A evolução dos sistemas administrativos, sua influência sobre o ordenamento jurídico e as reformas da máquina estatal

Sumário: 1. Introdução; 2. A consolidação das características da máquina administrativa brasileira; 3. Constituição da administração pública e dos serviços sociais no Brasil: a influência do patrimonialismo e da burocracia; 4. A introdução da burocracia na gestão pública brasileira. A 1ª reforma da administração pública e o Estado de bem-estar social; 5. O militarismo e a segunda reforma administrativa; 6. O processo de redemocratização. 7. O gerencialismo e a redefinição do papel do Estado: a experiência da terceira reforma administrativa brasileira; 8. Conclusão.

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1. INTRODUÇÃO

Evidencia-se o desenvolvimento da administração pública brasileira sob a influência de diferenciados sistemas administrativos, desde o patrimonialista, passando pelo burocrático e chegando ao mais recente, conhecido como gerencial. Cada qual, e nessa ordem, se associa às contingências políticas e sociais de sua época

A administração pública deve ser compreendida como a interação entre o sistema de gestão adotado pelo governo, e o conjunto de normas, processos, instituições e outras formas de conduta humana, reconhecidas nos Órgãos que funcionalizam os três poderes, e que determinam a forma de se distribuir e se exercer a autoridade política, atendendo aos interesses da coletividade.

Tem-se como um dos grandes desafios da gestão pública moderna o respeito às características próprias de cada um dos Órgãos do poder, bem com o aperfeiçoamento das atividades que cada um deles desenvolve, acompanhada da evolução dos sistemas administrativos destacados.

A intensificação do processo de globalização, apoiado pela mudança de diversos paradigmas, em especial os de ordem política, social e econômica, tem promovido o aumento da democratização na administração pública. Conceitos como o do fomento à participação dos cidadãos nos órgãos de consulta e deliberação legislativa ^[01]; da colaboração entre o público e o privado através da flexibilização das atividades administrativas do Estado; e da atuação em parceria e em prol da eficiência, têm delimitado a modificação dos princípios da gestão pública contemporânea.

Para tornar possível a introdução desses "novos" conceitos no ordenamento jurídico brasileiro, várias medidas foram sugeridas pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, terceira grande reforma da administração pública brasileira, conduzida pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado, em 1995.

Um dos objetivos destacados pelo documento reformista seria a transferência da responsabilidade estatal pela execução direta de certas atividades, para o setor público não-estatal (formado por entidades privadas que prestam serviços públicos sem fins lucrativos), através da formalização de novos instrumentos normativos, como o contrato de gestão, por exemplo, que, dentre outras características, estabelece a medição do desempenho e a responsabilização dos dirigentes das entidades prestadoras de serviços.

A partir da visão destacada, será analisada a criação de regras capazes de conduzir o fortalecimento dos mecanismos de co-participação da sociedade na prestação de variados tipos de serviços de interesse público, permitindo que seja adicionado o controle social às ações governamentais, propiciando novos rumos na execução das políticas públicas.

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2. A CONSOLIDAÇÃO DAS CARACTERÍSTICAS da máquina administrativa BRASILEIRA

Silva (2003, p. 96-97) descreve o Estado como o sujeito que ordena e regulamenta as relações sociais entre os membros de uma determinada população, sobre um determinado território, sendo que a palavra ordenação destaca a idéia de poder soberano e institucionalizado, que se propõe a alcançar uma finalidade que atenda ao interesse comum.

Autores como Paulo Bonavides (2001, p. 66) descrevem que dos vários conceitos que pretensamente estabelecem os elementos configuradores do Estado, o de Duguit é o que melhor os revela. O primeiro conceito dominante é o de ordem formal. Ele se demonstra através do domínio que um grupo mais forte e mais organizado exerce sobre outro grupo. O segundo conceito é o de ordem material. Ele se apresenta por meio da conjugação dos elementos população, povo, nação e território, regidos por um governo formado por membros da elite política, que tendem a ser recrutados junto à classe dominante. Acrescenta-se aos elementos de ordem material o ordenamento jurídico impositivo, que extravasa o aparelho do Estado e recai por toda a sociedade, tornando obrigatório o cumprimento de todas as suas normas.

Os elementos que configuram o Estado Brasileiro, em termos políticos e administrativos, se desenvolveram ao longo de três etapas distintas: a primeira se estende entre o início da operação de conquista do "Novo Mundo", dentro do projeto mercantilista europeu (empreendimento no qual se associaram a Coroa portuguesa e a Igreja Católica no final do século XV), e a chegada da família real fugitiva da invasão expansionista do Império Napoleônico, liderada pelo príncipe regente Dom João VI, no início do século XIX ^[02]. Neste período atribuiu-se ao país o nominativo "colônia".

A segunda etapa inicia-se com a chegada da família real portuguesa em janeiro de 1808, passa pela declaração da independência em 1822, quando o Brasil conquista sua capacidade de autodeterminação e finalmente adquire a qualificação de Estado, permeia todo o período monárquico avançando sobre a República, proclamada em 1889, até se encerrar com a tomada do poder central por Getúlio Vargas. A terceira etapa inicia-se com a presidência varguista e se estende até o período atual.

A primeira constituição brasileira, a "Constituição Política do Império do Brazil", foi publicada em 25 de março de 1824. A primeira parte o documento se preocupa com a descrição das características da Administração Pública Brasileira. A segunda cita as prerrogativas gerais do Poder Executivo, do Moderador, e dos Poderes Legislativo e Judicial. Depois passa a estabelecer os critérios de elaboração das leis, os critérios para sucessão do Imperador e a definir os Órgãos que comporiam a estrutura do executivo. Ao final, apresenta as disposições gerais, junto às quais define as garantias dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros. ^[03]

O artigo 1º da Constituição declarava que "o Império do Brasil é a associação política de todos os cidadãos brasileiros, que formam uma nação livre e independente que não admite, com quaisquer outros, laço de união ou federação, que se oponha à sua independência". (BRASIL, 2009a).

Após a independência, a herança colonial exploratória faz surgir um conglomerado de estruturas oligárquicas de poder espalhadas pelas províncias que formavam o País, algumas das quais se organizaram como sistemas fechados, baseados em latifúndios improdutivos, na escravidão e na regra senhorial, caracterizada pela administração política de favores aos clientes locais.

A formação política e social da época se desenvolve em torno das características gerais expressadas por cada uma das províncias, sendo que as mais desenvolvidas tomaram rumo centrípeto em direção à Capital, instalada na cidade do Rio de Janeiro. Em cada um dos territórios provincianos existia a figura do presidente, nomeado pelo Imperador. Também eram nomeados pelo Imperador os juízes de direito, delegados, o escalão geral da polícia judiciária e o promotor de justiça.

