Inexigibilidade de licitação e o credenciamento de serviços

INTRODUÇÃO

O Credenciamento é uma forma de contratação direta adotada pela Administração Pública, e possui como fundamento o caput do art. 25 da Lei 8.666/93, Lei de âmbito nacional, que prevê a possibilidade de contratação sem licitação prévia, nos casos em que exista inviabilidade de competição.

No caso, a inviabilidade de competição ocorre em face da necessidade da Administração contratar com o máximo possível de particulares, ou seja, tendo em vista que todos os possíveis interessados poderão ser contratados, não há que se falar em competição para a escolha da melhor proposta através de procedimento licitatório.

Entretanto, como o credenciamento não possui previsão expressa em nenhum dispositivo da Lei 8.666/93, decorrendo de uma interpretação doutrinária e jurisprudencial do permissivo contido no caput do art. 25 da Lei, torna-se importante analisar as vantagens deste procedimento, quais os objetos comportam o Credenciamento, as cautelas que devem ser tomadas na elaboração do Regulamento do credenciamento, o procedimento a ser observado pela Administração durante esta forma de contratação, entre outros aspectos.

Através de um amplo estudo da doutrina e jurisprudência existente sobre o assunto, buscar-se-á analisar as principais características do Credenciamento, assim como o melhor procedimento a ser adotado para a utilização desse instituto.

Igualmente, analisar-se-á a pouca legislação existente sobre o assunto, dando-se especial atenção à Lei Baiana de licitações e contratos, Lei Estadual nº 9.433, de 1º de março de 2005, à Lei Goiana de licitações, Lei Estadual nº 16.920, de 08 de fevereiro de 2010, a Lei de Licitações do Estado do Paraná, Lei nº 15.608/2007, assim como o Decreto 4.507/2009, que institui o Regulamento do Credenciamento no Estado do Paraná.

No primeiro capítulo analisam-se os aspectos gerais sobre as licitações da Administração Pública, assim como as exceções legalmente previstas pela lei a este dever de licitar: dispensada, dispensa e inexigibilidade de licitação.

Inicia-se o estudo com uma breve análise da competência para legislar sobre licitações e contratos, para justificar a possibilidade de existirem normas Estaduais a regulamentarem o instituto do Credenciamento de forma expressa, apesar da Lei Federal 8.666/93 não disciplinar o assunto.

E isso ocorre porque, segundo a Constituição Federal, a competência para editar normas gerais sobre licitações e contratos cabe privativamente à União, sendo que estas normas serão de observância obrigatória para todos os entes federativos, de todas as esferas de governo, podendo estes apenas produzir regras suplementares, e apenas naquilo que não contrariar as disposições da Lei Federal de Licitações.

Assim, pode existir regulamentação nas normas estaduais que não constam da Lei Federal, desde que estas não contrariem os princípios orientadores e as regras gerais impostas na lei editada pela União, como é o caso do "Credenciamento", que não possui previsão expressa na Lei 8.666/93, mas encontra-se conceituado e regulamentado em todas as leis estaduais já editadas.

Outrossim, será feita uma breve análise sobre o dever de licitar da Administração Pública, visto ser esta vinculada, por força de determinação Constitucional (art. 37, XXI) e legal (Lei 8.666/93) ao dever de licitar previamente suas contratações, exceto nos casos previstos pela Lei, imposição esta que decorre do fato da Administração realizar suas compras com verbas públicas, ou seja, verbas provenientes de contribuições arrecadadas de forma compulsória da população.

Discorre-se especialmente no primeiro capítulo sobre a hipótese de Inexigibilidade de licitação, visto ser esta a fundamentação legal do Sistema de Credenciamento, objeto de estudo deste trabalho.

Como será explicado, a inexigibilidade decorre da inviabilidade de competição, em face da ausência de alguns dos pressupostos que autorizariam a instauração da licitação. Tal inviabilidade deriva da falta de pluralidade de sujeitos em condições de contratar ou da impossibilidade de se compararem bens heterogêneos, pois, nesse caso, não há como estabelecer critérios objetivos de julgamento.

Em casos de inexigibilidade, ainda que a Administração quisesse realizar uma competição entre os particulares, não teria como, em face da total ausência de concorrentes. E, em não havendo disputa, não há como falar-se em licitação.

Analisados estes aspectos, busca o segundo capítulo explicar o Credenciamento de serviços de forma específica, definindo seu conceito legal e doutrinário, seu fundamento legal de existência, seu objetivo e aplicabilidade.

Explicar-se-á que o Credenciamento é uma forma de contratação direta adotada pela Administração Pública, que possui como fundamento a inviabilidade de competição, prevista no caput do art. 25 da Lei 8.666/93.

A inviabilidade, no presente caso, resulta da possibilidade de contratação de todos os interessados do ramo do objeto pretendido, e que atendam às condições mínimas estabelecidas no regulamento. Ou seja, não há possibilidade de competição, pois todos podem ser contratados pela Administração.

Ainda, se verá que entende a maioria da doutrina que o credenciamento deve ser adotado apenas para fins de prestação de serviços, sendo, portanto, vedada a sua utilização para fornecimento.

Quanto à finalidade do credenciamento, será explicado que o que justifica a existência do credenciamento é o interesse público de obter o maior número possível de particulares realizando a prestação, tendo em vista que a necessidade da Administração não restará atendida com a contratação de apenas um particular ou de um numero limitado destes.

E, uma vez realizado esse estudo, o terceiro capítulo pretende delimitar um procedimento para a efetivação do Credenciamento de serviços, explicando como deve atuar o agente público durante a fase interna do processo, quais os requisitos essenciais específicos desta forma de contratação, quais as cláusulas essências do Regulamento do Credenciamento e como efetivar a contratação propriamente dita.

Inicia este capítulo explicando que a fase interna da contratação ocorre exclusivamente no âmbito interno do órgão contratante, cabendo à Administração, nesta etapa, identificar suas necessidades para assegurar um melhor planejamento de suas contratações ao longo do exercício orçamentário.

Depois, explicam-se os requisitos essenciais do Credenciamento, como, por exemplo, a necessidade de possibilitar-se o acesso permanente a qualquer interessado que preencha as exigências mínimas estabelecidas; a convocação por meio de Diários Oficiais ou meios de comunicação de grande circulação, inclusive meios eletrônicos; a fixação de uma tabela de preços; a elaboração do Regulamento do Credenciamento.

Em face da importância do Regulamento do credenciamento, visto que cabe a este determinar os requisitos mínimos a serem cumpridos pelos interessados em contratar com a Administração, tem-se que este será analisado em tópico próprio, onde constarão todas as cláusulas essenciais mínimas a serem definidas neste documento.

Posteriormente falar-se-á da fase da contratação, pois uma vez realizado o Credenciamento, a Administração deverá formalizar a contratação daqueles efetivamente credenciados no Sistema, por inexigibilidade de licitação, publicando, portanto, o ato de inexigibilidade de licitação na imprensa oficial, nos termos do art. 26 da Lei 8.666/93.

