Eficácia processual da multa coercitiva contra a Fazenda Pública nas obrigações de fazer e de não fazer.
Necessidade de direcionamento pessoal
Eficácia processual da multa coercitiva contra a Fazenda Pública nas obrigações de fazer e de não fazer. Necessidade de direcionamento pessoal
Angelo Cavalcanti Alves de Miranda Neto
Publicado em . Elaborado em .
Partindo da análise da eficácia da multa diretamente contra os entes públicos, buscamos soluções alternativas, como sanções processuais concretas e mais eficientes.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por escopo analisar a eficácia processual da multa coercitiva contra a Fazenda Pública nas obrigações de fazer e não fazer.
O instituto da multa coercitiva pelo atraso no cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer é plenamente assegurado pelo atual sistema processual brasileiro como um dos meios de coerção garantidores da efetividade da decisão judicial. Essa drástica medida tem por objetivo exercer coação psicológica sobre o executado, para que efetue o cumprimento da prestação que lhe foi imputada, no menor lapso temporal possível.
O problema surge a partir da possibilidade de aplicação destas multas com intento de coação à Fazenda Pública, que não possui vontade, a cumprir encargos discutidos judicialmente de forma mais célere.
A jurisprudência e a doutrina vinham aceitando a possibilidade de utilização do instituto contra as entidades públicas de maneira quase absoluta, contudo, nos últimos tempos, com a verificação da irrisória produção de resultados práticos, vem ganhando força a ideia de que a multa deveria ser imposta ao agente público responsável pela execução do ato, eis que apenas o indivíduo poderia ter a vontade abalada a tal ponto de se sentir forçado a acelerar a produção do ato determinado.
Sucede que as multas processuais periódicas contra a Fazenda Pública têm sido deferidas aos montes nos órgãos do Poder Judiciário brasileiro, mesmo que na prática o efeito esteja sendo apenas o de impor penalidade ao ente público em razão da demora na observância de seus deveres resultantes de processos judiciais, ao invés de acelerar tal providência, em razão da inexistência de indivíduo suscetível de pressão exercida pelo meio de coerção direta.
Some-se a isso o fato de que as referidas multas alcançam valores altíssimos, por vezes maiores que a própria obrigação inicial. Isso desvirtua de maneira absoluta o processo executivo, vez que uma obrigação secundária não poderia tornar irrelevante o objeto inicial do feito.
Assim, fez-se necessário ponderar para descobrir até que ponto o instituto pode ser aplicado, com o imprescindível ajuste entre a teoria e a adequação prática efetiva, no direito pátrio.
Nesse passo, analisamos a possibilidade de direcionamento pessoal da multa para o próprio agente, em detrimento da pessoa jurídica, que, em tese, seria a efetiva descumpridora da medida. A pesquisa adentrou nesta calorosa discussão a fim de analisar sobre a possibilidade de imposição de multas processuais periódicas contra os sujeitos de direito público interno, a luz principalmente dos princípios gerais do direito e de técnicas de interpretação sistemática e teleológica.
Destarte, partindo da análise da eficácia da multa diretamente contra os entes públicos, buscamos soluções alternativas, como sanções processuais concretas e mais eficientes.
A fim de concluir os objetivos supramencionados, observamos a tendência do pensamento estabelecido na bibliografia especializada, máxime na doutrina brasileira, sem, contudo, olvidar do Direito Comparado, da jurisprudência e do espírito da lei. A tese sob defesa encontra amparo entre os mais modernos processualistas pátrios, conforme ideias de Luiz Guilherme Marinoni, Thereza Arruda Alvim e Paulo Roberto de Oliveira Lima, que serão fundamentais para o desenvolvimento do tema.
CAPÍTULO 1
Não obstante existirem teorias negativistas [01] do status conferido ao Direito, este indubitavelmente pertence ao gênero científico. É, em verdade, uma ciência positiva, capaz de demarcar sua própria essência na busca pela solução dos mais diversos conflitos sociais, a partir do estudo do relacionamento entre os homens. Logo, as reflexões jurídicas devem ser desenvolvidas em seguida ao exame dos princípios gerais que o regem.
Fixada a premissa inicial, é que se pode conceber que hodiernamente não há como se pensar o Direito, em quaisquer de suas ramificações, olvidando dos postulados advindos da Constituição da República, devendo o exegeta, para alcançar os verdadeiros ideais do sistema jurídico no qual se encontra, partir da perspectiva constitucional.
As normas constitucionais são notadamente dotadas de hierarquia em relação às demais, pela própria rigidez na alteração das disposições estabelecidas [02], que conferem a elas o especial atributo da supremacia, acarretando a diferenciação na interpretação de seus comandos.
Desse modo, há que se mencionar algumas balizas fixadas pela Carta Magna, fundamentais para o desenvolvimento do tema proposto. A hermenêutica constitucional rege-se pelos princípios da unidade da constituição [03], do efeito integrador [04], da máxima efetividade [05], da justeza ou conformidade formal [06], da concordância prática ou da harmonização [07] e da força normativa da Constituição [08].
Com a utilização dos referidos argumentos, é imperioso que a exegese seja realizada a fim de dar às normas constitucionais a máxima efetividade, tendo em mente a ideia que estas formam um todo harmônico. Assim, o exame deve emergir a luz dos direitos fundamentais à igualdade, ao acesso à justiça (que engloba o devido processo legal), à razoável duração do processo [09], ao juiz natural (verdadeiramente imparcial) e principalmente à proporcionalidade [10], ou razoabilidade, como preferem os americanos.
Portanto, a Lei Maior prescreve que todos devem ser tratados igualmente, sendo essa igualdade entendida como material, ou como bem explica Rui Barbosa (2003, p.50): "A regra da igualdade não consiste senão em quinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam." O acesso à justiça, por sua vez, assegura a plena prestação do Poder Judiciário para apreciar quaisquer lesões ou ameaças a direitos.
Diante dessa perspectiva é que surge o conceito do direito fundamental à tutela judicial efetiva, consubstanciada no próprio devido processo legal, que garante a todos a razoável duração do processo; no livre acesso à justiça [11] e; na existência do juiz natural [12]. O devido processo legal se divide em procedimental e substantivo, este último primordial para a fixação da base ora perseguida. O devido processo legal substancial, o substantive due process of law, impõe a justiça das decisões judiciais, devendo essa ser entendida como a deliberação mais razoável, mais proporcional ao caso sob análise, num espaço de tempo plausível, eis que uma justiça tardia nada mais é do que uma injustiça atroz.
Como já dito, as normas constitucionais são superiores às demais, o que impõe a presunção de constitucionalidade das leis inferiores. Por conseguinte, quando na interpretação das normas forem encontrados mais de um significado, deve ser aplicada a interpretação que possibilite a melhor adequação ao texto constitucional, a chamada interpretação conforme a constituição. Ressalte-se ainda a importância da necessidade de motivação das decisões judiciais, que confere o poder do livre convencimento motivado (ou persuasão racional) ao magistrado.
Desta maneira, sendo a tutela judicial efetiva um direito fundamental consagrado no bojo da Carta Magna, deve o intérprete extrair do referido preceito a máxima efetividade, consonante com o restante da Lei Maior, e, em consequência amoldar os preceitos legais inferiores aos ditames prescritos.
Neste sentido, trago à baila o pensamento de Clève (1995, p.50):
As fronteiras da criatividade são mais largas no domínio do direito constitucional em face da baixa densidade normativa e do elevado grau de abstração de seus preceitos. A constitucionalização do direito infraconstitucional (filtragem constitucional do direito infraconstitucional) favorece a releitura comprometida e criativa dos vários ramos da árvore jurídica, ampliando o grau de participação do jurista na determinação (construção) do direito aplicável.
Ora, com essas palavras vê-se que o Direito Constitucional sofreu graves alterações em seu patamar desde o advento da Constituição Cidadã, sendo elevado de disciplina quase que marginal, de importância questionável, à grande vedete e diretriz suprema de todo o ordenamento jurídico do Brasil.
1.2.NEOPROCESSUALISMO
O chamado neoprocessualismo, em boa verdade, nada mais é do que a visão do direito processual civil em função da Lei Suprema. Noutros termos, é a constitucionalização do processo civil.
Com a passagem da Carta Magna para o centro do sistema jurídico, o Direito Processual Civil, assim como os demais ramos jurídicos, não pode mais ser visto como um fim em si mesmo, eis que possui um genuíno filtro na Constituição da República, cuja passagem é obrigatória.
A Lei Fundamental é o alicerce do ordenamento, subordinando a própria legalidade ao seu conteúdo, dada a incorporação das aspirações políticas, sociais e morais de toda a sociedade, bem como pela própria irradiação das normas constitucionais sobre os demais campos jurídicos, sendo a responsável pelo disciplinamento dos elementos essenciais do Estado, como o poder, o governo, o povo e o território.