O estamento social brasileiro no período do Império contava com a presença da família real no topo, a Igreja e a aristocracia oligárquica rural numa faixa central, situados pouco acima dos cidadãos (comerciantes, profissionais liberais, funcionários públicos) e os escravos na base. A principal fonte de recursos da monarquia havia migrado da exploração aurífera para a exploração de insumos agrícolas, sobretudo a cafeicultura.

Todos os atores do estamento referido concorreram em certa medida para a bancarrota da monarquia brasileira: A Igreja, descontente com a interferência real nos assuntos religiosos; a falta de apoio dos aristocratas e das oligarquias, principalmente dos cafeicultores do Oeste Paulista, que desejavam obter maior poder político, em razão de serem os principais contribuintes de impostos; o exército que, apesar de fortalecido após a vitória na Guerra do Paraguai, não possuía grande participação no ditame dos rumos do País; e a classe média nascente, formada por funcionários públicos, profissionais liberais, comerciantes, dentre outros, que estava crescendo nos grandes centros urbanos e desejava mais liberdade e maior participação nos assuntos políticos. Identificando-se com os ideais republicanos, esta classe social passou a apoiar o fim do império, o que acabou ocorrendo em 1889.

Assumindo o poder, os partidários republicanos logo conduziram a promulgação de uma nova Constituição, no dia 24 de fevereiro de 1891, em substituição à redigida no início da monarquia. As províncias de então foram reunidas pelo laço da federação, que lhes preservava certa autonomia, e constituíram a "República dos Estados Unidos do Brasil".

Algumas características da primeira carta constitucional permaneceram na segunda. Relacionam-se à especial atenção conferida à Organização da Administração Pública e seus poderes. Merece atenção as prerrogativas conferidas ao presidente, notadamente as responsabilidades em virtude do cargo. Também foram criadas disposições acerca dos Estados, dos Municípios, e um capítulo próprio para o estabelecimento de direitos conferidos aos cidadãos. Ainda não existiam disposições de ordem social ou econômica.

A nova Constituição fez a opção pelo regime federativo, presidencialista e representativo, seguindo o modelo norte-americano, decorrente da união indissolúvel dos Estados-membros. Também previu certa descentralização dos poderes da União, que repassa aos Estados considerável autonomia na condução de seus interesses administrativos, exercidos na pessoa dos Governadores.

Tem início, no Brasil, a República dos Coronéis ^[04], situação de hegemonia das oligarquias rurais na política, em que grandes proprietários de terras, sobretudo cafeicultores, utilizavam do poder econômico e das relações sociais para dominar a máquina pública e a política.

Com suporte no coronelismo característico dos Estados da região Sudeste, a que mais se desenvolveu em aspectos sociais, econômicos e políticos, os barões do café da aristocracia rural tornaram-se precursores dos rumos da política brasileira. A preocupação dos coronéis girava em torno da ampliação do poder de mando e influência nas suas regiões de domínio, e o desenvolvimento de uma política baseada no loteamento de cargos políticos.

A política dos coronéis sustentou o que, na República Velha, ficou conhecido como a "República do Café-com-leite", famigerado acordo travado entre Minas Gerais e São Paulo, Estados que refletiam as principais referências oligárquicas e aristocráticas no Brasil. Referida disposição política perdurou até o início da década de 1930, quando os militares reassumiram o poder.

A terceira etapa de desenvolvimento institucional do estado, em que ocorre o início da construção e desenvolvimento das características da política e da administração pública brasileira de forma autônoma, desvencilhada das influências históricas aplicadas pela metrópole portuguesa, tem início após a revolução que alça Getúlio Vargas à Presidência da República dos Estados Unidos do Brasil, no dia 3 de novembro de 1930.

Com enfoque na estruturação da máquina pública iniciada no terceiro período mencionado, passa-se a analisar as características dos sistemas de administração pública patrimonialista, burocrática e gerencial, nessa ordem, sobre o desenvolvimento da administração pública brasileira, bem como a influência exercida sobre a máquina administrativa pelo estado de bem-estar social.

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3. Constituição da administração pública e dos serviços sociais no Brasil: a influência do patrimonialismo e da burocracia

Denota-se na formação do Estado brasileiro a ausência da cultura do associativismo que caracterizou, por exemplo, a formação dos Estados Unidos da América, a partir das 13 colônias. O modelo de colonização e exploração oligárquico-exportador fez com que primeiro fosse implementado o Estado, com estrutura e interesses particulares, para somente depois ser gerada a sociedade.

Durante todo o período da colonização não se fala na prestação de serviços públicos, a não ser pelos trabalhos que desenvolvia a Igreja Católica e as associações de imigrantes (Mânica, 2006). O Estado oligárquico dava pouca importância às políticas públicas de caráter social. As Santas Casas de Misericórdia, as irmandades, e alguns grupos sociais voltados para a defesa e promoção de direitos atuavam discretamente.

Durante o Reinado (1822-1889), o governo do "Império do Brazil", definitivamente constituído pelos elementos configuradores do Estado, abordados em capítulo anterior, e durante a 1ª fase da República, o governo da denominada República Velha, se caracterizaram por intervir, planejar e tentar dirigir ao máximo as questões sociais, administrativas e econômicas, de maneira a atender aos interesses particulares dos grupos que o controlavam.

A manifestação do poder preponderantemente exercido em ambas as formas de governo, apresenta-se como o sistema de dominação definida por Max Weber como "patrimonialista". Nesse modelo a máquina administrativa do Estado se constitui e passa a atuar como uma extensão do poder do monarca (ou presidente), que exerce uma administração livre, ausente de estrutura e organização legal, que se encontra permanentemente associada ao titular.

Nesse modelo administrativo os responsáveis pelo poder atuam como se a máquina pública fosse parte do seu patrimônio. Aplicam toda sorte de decisões para prestigiar sua base aliada, loteiam os cargos públicos conferindo aos servidores o status de nobreza real, numa situação que favorece o nepotismo e a corrupção nos Órgãos Públicos, controlados de acordo com as necessidades e vontades do poder soberano. A compreensão do lastro patrimonialista na vida pública brasileira apresenta-se desde a ocupação portuguesa, assumindo feições apropriadas após a instalação da família real no início do século XIX. ^[05]

Com a profusão das bases comerciais no País (em razão de contingência internacional) e a elite intelectual encorpada, o eixo de exploração das atividades econômicas passa do campo para as cidades. Os conglomerados urbanos passam a representar a extensão do domínio dos senhorios e das oligarquias.