Em suma, como será analisado no presente trabalho, observa-se que o Sistema de Credenciamento é uma nova e importante forma de contratação por parte da Administração Pública, mas que deve ser utilizada com cautela, em face da exclusão do procedimento licitatório prévio à contratação, cabendo ao ente público atuar sempre com legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, isonomia, probidade administrativa.

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1. Aspectos gerais sobre licitação e contratação direta

1.1.Competência para legislar sobre licitações

José Afonso da Silva define competência como "a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões" [01].

E, o que define a repartição de competências entre os entes da Federação é a predominância de interesse do ente em determinado assunto, que pode ser classificado da seguinte forma [02]:

Ente federativo	Interesse
União	Geral
Estados-membros	Regional
Municípios	Local
Distrito Federal	Regional + Local

Cabe destacar que a competência dos entes da Federação para legislar sobre determinadas matérias pode ser de várias espécies, sendo que o autor acima citado classifica as competências, quanto à sua extensão, nos seguintes termos:

a)exclusiva, quando a competência é atribuída a uma entidade com exclusão das demais, (art. 21 da CR/88 );

b)privativa, quando enumerada como própria de uma entidade, com possibilidade de delegação (art. 22, parágrafo único da CR/88) e de competência suplementar (art. 24 e §§ da CR/88);

c)comum, cumulativa ou paralela, implicando na possibilidade de que os entes federados legislem ou pratiquem certos atos, juntamente e em pé de igualdade com outros, sem excluir a competência de outro ente (art. 23 da CR/88);

d)concorrente, que compreende dois subelementos:

a.possibilidade de disposição sobre o mesmo assunto ou matéria por mais de uma entidade federativa;

b.primazia da União no que tange à fixação de normas gerais (art. 24 e §§);

e)suplementar, correlata da competência concorrente, significa o poder de formular normas que desdobrem o conteúdo de princípios ou normas gerais ou que supram a ausência ou omissão destas (art. 24, §§ 1º a 4º) [03].

Dito isso, observa-se que nos termos do art. 22, inciso XXVII da Constituição Federal, é de competência privativa da União legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, prevendo o dispositivo in verbis:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

...

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; (grifamos).

Ainda, determina a Constituição Federal que poderão os Estados legislarem suplementarmente sobre determinadas matérias (no caso, licitações e contratos), conforme § 2º do art. 24 da Constituição:

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

Assim, a competência para editar normas gerais sobre licitações e contratos cabe privativamente à União, sendo que estas normas serão de observância obrigatória para todos os entes federativos, de todas as esferas de governo, podendo estes apenas produzir regras suplementares, e apenas naquilo que não contrariar as disposições da Lei Federal de Licitações.

As regras previstas na Lei 8.666/93, portanto, podem ser complementadas naquilo em que houver omissão legislativa.

Isto porque é a Lei 8.666/93 "a lei de normas gerais a que alude o art. 22, XXVII, da Constituição, cogente sua observância pelos órgãos subordinados e entidades vinculadas de qualquer dos Poderes constituídos dos entes públicos políticos integrantes da Federação (União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios)" [04].

Como ensina Alice Gonzáles BORGES, "são normas gerais aquelas que, por alguma razão, convém ao interesse público sejam tratadas por igual, entre todas as ordens da Federação, para que sejam devidamente instrumentalizados e viabilizados os princípios constitucionais com que têm pertinência" [05]

A Lei 8.666/93 é, assim, denominada "geral", em virtude de veicular os princípios, os fundamentos, as diretrizes e os critérios básicos que servirão de alicerce para as demais normas que disciplinarem a matéria.

E os Estados da Federação podem editar suas próprias leis de licitação, a exemplo do que já fizeram a Bahia, o Paraná e recentemente Goiás, sendo que estas normas não podem contrariar as diretrizes e princípios impostos pela Lei Federal de licitações.

Pode existir regulamentação nas normas estaduais que não constam da Lei Federal, desde que estas não contrariem os princípios orientadores e as regras gerais impostas na lei editada pela União.

Este é o caso do "Credenciamento", objeto do presente estudo, que não possui previsão expressa na Lei 8.666/93, mas encontra-se conceituado e regulamentado em todas as leis estaduais acima citadas.

1.2. Administração pública e o dever de licitar

O art. 37, XXI da Constituição Federal determina que:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

...

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (grifou-se)

A Lei que regulamenta este dispositivo é a Lei 8.666/93, que veio para instituir normas gerais para as licitações e contratos da Administração Pública, e que repete em seu art. 2º a obrigatoriedade do procedimento licitatório prévio às compras públicas, nos seguintes termos:

Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.

Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada. (grifou-se)

Desta feita, tem-se que a Administração Pública é vinculada, por força de determinação Constitucional (art. 37, XXI) e legal (Lei 8.666/93) ao dever de licitar previamente suas contratações, exceto nos casos previstos pela Lei, imposição esta que decorre do fato da Administração realizar suas compras com verbas públicas, ou seja, verbas provenientes de contribuições arrecadadas de forma compulsória da população.

Como o dinheiro utilizado nas contratações públicas não deriva do ente administrativo, e sim do povo, que sustenta a máquina administrativa, deverá ser utilizado da melhor forma possível, com economicidade, moralidade e isonomia.

Neste sentido é a previsão do art. 3º da Lei 8.666/93, que prevê serem objetivos da licitação "garantir a observância do princípio constitucional da isonomia" e "selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração".

Em razão disto é que os casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação devem ser considerados como excepcionais, cabendo aplicá-los apenas nos casos em que efetivamente seja inviável a competição entre particulares ou que esta não seja recomendável, nos termos da Lei.

Dito isso, importa responder o seguinte questionamento: o que é "licitação"?

A licitação pode ser conceituada como um procedimento administrativo formal, que tem por objetivos "garantir a observância do princípio constitucional da isonomia" e "selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração" (art. 3º, Lei 8.666/93), nos termos das condições fixadas no instrumento convocatório.

Por óbvio, existem vários conceitos doutrinários do que seja a licitação, sendo que para Celso Antônio Bandeira de Mello esse instituto é:

O procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras e serviços, outorgar concessões, permissões de obra, serviço ou de uso exclusivo de bem público, segundo condições por ela estipuladas previamente, convoca interessados na apresentação de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em função de parâmetros antecipadamente estabelecidos e divulgados. [06]

Hely Lopes Meirelles, por seu turno, explica o conceito e a finalidade da licitação nos seguintes termos:

Licitação, é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Com procedimento, desenvolve-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração, o que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos [07].