Assim, alcançamos o ponto crucial. Com o novo pensamento da comunidade científico-jurídica, se pode assentar que a tutela efetiva passa a ser verdadeiramente um direito fundamental, estando este consubstanciado nos primados constitucionais alhures mencionados, que garantem a maior efetividade, rapidez e adequação da prestação jurisdicional, sendo o direito processual alçado a novos patamares, como bem se extrai do ideal de Marinoni (1998, p.23): "Pesa, portanto, sobre a doutrina processual, a grave e importante incumbência de elaborar, teoricamente, um modelo de tutela jurisdicional adequado aos valores do tempo presentes".
Verificando a necessidade de se estabelecer a visão constitucionalista no Processo Civil, bem anotou Dinamarco (1998, p. 27): "Agora os tempos são outros e a tônica principal do processo civil instrumentalista é efetividade do acesso à justiça, para a plena consecução da promessa constitucional da tutela jurisdicional efetiva."
Dessa forma, há que se abominar a conservação pertinaz de uma ideologia jurídica ultrapassada, sendo premente, a partir da nova concepção do Direito Processual, que se proceda à remodelação das ideias existentes, com uma tendência da aplicação dos direitos fundamentais de forma mais condizente com a realidade e as expectativas da população. É imperiosa a aceitação dos novos padrões para aplicação do Direito, sob pena de impingir-lhe a inadequação ao mundo moderno.
Essa proposição evidente é ratificada pelo pensamento do atual Presidente do Superior Tribunal de Justiça, como se pode observar:
A submissão do poder público à jurisdição é um tema recorrente nos estudos do processo civil, e as técnicas restritivas de dessa submissão somente podem ser aceitas quando se harmonizarem com os superiores preceitos da Constituição; entre eles os que asseguram o livre acesso à justiça, o direito à tutela judicial eficaz e a amplitude do direito de ação.
[...]
As estruturas judiciárias devem, de fato, ser modernizadas para viabilizar a efetividade da jurisdição, as leis processuais devem ser atualizadas para incorporar as conquistas mais recentes da ciência processual e do Direito Constitucional contemporâneo, dominado pela supremacia dos princípios, mas a mudança fundamental e estratégica está em alterar os paradigmas do Juiz. (ROCHA, 2007, p. 142).
Nesse contexto é que surgem as modificações no Código de Processo Civil, sustentadas pelo ideal de construir meios práticos para a consecução do primado constitucional da tutela judicial verdadeiramente efetiva. Como bem afirmam Marinoni (1998, p.75): "Não há dúvida de que as modificações [...] tiveram por fim conferir ao jurisdicionado um processo efetivo e adequado, capaz de assegurar de forma concreta – e não meramente formal os seus direitos." e Zanferdini (2004, p.19): "A efetividade do processo é exigência premente em tempos atuais. É cediço que a coletividade anseia por uma atividade jurisdicional capaz de emitir julgamentos céleres e eficazes e pata para garantir o efetivo cumprimento de seus julgados".
Surge então, na doutrina pátria, a chamada tutela inibitória, que nada mais é do que espécie de tutela necessária para a efetivação de determinadas pretensões em que inaplicáveis as formas tradicionais de resposta judicial. Segundo FUX (2006), a tutela inibitória tem como finalidade o impedimento da prática de atos ilícitos, inobstante a ocorrência do dano, já que o que deve ser analisado é a mera existência do ato contrário ao sistema jurídico, ou seja, é uma verdadeira inibição para que o ato não ocorra, não continue ou não seja repetido. Logo, a tutela inibitória garante a efetividade e especificidade processual, em razão de ser preventiva e apta a conferir a utilidade esperada para as denominadas obrigações negativas, sendo nada mais do que uma divisão do gênero da tutela específica dos artigos 461 do CPC e 84 do CDC.
A permeação do processo com o princípio da efetividade consagra o dogma de que, através da jurisdição, o Estado-Juiz deve entregar à parte a utilidade que ela obteria se não tivesse ocorrido o inadimplemento da obrigação.
1.3.ATIVISMO JUDICIAL
A partir do axioma que a efetividade da tutela jurisdicional é um direito fundamental à luz da Constituição, faz-se pertinente passar a descrever como os juízes podem, numa visão moderna, fazer melhor valer o espírito do ordenamento, conforme dispõe a corrente não-interpretativista do direito estadunidense [13]. Nesse ponto surge compreensão de que os magistrados podem, ou melhor, devem invocar e utilizar valores substantivos, como justiça, igualdade e liberdade na interpretação de todas as normas.
Segundo Cunha Júnior (2008), os defensores dessa corrente entendem que cumpre ao juiz concretizar os valores constitucionais, por meio de uma interpretação substancial da Constituição, que é composta por inúmeros princípios jurídicos abertos.
Dessarte, a doutrina de vanguarda vem acolhendo essa possibilidade, tornando o juiz participante no processo criativo que envolve as ciências jurídicas, ressalvando é claro, que as decisões devem permanecer pautadas por soluções possíveis e adequadas, sem azo à arbitrariedade, a fim de que a atuação se dê em complementação ao trabalho das casas legislativas. Como bem sustenta Cunha Júnior (2008, p. 194): "A corrente não-interpretativista prega, com razão, uma postura substancialmente concretista, [...] exigindo-se uma postura pró ativa dos juízes".
Nos dias atuais não se pode esquecer a cada vez mais necessária participação judicial no processo de produção do Direito, seja pela desarrazoada inércia do legislador, seja pela ineficácia das normas legais, para fazer justiça ao caso concreto. Afinal, é esse o verdadeiro espírito do Poder Judiciário, o de realizar justiça equânime aos fatos apreciados, que não pode ser restringida por formalismos exacerbados ou obstáculos incoerentes. A vontade da Constituição não é outra que não a da concreção prática de seus princípios e direitos fundamentais informadores.
Não há espaço, na pós-modernidade, para o antiquado juiz do Código Napoleônico, considerado tão-somente a "boca da lei", eis que é dever dos magistrados garantir a efetividade dos direitos fundamentais, sob pena de violar, de forma omissiva, o espírito das normas. Não pode o direito positivo suplantar o verdadeiro objeto da ciência, que é, sem dúvida, o da proclamação da justiça.
Nesse passo, convém apresentar os ensinamentos de Rocha (2007, pp. 75-76):
Poderia o juiz decidir por equidade [fora das hipóteses legais]?
Levando em consideração o preceito inserto no art. 127 do CPC, a resposta seria negativa. Contudo, a doutrina mais abalizada tem entendido que a proibição constante do mencionada dispositivo legal restringe-se à impossibilidade de o julgador substituir a aplicação do direito objetivo, pelos seus critérios pessoais de justiça.
Sob esse prisma, o art. 127 do CPC deve ser entendido em conformidade com o que determina o art. 5º da LICC, ou seja, na aplicação da lei, o Juiz deverá atender aos fins sociais que a ela se dirige e às exigências do bem comum. O alcance da justiça no caso concreto é pressuposto que rege o exercício interpretativo da Magistratura, a qual deverá sentir-se livre para formar o seu convencimento sem se afastar dos preceitos legais quando a situação se enquadrar perfeitamente na hipótese genérica da lei, mas também deverá sentir-se livre para deles se afastar quando houver peculiaridades tais que só um juízo de equidade se revele apropriado para a efetividade da jurisdição, entendida não só pela excelência da prestação dos serviços administrativos desempenhados pelos órgãos judiciários, como, igual e precipuamente, pelo conteúdo decisório dos julgados, que tendem a inserir os tradicionais e os novos excluídos nos grupos sociais.
A equidade judicial, desse modo, mostra-se essencialmente na flexibilização da norma jurídica no interesse de sua interpretação, resultando na atuação do Juiz, que, entre plúrimas acepções possíveis da mesma regra jurídica, deve escolher aquela se evidencie mais humana, mais benigna ou mais racional. (grifos nossos).
Com base nesses elementos, é mister que a tutela seja substancialmente efetiva, a fim de homenagear o art. 5º, XXXV, da Constituição da República [14]. Nesse sentido, leciona Marinoni (2006, pp.307-308):
Esse direito se dirige contra o Estado-legislador e o Estado-juiz, pois não só engloba um direito à pré-ordenação das técnicas processuais adequadas, como se dirige à obtenção de uma prestação do juiz.
Essa prestação do juiz, assim como a lei, também pode significar, em alguns casos, concretização do dever de proteção do Estado em faces dos direitos fundamentais. Contudo, o direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva, quando se dirige contra o juiz, não exige apenas a efetividade da proteção dos direitos fundamentais, mas sim que a tutela jurisdicional seja prestada de maneira efetiva para todos os direitos. Tal direito fundamental, por isso mesmo, não requer apenas técnicas e procedimentos adequados à tutela dos direitos fundamentais, mas sim técnicas processuais idôneas à efetiva tutela de quaisquer direitos. Como é evidente, a resposta do juiz não é apenas uma forma de se dar proteção aos direitos fundamentais, mas em uma maneira de se dar tutela efetiva a toda e qualquer situação de direito substancial.