A primeira fase republicana se desenvolve com as amarras típicas da formação social na época. Os direitos políticos, dentre eles o voto, que não era secreto e somente conferia-se aos homens livres que detinham certo nível de renda (voto censitário), associava a formação dos membros do executivo diretamente ao posicionamento social e econômico situados nas mãos da oligarquia coronelista.

Os coronéis mantinham seu poder através do chamado voto de cabresto, em que os eleitores do interior, sob a jurisdição dos primeiros, votavam nos nomes que lhes eram indicados antes das eleições. Os coronéis conduziam o processo eleitoral sem oferecer oportunidades à oposição. Desta forma, angariavam recursos para obras em seus municípios e emprego para os partidários e os correligionários.

Pelas mãos de Prudente de Morais (1894-1898) conduz-se um processo de estreitamento das relações entre a União e os Estados, governados por aristocracias regionais solidamente enraizadas no coronelismo do interior. Campos Sales (1898-1902), dá seqüência ao processo iniciado no Governo anterior, por meio da estratégia que ficou conhecida como "política dos governadores". ^[06]

A política dos governadores constituiu a base do pacto firmado entre Minas (maior colégio eleitoral, representado pelo governador Silviano Brandão) e São Paulo (maior base econômica do País) para a consolidação da República do Café-com-leite, através da qual políticos mineiros e paulistas passaram a se revezar na condução do cargo máximo da República. Com o acordo, ambos os Estados obtiveram privilégios na manutenção da indústria de exportação de gêneros agrícolas, da destinação de verbas federais para a realização de obras públicas e também na nomeação de correligionários para cargos e empregos públicos federais.

A revolução que alça Getúlio Vargas ao poder Central encerra a fase da República Velha. Inicia-se no Brasil a transição que marca o fim do Estado Oligárquico e o início do Estado Nacional-Desenvolvimentista, com apoio no aproveitamento dos princípios da administração burocrática weberiana.

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4. A introdução da burocracia na gestão pública brasileira. A 1ª reforma da administração pública e o Estado de bem-estar social

No governo Getúlio Vargas, inicia-se a estruturação da máquina administrativa brasileira, com a sistematização e a organização dos papéis do Estado em termos econômicos, políticos e sociais. Para tanto, adotou-se como principal referência o modelo burocrático weberiano. Seria necessário investir na mudança das estruturas do federalismo às avessas do café-com-leite, cujo modelo administrativo associava-se nitidamente ao patrimonialismo.

A burocracia é o tipo de administração que se caracteriza pela aplicação de uma série de métodos empenhados na reconfiguração da estrutura organizacional, pública ou privada, sendo eles: o enquadramento de regras oficiais, de normas e padrões para a formalização das relações de domínio em documento escrito, o estabelecimento de funções exercidas continuadamente com a especificação de competências e posicionamento hierárquico, o tratamento impessoal dos destinatários do produto da organização e a criação de departamentos técnicos.

Na gestão da coisa pública, Weber apurou que as dificuldades de desenvolvimento da máquina administrativa poderiam se caracterizar pelos seguintes problemas: disfuncionalidade organizativa, antidemocraticidade dos aparelhos dos partidos e dos Estados, corporativismo e incapacidade técnica dos agentes públicos.

A metodologia burocrática weberiana foi essencial para a modernização da organização administrativa do Estado no início do século XX, por preconizar a importância da ampliação da oferta de serviços públicos de forma racional, pela padronização do planejamento governamental e pelo controle sobre as externalidades produzidas pelo mercado, além do papel especial na luta contra o patrimonialismo.

A era Vargas, como ficou conhecido o primeiro governo de Getúlio, foi composta por duas fases, sendo que a primeira durou entre 1930 e 1937. Neste período foram promulgadas duas Constituições, nos anos 1934 e 1937. A segunda foi responsável por introduzir no Brasil o fascismo do Estado Novo. Citam-se como características comuns a ambas as Constituições, as referências ao desejo de construção do Estado de bem-estar social, providente das necessidades básicas da população brasileira ^[07]. Com a Constituição de 1934 o Estado brasileiro assume o seu caráter político social, e passa a se aproximar dos cidadãos. Foram inseridos no documento três títulos então inexistentes, tratando sobre a ordem econômica e social, da família, educação e cultura e da segurança nacional.

Os ramos do direito constitucional e administrativo experimentam forte ampliação de seus conteúdos devido ao crescimento da máquina estatal e do campo de incidência da burocracia administrativa. O Estado de bem-estar exige a intervenção crescente da máquina pública no desenvolvimento de diversas atividades nos campos da saúde, educação, assistência e seguridade social, cultura e lazer. O conceito de serviço público amplia-se em virtude da absorção do regime publicístico, por parte do Estado, que passa a realizar atividades antes executadas pelos particulares ^[08]. A partir da construção de uma máquina administrativa eficiente, o Estado assume o papel de promotor do desenvolvimento econômico e do bem-estar geral.

Foram previstos ao longo da Constituição disposições de cunho social. Citam-se como exemplo o artigo 16, XXVII, que definia a competência privativa da União para legislar sobre "normas de proteção e defesa da saúde". O artigo 125 previa que o Estado iria suprir o dever de educação dos pais para com os filhos, nos seguintes termos: "(...) O Estado não será estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou suprir as deficiências e lacunas da educação particular". O artigo 128 definia como dever do Estado a contribuição direta ou indireta com o estímulo da arte, da ciência e do ensino, favorecendo a livre iniciativa e a de associações ou pessoas coletivas públicas e particulares, ou fundando instituições específicas.

A partir do Estado Novo desaparece a representação popular via Congresso Nacional. Para substituir a competência do parlamento na produção das normas o governo investe na criação de órgãos técnicos, no interior do aparelho do Estado. O artigo 67, alínea "a", da Constituição Polaca, inserido na parte destinada à elaboração orçamentária, estabelece a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) ^[09]. A criação do Departamento foi regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 579, publicado no dia 30 de julho de 1938.

