Contribuições parafiscais

O instituto das contribuições parafiscais é repelido pela doutrina majoritária, mas aceito pelos tribunais como forma de designar a parafiscalidade. O que os doutos não aceitam é termo jurídico ou nomen iuris adotado para identificar a quinta espécie do gênero tributo (divisão qüinqüipartida, conforme o texto da Magna Carta). Nós denominados de contribuições parafiscais as mesmas "contribuições especiais" (Hugo de Brito Machado, Ives Gandra Martins e Vittorio Cassone), ou aquelas simplesmente chamadas de "contribuições" (como faz entender o texto constitucional atual e o pretérito ao não adjetivarem tais institutos, mas distinguindo-o das outras formas de exação – Ruy Barbosa Nogueira, Aliomar Baleeiro e Roque Antonio Carrazza).

Entendemos assim pois na prática essas exações, na sua totalidade, são cobradas por pessoa diversa daquela que as instituiu, beneficiando-se dos dividendos tributários. Ao contrário da doutrina, que prefere usar "tributos parafiscais" por ser um termo mais amplo, exatamente por comportar a natureza dicotômica que assume, ora como imposto, ora como taxa. Ainda tergiversa, quanto a não obrigatoriedade do caráter parafiscal das contribuições do art.149, faculdade admitida pela Misabel Abreu Machado Derzi em relação às contribuições sociais que não se destinam ao custeio da seguridade social como também as de intervenção no domínio econômico e aquelas instituídas no interesse das categorias profissionais ou econômicas.

Segundo Roque Antonio Carrazza, as contribuições parafiscais não se constituem numa nova modalidade de tributos, podendo, pois, revestir-se da natureza jurídica de imposto ou taxa em virtude de serem simplesmente cobradas por terceiros. (10) Para Aliomar Baleeiro, considerando o aspecto objetivo de cada tributo, também não há distinção na parafiscalidade: doutrinária e tecnicamente, é imposto com aplicação especial ou taxa(11). A partir dessa situação é fácil concluir que a linha limítrofe entre essas espécies tributárias é tênue, ou seja, o tributo parafiscal pode parecer como um imposto específico ou como uma taxa. Essa confusão é frequente pela escassez de posições firmes a respeito da existência de um instituto próprio, com características próprias. E é por isso que, entre outros motivos, que o governo denomina de contribuição parafiscal muitos impostos que circulam por aí...

Oportuno, neste tópico, o parecer publicado por Hugo de Brito Machado na Revista Dialética de Direito Tributário (RDDT 45/85) a respeito da contribuição social dos aposentados, em referência a Lei n.º 9783/99, ao afirmar que tal exegese configurava imposto(12). Depois a Máxima Corte suspendeu o desconto previdenciário ao julgar medida cautelar requerida em ADIN proposta pelo Conselho Federal da OAB.

Ademais, o Tribunal Regional da 4ª Região, por maioria(31), inovou ao entender que aqueles tributos que a Constituição Federal de 1988 enumera, em seu art.145 (impostos, taxas e contribuições de melhoria) são os únicos "tributos em sentido estrito", pois são destinados a atender as necessidades fundamentais do Estado. As demais exações, ainda que posicionadas no Título VI, Capítulo I da Constituição ( Do Sistema Tributário Nacional ), não seriam "tributos em sua concepção estrita" – porque não enumerados no art.145 – ainda que possam ser consideradas modalidades tributárias, sujeitas a regras que regem os tributos.

Na maioria das vezes, o surgimento de novos institutos jurídicos é resistido pela doutrina, que prefere identificá-los por parâmetros pré-existentes. A indecisão da natureza jurídica do contrato de leasing é um dos exemplos mais citados. É o entendimento do mestre Orlando Gomes(14), cujo "todo instituto jurídico tem no sistema seu lugar próprio. Encontrá-lo, é determinar-lhe a natureza. A localização importa para melhor compreensão e exata das regras que o compõem". Respeitada as posições divergentes, pretendemos inovar ao não identificar as contribuições parafiscais com qualquer outro instituto já presente no Código Tributário Nacional, como entende a doutrina clássica. As contribuições parafiscais são únicas, exatamente por apresentarem uma natureza dicotômica, diferente dos impostos e das taxas.

Imposto só pode ser imposto, e taxa somente pode se comportar como taxa. Já as contribuições parafiscais não tem limite, revestindo-se de qualquer dessas duas identidades, conforme as hipóteses de incidência e bases de cálculo que tiverem. Por ser uma característica peculiar que somente ocorre com as contribuições parafiscais (ou "especiais" ou simplesmente "contribuições"), torna-se suficiente a designação como uma nova modalidade de tributo. Pertinente a lição, in casus, do saudoso mestre Rubens Gomes de Souza, no sentido de que o "tributo é, em si mesmo, uma figura que, embora genérica, é unitária porque a subdivisão em espécies não é da essência do seu conceito, mas tem a ver com as condições da sua aplicação em cada caso concreto" (15).

Sobre a natureza jurídica das contribuições especiais, para nós – parafiscais – não há dúvida que são tributárias, considerando-se a posição de Ives Gandra Martins(16), Ruy Barbosa Nogueira, Vittorio Cassone, Roque Antonio Carrazza, Hugo de Brito Machado, Aliomar Baleeiro e Alfredo Augusto Becker(17). Entretanto, sob a égide da Carta anterior, o Supremo Tribunal Federal vacilou ao julgar a contribuição do PIS (Programa de Incentivo à Seguridade), negando o regime jurídico próprio dos tributos às contribuições em geral. Mas foi depois da vigência da Constituição de 1988 que a Corte firmou a posição da doutrina uniforme, e a posição da jurisprudência infraconstitucional também se fez presente(18).