Já Odete Medauar entende que:

Licitação, no ordenamento brasileiro, é processo administrativo em que a sucessão de fases e atos leva à indicação de quem vai celebrar contrato com a Administração. Visa, portanto, a selecionar quem vai contratar com a Administração, por oferecer proposta mais vantajosa ao interesse público. A decisão final do processo licitatório aponta o futuro contratado [08].

Em suma, pode-se concluir que o procedimento licitatório destina-se ao alcance de dois objetivos básicos: (a) a seleção da proposta mais vantajosa ao interesse público, em face do dever da Administração de aplicar da melhor maneira possível os recursos que administra e (b) assegurar igualdade de condições a todos os interessados no objeto licitado, uma vez que não possui liberdade de contratação.

E como orienta o Tribunal de Contas da União:

As normas que disciplinam as licitações públicas devem ser interpretadas em favor da ampliação da disputa entre os interessados, desde que informadas no edital e não comprometam o interesse da administração, o princípio da isonomia, a finalidade e a segurança da contratação.

De acordo com essa Lei, a celebração de contratos com terceiros na Administração Pública deve ser necessariamente precedida de licitação, ressalvadas as hipóteses de dispensa e de inexigibilidade de licitação [09].

Assim, para que possam ser atingidos os objetivos primordiais da licitação, deve a Administração respeitar todos os princípios orientadores da atividade pública, em especial a ampliação da disputa, a isonomia, a finalidade e a segurança da contratação.

1.3 Exceções previstas pela Lei

Como citado, o art. 37, inciso XXI da Constituição Federal prevê expressamente que "ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação", sendo no mesmo sentido a previsão do art. 2º da Lei 8.666/93.

Assim, como se observa, a Constituição Federal autoriza ao legislador infraconstitucional prever, em lei específica, casos em que a licitação poderá ser dispensada ou inexigível, ou seja, casos em que a contratação poderá ser feita diretamente pela Administração.

Explica o Tribunal de Contas da União, em sua Apostila sobre Licitações e Contratos que:

Contratação direta é a contratação realizada sem licitação, em situações excepcionais, expressamente previstas em lei.

A contratação se dá por meio de dispensa – licitação dispensada ou licitação dispensável - ou por inexigibilidade de licitação.

O administrador deve ser cauteloso ao decidir-se pela contratação direta, pois a Lei de Licitações considera ilícito penal dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses descritas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes [10].

Portanto, a contratação direta só será admitida nos casos previstos na Lei 8.666/93, em atenção ao princípio da legalidade, visto que "a dispensa não pode ser feita por mero e puro ato administrativo, exigindo sempre a existência e menção de determinado e específico dispositivo legal como seu fundamento de realidade" [11].

Tanto é assim que a própria Lei Geral de Licitações e Contratos prevê como crime "Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade" (art. 89 da Lei 8.666/93).

Jessé Torres Pereira Junior resume com precisão as hipóteses em que há exceção ao dever geral de licitar, explicando pontualmente cada uma delas nos seguintes termos:

Há situações em que a Administração recebe da lei o comando para a contratação direta; há outras em que a Administração recebe da lei autorização para deixar de licitar, se assim entender conveniente ao interesse do serviço; hipóteses há em que a Administração defronta-se com inviabilidade fática para licitar, anuindo a lei em que é inexigível fazê-lo; e há um caso em que à Administração é defeso licitar, por expressa vedação da lei. Estes quatro grupos de situações constituem exceções ao dever geral constitucional de licitar. No primeiro grupo estão as hipóteses do art. 17, incisos I e II; no segundo as do art. 24, no terceiro, as do art. 25, entre outras que com elas se venham a identificar no dia-a-dia da Administração; no último, a do art. 7º, §5º. [12]

Dito isso, cabe diferenciar, rapidamente, cada uma das hipóteses de contratação direta previstas na Lei.

Como se sabe, para que ocorra a licitação é imprescindível que exista competitividade e julgamento objetivo. E, só existe competitividade quando houver mais de uma possibilidade efetiva de contratação, quer no que se refere ao objeto (mais de um), quer no que concerne ao fornecedor, produtor ou prestador (mais de um).

Em não havendo esta possibilidade de competição está-se, via de regra, diante de um caso típico de inexigibilidade de licitação.

Neste sentido é a previsão do caput e incisos do artigo 25 da Lei 8.666/93. Adiante, em tópico específico deste trabalho, tratar-se-á com mais profundidade o tema da inexigibilidade de licitação.

Outrossim, há situações em que, mesmo presente a viabilidade de competição, o legislador previu a possibilidade de afastar-se a licitação, a fim de assegurar maior agilidade na consecução do interesse público. São as hipóteses de dispensa de licitação contempladas nos artigos 17 e 24 da Lei 8.666/93.

O art. 17 da Lei 8.666/93 trata da alienação de bens móveis e imóveis da Administração, nele estando especificados os casos em que o procedimento lcitatório pode ser afastado para tanto.

Segundo o caput do dispositivo, a alienação de bens da Administração Pública, sejam eles móveis ou imóveis, deve ser subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, e precedida de avaliação, prevendo ainda os incisos I e II a necessidade de realização de licitação prévia.

Entretanto, estes mesmos dispositivos preveem algumas exceções ao dever de licitar, como se observa da transcrição abaixo:

Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

a) dação em pagamento;

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009)

c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;

d) investidura;

e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo; (Incluída pela Lei nº 8.883, de 1994)

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; (Incluído pela Lei nº 11.952, de 2009)

II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes casos:

a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação;

b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública;

c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;

d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente;

e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades;

f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe.

O art. 24 da Lei 8.666/93 prevê as hipóteses em que, muito embora seja possível a instauração do procedimento licitatório, não é, ao menos em tese, conveniente ao interesse público sua instauração, seja pelo reduzido valor da contratação, pela emergência ou urgência na contratação, pelas características especiais em que se encontra a Administração ou o particular, etc.

A licitação dispensável é, nas lições de Hely Lopes Meirelles, "toda aquela que a Administração pode dispensar se assim lhe convier" [13].

Saliente-se que a Lei prescreve um rol taxativo para a dispensa de licitação, de sorte que somente nestas hipóteses poderá a Administração adotar referido procedimento, enquanto que os casos de inexigibilidade mencionados nos incisos do art. 25 são meramente exemplificativos, existindo, pois, outras situações que podem conduzir a inexigibilidade em face da inviabilidade de competição.

Em suma, pode-se concluir que nos casos de inexigibilidade o procedimento licitatório é materialmente impossível, na medida em que não será eficaz para o atendimento do interesse da coletividade.

Já na dispensa (arts. 17 e 24), por sua vez, há possibilidade de realizar-se a licitação, porém, em face das características do caso concreto, mostra-se mais vantajosa e conveniente a contratação direta. Nesse último caso, portanto, cabe "à Administração Pública ajuizar, a cada caso, da conveniência e oportunidade da dispensa." [14]

1.4. Inexigibilidade: conceito e fundamentação legal

O caput do art. 25 da Lei 8.666/93 preceitua que em havendo inviabilidade de competição, será inexigível a licitação.