Trata-se da primeira reforma da Administração Pública brasileira, conduzida com o objetivo de realizar a modernização da gestão pública no Brasil através da criação de mecanismos que a estruturasse e a tornasse mais eficiente. Responsabiliza-se o departamento pela organização dos processos de gestão em nível federal mediante a simplificação e a padronização das tarefas, da aquisição racional de materiais, da revisão das estruturas e da aplicação de métodos na definição de procedimentos, conforme a teoria Burocrática de Weber e a teoria da Administração Cientifica de Taylor. ^[10]

Ao mesmo tempo em que se preocupa com o desenvolvimento burocrático-administrativo, o Estado assume postura pró-ativa para contornar os problemas sociais e econômicos, expandindo a sua intervenção para além das atividades consideradas exclusivas. Após a Primeira Guerra Mundial, torna-se comum àsConstituições além da estruturação política do Estado, a estruturação de normas com o objetivo de reconhecer a nova ordem social exigida pelos cidadãos, voltada para a proteção dos direitos humanos como direitos fundamentais, por meio da expansão das políticas sociais. Esse fenômeno ocorre sobre as constituições brasileiras da década de 1930. Trata-se do Estado de bem-estar social, ou do welfare state.

Baseia-se o modelo na forma de composição econômica em que o Estado conduz uma intervenção fortemente regulatória, prestando direitos sociais como um de seus propósitos finalísticos. A realização dos direitos sociais, segundo José Matias Pereira (2008, p. 65), necessita da presença de um Estado com infra-estrutura administrativa consolidada, que seja capaz de propiciar políticas sociais que garantam o acesso universal a um mínimo de bem-estar e segurança materiais. Para o autor, os serviços sociais que se desenvolvem como política do Estado se destinam a garantir a proteção contra a pobreza, a doença, desenvolver a educação, promover o assistencialismo, e a ampliação e universalização dos serviços públicos.

Com a reconhecida incapacidade e a falta de interesse do mercado brasileiro em distribuir a renda de forma equilibrada, o Estado ingressa nos desígnios do welfare state ^[11]. A primeira regulação da assistência social no país foi criação do Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS) em 1938, órgão que introduziu a promoção da assistência social na administração burocrática brasileira ^[12]. A primeira instituição de cunho social foi a Legião Brasileira de Assistência (LBA), sociedade civil de fins não lucrativos, criada em 1942 ^[13], que possuía o objetivo de prestar, diretamente ou mediante colaboração com outras entidades, serviços de assistência social aos combatentes brasileiros egressos da 2ª guerra mundial.

A primeira fase da República Democrática foi interrompida em 1964 com o golpe de Estado realizado pelos militares, que instaurou o regime de exceção no Brasil.

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5. O militarismo e a segunda reforma administrativa

Na vigência do "governo de exceção" ^[14], período de grande ingerência do Estado nas questões civis individuais e nas questões sociais, e ao mesmo tempo caracterizado pelo profundo distanciamento entre o centro de poder e a participação popular, o agente estatal continua ingressando de maneira desordenada e contundente na provisão de serviços secundários ao seu funcionamento (no assistencialismo, no setor habitacional, de energia, das estradas, dentre outros) ^[15].

No governo do general Costa e Silva, promove-se a segunda grande reforma da administração pública brasileira, por meio da edição do Decreto n.º 200/67, publicado no dia 25 (vinte e cinco) de fevereiro. Os objetivos do decreto, assim como aqueles propostos pelo DASP, giraram em torno de modificações na estrutura do Poder Executivo. Representou a tentativa de rompimento com a rigidez da administração burocrática, sendo atualmente considerado como a primeira tentativa de introdução dos princípios da administração gerencial no Brasil.

A proposta do decreto seria a de aumentar o dinamismo operacional da atividade administrativa pública brasileira por meio da descentralização funcional (com a criação dos Órgãos da Administração Indireta), instituindo-se como princípios a racionalidade administrativa, o planejamento da ação pública, a delegação de funções e a coordenação e controle das atividades por meio de Órgãos especiais.

A inabilitação do modelo como instrumento responsável pela modificação na administração burocrática esbarra na aproximação entre essa forma organizacional e a própria estrutura da corporação militar, na medida em que permite a coexistência de setores de eficiência e competência na administração indireta, com setores arcaicos e ineficientes da administração direta, situações que engessam a modernização da máquina.

Martins (1997, p. 22) esclarece que diversos serviços públicos típicos, como os de instalação de esgotos, começaram a ser realizados por empresas públicas. A despeito do empenho gerencial da reforma, referidas empresas não desenvolveram necessariamente práticas gerenciais para a sua organização ou para a execução de suas atividades, sendo que "em muitos casos foram adotados certamente a abordagem do custo/benefício para a alocação de investimentos". Como resultado, comunidades locais, pobres e consideradas como financeiramente pouco sólidas para produzir retornos, muitas vezes tiveram negada a implantação ou a melhoria de serviços públicos, ficando à margem da atenção do governo.

A ausência de alcance universal dos serviços públicos, sobretudo após a nova forma de intervenção estatal prevista no decreto, apresenta-se como o ponto frágil do Estado de bem-estar social no Brasil. As obras "faraônicas", a constante intervenção estatal na qualidade de agente empresário e os programas sociais, sobretudo nas áreas da habitação e educação, consumiram pesados investimentos financeiros, todos cobertos à custa de alto endividamento externo. A reforma fracassa.

Somam-se ao insucesso as crises do petróleo na década de 1970, que atacaram relevantemente os custos do Estado Social em um plano global. Os investimentos recorrentes e sem lastro de equilíbrio fiscal, aliaram-se à pesada carga tributária dispensada sobre a atividade produtiva privada, que durante o período militar saltou de 15% para 25%, inibindo a expansão do setor produtivo.

A diminuição da capacidade arrecadatória obriga o Estado a utilizar recursos das empresas públicas para socorrer o déficit orçamentário gerado pela crise econômica, uma vez que, de um lado a população exigia a manutenção dos serviços sociais básicos, enquanto de outro o Estado perdia capacidade financeira para manter o sistema social providencial.

Quatro fatores de origem socioeconômica contribuíram para que a crise do Estado fosse agravada. São eles: crise econômica mundial, iniciada na década de 1970, por conta da crise do petróleo, e que influencia diretamente na queda do padrão de crescimento baseado no financiamento externo ou estatal; crise fiscal (que traz em seu âmago a crise do modo de intervenção do Estado na economia), onde os países não mais conseguiam manter um ambiente de desenvolvimento econômico, extraindo do próprio sistema a condição de arrecadar recursos suficientes para a cobertura das obrigações financeiras do Estado; crise da governabilidade e da burocracia como forma estrutural da administração pública, onde os governos mostravam-se incapazes de controlar legitimamente os problemas econômicos e sociais de seus países; emergência da globalização e das inovações tecnológicas, alçados pelo surgimento dos novos grupos empreendedores dominantes e que fez com que profundas transformações ocorressem na economia e no setor produtivo, refletindo de forma direta no Estado.