Mas, se o juiz tem o dever de prestar a tutela jurisdicional efetiva, é certo dizer que o seu dever não se resume a uma mera resposta jurisdicional. O dever do juiz, assim como o do legislador de instituir a técnica processual adequada, está ligado ao direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva, compreendido como um direito imprescindível para a proteção de todos os outros direitos.
O jurisdicionado não é obrigado a se contentar com um procedimento inidôneo à tutela jurisdicional efetiva, pois o seu direito não se resume à possibilidade de acesso ao procedimento legalmente instituído. Com efeito, o direito à tutela jurisdicional não pode ser limitado ao direito de igual acesso ao procedimento estabelecido, ou ao conceito tradicional de direito de acesso à justiça. Não mais importa apenas dizer que todos devem ter iguais oportunidades de acesso aos procedimentos e aos advogados, e assim à efetiva possibilidade de argumentação e produção de prova, uma vez que o julgamento de mérito, na perspectiva daquele que busca o Poder Judiciário, somente tem importância quando o direito material é efetivamente realizado. (grifos nossos).
Os magistrados devem estar suficientemente preparados para a difícil incumbência de emitir juízo sobre os casos postos, para que, só então, o Poder Judiciário alcance aos mais sensíveis anseios sociais de ver o braço judicante do Estado com independência, celeridade e planejamento, com uma visão que angarie uma maior percepção da evolução humana, observando sempre os deveres de honestidade e doação profissional, visando o perseguimento do ideal da tutela genuinamente efetiva.
CAPÍTULO 2
Não há definição única para o que seja Fazenda Pública. Pelo contrário, a explicação do termo depende de sua aplicação. Segundo Cunha (2007), a Fazenda Pública seria a área da Administração Pública que trata da gestão de finanças e responsável por fixar e implantar políticas econômicas, estando imbricada com o termo Erário.
Contudo, no cotidiano forense utiliza-se a expressão numa acepção mais ampla, como sendo a atuação do Estado em juízo, que passou a ser o significado do termo no âmbito processual, revelando tratar, noutros termos, da própria personificação do Estado.
Portanto, para o nosso objetivo, Fazenda Pública nada mais é do que as pessoas jurídicas de direito público, a saber: União, Estados, Distrito Federal e Municípios – "inclusive os territórios ou outras entidades que, por lei federal, tenham os mesmos privilégios" (GRECO FILHO, 2008, p. 116) –, quando figurarem em processos judiciais, qualquer que seja a natureza da demanda.
Saliente-se ainda, que as autarquias, aí incluídas as agências reguladoras, bem como as fundações públicas englobam o conceito de Fazenda Pública, uma vez que, de igual forma, possuem personalidade jurídica de direito público. Todavia, o mesmo entendimento não pode ser realizado em relação às sociedades de economia mista e às empresas públicas, eis que, inobstante configurarem partes da Administração Indireta, têm personalidade de direito privado.
2.2.PRERROGATIVAS FAZENDÁRIAS
Em razão da necessidade de privilegiar o interesse público, finalidade precípua da Administração, o Direito confere aos entes fazendários prerrogativas, que são verdadeiras vantagens processuais.
Parte-se do pressuposto que os entes públicos, numa relação jurídica posta, estão, em última análise, a defender o erário [15], ou seja, a própria sociedade. Basta considerar esse aspecto para entender a razão pela qual a Fazenda submete-se a tratamento privilegiado em relação aos particulares.
Outro importante fundamento para as "regalias" garantidas à Administração Pública é o de que os procuradores que representam estas entidades não podem ser considerados equivalentes aos advogados particulares. Ora, os advogados públicos, além de não poderem escolher quais ações devem ser ajuizadas, estão normalmente mergulhados em um grande volume de trabalho e enfrentam os graves entraves burocráticos organizacionais para defender o interesse público.
Destarte, faz-se inafastável que a Fazenda Pública possua a vantagem de ter prazo em quádruplo para apresentar peças defensivas e em dobro para interpor recursos, nos termos do artigo 188 da Lei Adjetiva Civil [16] e do duplo grau de jurisdição obrigatório, ou seja, as sentenças proferidas contra estes entes só produzem efeitos após confirmação perante o tribunal competente, como dispõe o art. 475, I, do CPC [17].
2.3.TENTATIVAS DE ACABAR COM AS PRERROGATIVAS FAZENDÁRIAS
Dado grande número de críticas ao sistema de "privilégios" processuais das entidades públicas, surgiram nós últimos anos diversos projetos no Congresso Nacional que buscam dar um fim ou ao menos limitar as prerrogativas da Fazenda Pública em juízo, alguns deles cuja tramitação já se encontra em fase final de aprovação.
Como exemplo meramente ilustrativo, convém mencionar o Projeto de Lei do Senado Federal n. 11/2005, de autoria do Senador gaúcho Pedro Simon, que tem por escopo a limitação na utilização do instituto do reexame necessário da revisão das sentenças desfavoráveis à Fazenda Pública, ao argumento de tal recurso só deve ser permitido quando haja real interesse público na revisão do julgado, eliminando em parte a inacabável espera dos administrados.
2.4.SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
A antiga premissa de que a Fazenda Pública detinha a prerrogativa da utilização da supremacia do interesse público contra o particular quando litigando em juízo foi extremamente mitigada nos últimos anos. É que, como se sabe, o interesse púbico é um conceito jurídico indeterminado, no qual se deve ter em conta a imprescindível compatibilidade com a noção de bem comum.
Modernamente, consolidou-se que o único interesse público que se reveste do atributo da supremacia é o interesse público primário, vez que o interesse particular das pessoas só pode restringido quando imprescindível para a coletividade. Logo, o interesse público primário é aquele que concerne a toda a sociedade, e não à conveniência das entidades públicas.
O interesse público é, portanto, indisponível, considerando que não existe possibilidade que a Administração o afaste para privilegiar seus interesses em detrimento da coletividade. A questão é bem explicada por Di Pietro (2004, p. 70): "Precisamente por não poder dispor dos interesses públicos cuja guarda lhes é atribuída por lei, os poderes atribuídos à Administração têm o caráter de poder-dever; são poderes que ela não pode deixar de exercer".
Desse modo, insta inferir que agindo os entes públicos unicamente em nome de sua conveniência, e não do interesse público primário, não há que se falar em aplicação da prerrogativa da supremacia do interesse público, porquanto a Fazenda terá que obedecer a lealdade e a isonomia processual.
2.5.ISONOMIA PROCESSUAL
A isonomia processual, expressamente prevista no art. 125, I, [18] do Código de Processo Civil, emerge obviamente do art. 5º da Constituição Federal [19], garantido a todos os litigantes presentes a uma relação jurídica o mesmo tratamento perante o Poder Judiciário. É claro que, diante dos critérios informadores da interpretação constitucional, o conteúdo do princípio em tela deve ser analisado de forma substancial, ou seja, deve ser perquirida qual a finalidade da norma.
Portanto, como anteriormente dito, devem ser tratados igualmente apenas os efetivamente iguais, sendo possível a concessão de certas vantagens a algum dos lados envolvidos, para fazer valer a igualdade material, como no caso dos prazos a maior garantidos à Administração Pública.
No âmbito do processo, a garantia do tratamento isonômico é norma imperativa, devendo o magistrado assegurar iguais oportunidades, máxime pela aplicação do contraditório, para que as partes possam trazer aos autos elementos necessários e aptos a revelar qual a melhor tese apresentada, tendo reais chances de participar do processo de convencimento do juiz.
2.6.ESPÉCIES DE MULTAS NO PROCESSO CIVIL BRASILEIRO
Como se sabe, existem três tipos de multas previstas no Código de Processo Civil brasileiro: a por litigância de má-fé (art. 18 do CPC [20]), a do chamado contempt of court, contra os atos atentatórios à dignidade da justiça (parágrafo único do art. 14 do CPC [21]) e a fundamentada na necessidade de coerção direcionada a compelir o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer – desde que em caráter contínuo – (§4º do art. 461 do CPC [22]). Entenda-se, o objetivo da multa coercitiva não é o de punir o devedor, mas sim alcançar o cumprimento da prestação devida, sendo este instituto o objeto do presente trabalho.
Nos dizeres de Carreira Alvim (1997, p. 114): "[A multa funciona] como um castigo por uma desobediência e não a reparar um prejuízo, fundado no pressuposto de que a parte credora tem [...] interesse legítimo em obter o cumprimento daquilo que foi ordenado pelo juiz [...]".
Outro importante fator a se considerar é o de que a multa diária prevista no parágrafo 4º do artigo 461 pode ser efetivamente imposta independente de pedido do autor, bastando que o magistrado verifique a necessidade de sua aplicação para assegurar o cumprimento da obrigação de fazer ou não fazer. Por conseguinte, não estaria o juiz igualmente adstrito a qualquer provocação das partes para determinar a majoração da multa até o valor que restabeleça a fundamental pressão sobre o devedor. Sendo a multa utilizada para causar um incômodo ao devedor, com a finalidade precípua de obter a prestação devida, é indispensável concluir que tal providência evidencia o caráter de coerção indireta da medida em comento.