Marçal Justen Filho ao tentar conceituar este dispositivo, destaca que "a inviabilidade de competição não é um conceito simples, que corresponde a uma idéia única. Trata-se de um gênero, comportando diferentes modalidades. Mais precisamente, a inviabilidade de competição é uma conseqüência, que pode ser produzida por diferentes causas, as quais consistem nas diversas hipóteses de ausência de pressupostos necessários à licitação" [15].

Já Diógenes GASPARINI, ao explicar a inexigibilidade, elabora o seguinte conceito:

Inexigível é o que não pode ser exigido, asseguram os dicionaristas. Inexigibilidade, a seu turno, é a qualidade do que não pode se exigido. Desse modo, a inexigibilidade da licitação é a circunstância de fato encontrada na pessoa que se quer contratar, ou com quem se quer contratar, que impede o certame, a concorrência; que impossibilita o confronto das propostas para os negócios pretendidos por quem, em princípio, está obrigado a licitar, e permite a contratação direta, isto é, sem a prévia licitação. Assim, ainda que a Administração desejasse a licitação, esta seria inviável ante a absoluta ausência de concorrentes. Com efeito, onde não há disputa ou competição não há licitação [16].

Portanto, tem-se que a inexigibilidade decorre da inviabilidade de competição, em face da ausência de alguns dos pressupostos que autorizariam a instauração da licitação. Tal inviabilidade deriva da falta de pluralidade de sujeitos em condições de contratar ou da impossibilidade de se compararem bens heterogêneos (ausência de julgamento objetivo), pois, nesse caso, não há como estabelecer critérios objetivos de julgamento.

Como explicam os doutrinadores acima citados, em casos de inexigibilidade, ainda que a Administração quisesse realizar uma competição entre os particulares, não teria como, em face da total ausência de concorrentes ou de critérios objetivos de julgamento. E, em não havendo disputa, não há como falar-se em licitação.

A inexigibilidade está prevista no art. 25 da Lei 8.666/93, que define:

Art. 25.  É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:

I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;

II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;

III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.

§ 1º  Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.

§ 2º  Na hipótese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado à Fazenda Pública o fornecedor ou o prestador de serviços e o agente público responsável, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.

Não são licitáveis, desta forma, os objetos singulares, únicos, e/ou aqueles que só possam ser fornecidos por uma única pessoa. Tanto assim o é que o dispositivo acima citado é de cristalina clareza ao prescrever que é inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição.

Destaque-se que enquanto a inexigibilidade deriva da natureza das coisas (sujeito ou objeto únicos e exclusivos), a dispensa é produto da vontade legislativa, possuindo assim o art. 24 um rol taxativo de hipóteses em que poderá ser dispensada a licitação, enquanto as hipóteses contempladas no art. 25 são meramente exemplificativas, podendo haver situação fática não descrita e que inviabilize a competição.

Para Jessé Torres Pereira Junior, "com efeito, a cabeça do art. 25 acomoda todas as situações concretas em que for inviável a competição, ainda que sem correlação com as hipóteses definidas nos incisos" [17].

Igualmente neste sentido é a interpretação do Tribunal de Contas da União:

Ementa

SOLICITAÇÃO. LICITAÇÃO. CRITÉRIOS PARA A CARACTERIZAÇÃO DA INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. HIPÓTESES NÃO EXAUSTIVAS. DEPENDÊNCIA OPERACIONAL E TECNOLÓGICA. IMPRESCINDIBILIDADE DOS SERVIÇOS. CARACTERIZAÇÃO DE INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO. DETERMINAÇÕES.

1. Para configurar a inexigibilidade de licitação, deve haver simultaneamente a presença de três elementos, quais sejam: o serviço profissional especializado, a notória especialização do profissional ou empresa e a natureza singular do serviço a ser contratado.

2. As hipóteses de inexigibilidade relacionadas na Lei n. 8.666/1993 não são exaustivas, sendo possível a contratação com base no caput do art. 25 sempre que houver comprovada inviabilidade de competição.

3. A situação fática de dependência operacional e tecnológica e a imprescindibilidade dos serviços prestados autoriza admitir seja firmado contrato por inexigibilidade de licitação, baseado na inviabilidade de competição. (Acórdão 2418/2006 – Plenário)

E como se verá adiante é justamente no caput do art. 25 que se enquadra a hipótese do Credenciamento de serviços, objeto do presente estudo.

Dito isso, e discorrendo brevemente sobre as hipóteses contempladas nos incisos do art. 25, tem-se que o inciso I do art. 25 trata de hipótese de inviabilidade de competição para aquisição de bens que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo.

Ao interpretar este dispositivo, de longa data o Tribunal de Contas da União vem adotando a seguinte orientação:

O enquadramento em situação de inexigibilidade de licitação prevista no Estatuto de Licitações e Contratos – Lei nº 8.666/93, art. 25, caput – exige inviabilidade de competição, sendo que o caso especial previsto no inciso I do mesmo artigo só se configura se comprovado não apenas que determinado material, equipamento ou gênero só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo – vedada a preferência de marca – mas também que inexistam produtos similares capazes de atender às necessidades do serviço, devendo ambas as assertivas estarem devidamente comprovadas nos autos. (Decisão 523/93 – Plenário).

Novamente mostra-se importante transcrever os ensinamentos de Jessé Torres Pereira Júnior, que explica que "a exclusividade não se limita à pessoa do fornecedor ou do executante. Para bem configurar-se a hipótese do art. 25, I, o próprio objeto deverá ser aquele que, com exclusão de qualquer outro, seja capaz de atender às necessidades da Administração." [18]

Ainda, a parte final do dispositivo prevê que a comprovação de exclusividade deve ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes.

Existe grande discussão doutrinária a respeito desta determinação, visto poder existir outras entidades com capacidade de comprovar referida exclusividade, asseverando Marçal Justen Filho que "deve interpretar-se o dispositivo como indicando instituições dotadas de credibilidade e autonomia em relação ao mercado privado. A inviabilidade de competição pode ser evidenciada através de documentação emitida por instituição confiável e idônea, ainda que não integrante no Registro de Comércio e sem natureza sindical". [19]

Quanto à hipótese do inciso II do art. 25, refere-se esta à possibilidade de contratação direta de "serviços técnicos enumerados no art. 13 [20] desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação".

O conceito de profissional ou empresa de notória especialização encontra-se no §1º do art. 25, in verbis:

§ 1º  Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.