Com o aumento do número das empresas transnacionais e dos grandes fluxos financeiros e internacionais, os Estados tiveram seus controles enfraquecidos, determinando a perda significativa do poder de definição de políticas macroeconômicas. Ao mesmo tempo em que necessita aumentar a arrecadação para cobrir os pesados custos da sua estrutura fiscal, o Estado se posta defronte ao dilema dos altos custos sociais sobre os quais alçou o setor produtivo.

A legislação existente demonstra-se influenciada pelo desenvolvimento da burocracia promovida pelas reformas administrativas, provocando distorções, notadamente de ordem trabalhista, previdenciária e tributária, que dificultam a flexibilização e o acometimento pela máquina administrativa dos princípios gerenciais. Superada a fase militar, retoma-se a república democrática no ano 1985.

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6. O processo de redemocratização

O processo de redemocratização política enfrenta um primeiro governo de transição. Tancredo Neves é eleito indiretamente, mas não chega a ser empossado em razão de seu falecimento. José Ribamar Ferreira de Araújo Costa, conhecido como José Sarney, eleito vice-presidente na chapa de Tancredo, assume a presidência em 15 de março de 1985.

O governo Sarney caracteriza-se pela consolidação democrática e pela promulgação da Constituição de 1988, considerada retrocesso burocrático administrativo em certos aspectos, por ter se baseado no formalismo, no excesso de normas, na rigidez dos procedimentos, e por ter instituído o regime jurídico único (estatutário) para contratação de novos servidores. Normas como as que disciplinam a intervenção do Estado na propriedade particular, regime estatutário do servidor público, regras sobre licitação, orçamentação e finanças, para serem modificadas, dependem em grande parte de reformas constitucionais. ^[16]

Por outro lado, a Constituição trouxe benefícios como o restabelecimento das bases legais para o exercício da democracia. Após a sua promulgação passaram a ser implementados distintos instrumentos destinados às descentralização da ação governamental nos diferentes níveis federativos, orientadas para a promoção e a garantia dos direitos dos cidadãos.

José Sarney é sucedido por Fernando Collor de Melo, primeiro presidente eleito diretamente através do voto popular na 2ª fase da república democrática brasileira. O mandato ^[17] é caracterizado pela tentativa frustrada de redução do tamanho da máquina administrativa e do número dos servidores, e pelo lançamento do Plano Brasil Novo (também conhecido por Plano Collor) ^[18], conjunto de reformas econômicas e planos para estabilização da inflação. O presidente é substituído pelo vice, Itamar Franco ^[19].

O novo presidente convocou um plebiscito em 1993 para que a população pudesse optar entre a modificação ou continuidade da forma de governo (República ou Monarquia) e do sistema de governo (presidencialismo ou parlamentarismo). Credita-se ainda a Itamar Franco o lançamento do Plano Real, destinado a combater a inflação e a estabilizar a economia, que se encontrava em níveis críticos por diversas contingências entremeadas nos governos antecessores.

O quadro a seguir sintetiza as principais características do regime político, das classes de dirigentes e do modelo administrativo adotado pelo Estado brasileiro a partir da proclamação da independência, até o período contemporâneo ^[20].

Categoria	1821-1930	1930-1985	1990...
Estado/sociedade	Patriarcal dependente	Nacional desenvolvimentista	Liberal dependente
Regime político	Oligárquico	Autoritário	Democrático
Classes dirigentes	Latifundiários e burocracia patrimonial	Empresários e burocracia pública	Agentes financeiros e rentistas
Administração	Patrimonial	Burocrática	Gerencial

Quadro 1: Classes dirigentes e modelo administrativo adotado peloEstado brasileiro no período de 1821 a 1990...

Fonte: PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Burocracia Pública e classes dominantes no Brasil. Revista de Sociologia e Política nº 28: 9-30 Jun. 2007.

O quadro identifica o início da prestação de serviços públicos por parte do Estado brasileiro juntamente com o início do nacional-desenvolvimentismo autoritário e burocrático, na década de 1930. Ao mesmo tempo em que se preocupava com o acertamento das bases do desenvolvimento da economia nacional, o Estado passou a intervir como agente empresário, destinando sua atenção para tarefas outras, de cunho social.

Com a crise financeira que se agrava a partir da década de 1980, criam-se contribuições teóricas que procedem à investigação das melhores formas de intervenção política e econômica do governo, reproduzindo conceitos que pretendem identificar as causas da ineficiência e iniqüidade dos gastos públicos, com o apontamento de soluções.

A conjugação entre os fatores da crise passa a exigir profundos cortes, a redução dos gastos com a folha de pessoal e o aumento da eficiência das ações governamentais. Torna-se necessária a condução de novo projeto reformista nas estruturas do Estado, não atrelada exclusivamente ao âmbito do Poder Executivo como ocorrera nas duas reformas anteriores, capaz de torná-lo mais ágil e flexível, tanto na dinâmica interna quanto na capacidade de adaptação às mudanças trazidas pelo novo contexto capitalista mundial.

Com o crescimento das atribuições dos governos, elevam-se a complexidade e o alcance de suas ações. A demanda por serviços se tornou cada vez mais abrangente e específica. A insuficiência econômica que caracteriza as décadas de 1970 e 80 passa a exigir uma nova forma de orientação na prestação de serviços por parte da Administração, com foco no nível de satisfação dos cidadãos, como define a Nova Administração Pública (NAP) ^[21]. Estabeleceram-se as bases para construção do Estado gerencial no Brasil, que resultaram na reforma conduzida no governo de Fernando Henrique Cardoso. ^[22]

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7. O gerencialismo e a redefinição do papel do Estado: a experiência da terceira reforma administrativa brasileira

O sistema burocrático, rígido e centralizado, demonstra-se funcional quando destinado a organizar estruturas relativamente reduzidas, como seria, por exemplo, o caso do Estado Liberal. A partir do momento em que o Estado assume orientação social e se responsabiliza por satisfazer o bem comum, ocorre significativa ampliação das suas responsabilidades nos campos político e econômico, o que faz com que o sistema administrativo burocrático entre em colapso.