É interessante asseverar que as grandes semelhanças existentes entre a multa coercitiva [23] e a astreinte do Direito Francês não as tornam idênticas. Ao contrário, ambas possuem peculiaridades identificáveis. O instituto cuja origem remonta à França criou o ideal de coação moral como meio de perturbação do devedor, contudo seu nascedouro é um pouco mais conturbado.
Ainda hoje astreinte recebe tratamento no Direito Francês que não permite sua adequação plena à multa coercitiva do artigo 461, §4º, do CPC, conforme se afere do magistério de Talamini (2003, p. 53): "Sua aplicação, atualmente, estende-se a qualquer provimento judicial que imponha a observância de um dever cujo objeto consista na prestação de uma conduta ativa ou omissiva (dar, fazer, não fazer) – ainda que fungível". Ademais, segundo ATAÍDE JUNIOR (2008), a astreinte francesa está intimamente ligada à concepção de perdas e danos desde seu surgimento, podendo ser definitiva ou provisória, além de ser passível de ser revertida tanto em favor do Estado quanto do credor.
A definição em tela vai de encontro à multa coercitiva brasileira, que prevê a que o produto da multa deve ser entregue ao beneficiário da ordem judicial, desvinculada da noção de indenização, de acordo com o disposto no artigo 461, §2º [24] do CPC e com pretensa analogia aos artigos 35 [25] e 601 [26] do referido diploma legal como se verifica da lição de festejado doutrinador pátrio: "É praticamente pacífica no Direito nacional [...] a orientação de que o produto resultante da incidência da multa coercitiva deve ser destinado ao autor da demanda em que a multa é cominada." (ARENHART, 2008 apud ATAÍDE JUNIOR, 2008).
Diante do caráter coercitivo da multa do artigo 461, § 4º, não haveria razão de estipular que os valores arrecadados fossem arrecadados pelo Estado, eis que quem sofre com o atraso na prestação é, em qualquer análise, o credor.
2.7.POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DE MULTAS À FAZENDA
A aplicação de meios coercitivos inovadores para compelir a Fazenda Pública a cumprir suas obrigações quando em meio a um litígio judicial é uma inafastável necessidade para tornar funcional o primado da isonomia material. Tal perspectiva é enfatizada pela doutrina especializada, como se verá adiante.
"O grande desafio da doutrina contemporânea não é o de apenas estudar as novas técnicas de tutela, mas, sobretudo o de, a partir das reais necessidades do direito material, isolar e delinear as tutelas que devem responder de forma adequada a essas necessidades" (MARINONI, 2000, p. 62). A partir dessa perspectiva é que se pode almejar a aplicação dos meios coercitivos inovadores para fazer a Fazenda Pública cumprir suas obrigações quando litigando em juízo.
Numa análise preliminar, não há como se vislumbrar qualquer óbice em eventual condenação da Fazenda Pública ao pagamento da multa coercitiva, consubstanciado nos princípios isonomia e da lealdade processual, em que o credor tem o direito legítimo de alcançar o cumprimento do que lhe foi garantido judicialmente.
O único senão, contudo, consiste na necessidade de sujeição da condenação ao método dos precatórios, uma vez que às condenações impostas à Fazenda Púbica, independente da natureza dos créditos, submetem-se ao sistema precatorial, salvo as expressas ressalvas aos créditos de pequeno valor. (CUNHA, 2007).
Todavia, ainda que as condenações dos entes federativos estejam submetidas aos precatórios, existe um limite para garantir ao credor os danos resultantes da demora. Logo, quando o magistrado lança o precatório, que passa a ser inscrito e, antes da decisão transitar em julgado, for chegado o instante de o precatório antecipado ser pago, o montante ficará à disposição do juízo, até o desenlace do processo.
Forçoso fazer menção dos ensinamentos de Zavascki (2007, p. 192-193):
Quanto à natural demora no pagamento, própria do regime de precatório, ela não deve existir em se tratando de dívidas consideradas de pequeno valor, cuja satisfação não está submetida ao referido regime (CF, art. 100, §3º). Relativamente a elas, portanto, o atendimento da prestação deve ser providenciado de imediato, tão logo a sentença adquira força executiva.
No que se refere às demais, os comandos normativos que exigem a expedição de precatório e o trânsito em julgado como requisito de executividade das sentenças que impõem à Fazenda o pagamento de quantia, há, aqui, a necessidade de compatibilizar tais exigências com as que decorrem dos demais preceitos constitucionais, nomeadamente com os que asseguram o direito à efetividade e à tempestividade da jurisdição (CF, art. 5º, LXXVIII).
Havendo conflito insuperável entre os princípios que decorrem desses preceitos constitucionais, a regra concreta de conformação destinada a propiciar condições de convivência harmônica entre eles faz pender a balança em benefício da utilidade da prestação jurisdicional, ainda que isso possa representar uma limitação ao princípio, de natureza estritamente patrimonial, relativo ao sistema de precatórios e ao da segurança jurídica advinda do trânsito em julgado. É justamente essa relação de prevalência (da efetividade sobre a segurança) que dá sustentação a todas as medidas de tutela provisória [...] (grifos nossos).
Ainda, em defesa do uso da norma em tela contra a Fazenda Pública, argumenta-se que a não aceitação da multa importaria na invibiliazação da tutela jurisdicional específica do credor, pelo fato de ser devedor do Estado, o que seria uma distinção odiável, que não pode ser admitida, sob pena de violação do princípio da isonomia (CÂMARA, 2007).
Demonstrando a concreta possibilidade da aplicação da multa do artigo 461 aos entes públicos, cabe transcrever aresto do Colendo Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AO ART. 535. INOCORRÊNCIA. TUTELA ANTECIPADA. MEIOS DE COERÇÃO AO DEVEDOR (CPC, ARTS. 273, §3º E 461, §5º). FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS PELO ESTADO. BLOQUEIO DE VERBAS PÚBLICAS. CONFLITO ENTRE A URGÊNCIA NA AQUISIÇÃO DO MEDICAMENTO E O SISTEMA DE PAGAMENTO DAS CONDENAÇÕES JUDICIAIS PELA FAZENDA. PREVALÊNCIA DA ESSENCIALIDADE DO DIREITO À SAÚDE SOBRE OS INTERESSES FINANCEIROS DO ESTADO.
[...]
2. É cabível, inclusive contra a Fazenda Pública, a aplicação de multa diária (astreintes) como meio coercitivo para impor o cumprimento de medida antecipatória ou de sentença definitiva de obrigação de fazer ou entregar coisa, nos termos dos artigos 461 e 461A do CPC. Precedentes.
3. Em se tratando da Fazenda Pública, qualquer obrigação de pagar quantia, ainda que decorrente da conversão de obrigação de fazer ou de entregar coisa, está sujeita a rito próprio (CPC, art. 730 do CPC e CF, art. 100 da CF), que não prevê, salvo excepcionalmente (V.g., desrespeito à ordem de pagamento dos precatórios judiciários), a possibilidade de execução direta por expropriação mediante seqüestro de dinheiro ou de qualquer outro bem público, que são impenhoráveis
[...]
(Superior Tribunal de Justiça STJ; Recurso Especial n. 840.912; Processo: 2006/0080862-0; Rio Grande do Sul; Órgão Julgador: Primeira Turma; Relator Ministro Teori Albino Zavascki; Julgamento: 15/02/2007; DJU 23/04/2007; Pág. 236)
Ademais, a imposição de um fazer ou um não fazer à Administração, tendo um correspondente em dinheiro, imprescinde, em tese, de disponibilidade no orçamento de montante suficiente para que a Fazenda tenha, ao menos, a possibilidade desincumbir-se do seu dever, cumprindo a determinação que lhe foi dirigida.
Contudo, a hipótese descrita não impossibilita de todo a utilização das multas coercitivas, como bem salienta Marinoni (2000, p.120): "[...] nada impede que [se] ordene a realização da incumbência devida pela Administração e, alternativamente, a disponibilização, em orçamento, do valor necessário para a consecução da obrigação legal.".
Nessa esteira de pensar é que, caso demonstrada a incapacidade orçamentária para o adimplemento obrigacional, deve o juiz manter a multa para obrigar a Administração a disponibilizar valor necessário para assegurar o cumprimento da obrigação.
2.8.EFICÁCIA PRÁTICA
Superada a controvérsia teórica acerca da possibilidade de aplicação de multas com intuito de coerção da Fazenda Pública ao cumprimento de encargos discutidos judicialmente, cumpre examinar amiúde a eficácia prática deste meio coercitivo contra os entes que compõem a Federação.
Sucede que, a prática forense comprova que as multas coercitivas estipuladas em desfavor da Fazenda Pública são pouco eficazes, quiçá inócuas [27].