Hely Lopes Meirelles, ao discorrer sobre a matéria, explica:

serviços técnicos profissionais especializados, no consenso doutrinário, são os prestados por quem, além da habilitação técnica e profissional – exigida para os serviços técnicos profissionais em geral -, aprofundou-se nos estudos, no exercício da profissão, na pesquisa científica, ou através de cursos de pós-graduação ou de estágios de aperfeiçoamento. Bem por isso, Celso Antônio considera-os singulares, posto que marcados por características individualizadoras, que os distinguem dos oferecidos por outros profissionais do mesmo ramo [21].

Por fim, encontra-se a hipótese de inexigibilidade para a contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.

Jessé Torres Pereira Junior entende que este é um caso de inexigibilidade de licitação tendo em vista que "o desempenho artístico, como vários desempenhos profissionais permeados de subjetividade, não é aferível segundo critérios objetivos" [22].

Igualmente interpreta Marçal Justen Filho:

Mas há casos em que a necessidade estatal relaciona-se com o desempenho artístico propriamente dito. Não se tratará de selecionar o melhor para atribuir-lhe um destaque, mas de obter os préstimos de um artista para atender certa necessidade pública. Nesses casos, torna-se inviável a seleção através de licitação, eis que não haverá critério objetivo de julgamento. Será impossível identificar um ângulo único e determinado para diferenciar as diferentes performances artísticas. Daí a caracterização da inviabilidade de competição. [23] (grifou-se)

E, ao examinar contratação efetuada com fundamento no inciso III do art. 25, assim se pronunciou o Tribunal de Contas da União:

7. O art. 25 da Lei 8.666/93, que trata da inexigibilidade, determina a necessidade de inviabilidade de competição, exemplificando alguns casos em seus incisos que retratam situações nas quais não é possível a competição entre fornecedores ou não possam ser estabelecidos critérios de avaliação que permitam um julgamento objetivo.

8. Um dos exemplos, que é a contratação de artista permite a percepção desta dificuldade. Como seria possível estabelecer critérios competitivos para a escolha de um intérprete musical de consagração nacional? Como pontuar, objetivamente, as qualidades tão subjetivas de cada cantor, tais como conhecimento musical, cultural, carisma, etc.

9. Outro exemplo, que é a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 da mesma Lei, de natureza singular, com profissionais e empresas de notória especialização, também mostra a dificuldade em se promover uma competição quando o objeto é singular, ou seja, com características que o individualizem em relação aos demais, aparentemente semelhantes.

10. Nesses casos, exige-se a notória especialização daquele que irá executá-lo, pois só o nexo entre especialista e especialidade podem justificar a inviabilidade de se proceder uma competição. Da mesma forma que o caso dos artistas, não é possível estabelecer-se critérios objetivos de escolha quando se trata de especialistas, pois todos que se enquadram nessa situação possuem as características necessárias ao atendimento do objeto, sendo impossível ao contratante distinguir qual seria o melhor. Assim, o procedimento licitatório seria desperdício de tempo e recursos, razão da permissão legal para a contratação direta. (Acórdão 740/2004 – Plenário) (grifou-se)

Dessa feita, a contratação de artistas é fundamentada em inexigibilidade de licitação em face da inexistência de parâmetros objetivos para a seleção do profissional. Como citado, um dos princípios intrínsecos à licitação é o julgamento objetivo, de forma que somente quando possível a estipulação desses critérios é que se aventa a instauração de licitação.

Por fim, destaque-se que a maior dificuldade de interpretação deste dispositivo é qualificar qual é a crítica especializada, se é a local, regional ou nacional, sendo o entendimento de Diogenes Gasparini que "se o contrato estiver dentro do limite de convite, será local; se estiver dentro do limite de tomada de preços, será regional; se estiver dentro do limite de concorrência, será nacional" [24], aplicando-se o mesmo raciocínio à opinião pública.

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2 O Credenciamento de serviços

2.1 Conceito

Segundo a doutrina de Joel de Menezes Niebhur, o credenciamento pode ser conceituado como:

espécie de cadastro em que se inserem todos os interessados em prestar certos tipos de serviços, conforme regras de habilitação e remuneração prefixadas pela própria Administração Pública. Todos os credenciados celebram, sob as mesmas condições, contrato administrativo, haja vista que, pela natureza do serviço, não há relação de exclusão, isto é, o serviço a ser contratado não precisa ser prestado com exclusividade por um ou por outro, mas é prestado por todos. [25]

A Lei 15.608/2007, que regulamenta as licitações realizadas no âmbito dos órgãos do Estado do Paraná, igualmente conceitua:

Art. 24. Credenciamento é ato administrativo de chamamento público, processado por edital, destinado à contratação de serviços junto àqueles que satisfaçam os requisitos definidos pela Administração, observado o prazo de publicidade de no mínimo 15 (quinze) dias úteis e no máximo de 30 (trinta) dias úteis.

Já a Lei Baiana de licitações e contratos, Lei Estadual nº 9.433, de 1º de março de 2005, e a Lei Goiana de licitações, Lei Estadual nº 16.920, de 08 de fevereiro de 2010, apresentam conceitos mais completos de credenciamento, sendo eles, respectivamente:

Art. 61. É inexigível a licitação, por inviabilidade de competição, quando, em razão da natureza do serviço a ser prestado e da impossibilidade prática de se estabelecer o confronto entre os interessados, no mesmo nível de igualdade, certas necessidades da Administração possam ser melhor atendidas mediante a contratação do maior número possível de prestadores de serviço, hipótese em que a Administração procederá ao credenciamento de todos os interessados que atendam às condições estabelecidas em regulamento.

Art. 78. É inexigível a licitação quando caracterizada a inviabilidade de competição, em especial:

...

IV – quando a natureza do serviço a ser prestado e a impossibilidade prática de se estabelecer o confronto entre os interessados, no mesmo nível de igualdade, indicarem que determinada necessidade da Administração possa ser mais bem atendida mediante a contratação do maior número possível de prestadores de serviço, hipótese em que a Administração procederá ao credenciamento de todos os interessados que atendam às condições estabelecidas em regulamento.

Assim, o Credenciamento é uma forma de contratação direta adotada pela Administração Pública, que possui como fundamento a inviabilidade de competição, prevista no caput do art. 25 da Lei 8.666/93.

A inviabilidade, no presente caso, resulta da possibilidade de contratação de todos os interessados do ramo do objeto pretendido, e que atendam às condições mínimas estabelecidas no regulamento.

Ou seja, não há possibilidade de competição, pois todos podem ser contratados pela Administração.

Carlos Ari Sundfeld também reconhece a figura do credenciamento, interpretando:

Se a Administração pretende credenciar médicos ou hospitais privados para atendimento à população e se admite credenciar todos os que preencham os requisitos indispensáveis, não se há de falar em licitação. É que o credenciamento não pressupõe disputa, que é desnecessária, pois todos os interessados aptos serão aproveitados. [26] (Grifou-se)

Assim, em suma, o sistema de credenciamento é um conjunto de procedimentos por meio dos quais a Administração credencia, mediante chamamento público, todos os prestadores aptos e interessados em realizar determinados serviços, quando o interesse público for melhor atendido com a contratação do maior numero possível de prestadores simultâneos.