Torna-se imperiosa a formatação de um novo modelo administrativo institucional, sem que rompa necessariamente com o modelo burocrático, e que seja orientado para a agilidade no atendimento das necessidades dos cidadãos, pelo aumento da eficiência governamental, pela reengenharia da máquina administrativa, pelo corte dos gastos com o pagamento de pessoal e pela geração da capacidade de destinação dos fluxos financeiros e comerciais. São todos conceitos típicos que identificam a administração gerencial e que submetem o Estado à modificação profunda de sua estrutura organizacional. ^[23]

Luiz Carlos Bresser Pereira, no artigo: "Do Estado Patrimonial ao Gerencial", situa o contexto político, econômico e social brasileiro no período da transição entre o regime militar e o retorno do presidencialismo democrático, como ponto nodal para introdução do gerencialismo no Brasil. Veja-se:

Com a abertura democrática era natural que a burocracia estatal se retraísse politicamente. Estava, entretanto, aberto o espaço para a afirmação de sua tradicional aliada, a burguesia industrial. Esta, entretanto, embora tivesse tido um papel decisivo na abertura democrática, fracassou em assumir a liderança política do país. Ao invés de perceber que estava na hora de abrir a economia para torná-la mais competitiva, e de reformar o Estado para reconstruí-lo, insistiu em lutar contra a abertura comercial e em defender o estabelecimento de uma indefinida política industrial, com isto se enfraquecendo politicamente.

(...)

Com o fim do autoritarismo e o fracasso da burguesia industrial em liderar politicamente o país, a Sociedade Capitalista Industrial e o Estado Burocrático-Industrial desaparecem. (...) Ao mesmo tempo, o problema da competição internacional entre as nações torna-se cada vez mais premente, obrigando as organizações privadas e as públicas a se tornarem mais eficientes. Estava aberto o caminho para a reforma gerencial da administração pública visando reconstruir o Estado nos quadros de uma política democrática e de uma economia globalizada, mas que precisava de um Estado forte para não se submeter à ideologia globalista. (BRESSER PEREIRA, 2001, p. 223).

Ainda segundo Bresser Pereira, a introdução do gerencialismo decorre do recondicionamento em escala mundial dos princípios da gestão democrática participativa e da eficiência na utilização dos recursos públicos para o atendimento às demandas dos cidadãos.

Para atingir o aumento da eficiência, a forma administrativa desenhada pelo modelo gerencial se baseia no deslocamento da ação governamental, centralizada em torno do controle da gestão conduzida por órgãos técnicos, para a descentralização e a transferência de responsabilidades, inclusive pela condução da gestão financeira e orçamentária, para novas instituições legais e organizacionais, assumindo o Ente público e sua burocracia profissional a postura de promotores do desenvolvimento social.

Sob o cenário apontado foi concebido durante o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, considerado a terceira grande reforma da administração pública brasileira. O principal objetivo do Plano seria a retomada da capacidade de governança pública, fundamentada na revisão do sistema jurídico/legal e das formas de propriedade do Estado.

No documento define-se a mudança da cultura burocrática para a cultura gerencial, com a promoção de um novo modelo de Estado, que motiva a participação da sociedade civil na gestão pública, que reconhece o potencial do servidor e de sua importância no processo produtivo e que busca efetivar a construção de um ambiente de igualdade e de oportunidades entre os cidadãos.

A proposta da nova gestão pública brasileira focaliza a terceirização de vasta sorte de serviços antes executados diretamente pelo Estado, para a sociedade civil (adotando como critério a natureza da competitividade inerente à mesma) e o incentivo ao desenvolvimento das agências autônomas (as reguladoras e as executivas) atribuindo-lhes a qualidade de autarquias em regime especial responsáveis pela fiscalização, regulamentação e controle, tanto das atividades trespassadas para o mercado quanto pelas que seriam realizadas pelo próprio Estado, em caráter exclusivo.

Imagina-se, ainda, a configuração do terceiro setor no Brasil, em que novas entidades públicas não-estatais, como as Organizações Sociais, OS’s, receberiam a incumbência da realização de certos serviços de interesse público oferecidos pelo Estado, que, porém, não são realizados em caráter exclusivo pelo mesmo, deflagrando fenômeno mundial ^[24].

Para tanto, investe o projeto de reforma no chamado "Programa Nacional de Publicização". Referido projeto origina a edição da Lei Federal nº 9.637/98, em 25/05/1998, que cria as Organizações Sociais. Nos termos do art. 1º da referida lei, serão atividades desenvolvidas pelas OS’s, aquelas "(...) dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde (...)".

Consideram-se serviços públicos sociais todos os que correspondam a atividades pertinentes ao art. 6º e ao título VIII da Constituição da República de 1988, de prestação obrigatória, não sendo, porém, de titularidade exclusiva do Estado, valendo dizer que poderão ser ofertadas também, em caráter complementar, pelo setor privado.

A rigor, os administrativistas contemporâneos aludem aos critérios (ou modalidades) subjetivos, materiais e formais para configuração dos serviços de interesse público a serem prestados pelo Estado, relacionando-os ora ao conjunto de órgãos e entidades que desempenham atividade administrativa, ora referindo-os a uma determinada coleção de atividades ^[25], destinadas à realização de obras públicas, ao fomento e à intervenção no domínio econômico.

A atividade de fomento envolve auxílios financeiros ou subvenções, favores fiscais e financiamentos. Através dessa modalidade o Estado concede benefícios aos administrados para que atuem em determinada área de interesse da Administração Pública. O objetivo da participação da sociedade na provisão de serviços seria o de substituir e corrigir o capitalismo centralizador para garantir a reprodução dos diversos sistemas sociais, de maneira a ampliar o acesso e a prestação dos serviços ao público.

José Matias Pereira, ao citar as características da reforma e modernização estatais, identificadoras do estágio de superação do Estado de bem-estar social burocrático, menciona a existência de duas vertentes, sendo a própria do gerencialismo e a do modelo democrático-parcitipativo ^[26]. O primeiro modelo se caracteriza pela importação de elementos da administração privada pela administração pública. O enfoque do segundo modelo passa a ser o "aumento do controle social pelo processo de democratização das relações Estado-sociedade e o aumento da participação da sociedade civil e da população na gestão pública" (PEREIRA, 2008, p. 117).

As características do regime-jurídico administrativo brasileiro apontam para a existência de bases solidamente fixadas em princípios construídos a partir da experiência da gestão burocrática. A impessoalidade das normas do regime-jurídico burocrático acaba por refletir na construção de um padrão prescritivo de relações, sem criar espaço para a informalidade e o desenvolvimento de noções mais flexíveis de gerenciamento.

O modelo administrativo gerencial busca contornar a rigidez típica do modelo weberiano ao propor a concepção de novos instrumentos legais que favoreçam a contratualização de resultados e formalização de parcerias entre o Poder Público e entes governamentais e, também entre o Poder Público e organismos sociais.

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8. CONCLUSÃO

A dicotomia "público-privado" sempre norteou a evolução da administração pública brasileira. É o que deflui da análise do desenvolvimento dos três modelos administrativos mencionados. O patrimonialismo e a burocracia se diferenciam do gerencialimo, sobretudo no enfoque democrático que permeia o último, tendo em vista que este carreia como um dos seus pilares a efetivação do poder atribuído à população, que passa a ser um médium de referência no desenvolvimento das políticas públicas.