A ausência de produção dos efeitos desejados decorre basicamente de que as entidades públicas não possuem vontade hábil a sofrer qualquer coação. Ora, em não se atingindo pessoalmente qualquer indivíduo, compromete-se a própria ideia da utilização do meio de coerção psicológico, que busca acelerar o cumprimento da obrigação frente o receio causado no devedor obrigacional.
Ademais, existe outro grave estorvo causado pelas multas aplicadas diretamente à União, aos Estados-membros, ao Distrito Federal, aos Municípios e suas respectivas autarquias e fundações públicas. É que o encargo, em boa verdade, acaba sendo suportado pela população, através do pagamento de impostos, em que pese a sociedade sequer ter a possibilidade de tomar conhecimento dos inúmeros casos judiciais em que termina por ser habitualmente prejudicada.
Juristas renomados entendem ser descabida a utilização do instituto ora em análise contra a Fazenda Pública, pela notória quase inexistente eficácia prática como meio acelerador de decisões judiciais, assim como pela não incidência da punição ao verdadeiro responsável pela mora, como defendeu o brilhante Desembargador Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima em rápida passagem da palestra "Panorama atual da coisa julgada: uma visão crítica", proferida em 24.10.2008 no Auditório da Seção Judiciária de Alagoas da Justiça Federal.
Como base nessa argumentação, a meu sentir, a aplicação da multa processual coercitiva contra os sujeitos de direito público interno é realmente inócua, posto que desprovida de eficácia, e até porque desvirtua o próprio sentido de sua imposição, frente à inexistência de resultados concretos condizentes com a necessidade da garantia ao direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva, seja pela morosidade no provimento, seja pela carência de persuasão íntima passível de sofrer pressão, seja por fim, pela inaceitável e desarrazoada sanção imposta, ainda que sem intenção concreta, ao interesse público primário.
O Poder Judiciário ainda aplica em larga escala as multas diretamente à Fazenda Pública, multas estas que, por vezes, alcançam valores altíssimos, até maiores do que a própria obrigação, o que evidencia a inocuidade da imposição judicial e obrigou a jurisprudência pátria construir a visão da discutível imprescindibilidade da utilização do princípio da proporcionalidade para redução de tais multas.
Ora, não faz sentido algum em se aplicar uma multa, que repiso se saber inofensiva, e por esta alcançar um valor extremamente alto, por culpa exclusiva do devedor, considerá-la desproporcional.
A tentativa de se coagir, a realizar ou não realizar um ato, um ser fictício, desprovido de capacidade psicológica, com a incidência penalidades a um patrimônio que é constituído unicamente por verbas advindas do povo, não pode se sustentar. O direito não pode afrontar a lógica, nem pode colocar em cheque o sentimento de justiça, sob pena de ver-se afastado do seu real propósito de pacificação social.
Esse pensamento é defendido ardorosamente nas lições de Greco Filho (2008, p. 75):
Entendemos, também, serem inviáveis a cominação e a imposição de multa contra pessoa jurídica de direito público. Os meios executivos contra a Fazenda Pública são outros. Contra esta a multa não tem nenhum efeito cominatório, porque não é o administrador renitente que irá pagá-la, mas os cofres públicos, ou seja, o povo. Não tendo efeito cominatório, não tem sentido sua utilização [...]. (grifo nosso).
Com base nesses aspectos, é que, a meu ver, a solução deve ser outra, passando pela impossibilidade de aplicação direta da multa em face dos sujeitos de direito público, buscando sanções alternativas dotadas de eficiência prática. A melhor delas, sem dúvida, é o direcionamento pessoal da multa ao agente público responsável pelo ato, como busca-se demonstrar nas páginas subsequentes.
CAPÍTULO 3
Como fixado nos capítulos anteriores, o indivíduo que procura o Judiciário persegue e tem o direito constitucional de receber um provimento justo, seja favorável ou não, apropriado e rápido, na medida da razoabilidade.
Em vista disso, impõe-se a efetividade da jurisdição, que por óbvio necessita que a tutela jurisdicional prestada seja eficaz, a fim de que a parte obtenha o bem jurídico litigioso num período de tempo razoável. É a consagração da máxima do brilhante Professor José Carlos Barbosa Moreira, que sustenta ser indispensável a observância ao postulado da máxima efetividade da jurisdição, no qual o vencedor da demanda deve, ao final do processo, obter exatamente aquilo que conseguiria caso a obrigação tivesse sido adimplida voluntariamente.
Deste modo, se faz imperiosa a busca pela solução mais adequada ao caso em concreto, com vistas aos ditames constitucionais, objetivando alcançar a máxima efetividade do direito fundamental à tutela jurisdicional.
Nesse contexto é que se aplica o artigo 461 do Código de Processo Civil, com redação dada pela Lei n. 8.952, de 13.12.1994 e seus parágrafos, instituídos com o escopo de tornar efetivo o processo, como se vê: "A nova redação do artigo 461 (CPC), importada, praticamente ipsis litteris, do art. 84 [do CDC], trouxe, como se percebe, inovações expressivas, todas inspiradas no princípio da maior coincidência possível entre a prestação devida e a tutela jurisdicional entregue." (ZAVASCKI, 2007, p. 169).
A bem da verdade, o artigo 461 do CPC consagra a disciplina da tutela específica das obrigações de fazer e não fazer, mas abrange de igual modo a inespecífica. Segundo Machado (2008), tutela específica seria a tutela direta, que busca proporcionar ao credor o mesmo resultado que ele obteria caso tivesse havido o inadimplemento da obrigação, enquanto a inespecífica, ou indireta, é aquela providência que ou elimina as consequências da violação ou compensa pecuniariamente o credor em razão dela.
Destarte, podemos considerar que a tutela específica é um comando endereçado ao demandado, para que, num prazo determinado, por exemplo, realize um show ou pinte um quadro (obrigações de fazer infungíveis [28]), construa um muro, pinte a casa (obrigações fungíveis [29]) ou ainda, abstenha-se de emitir poluentes (obrigações de não fazer [30]).
Conforme demonstrado anteriormente, a multa coercitiva destinada a constranger diretamente a Fazenda Pública a adimplir suas obrigações se apresenta inócua no âmbito prático, em que pese, eventualmente, em raras hipóteses, lograr algum êxito. Por conseguinte, o juiz tem o dever de esforçar-se por encontrar uma alternativa que melhor realize o espírito do § 4º do artigo 461 da Lei Adjetiva Civil, observando as bases estabelecidas pela Constituição da República.
Aliás, a maior inovação do artigo 461 foi a de tornar imediata a pressão psicológica e sua eficácia persuasiva sobre o réu, o que, na maioria das vezes, determina a pronta satisfação do direito afirmado pelo autor, enquanto anteriormente à inovação realizada em 1994, a multa só incidia a partir do trânsito em julgado, o que era inegável obstáculo à consecução do sonhado ideal da efetividade do processo.
O próprio legislador ordinário verificou a necessidade da adequação do Código de Processo Civil ao texto supremo, nomeadamente no parágrafo 5º do artigo 461 [31], que adotou o princípio da atipicidade dos meios executivos: a possibilidade de que o juiz, a fim de realizar o resultado prático equivalente na efetivação da tutela específica, possa, ainda que sem ser provocado, determinar quaisquer medidas necessárias, elencando um rol exemplificativo de medidas hábeis a tornar prático o comando judicial.
Essa ideia coaduna com a compreensão de Zavascki (2007, pp. 169-170: "Ao se propor ação com o objetivo de obter o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer há nela embutido, como pedido implícito, o da determinação de outras providências que assegurem referido resultado prático".
Há quem sustente, inclusive, que esse dispositivo, à luz da Constituição, permitiria a decretação da prisão civil da parte que não cumpre a obrigação determinada, quando não se tratar de obrigação pecuniária, eis que inexistiria dívida, e, consequentemente vedação do ordenamento.
É controverso o entendimento acerca da possibilidade de prisão civil por descumprimento de obrigação determinada judicialmente. Parte da doutrina entende que a Constituição, ao vedar a prisão por dívida, o fez tão-somente em relação às obrigações pecuniárias, outros, contudo, aceitam a decretação, mas com aspecto absolutamente subsidiário, apenas quando constatada a absoluta impropriedade dos demais meios coercitivos, já que se trataria de medida extremamente gravosa que atinge frontalmente o direito fundamental à liberdade de locomoção.
Todavia, a posição de Baptista da Silva (1996) parece deveras mais aceitável, eis que revela o equívoco existente na interpretação restritiva. Ora, o próprio texto constitucional, ao vedar a prisão por dívida, estipula a ressalva em relação à prisão do depositário infiel [32], o que demonstra que a dívida mencionada na Lei Maior diz respeito a qualquer obrigação, não apenas às pecuniárias, do contrário não faria sentido a expressa exceção feita pelo legislador constituinte, uma vez que as situações ensejadoras da prisão do depositário infiel não se confundem com obrigações monetárias.
