existentes. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais em geral, tendo presente a garantia constitucional que protege o direito de propriedade, firmou-se no sentido de proclamar a plena indenizabilidade das matas e revestimentos florestais que recobrem áreas dominiais privadas objeto de apossamento estatal ou sujeitas a restrições administrativas impostas pelo Poder Público. Precedentes. A circunstância de o Estado dispor de competência para criar reservas florestais não lhe confere, só por si considerando-se os princípios que tutelam, em nosso sistema normativo, o direito de propriedade, a prerrogativa de subtrair-se ao pagamento de indenização compensatória ao particular, quando a atividade pública, decorrente do exercício de atribuições em tema de direito florestal, impedir ou afetar a válida exploração econômica do imóvel por seu proprietário. A norma inscrita no art. 225, § 4º, da Constituição deve ser interpretada de modo harmonioso com o sistema jurídico consagrado pelo ordenamento fundamental, notadamente com a cláusula que, proclamada pelo art. 5º, XXII, da Carta Política, garante e assegura o direito de propriedade em todas as suas projeções, inclusive aquela concernente à compensação financeira devida pelo Poder Público ao proprietário atingido por atos imputáveis à atividade estatal. O preceito consubstanciado no art. 225, § 4º, da Carta da República, além de não haver convertido em bens públicos os imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlântica, Serra do Mar, Floresta Amazônica brasileira), também não impede a utilização, pelos próprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas áreas que estejam sujeitas ao domínio privado, desde que observadas as prescrições legais e respeitadas as condições necessárias à preservação ambiental. A ordem constitucional dispensa tutela efetiva ao direito de propriedade (CF/88, art. 5º, XXII). Essa proteção outorgada pela Lei Fundamental da República estende-se, na abrangência normativa de sua incidência tutelar, ao reconhecimento, em favor do dominus, da garantia de compensação financeira, sempre que o Estado, mediante atividade que lhe seja juridicamente imputável, atingir o direito de propriedade em seu conteúdo econômico, ainda que o imóvel particular afetado pela ação do Poder Público esteja localizado em qualquer das áreas referidas no art. 225, § 4º, da Constituição. Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: a consagração constitucional de um típico direito de terceira geração (CF, art. 225, caput)." (STF - RE 134.297-8 - SP - 1ª T. - Rel. Min. Celso de Mello - DJU 22.09.95)
7. "Embora contrário à nossa visão decididamente antropocêntrica do direito ambiental brasileiro, importaria desenvolver raciocínio no sentido de que a Constituição, de maneira inédita, teria estendido o direito ambiental a todas as formas de vida enquanto conceito científico que parte de critérios de ordem não só química como física e biológica." (FIORILLO, C. A. P. O Direito de Antena em Face do Direito ambiental no Brasil. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 85).
8. CARNEIRO, M. F. Pesquisa Jurídica. 2ª ed., Curitiba: Juruá, 2001, p. 51.
9. MEIRELES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 1990, p. 115.
10. "...o poder de polícia tal qual tem sido compreendido modernamente apareceu, primeiramente, na Suprema Corte Norte-Americana, no caso Brown vs. Maryland, tendo posteriormente se desenvolvido em vários julgados daquele prestigioso Tribunal. No caso Noble vs. Heskell, foi decidido que a extensão do poder de polícia não está restrita aos marcos da indiferença social ou do egoísmo individualista. Decidiu-se, na memorável oportunidade, que o police power era expressão da competência dos Estados-membros da Federação para intervir de forma concreta nas grandes necessidades sociais" (ANTUNES, P. B. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1996, p. 83).
11. CRETELLA JUNIOR, J. Curso de Direito Administrativo. 6ª ed. Rio de Janeiro: Forense, p. 601.
12. "Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando o direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos."
13. MACHADO, P. A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 9ª ed. São Paulo: Malheiros, p. 305-6.
14. "É importante notar que a ação policial do Estado, agindo em relação aos danos sociais, traz obrigatoriamente em seu sentido, que tudo aquilo que for do interesse privado está completamente imune à atividade de polícia, desde que a atividade privada não prejudique a ordem pública, genericamente considerada, isto é, a saúde, a segurança e a moralidade pública." (CAETANO, M. Manual de Direito Administrativo. 10ª ed., Coimbra: Almedina, 1986, p. 1152-1153).
15. Art. 225, § 1º, inc. III, CF/88.
16. MILARÉ, É. Direito do Ambiente. 2ª ed. São Paulo: RT, 2001, p. 311.
17. A Resolução SEMA 31/98, da Secretaria de Estado do Meio Ambiente, art. 1º, no inc. III, conceitua como estudos ambientais todos e quaisquer estudos relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para análise da licença ambiental.
18. Idem, ibidem, p. 311-3.
19. "A gestão ecológica, observa F. Lapoix, implica uma política de meio ambiente segundo a qual um país determina, organiza e põem em prática diversas ações que visam à preservação e ao melhoramento da vida natural e humana. Tal política deve orientar-se estritamente por considerações de ordem ecológica, sociológica e econômica, e pela análise das motivações individuais e coletivas expressas pelo corpo social sob a forma de necessidades, desejos e aspirações. Para ser eficaz, deve apoiar-se em textos legislativos e regulamentares, harmonizando-se os diferentes níveis que constituem uma ambiência administrativa favorável. A educação, a informação, a realização e a coordenação constituem, enfim, os meios privilegiados que favorecem a melhor tomada de consciência dos problemas relacionados com o meio ambiente." (AFONSO DA SILVA, J. Direito Ambiental Constitucional. 2. ed., São Paulo: Malheiros, 1997, p. 142-143).
20. MILARÉ, É. Direito do Ambiente. 2ª ed. São Paulo: RT, 2001, p. 315.
21. "A aplicação de sanções administrativas pauta-se, assim, pelo princípio da legalidade, posto que tanto a conduta infracional como a correspondente sanção reclamam expressa previsão legal, certo de que ‘ninguém será obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei’" (MILARÉ, É. Direito do Ambiente. 2ª ed. São Paulo: RT, 2001, p. 373).
22. PLÁCIDO E SILVA. D. Vocabulário Jurídico, Editora Forense, Rio de Janeiro, v. VI, 1963, 1a p. 1.402-3, verbete "Sanção".
23. "Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente:

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício."

24. "Art. 3º. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I - meio ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida, em todas as suas formas; II - degradação da qualidade ambiental: a alteração adversa das características do meio ambiente; III - poluição: a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos; IV - poluidor: a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental; V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. (Redação dada ao inciso pela Lei nº 7.804, de 18.07.1989)".
25. MILARÉ, É. Direito do Ambiente. 2ª ed. São Paulo: RT, 2001, p. 377.
26. "Art. 6º. Para imposição e gradação da penalidade, a autoridade competente observará: I - a gravidade do fato, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente; II - os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental; III - a situação econômica do infrator, no caso de multa."
27. MILARÉ, É. Direito do Ambiente. 2ª ed. São Paulo: RT, 2001, p. 379.
28.   "Art. 73. Os valores arrecadados em pagamento de multas por infração ambiental serão revertidos ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei nº 7.797, de 10 de julho de 1989, Fundo Naval, criado pelo Decreto nº 20.923, de 08 de janeiro de 1932, fundos estaduais ou municipais de meio ambiente, ou correlatos, conforme dispuser o órgão arrecadador."