Nestes termos Marçal Justen Filho explica que:

Não haverá necessidade de licitação quando houver número ilimitado de contratações e (ou) quando a escolha do particular a ser contratado não incumbir à própria Administração. Isso se verifica quando uma alternativa de contratar não for excludente de outras, de molde que todo o particular que o desejar poderá fazê-lo. (...)

Nas hipóteses em que não se verifica a excludência entre as contratações públicas, a solução será o credenciamento. (...)

O credenciamento envolve uma espécie de cadastro de prestadores de serviços ou fornecedores. O credenciamento é ato pelo qual o sujeito obtém a inscrição de seu nome no referido cadastro [27].

E qual seria a vantagem da adoção de um sistema de credenciamento?

O Tribunal de Contas da União reconheceu que, dentre as vantagens auferidas com o credenciamento, pode-se mencionar a melhor qualidade dos serviços e o menor preço obtido, conforme se infere do julgado abaixo citado:

... no sistema de credenciamento, quando realizado com a devida cautela, assegurado tratamento isonômico aos interessados na prestação dos serviços e negociando-se as condições de atendimento, obtém-se uma melhor qualidade dos serviços além do menor preço, podendo ser adotado sem licitação, amparado no art. 25 da Lei 8.666/93. (Decisão 104/95 – Plenário)

2.2 Objeto do credenciamento

O credenciamento é adotado para a contratação de prestação de serviços, especialmente os de saúde, serviços advocatícios, treinamento, cessão de direitos autorais de titularidade da União relativas a obras literárias e na prestação de serviços bancários, sendo que, nesta situação, o objetivo é cadastrar agências arrecadadoras [28], uma vez que para a arrecadação de receitas federais/estaduais/municipais é extremamente conveniente e eficaz que haja o maior número de agências habilitadas para tanto.

Sobre o cadastramento de instituições bancárias, o Tribunal de Contas da União assim se manifestou:

No caso em comento, como se trata de um contrato de adesão em que as condições são uniformes para os contratados, inclusive o preço, fica assegurada a isonomia, ainda mais porque qualquer instituição bancária pode se habilitar a prestar o serviço desde que atenda aos requisitos estabelecidos no contrato e normas pertinentes. 134. Outrossim, para a execução do serviço de arrecadação das receitas federais é conveniente contar com a mais ampla rede de agências habilitadas possível, pois facilita o pagamento de tributos por parte dos contribuintes e ainda reduz o risco inerente à dependência de serviços prestados por poucas instituições.

(...)

Antevêem-se, de imediato, dificuldades, uma vez que a realização de licitação para escolha de cadeia específica de bancos implicaria clara contradição com objetivo basilar da Administração, a maximização da rede arrecadadora de tributos e a ampliação da sua base territorial, como forma de atender satisfatoriamente os contribuintes situados em toda a extensão do território nacional" [29]. (grifamos)

Porém, nada obsta que o credenciamento seja utilizado para a contratação de outros serviços, desde que evidenciado os requisitos exigidos à espécie.

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes entende que o credenciamento deve ser adotado apenas para fins de prestação de serviços, sendo, portanto, vedada a sua utilização para fornecimento.

Quando o autor diferencia o credenciamento do sistema de registro de preços, aduz que "o SRP é voltado para compras e serviços em sua gênese" enquanto que "a pré-qualificação, do tipo credenciamento, é voltada essencialmente para serviços e não pode ser utilizada para compras". [30] (grifamos)

As recentes legislações estaduais que tratam do assunto também levam à crer que o credenciamento apenas é possível para a contratação de prestação de serviços, conforme se observa das transcrições abaixo:

Lei do estado da Bahia nº 9.433, de 01/03/2005:

Art. 61 É inexigível a licitação, por inviabilidade de competição, quando, em razão da natureza do serviço a ser prestado e da impossibilidade prática de se estabelecer o confronto entre os interessados, no mesmo nível de igualdade, certas necessidades da Administração possam ser melhor atendidas mediante a contratação do maior número possível de prestadores de serviço, hipótese em que a Administração procederá ao credenciamento de todos os interessados que atendam às condições estabelecidas em regulamento.

Lei do estado do Paraná nº 15608, de 16/08/2007:

Art. 24. Credenciamento é ato administrativo de chamamento público, processado por edital, destinado à contratação de serviços junto àqueles que satisfaçam os requisitos definidos pela Administração, observado o prazo de publicidade de no mínimo 15 (quinze) dias úteis e no máximo de 30 (trinta) dias úteis.

Parágrafo único. A Administração Estadual poderá adotar o credenciamento para situações em que o mesmo objeto possa ser realizado simultaneamente por diversos contratados.

Lei do estado de Goiás nº 16.920, de 08/02/2010:

Art. 78. É inexigível a licitação quando caracterizada a inviabilidade de competição, em especial:

...

IV – quando a natureza do serviço a ser prestado e a impossibilidade prática de se estabelecer o confronto entre os interessados, no mesmo nível de igualdade, indicarem que determinada necessidade da Administração possa ser mais bem atendida mediante a contratação do maior número possível de prestadores de serviço, hipótese em que a Administração procederá ao credenciamento de todos os interessados que atendam às condições estabelecidas em regulamento.

Entretanto, Marçal Justen Filho vislumbra a possibilidade de ser adotado o credenciamento também para os casos de fornecimento, defendendo que:

O credenciamento envolve uma espécie de cadastro de prestadores de serviços ou fornecimento. O credenciamento é o ato pelo qual o sujeito obtém a inscrição de seu nome no referido cadastro [31].

2.3 Fundamento legal do procedimento

O fundamento jurídico do credenciamento está pautado na inexigibilidade de licitação por inviabilidade de competição, prevista no caput do art. 25 da Lei 8.666/93, uma vez que todos os possíveis interessados poderão ser contratados pela Administração.

Acerca da inexigibilidade, Celso Antônio Bandeira de Mello aduz que:

Sempre que se possa detectar uma induvidosa e objetiva contradição entre o atendimento a uma finalidade jurídica que incumba à Administração perseguir para bom cumprimento de seus misteres e a realização de certame licitatório, porque este frustraria o correto alcance do bem jurídico posto sob sua cura, ter-se-á de concluir que está ausente o pressuposto jurídico da licitação e se esta não for dispensável com base em um dos incisos do art. 24, deverá ser havida como excluída com supedâneo no art. 25, caput [32]. (grifos do autor)

O usual é que a inviabilidade de competição ocorra em face de apenas um produto ou serviço poder atender de forma satisfatória o interesse público envolvido na contratação. Isto é o que se subentende da leitura dos incisos do art. 25 da Lei 8.666/93.