Aliás, como bem afirma Zavascki (2007, pp. 169-170): "Embora a lei refira que o meio executivo eleito deve ser ‘suficientemente compatível’, é óbvio que há de ser também juridicamente legítimo." A prisão, além de medida extrema, está em desconformidade com o que preconiza a Lei Fundamental. Veja-se nesse ponto, o pensamento de Marinoni (2004, p. 250):
[...] Tal poder, contudo, não deve ser utilizado arbitrariamente, devendo ser controlado pelas partes, à luz do princípio da proporcionalidade. Assim, é de se indagar: i) o meio executivo é adequado (compatibiliza-se com o ordenamento jurídico): por exemplo, a prisão civil, por força do artigo 5º, inc. LXVII, da CF, não pode ser estendida além do devedor de alimentos e do depositário infiel; ii) o meio executivo deve ser necessário: deve-se indagar se existe outro meio menos oneroso ao executado: por exemplo, entre aplicar a multa diária e fechar o estabelecimento do executado, criando desemprego e extinguindo uma fonte de tributos, sendo aquela medida capaz de se chegar ao fim pretendido, esta não pode ser aplicada; iii) as vantagens da adoção do meio executivo devem ser superiores às desvantagens: por exemplo, quando se concede a tutela antecipada, em favor de incapaz, cujo pai foi vítima de acidente de trânsito, para lhe assegurar o imediato pagamento de alimentos decorrentes de ato ilícito, a ser descontado na folha de pagamento da empresa, sob pena de multa, está se tutelando a sobrevivência digna da criança ou do adolescente desamparado, em detrimento da redução do patrimônio do demandado, com o risco de, na impossibilidade de se exigir caução, gerar prejuízos ao executado.
Além do que, não parece fazer sentido que se aplique uma sanção tão gravosa por um descumprimento civil, quando o sistema penal brasileiro é tão condescendente e cada vez mais tendente a utilizar penas restritivas de direito em detrimento das privativas de liberdade, consoante jurisprudência dominante nos pretórios superiores.
Porém, como vastamente demonstrado, o escopo primordial deste trabalho é encontrar a opção mais factível especificamente em relação à inocuidade da aplicação direta da multa às entidades públicas, motivo pelo é desnecessário se aprofundar nas considerações acerca da prisão civil, perfazendo necessária a volta ao tema realmente idealizado.
Na verdade, defendemos que a alternativa mais adequada para fazer a Fazenda Pública cumprir uma obrigação determinada, é, sem dúvida alguma, a do direcionamento pessoal da multa ao agente público responsável pelo ato a ser ou não ser efetuado, conforme as disposições constantes do artigo 125 do CPC [33], que impõem ao juiz a tomada de medidas que cumpram a homenageiem a isonomia, a celeridade e o efetivo cumprimento de suas decisões.
Ressalte-se, entretanto, que apenas a imposição da multa pecuniária pode ser concedida de ofício, mas não uma liminar de tutela específica, que continua a depender de requerimento do autor.
O pensamento vem ganhando força tanto no âmbito doutrinário quanto jurisprudencial, em que pese sofrer algumas críticas, por cumprir o real espírito do ordenamento como um todo, com fundamentos diversos, como se poderá aferir no desenvolvimento que se segue.
3.2.AUTORIZAÇÃO NORMATIVA PARA O DIRECIONAMENTO PESSOAL
O direcionamento pessoal da multa coercitiva ao agente público não encontra amparo expresso na legislação pátria, motivo pelo qual é uma técnica a ser criada buscando a efetividade da jurisdição, ou seja, estamos tratando de um meio executivo atípico.
Como vastamente demonstrado no capítulo inicial, a nova concepção do Direito Processual Civil impõe a constante procura pela concretização dos direitos fundamentais, porquanto deve o magistrado não mais ser um mero aplicador da legislação vigente, mas buscar de todos os modos possíveis a efetivação da justiça no caso em concreto.
A tônica neoprocessualista está adstrita aos ditames da Constituição da República e seus princípios fundamentais, cuja interpretação deve ser realizada de forma substancial a fim de garantir a execução do real espírito da Lei das leis, consolidando o avanço do que a doutrina chama de ativismo judicial.
Logo, não haveria lógica alguma em se interpretar as normas postas no CPC sem indagar se teriam algum êxito no objetivo a que se propunham nos casos práticos. Senão vejamos. Como a utilização de coação moral sobre um ente sem capacidade psicológica teria algum efeito real? Simplesmente não teria. Contudo, ao usar a interpretação conforme a Constituição vê-se que o sentido da norma não é o de impingir multa à parte processual devedora, mas sim ao efetivo responsável pelo ato, eis que apenas este poderá sofrer pressão moral suficiente a tornar mais ágil o cumprimento da prestação determinada.
Por conseguinte, ao se utilizar a interpretação conforme a Constituição, extraindo a máxima efetividade do direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva, o intérprete encontra indubitável amparo para que o § 4º do artigo 461 do Código de Processo Civil seja aplicado diretamente em face do agente causador da mora no cumprimento da obrigação determinada judicialmente.
Ademais, ainda que não se entendesse assim, a própria legislação infraconstitucional prevê a possibilidade de que o juiz aja da forma que melhor convir ao efetivo provimento processual, como se observa do texto inserto no artigo 461, § 5º, do CPC, verbis: "Para a efetivação da tutela específica ou a obtenção do resultado prático equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a requerimento, determinar as medidas necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de atraso, busca e apreensão, remoção de pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento de atividade nociva, se necessário com requisição de força policial." (grifei).
Portanto, ao agir determinando o direcionamento da multa ao agente responsável pelo ato a ser ou não realizado, a decisão do juiz se investe de caráter legitimador, uma vez que utiliza a medida necessária alicerçada nos reais propósitos da Lei Maior e nos mais intensos ideais de justiça.
Até porque, o próprio Código de Processo Civil obriga qualquer pessoa envolvida de alguma forma no processo a cumprir os deveres lealdade e boa-fé [34], não estando de nenhuma maneira eximidos de cumprir com exatidão as decisões judiciais.
É bom dizer que, caso não se entendesse possível a utilização do direcionamento pessoal como medida fundamental ao aceleramento da prestação com base na legislação posta, o texto do CPC estaria em desacordo com a essência da Constituição Federal, ensejando a inafastável passagem pelo crivo do controle de constitucionalidade.
3.3.MULTAS COERCITIVAS PARA AS OBRIGAÇÕES DE FAZER E NÃO FAZER
As obrigações de fazer e de não fazer não se confundem. Não obstante, em ambos os casos o meio de tornar o cumprimento mais efetivo passe pela compreensão do direcionamento pessoal ao agente público, há que se estabelecer as perspectivas nas quais as multas coercitivas devem ser estabelecidas.
Para tornar efetivo e célere o cumprimento de obrigações de fazer (positivas) ou de não fazer continuadas no tempo, é recomendada a aplicação da multa diária, como em uma das facetas das chamadas astreintes francesas.
Contudo, para evitar a realização de um ato, ou seja, para compelir o agente a não agir (obrigação negativa), é necessária a utilização da multa oriunda da escola alemã, a multa "cheia" ou Zwangsstrafen. A exposição de Zavascki (2007, pp. 170-171) é brilhante para elucidar as distinções:
A multa diária é mecanismo de coerção talhado para induzir o cumprimento de obrigação positiva que esteja sendo violada, de coagir a realização de uma ação a ser desenvolvida: a multa incide imediatamente, acumula-se dia a dia e somente cessa com o atendimento da prestação. No caso de obrigação negativa, porém, ocorre fenômeno exatamente inverso, pois o que se visa é a não-ocorrência da ação, ou seja, o meio coativo deve induzir a uma omissão. Não há sentido lógico em utilizar, para esse fim, o instrumento da multa diária, salvo, em se tratando de obrigação negativa de caráter permanente, quando se pretende inibir a reiteração ou induzir a cessação da lesão. Nos demais casos, todavia, especialmente para prevenir a ocorrência de inadimplemento de obrigação negativa instantânea, a coerção pecuniária mais adequada será a cominação também de multa, mas com outra natureza: terá de ser multa de valor fixo, que não incidirá imediatamente, mas apenas se houver violação da obrigação. [...] Embora se tratem, ambas, de meio de coerção patrimonial, as duas espécies de multa são instrumentos executórios substancialmente diferentes, seja quanto ao seu valor, seja quanto ao modo de atuar. A multa adequada a induzir o comportamento devido será não a multa diária, mas a de valor fixo, que, [...] há de ser cominada invocando-se o §5º do 461, e não o §4º.
Até porque, conforme ensina Marinoni (2004), com as técnicas processuais previstas nos artigos 273 [35] e 461 do Código de Processo Civil e 84 [36] do Código de Defesa do Consumidor, os meios de coerção indireta (quando é necessário contar com a vontade do obrigado) e direta (quando a vontade do obrigado é irrelevante), atrelados às técnicas das sentenças mandamentais e executivas lato sensu, permitiram que, em um só processo, fossem realizados todos os atos necessários à efetivação da tutela jurisdicional. Com isto, o meio de execução por sub-rogação adequado somente à tutela ressarcitória, quando se fazia a conversão da obrigação em perdas e danos, deixou de ser o meio executivo mais adequado para a realização de outras obrigações (de fazer, não-fazer e entregar) ligadas aos direitos não-patrimoniais.