A partir da edição das reformas administrativas, denota-se a ênfase que se aplica à importação de elementos da administração privada pela administração pública, tornando-se inevitável o aumento da participação popular, inclusive, no processo de formação do ordenamento jurídico.

A aproximação é propalada por meio de um novo desenho organizacional, onde novas instituições sociais surgem, com o propósito de desenvolver atividades de interesse público, sob coordenação privada, com o objetivo de amenizar a interferência e a responsabilidade do Estado, historicamente construídas sob a influência do modelo burocrático.

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REFERÊNCIAS

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FAORO, Raymundo. Os donos do poder: Formação do patronato brasileiro, 3. ed. Revista, 2001.

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WEBER. Max. Burocracia. In: GERTH, H.H.; MILLES, C. Wright. Max Weber: ensaios de sociologia contemporânea. 2. ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1971.

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Notas

1. Nesse sentido, dispõe o art. 48. da Lei de Responsabilidade Fiscal: São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;

2. Portugal sempre se valeu da extração de riquezas na colônia brasileira para manter relações comerciais com a Inglaterra absolutista, regime considerado inapropriado pelo império Napoleônico, que durante sua expansão, voltou-se contra vários países absolutistas europeus, dentre eles a própria Inglaterra. Em virtude do isolamento insular, as tropas de Napoleão não conseguiram impor a "razão francesa" sobre os ingleses, o que culminou com a decretação, pela França, do bloqueio continental contra a ilha. Como a economia portuguesa dependia há muito do respaldo inglês, Portugal relutava em aderir ao bloqueio declarado por Napoleão. Sem chances, não restou outra solução à coroa portuguesa a não ser transferir-se para o Brasil.
3. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao24.htm>. Acesso em 27/12/2009.
4. Nas palavras de Silva (2003, p. 80): "O poder dos governadores (...) sustenta-se no coronelismo, fenômeno em que se transmudaram a fragmentação e a disseminação do poder durante a colônia, contido no Império pelo Poder Moderador. O fenômeno do coronelismo tem suas próprias leis e funciona na base da coerção da força e da lei oral, bem como de favores e obrigações. Esta interdependência é fundamental: o coronel é aquele que protege, socorre, homizia e sustenta materialmente os seus agregados, por sua vez, exige deles a vida, a obediência e a fidelidade. É por isso que o coronelismo significa força política e força militar".
5. O símbolo maior do início da intervenção patrimonialista no Brasil, após a ocupação propriamente dita, foi a divisão do território brasileiro nas 15 capitanias, sobre as quais se construíram sistemas vinculados aos interesses da Metrópole. A incidência econômica mais incisiva desse tipo de administração foi a estrutura confiscatória montada em razão da exploração das atividades agrícolas, auríferas e minerarias. No aspecto político, as incursões mais evidentes giraram em torno criação e repartição dos cargos públicos e administrativos.
6. Política que significou, na prática, que o governo central deveria respeitar as decisões dos partidos que mantinham o poder em cada Estado, desde que estes elegessem bancadas no Congresso absolutamente fiéis ao Presidente da República. O esquema funcionava da seguinte maneira: - o coronel mantinha através do voto de cabresto, o controle sobre os votos em sua base eleitoral e apoiava o político estadual indicado pelo governo central. Em troca obtinha favores políticos como a concessão de cargos públicos federais. Os políticos do Estado retribuíam com apoio aos políticos da União e estes faziam as mais diversas concessões aos Estados.
7. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 16 DE JULHO DE 1934). Nós, os representantes do povo brasileiro, pondo a nossa confiança em Deus, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para organizar um regime democrático, que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social e econômico, decretamos e promulgamos a seguinte.

CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 10 DE NOVEMBRO DE 1937). Resolve assegurar à Nação a sua unidade, o respeito à sua honra e à sua independência, e ao povo brasileiro, sob um regime de paz política e social, as condições necessárias à sua segurança, ao seu bem-estar e à sua prosperidade, decretando a seguinte Constituição, que se cumprirá desde hoje em todo o País (negritado).

8. Situa Maria Sylvia di Pietro (2009, p. 21) que: "a partir da Constituição de 1934, o Direito Administrativo experimentou grande evolução, em decorrência da própria previsão constitucional de extensão da atividade do Estado nos âmbitos social e econômico. Instituiu-se, inclusive, um Tribunal de Direito Administrativo na esfera federal. Ao contrário da Constituição de 1891, de feição nitidamente liberal e individualista, a de 1934, que se seguiu ao movimento revolucionário de 1930, assume caráter socializante, marcado pela intervenção crescente na ordem social. O Estado deixa a sua posição de guardião da ordem pública e passa a atuar no campo da saúde, higiene, educação, economia, assistência e previdência social. Como conseqüência, cresce a máquina estatal, pela criação de novas pessoas jurídicas públicas e, paralelamente, aumenta o quadro de funcionários públicos necessários para o atendimento das novas tarefas assumidas pelo Estado".
9. O art. 67 previa, ipsis litteris: "Haverá junto à Presidência da República, organizado por decreto do Presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes atribuições: a) o estudo pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e agrupamento, dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os outros e com o público".
10. Os três artigos iniciais do Decreto-Lei remetem às principais características do novo Órgão Federal, in verbis: "Art. 1º Fica criado, junto à Presidência da República, o Departamento Administrativo do Serviço Público (D. A. S. P.) diretamente subordinado ao Presidente da República".

"Art. 2º Compete ao D.A.S.P.: b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos Deputados; c) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções, a execução orçamentária; d) selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das Secretarias da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal e os do magistério e da magistratura; e) promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civís da União; f) estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos serviços públicos; g) auxiliar o Presidente da República no exame dos projetos de lei submetidos a sanção; h) inspecionar os serviços públicos. i) apresentar anualmente ao Presidente da República relatório pormenorizado dos trabalhos realizados e em andamento".

"Art. 3º. O D.A.S.P. será constituído das seguintes Divisões: Divisão de Organização e Coordenação (D. C.) Divisão do Funcionário Público (D. F.); Divisão do Extranumerário (D. E.); Divisão de Seleção e Aperfeiçoamento (D. S.); Divisão do Material (D. N.)".