Contudo, apesar do Credenciamento não estar previsto expressamente no rol do art. 25, por óbvio que se caracteriza como uma inviabilidade de competição, pois: se todos vão prestar o mesmo serviço; se a remuneração será igual para todos e pré-determinada pela Administração; se todos os interessados do ramo do objeto podem ser contratados (desde que atendam aos requisitos mínimos de qualificação), como exigir competição entre os interessados, se no final, todos serão contratados em igualdade de condições? Evidente que resta caracterizada a inviabilidade de competição.

Como explicado em tópico anterior, é entendimento majoritário da doutrina e dos Tribunais de Contas que os casos de inexigibilidade de licitação, indicados nos incisos do art. 25 da lei, constituem rol meramente exemplificativo, podendo existir, além das hipóteses tratadas nos incisos do dispositivo, outros casos não previstos expressamente e que podem ensejar a inviabilidade de competição.

Nesse viés, o sistema do credenciamento somente poderá ser adotado quando a competição for inviável em razão da necessidade de se contratar todos os interessados. "Na verdade, a inviabilidade de competição consiste, no caso, na ausência de excludência entre os possíveis interessados" [33].

Explica Jorge Ulisses Jacoby Fernandes:

Todos os compêndios clássicos sobre o tema colocavam a idéia de que a inviabilidade de competição caracterizava-se quando só um futuro contratado ou só um objeto vendido por fornecedor exclusivo pudesse satisfazer o interesse da Administração. (...)

Se a Administração convoca todosos profissionais de determinado setor, dispondo-se a contratar todosos que tiverem interesse e que satisfaçam os requisitos estabelecidos, fixando ela própria o valor que se dispõe a pagar, os possíveis licitantes não competirão, no estrito sentido da palavra, inviabilizando a competição, uma vez que a todos foi assegurada a contratação. [34] (grifou-se)

Carlos Ari Sundfeld também interpreta que:

Se a Administração pretende credenciar médicos ou hospitais privados para atendimento à população e se admite credenciar todos os que preencham os requisitos indispensáveis, não se há de falar em licitação. É que o credenciamento não pressupõe disputa, que é desnecessária, pois todos os interessados aptos serão aproveitados. [35] (Grifou-se)

O Tribunal de Contas da União de longa data também reconhece a figura do credenciamento, tanto que, em consulta formulada pelo Ministério da Educação, concluiu que o credenciamento atende a diversos princípios orientadores das contratações públicas, da seguinte maneira:

Legalidade - a conveniência social no caso da assistência médica é latente, uma vez que com o credenciamento todos serão amplamente beneficiados e a legalidade encontra respaldo no art. 25 da Lei nº 8.666/93; Impessoalidade - o credenciamento obedece este princípio, pois a finalidade da Administração é prestar a melhor assistência médica, com o menor custo possível e dentro dos limites orçamentários; é o que se pretende fazer, atingindo todas as entidades prestadoras de serviço que se enquadrarem nos requisitos estabelecidos; Igualdade - no credenciamento o princípio da igualdade estará muito mais patente do que na licitação formal. Poderá ser credenciada da pequena clínica, ou um consultório de apenas um médico, ao hospital de grande porte, com direito de participação de todos, sendo a sua utilização em pequena ou grande escala vinculada à qualidade e à confiança dos beneficiários que, conforme a aceitação destes, permanecerão ou serão descredenciados; Publicidade - antes de se concretizar o credenciamento, deverá ser dada ampla divulgação, com aviso publicado no Diário Oficial da União e em jornal de grande circulação, podendo, inclusive, a Administração enviar correspondência aos possíveis prestadores de serviço; Probidade Administrativa - o credenciamento, da maneira que será executado, obedece rigorosamente aos postulados do princípio da probidade administrativa, uma vez que, embora tal procedimento não esteja expressamente previsto na Lei de Licitação, nenhum comprometimento ético ou moral poderá ser apontado, já que foram observados os demais princípios elencados para o certame; Vinculação ao Instrumento Convocatório - é um princípio bastante fácil de ser seguido no esquema do credenciamento, pois os parâmetros serão definidos em ato da Administração, que, mediante divulgação para conhecimento dos interessados, permitirá que sejam selecionados apenas aqueles que concordarem e se adequarem a seus termos; Julgamento Objetivo - no credenciamento, o princípio do julgamento objetivo será muito mais democrático do que no da licitação formal, pois, nesta, o julgamento é de uma Comissão, que escolherá um número reduzido de prestadores de serviço, que depois terão que ser aceitos pelos usuários. No caso do credenciamento, as entidades prestarão serviços aos beneficiários da assistência médica, de acordo com a escolha de cada participante, em razão do grande número de opções, portanto não basta ser credenciado para prestar serviço, tem que contar com a confiança da clientela. Naquela oportunidade, foram também definidos os requisitos que devem ser observados quando do credenciamento de empresas e profissionais do ramo, tais como: 1 - dar ampla divulgação, mediante aviso publicado no Diário Oficial da União e em jornal de grande circulação local, podendo também a Administração utilizar-se, suplementarmente e a qualquer tempo, com vistas a ampliar o universo dos credenciados, de convites a interessados do ramo que gozem de boa reputação profissional; 2 - fixar os critérios e exigências mínimas para que os interessados possam credenciar-se, de modo que os profissionais, clínicas e laboratórios que vierem a ser credenciados tenham, de fato, condições de prestar um bom atendimento, sem que isso signifique restrição indevida ao credenciamento; 3 - fixar, de forma criteriosa, a tabela de preços que remunerará os diversos itens de serviços médicos e laboratoriais e os critérios de reajustamento, bem assim as condições e prazos para o pagamento dos serviços faturados; 4 - consignar vedação expressa do pagamento de qualquer sobretaxa em relação à tabela adotada, ou do cometimento a terceiros (associação de servidores, p. ex.) da atribuição de proceder ao credenciamento e/ou intermediação do pagamento dos serviços prestados; 5 - estabelecer as hipóteses de descredenciamento, de forma que os credenciados que não estejam cumprindo as regras e condições fixadas para o atendimento, sejam imediatamente excluídos do rol de credenciados; 6 - permitir o credenciamento, a qualquer tempo, de qualquer interessado, pessoa física ou jurídica, que preencha as condições mínimas exigidas; 7 - prever a possibilidade de denúncia do ajuste, a qualquer tempo, pelo credenciado, bastando notificar a Administração, com a antecedência fixada no termo; 8 - possibilitar que os usuários denunciem qualquer irregularidade verificada na prestação dos serviços e/ou no faturamento; e 9 - fixar as regras que devam ser observadas pelos credenciados no atendimento (como p. ex. proibição de que o credenciado exija que o usuário assine fatura ou guia de atendimento em branco). (Decisão 656/1995 – Plenário).

E, como já citado, as recentes Leis sobre licitações e contratos estaduais, como as do Estado da Bahia, Paraná e Goiás, prevêem expressamente o credenciamento como hipótese legal de inexigibilidade de licitação, o que acaba por dar fundamento legal expresso a esta forma de contratação.