3.4.ÓBICE DA TEORIA DO ÓRGÃO
Não há unanimidade doutrinária e jurisprudencial no Brasil acerca da possibilidade do direcionamento pessoal da multa coercitiva ao agente público responsável pela realização (ou não realização) do ato questionado.
Parte da doutrina defende que a impossibilidade está consubstanciada na teoria do órgão [37]. Para eles, a multa jamais poderia ser imputada ao agente público, em razão de que esse, ao manifestar sua vontade, age unicamente em nome do órgão público [38] ao qual é vinculado, ou seja, segundo essa visão, o administrador público não age em seu nome, mas apenas "representa" a vontade da entidade, em último exame.
Todavia, a aludida compreensão é equivocada, pois parte da premissa de que a desobediência à ordem judicial está consubstanciada numa manifestação de vontade do órgão.
Ora, restou exaustivamente provado que não pode o operador do direito visualizar soluções para os conflitos sem atentar para os vínculos da situação concreta com o texto constitucional. Assim, tem-se que, para realizar a efetividade da tutela jurisdicional, deve a atuação positiva ou negativa do agente público ser vislumbrada pelo hermeneuta em sua essência.
Portanto, não se pode taxar a atitude contrária à determinação do Poder Judiciário de manifestação da Fazenda Pública, em qualquer hipótese, eis que, estaria esta a contrariar seus preceitos mais fundamentais, distanciando-se da concretização do interesse público.
Ademais, é lógico que a atitude afrontosa e até mesmo insultuosa do agente é manifestamente pessoal, revelando o descaso deste com os poderes constituídos, a situação posta e o interesse social.
Corroborando esse pensar, colhe-se o entendimento de VARGAS (2001, p. 125):
[...] A desobediência injustificada de uma ordem judicial é um ato pessoal e desrespeitoso do administrador público; não está ele, em assim se comportando, agindo em nome do órgão estatal, mas sim, em nome próprio, porque o órgão, como parte que é da administração pública em geral, não pode deixar de cumprir determinação judicial, pois se assim agir, estará agindo contra a própria ordem constitucional que o criou, ensejando inclusive a intervenção federal ou estadual, conforme o caso (CF/88. arts, 34, VI [39], e 35, IV [40]), seria a rebeldia da parte contra o todo. Quando a parte se rebela contra o todo, ela, a parte, deixa de pertencer àquele. (grifo nosso).
Pertinente ainda a consideração do aludido jurista de que o descumprimento de decisão judicial enseja até mesmo a intervenção, o que revela a impossibilidade de, em casos semelhantes, o ato ser imputado diretamente ao órgão.
Desta forma, a utilização da teoria do órgão como um escudo protetor do agente contra condutas irresponsáveis realizadas por ele próprio perturbaria enormemente o espírito do ordenamento jurídico pátrio.
3.5.COERÇÃO DA VONTADE EFETIVA
A partir das premissas supra transcritas, o legislador produziu as regras contidas no artigo 461 do Código de Processo Civil, que instituíram a possibilidade de o juiz determinar a medida executiva adequada ao caso concreto e, inclusive, variar o montante da multa necessária ao convencimento do requerido.
A multa coercitiva é estabelecida como forma de se garantir o cumprimento das determinações judiciais emanadas liminarmente, ainda que em comando sentencial. Tal penalidade moratória atua como execução indireta, coagindo os réus a prestar suas atividades, através da aplicação de uma sanção em dinheiro no caso de inobservância de seus deveres, como se pode observar abaixo:
A pena pecuniária [...] tem por finalidade compelir o devedor a cumprir obrigação de fazer ou não fazer, decorrente de título judicial e extrajudicial.
[...]
O instituto da pena pecuniária tem semelhança com a astreinte do direito francês e com a rebeldia à injunction, que significa o contempt of court do direito anglo-saxão e que, além da multa, pode levar à prisão. Sua finalidade é compulsiva, a de fazer com que o devedor cumpra especificamente o devido, o que é sempre melhor do que a compensação em perdas e danos.
Dada essa natureza da multa pecuniária, ela pode ultrapassar o valor da obrigação. Não tem o caráter de prefixação das perdas e danos.
Por outro lado, deve ela ser fixada em valor suficiente para causar o efeito compulsivo, não podendo, portanto, ser irrisória.
[...]
A multa é instituída em favor do credor e sem prejuízo das perdas e danos causados pela conduta lesiva do devedor. Todavia não pode infinita. O juiz, verificando que a multa não alcançou seu efeito compulsivo, deve determinar a sua cessação, convertendo a obrigação pessoal em perdas e danos [...]. (GRECO FILHO, 2008, pp. 74-75).
Todavia, já exaustivamente evidenciado que os valores arbitrados contra o Poder Público não têm o condão de forçar o cumprimento das decisões judiciais, não servindo o referido instrumento, para dar efetividade à prestação jurisdicional, revelando-se imperativa a utilização de uma opção válida, sob pena de incidir em mitigação da coercibilidade das determinações do Poder Judiciário e a fim de não ser preferível às entidades públicas demandadas judicialmente a inércia frente ao comando judicial.
Sob este prisma, mostra-se imprescindível o direcionamento da multa aos responsáveis pela omissão ou pela ação desconforme, tornando-as pessoais aos agentes públicos, sejam eles políticos ou administrativos, responsáveis pelo ato a ser, ou não ser, realizado.
O fundamento precípuo é o de que, ante a ameaça premente ao patrimônio dos indivíduos considerados pessoalmente, há maior propensão de que haja o real convencimento da impositividade das decisões emanadas pelo Poder Judiciário.
O mecanismo decorreu da evolução da doutrina especializada como forma de solucionar um problema constatado diante dos reiterados descumprimentos de decisões judiciais pela Fazenda Pública: as medidas mostravam-se ineficazes, despidas de efeito prático, já que não havia o temor pela resposta ao descumprimento.
Como a multa era imputada somente ao ente, o gestor público não tinha qualquer receio em descumprir uma decisão, porquanto o ônus recaía sempre sobre a entidade a qual pertence, não raro, vazia a eficácia do provimento.
Nesse passo, constataram os processualistas que, no mundo empírico, a vontade da pessoa jurídica de direito público é manifestada através dos agentes, seus mandatários, que decidem sobre quais ações serão realizadas, quais as escolhas feitas, em detrimento de outras. Assim, a doutrina dominante estatuiu a responsabilidade pessoal dos gestores pelo descumprimento das decisões judiciais de mérito ou em forma de liminar. Cabe aqui mencionar as lições Marinoni (2006, p. 337):
É absurdo pensar que a multa não pode incidir em relação à autoridade pública, mas apenas em face da pessoa jurídica de direito público. O problema da efetividade do uso da multa em relação ao Poder Público repousa na sua própria natureza. Se a multa tem por objetivo compelir o réu a cumprir, é evidente que sua efetividade depende de sua capacidade de intimidação e, assim, somente pode incidir sobre uma vontade. Ora, não deveria ser preciso lembrar que somente o agente público tem vontade. (grifo nosso).
A aludida interpretação encontra similitude em outros ilustres processualistas, como se poder observar abaixo:
Estão certamente incluídos debate esses empeços os entraves de caráter burocrático, de qualquer natureza, inclusive aqueles criados por servidores públicos, fundacionais ou autárquicos, de qualquer das esferas da Administração Pública, que serão pessoalmente responsáveis por sua conduta. A atribuição de responsabilidade pessoal ao agente administrativo parece ser a única interpretação capaz de dar ao dispositivo o rendimento desejado, em favor da efetividade do processo, quando se tratar de responsável vinculado ao poder público. (grifo nosso). (WAMBIER; ARRUDA ALVIM, 2002, p.30).
Saliente-se ainda que, a multa deve estabelecida tão-somente em montante suficiente para exercer pressão psicológica sobre o agente, dada a natureza de meio coercitivo com finalidade de facilitar o cumprimento da obrigação. Nessa análise realizada judicialmente, devem ser levadas em conta as circunstâncias sociais, psicológicas e econômicas do agente envolvido na relação jurídica concreta.
3.5.PUNIÇÃO AO REAL DESCUMPRIDOR DA DECISÃO
Não bastasse a ausência de vontade do Poder Público passível de coerção pelo Judiciário, existem outros aspectos importantes para imposição do direcionamento pessoal, dentre eles o de que a sanção deve alcançar o verdadeiro causador do retardamento na obtenção do bem jurídico garantido na via judicial.
Os meios indiretos de cumprimento das decisões não produzem a eficiência necessária, quando aplicados diretamente à Administração, em decorrência de que os servidores responsáveis não sofrem o peso de suas condutas, positivas ou negativas. Ora, é por demais cômodo (e igualmente inaceitável), nada fazer e deixar o ente federativo, autônomo e abstrato, sofrer as consequências.