11. Segundo Pereira (2008, p. 47): "Não existe um consenso sobre o modelo de sistema de proteção social construído no Brasil ao longo da segunda metade do século XX. Para Draibe, o modelo adotado é do tipo conservador-corporativo, para Viana, neocorporativista e americanizado". Outros, como o próprio Matias Pereira descreve, consideram que: "mesmo contando com um sistema de proteção social amplo, o Brasil nunca teve um Estado de Bem-Estar nos moldes universalistas, como os existentes em grande parcela dos países europeus".
12. Instituído pelo decreto-lei nº 525, segundo Mestriner (2001, p. 57-58): "O Conselho é criado como um dos órgãos de cooperação do Ministério da Educação e Saúde, passando a funcionar em uma de suas dependências, sendo formado por figuras ilustres da sociedade cultural e filantrópica e substituindo o governante na decisão quanto a quais organizações auxiliar. Transita pois, nessa decisão, o gesto benemérito do governante por uma racionalidade nova, que não chega a ser tipicamente estatal, visto que atribui ao Conselho certa autonomia. Dessa forma, é nesse momento que se selam as relações entre o Estado e segmentos da elite, que vão avaliar o mérito do Estado em conceder auxílios e subvenções (auxilio financeiro) a organizações da sociedade civil destinadas ao amparo social. O conceito de amparo social neste momento é tido como uma concepção de assistência social, porém identificado com benemerência".
13. Através do Ato do Governo Federal nº 6.013.
14. Regime militar que durou entre 15/04/1964 e 08/05/1985. Durante este período, governaram o Brasil: Castelo Branco, Costa e Silva, Garrastazu Médici e João Figueiredo.
15. Citam-se como exemplo a criação do IBRA, o Estatuto da Terra, a Embratur e o INPS, durante o governo do General Castelo Branco (1964/1967), as ’’obras faraônicas’’ do governo Médici (1969/1973), a Transamazônica, a ponte Rio-Niterói, a Itaipu Binacional, o Banco Nacional de Habitação, a Eletrobrás e a Embratel, dentre outras.
16. Consoante Maria Sylvia di Pietro (2009, p. 25), "dois são os efeitos das reformas constitucionais para modificação do direito positivo: sendo o primeiro lícito, pois as reformas recebem direcionamento de realização por meio de instrumentos que a própria Constituição prevê; e o segundo perverso, pois há expediente de produção normativa feito ao arrepio da Constituição, como atos normativos regulamentares editados pelo poder Executivo, sem coberta legal".
17. Governou entre 15/03/1990 e 29/12/1992.
18. O plano Collor combinou liberação fiscal e financeira com medidas radicais para estabilização da inflação, como o confisco do crédito da poupança. As principais medidas de estabilização da inflação foram acompanhadas de programas de reforma do comércio externo, da Política Industrial e do Comércio Exterior, e um programa de privatização intitulado Programa Nacional de Desestatização (PND), desviado para cobertura do rombo fiscal consolidado que tornava inviável os investimentos de base.
19. Governou entre 29/12/1992 e 01/01/1995.
20. No século XIX, a sociedade é essencialmente "patriarcal" e "mercantil", porque é dominada pelo latifúndio agro-exportador e pelos comerciantes locais, que não incorporam ainda as idéias de progresso técnico e produtividade, enquanto o Estado conta com a participação importante de uma burocracia patrimonial. A primeira forma histórica de Estado, o Estado patriarcal-oligárquico, é patriarcal no plano das relações sociais e econômicas internas e é mercantil no plano das relações econômicas externas. A partir dos anos 1930, quando começa a Revolução Industrial brasileira, a sociedade passa a ser "industrial", porque, agora, os empresários industriais tornam-se dominantes, enquanto o Estado torna-se "nacional-desenvolvimentista", porque está envolvido em uma bem-sucedida estratégia nacional de desenvolvimento. (...). Os anos 1980 são de crise e de transição, são o momento em que o país atravessará a pior crise econômica de sua história – uma crise da dívida externa e da alta inflação inercial – que merece o nome de Grande crise dos Anos 1980. Esta crise facilitará a transição democrática, mas, em compensação, debilitará a nação e a tornará novamente dependente. Surge, então, a forma de Estado ainda hoje dominante no Brasil: o Estado liberal-dependente.
21. De acordo com Pereira (2008, p. 103), citando Boston, a Nova Administração Pública é definida como o conjunto de regras centradas na separação entre os Órgãos responsáveis pela elaboração de políticas, dos Órgãos responsáveis pela sua execução. Segundo o autor: "A formulação de políticas passa a ser entendida como a definição de objetivos e missão da organização, da meta de desempenho e dos indicadores de avaliação".
22. Governou entre 01/01/1995 e 01/01/2002.
23. Segundo Abrúcio (1997, p. 25): "- O managerialism substituiria o modelo weberiano (...) com o nítido objetivo de acoplar, dentro de um processo de defesa da modernização do setor público, conceitos a como busca contínua da qualidade, descentralização e avaliação dos serviços públicos pelos consumidores/cidadãos, (...) para diminuir os gastos numa era de escassez e aumentar a eficiência estatal".
24. Conforme Di Pietro (2009, p. 32), no seio da União Européia adotam-se como postulados da ordem econômica a liberdade de iniciativa e a livre concorrência, donde decorreria a idéia de que a intervenção do Estado como prestador de serviços públicos contraria a idéia da livre iniciativa e da livre concorrência. A conseqüência foi a privatização de serviços estatais e a privatização dos serviços públicos cujas atividades sejam consideradas de natureza privada.
25. Um critério bastante apregoado diz respeito à essencialidade e legalidade da prestação do serviço. Para os defensores do essencialismo, sempre que uma atividade possa ser considerada imprescindível à satisfação das necessidades existenciais básicas do grupo social, das demandas inafastáveis da coletividade, que digam com a sua própria sobrevivência, essa atividade deve ser considerada um serviço público. Os formalistas entendem ser impossível identificar um núcleo essencial irredutível, concernente à relevância social da atividade, que forcosamente acarretasse a sua classificação como serviço público. Para eles, somente se considera um serviço público a prestado pelo Estado quando a prestação configure uma utilidade ou comodidade para a população em geral.
26. O mesmo autor, ao citar Klaus Frey (p. 116), esclarece as características que identificam ambos os modelos, sendo elas: I – Modelo gerencial da nova Administração Pública. Trata-se do enfoque denominado "social democracia de cunho neoliberal", que enfatiza a necessidade de redução do tamanho do Estado e da modernização gerencial do setor público e que, pelo menos na prática da política brasileira, adotou fortes traços do neoliberalismo, sobretudo no tocante à política econômico-financeira; II – Modelo democrático-participativo. O enfoque denominado democrático-participativo busca estimular a organização da sociedade civil e promover a reestruturação dos mecanismos de decisão, em favor de maior envolvimento da população no controle social da Administração Pública e na definição e realização de políticas públicas.