Dentro dos estudos sobre as contribuições especiais veiculadas pelo Caderno de Pesquisas Tributárias, n.º 2 (Ed. CEEU/Resenha Tributária, 1977), na qual participaram Geraldo Ataliba, Edvaldo Brito, Ives Gandra da Silva Martins, Ruy Barbosa Nogueira, entre outros expoentes, concluiu-se: "O Plenário, por expressiva maioria, acatou a posição predominante nas Comissões de que as contribuições especiais têm natureza tributária e que são contribuições especiais ao Fundo PIS-PASEP". No 2º Encontro Regional Latino-Americano de Direito Tributário, realizado em Porto Alegre em 1976, também se concluiu, dentro de outras questões, que "Las contribuciones especiales son tributos com características propias que las distinguen de los impuestos y de las tasas". Hoje, portanto, a natureza jurídica da parafiscalidade é matéria inquestionável.

IV) Classificação das contribuições

Quanto a classificação das contribuições parafiscais, esposamos do entendimento da Misabel Abreu Machado Derzi chancelado pelo art.149 da Magna Carta, assim divididas(19):

a. Sociais;

b. De intervenção no domínio econômico, o AFRMM (Adicional ao Frete para renovação da Marinha Mercante) (20);

c. Corporativas, como as contribuições que os advogados pagam à OAB.

E, dentro das sociais – como gênero – aquelas destinadas ao custeio da Seguridade Social (COFINS, Contribuição para SAT, PIS-Pasep, etc.). Neste ponto, as posições doutrinárias também são intempéries, data venia a posição de Hugo Brito de Machado: "As contribuições especiais dividem-se em contribuições sociais (subdividas pelas de intervenção no domínio econômico e as de interesse de categorias profissionais ou econômicas) e contribuições de seguridade social" (21).

Entendem Vittorio Cassone e Ives Gandra da Silva Martins que as contribuições sociais, as que se refere o art.195 do texto constitucional, não mais se encontram no campo da parafiscalidade (que se situa fora do sistema tributário, como ocorria na Constituição anterior), passando a ser espécies do gênero tributo. Porém, não é assim que os nossos tribunais tem se posicionado. Por exemplo, no acórdão do TRF da 4ª Região antes referido, decidiu-se que as contribuições sociais são exações parafiscais ou "tributos lato sensu", pois estão geograficamente posicionadas no Título que trata "Da Ordem Social".

Assim, as contribuições sociais, as de intervenção no domínio econômico e as corporativas são regidas pelos princípios e regras dos demais tributos, independentemente da posição adotada na classificação das contribuições parafiscais, pois todas têm a mesma natureza. Exceto, as contribuições para o custeio da seguridade social, aquelas arroladas nos incisos I, II e III do art.195 da Constituição Federal, pois não se aplica o princípio da anterioridade do art. 150, III, b, e sim o da anterioridade nonagesimal (art.195, § 6º). Essas contribuições submetem-se a regime constitucional próprio(22).

Fundamentalmente, essa classificação é indicação das finalidades que devem atingir as contribuições do art.149. Dessa forma, essas exações foram qualificadas por suas finalidades. Assim, a destinação ou a finalidade da contribuição assumiu importância como instrumento de defesa do contribuinte. Ele poderá reclamar a repetição do tributo pago ou a compensação com outro da mesma espécie caso houver desvio quanto à aplicação. O exemplo mais escandaloso foi a instituição da CPMF. Surgiu para levantar a saúde pública, mas a totalidade de sua receita não foi depositada aonde deveria ser... Aliomar Baleeiro defendia o controle do emprego do produto arrecadado, pois decorrente lógico da natureza pública e obrigatória da exação fiscal.

VI) A Extrafiscalidade

Devemos distinguir a parafiscalidade da extrafiscalidade, muitas vezes não citadas nos compêndios. Buscando os ensinamentos do célebre publicista Vittorio Cassone(23), "Extrafiscalidade é o emprego dos instrumentos (por quem os tenha à disposição), com finalidade de não auferir receita para os cofres públicos, mas de disciplinar comportamentos, tendo em vista alcançar objetivos econômicos ou sociais". Neste sentido, os ensinamentos do Hugo de Brito Machado ao delimitar seu objetivo na interferência no domínio econômico, buscando um efeito diverso da simples arrecadação de recursos financeiros(24):

"A função das contribuições sociais, em face da vigente Constituição, decididamente não é a de suprir o Tesouro Nacional de recursos financeiros. Neste sentido pode-se dizer que tais contribuições têm função parafiscal, algumas, e extrafiscal, outras. As contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas, bem como as contribuições de seguridade social, ostentam nítida função parafiscal (...). As contribuições de intervenção no domínio econômico, por seu turno, vinculam-se ao órgão do Poder Público incumbido de desenvolver ações intervencionistas, ou de administrar fundos decorrentes da intervenção estatal na economia".

CONCLUSÃO

Tornou-se praxe, infelizmente, o Estado instituir impostos sob a denominação de "contribuição" a fim de burlar as limitações constitucionais ao poder de tributar, principalmente em relação às contribuições para o custeio da seguridade social (art.195) por serem exceção ao princípio da anterioridade da publicação da lei ao exercício de sua eficácia. Por exemplo, a transformação de IPMF (imposto) para CPMF (contribuição).

Nesse sentido a lição de Geraldo Ataliba(25): "Não cabe dizer, no nosso sistema, que o legislador, ao criar contribuições, goza da mais ampla liberdade e que, em conseqüência, pode adotar toda e qualquer hipótese de incidência, inclusive as reservadas constitucionalmente aos Estados e aos Municípios. Tal interpretação implicaria afirmar: a) que as competências tributárias não são exclusivas; b) que a repartição de competências não é rígida e que c) contribuição não é tributo".