O problema mais severo é que a ausência do cumprimento pelo agente público acarreta desfalque aos cofres públicos, que são financiados pela sociedade, contrariando a própria ideia de supremacia e indisponibilidade do interesse público primário.
Mais uma vez, convém apresentar o entendimento do brilhante jurista paranaense:
Não há lógica na multa recair sobre o patrimônio da pessoa jurídica, se a vontade responsável pelo não-cumprimento da decisão é exteriorizada por determinado agente público. Se a pessoa jurídica exterioriza a sua vontade por meio de autoridade pública, é evidente que a multa somente pode lograr o seu objetivo se for imposta diretamente ao agente capaz de dar atendimento à decisão jurisdicional.
Caso a multa incidir sobre a pessoa jurídica de direito público, apenas o seu patrimônio poderá responder pelo não cumprimento da decisão. Nessa perspectiva, a multa apenas vai acarretar despesas aos cofres públicos, acabando por ser paga pelos cidadãos [...]. (grifos nossos). (MARINONI, 2006, p. 337).
O tema não é novidade para os pretórios pátrios. A jurisprudência, identificando o mesmo problema, apresentou solução similar, conforme se infere dos julgados paradigmáticos:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MANUTENÇÃO DE RODOVIA. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. DEFERIMENTO. MULTA POR DESCUMPRIMENTO. IMPOSIÇÃO À FAZENDA E AO AGENTE PÚBLICO.
[...]
1. O Superior Tribunal de Justiça já lançou o entendimento que é possível ao juiz, ex officio ou por meio de requerimento da parte, a fixação de multa diária cominatória (astreintes) contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer.
2. Por outro lado, vale registrar que, a aplicação de astreintes à Fazenda Pública é pouco eficaz como meio de coerção psicológica, já que sujeita ao regime de precatório. Tal coerção somente seria mais eficiente se incidisse sobre o agente que detém responsabilidade direta pelo descumprimento da ordem, descumprimento este que gera imediatos efeitos penais e administrativos. (grifo nosso).
(TRF da 4ª Região – AGRAVO DE INSTRUMENTO – Processo n. 2006040001972247 UF: RS – Órgão Julgador: 3ª Turma – Data da decisão: 13.03.2007 – Fonte: D.E. – Data: 28.03.2007 – Relatora: Dês. Federal Vânia Hack de Almeida)
AGRAVO DE INSTRUMENTO. ASTREINTES. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. VALOR FIXADO. PADRÃO DE RAZOABILIDADE. CONFIRMAÇÃO DA SENTENÇA EM 2002. EFICÁCIA.
1. A imposição de multa, in casu astreintes, tem por escopo induzir o devedor a cumprir a obrigação, não havendo nenhum absurdo jurídico do juiz a quo quanto à sua imposição contra pessoa jurídica de direito público, conforme precedentes do STJ.
[...]
4. Por outro lado, vale registrar que, a aplicação de astreintes à Fazenda Pública é pouco eficaz como meio de coerção psicológica, já que sujeitas ao regime de precatório. Tal coerção somente seria mais eficiente se incidisse sobre o agente que detém responsabilidade direta pelo descumprimento da ordem, descumprimento este que gera imediatos efeitos penais e administrativos.
5. Resta claro que o reiterado descumprimento de decisão judicial, pela Administração Pública deve ser sancionada com a aplicação de multa, neste diapasão, a decisão agravada está em consonância com a doutrina e a jurisprudência, não havendo nada para reformar na decisão objurgada.
6. Recurso improvido. (grifos nossos). (TRF 2ª Região – AGRAVO DE INSTRUMENTO – Processo n. 200302010157034 UF: RJ – Órgão Julgador: 3ª Turma – Data da decisão: 09.01.2004 – Fonte: D.J.U. – Data: 30.11.2004 – Relator: Dês. Federal Alcides Martins Ribeiro Filho)
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. EXECUÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONTEMPTOFCOURT E FAZENDA PÚBLICA.
1. A decisão que em sede de mandado de segurança impõe obrigação de fazer é essencialmente mandamental, sendo subsidiariamente substituída por perdas e danos, no caso de real impossibilidade de cumprimento, diante da interpretação analógica do art. 461 do CPC.
2. O contempt of court civil do direito anglo saxão, como meio de coerção psicológica do devedor, decorre da concepção de que a autoridade do Poder Judiciário é intrínseco à sua própria existência.
3. Provido o agravo para que o juiz adote todos os meios capazes de dar efetividade à jurisdição, registrando que a aplicação de astreintes à Fazenda Pública é ineficaz como meio de coerção psicológica, já que sujeitas ao regime do precatório.
4. Nas causas envolvendo o erário público, a coerção somente será eficaz se incidir sobre o agente que detiver responsabilidade direta pelo cumprimento da ordem, reiterada e imotivadamente desrespeitada. (grifos nossos).
(TRF da 2ª Região – AGRAVO DE INSTRUMENTO – Processo n. 97.02.29066-0 UF : RJ – Órgão Julgador: 3ª Turma – Data da decisão: 22.05.2001 – Fonte: D.J.U. – Data: 21.08.2001 – Relator: Desembargador Federal Ricardo Perlingeiro).
Ademais, não faz sentido manter o escudo contra o direcionamento pessoal nas atitudes que desrespeitam comandos judiciais, quando a Constituição Federal informa ser crime de responsabilidade do Presidente da República atentar contra o cumprimento das leis e das decisões judiciais [41]. Logo, no Estado Democrático de Direito, todos, sejam administradores ou administrados, têm o dever de observar a legalidade e a força coercitiva das decisões emanadas pelo Poder Judiciário.
3.6.ACELERAÇÃO DO CUMPRIMENTO DA DECISÃO
Não existe tutela jurisdicional efetiva que não preconize pela celeridade. Do contrário se beneficiaria a inércia dos magistrados e os meios ardilosos utilizados por advogados para prejudicar o desenvolvimento regular do feito.
Caso seja conferido à parte, de forma retardada, o direito que ela possui, não se estará satisfazendo com a imprescindível propriedade a pretensão perseguida na relação jurídica, tampouco os ditames do direito fundamental à tutela judicial efetiva e da justiça substancial.
O processo deve ter duração razoável para que quando a justiça for realizada, ela ainda seja esperada e não já descartável, como ocorre em diversas oportunidades, ante a a tão propalada morosidade do Pode Judiciário.
Desse modo, o direcionamento pessoal cumpre sua função no processo de aceleração do cumprimento das obrigações determinadas judicialmente, porque causa pesado receio no agente público de que suas finanças serão prejudicadas concretamente por causa da atitude recalcitrante. É como prega o velho brocardo: as pessoas só sentem o peso da realidade quando se atinge o bolso.
Ademais, há outro fator de grande importância. O direcionamento pessoal age como um meio pedagógico, que se passado a utilizar diretamente e com maior regularidade, certamente importará numa redução do descumprimento de comandos judiciais pela Fazenda Pública, ou melhor, pelos agentes públicos.
CONCLUSÃO
A partir de uma concepção principiológica e constitucionalista do Direito, chegou-se a ideia que não há qualquer óbice à aplicação de multas coercitivas contra a Fazenda Pública, dada a garantia fundamental da igualdade.
Mais além, percebeu-se que o Poder Judiciário vem sofrendo com o habitual descumprimento de suas determinações pela Fazenda Pública, que dada a ausência de vontade, pouco sofre com a imposição de multas.
Concluímos que a solução que melhor atende aos primados da ciência jurídica é a do direcionamento pessoal da multa para o agente público responsável pelo ato.
Demonstrou-se que a referida sanção alternativa tem diversas vantagens sobre a determinação usual, tornando mais efetivo o processo, na medida em que acelera o cumprimento da obrigação, exerce pressão psicológica hábil a coagir a vontade do agente e dirige a punição ao real descumpridor da decisão judicial, protegendo o interesse público primário e provocando uma punição com caráter mais educativo.
Logo, restou claro por todas as considerações formuladas que o direcionamento pessoal é o instrumento que possui maior idoneidade para fazer valer o ideal do direito fundamental à tutela efetiva, dos postulados constitucionais e dos mais profundos ideais de justiça.
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Notas
; as impostas aos serventuários pertencerão ao Estado (grifei).I - expor os fatos em juízo conforme a verdade;
II - proceder com lealdade e boa-fé;
III - não formular pretensões, nem alegar defesa, cientes de que são destituídas de fundamento;
IV - não produzir provas, nem praticar atos inúteis ou desnecessários à declaração ou defesa do direito.
V - cumprir com exatidão os provimentos mandamentais e não criar embaraços à efetivação de provimentos judiciais, de natureza antecipatória ou final. (grifei).
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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)
MIRANDA NETO, Angelo Cavalcanti Alves de. Eficácia processual da multa coercitiva contra a Fazenda Pública nas obrigações de fazer e de não fazer. Necessidade de direcionamento pessoal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2456, 23 mar. 2010. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/14557. Acesso em: 23 abr. 2024.