Relembra-se apenas que, apesar da Lei Federal não prever expressamente esta forma de contratação direta, conforme explicado anteriormente, não há ilegalidade nas normas estaduais que buscaram regulamentar a questão.

A Lei 8.666/93 é considerada norma "geral", em virtude de veicular os princípios, os fundamentos, as diretrizes e os critérios básicos que servirão de alicerce para as demais normas que disciplinarem a matéria, podendo as Leis Estaduais regulamentar assuntos novos, não previstos expressamente na Lei Federal, desde que estas não contrariem os princípios orientadores e as regras gerais impostas na lei editada pela União.

Este é o caso do "Credenciamento", que não possui previsão expressa na Lei 8.666/93, mas encontra-se conceituado e regulamentado em todas as leis estaduais anteriormente citadas.

Por fim, convém registrar que a inviabilidade de competição deverá ser comprovada de acordo com o caso concreto, já que o credenciamento exclui o procedimento licitatório fixado no art. 37, inc. XXI da Constituição, ou seja, a entidade pública só poderá adotar esse sistema se demonstrar por meio de processo administrativo que o interesse público tão-somente será atendido caso seja realizada a contratação do maior número possível de particulares.

2.4 Finalidade do credenciamento

O que justifica a existência do credenciamento é o interesse público de obter o maior número possível de particulares realizando a prestação, tendo em vista que a necessidade da Administração não restará atendida com a contratação de apenas um particular ou de um numero limitado destes.

A Lei 15.608/2007, que regulamenta as licitações realizadas no âmbito dos órgãos do Estado do Paraná, justifica a necessidade de credenciamento nos seguintes termos:

Art. 24. ...

Parágrafo único. A Administração Estadual poderá adotar o credenciamento para situações em que o mesmo objeto possa ser realizado simultaneamente por diversos contratados. (grifou-se)

No mesmo sentido determinam a Lei Baiana e a Lei Goiana de licitações, que definem que o credenciamento deve ocorrer quando certas necessidades da Administração possam ser melhor atendidas mediante a contratação do maior número possível de prestadores de serviço.

Como explica Joel de Menezes Niebhur, "todos os credenciados celebram, sob as mesmas condições, contrato administrativo, haja vista que, pela natureza do serviço, não há relação de exclusão, isto é, o serviço a ser contratado não precisa ser prestado com exclusividade por um ou por outro, mas é prestado por todos". [36]

Assim, o credenciamento de serviços deverá ser aplicado quando restar demonstrado que a contratação de todos os interessados é condição imprescindível para que o interesse público tutelado pela Administração seja atendido.

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3. Procedimento para o Credenciamento

3.1 Fase interna da contratação

A fase interna da contratação ocorre exclusivamente no âmbito interno do órgão contratante, cabendo à Administração, nesta etapa, identificar suas necessidades para assegurar um melhor planejamento de suas contratações ao longo do exercício orçamentário.

Inicia-se com um pedido denominado de requisição, que irá prever, no mínimo quem é o setor requisitante; quais as razões de interesse público que justificam o pedido; a descrição sucinta e clara do objeto pretendido; o valor estimado do objeto pretendido; a data e assinatura de quem requisita; o endereçamento à autoridade superior.

Ainda, em se tratando de contratação para obras ou serviços, deve-se observar o que dispõe o art. 7°da Lei 8.666/93, que prevê:

Art. 7o  As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:

I - projeto básico;

II - projeto executivo;

III - execução das obras e serviços.

§ 1o  A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e aprovação, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que também autorizado pela Administração.

§ 2o  As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;

IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso.

§ 3o  É vedado incluir no objeto da licitação a obtenção de recursos financeiros para sua execução, qualquer que seja a sua origem, exceto nos casos de empreendimentos executados e explorados sob o regime de concessão, nos termos da legislação específica.

§ 4o  É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo.

§ 5o  É vedada a realização de licitação cujo objeto inclua bens e serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou ainda quando o fornecimento de tais materiais e serviços for feito sob o regime de administração contratada, previsto e discriminado no ato convocatório.

§ 6o  A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.

§ 7o  Não será ainda computado como valor da obra ou serviço, para fins de julgamento das propostas de preços, a atualização monetária das obrigações de pagamento, desde a data final de cada período de aferição até a do respectivo pagamento, que será calculada pelos mesmos critérios estabelecidos obrigatoriamente no ato convocatório.

§ 8o  Qualquer cidadão poderá requerer à Administração Pública os quantitativos das obras e preços unitários de determinada obra executada.

§ 9o  O disposto neste artigo aplica-se também, no que couber, aos casos de dispensa e de inexigibilidade de licitação.

Outrossim, em toda contratação direta, é imprescindível que haja enquadramento do caso concreto a uma das hipóteses de dispensa ou de inexigibilidade de licitação previstas na Lei.

E a configuração de uma hipótese de contratação direta não significa que não deverá ser realizado um processo formal prévio à contratação. Ou seja, mesmo numa contratação direta, sem licitação, é preciso que a Administração mantenha um procedimento formal.

Inclusive, este é o mandamento do art. 26 da Lei 8.666/93, que expressamente prevê:

Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos. (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)

Parágrafo único.  O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:

I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso;

II - razão da escolha do fornecedor ou executante;

III - justificativa do preço.

IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.  (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998)

O procedimento formal a ser adotado pela Administração, em uma contratação direta, pode ser resumido nos seguintes termos:

a) justificativa da necessidade de contratação;

b) previsão orçamentária para a realização daquela despesa;

c) razões que justificam a exclusão do dever de licitar, informando em qual dispositivo legal se enquadra a dispensa ou a inexigibilidade;

d) justificativa da escolha do fornecedor ou prestador de serviços;

e) justificativa do preço;

f) pareceres técnicos ou jurídicos, conforme inciso VI do art. 38 da Lei 8666.

g) as condições contratuais a serem cumpridas pelas partes, com elaboração de termo de contrato quando obrigatório (art. 62 da Lei 8.666), incluindo a proposta do futuro contratado;

h) ratificação da autoridade superior e publicação do ato na imprensa oficial, nos termos do artigo 26; [37]

Assim, preliminarmente deve a Administração justificar a necessidade da contratação identificando o interesse público a ser atendido, descrevendo de forma completa o objeto pretendido, suas características e condições, indicando os custos da contratação e os recursos orçamentários que farão frente à esta despesa.

Também deverá fundamentar a contratação em alguma das hipóteses legais que autorizam a dispensa ou inexigibilidade, justificando o porquê da necessidade de contratação direta do objeto.

Quanto à justificativa de preço, tem-se que esta objetiva comprovar que o valor acordado é compatível com os de mercado, devendo para isto juntarem-se à justificativa, orçamentos detalhados, comprovando que se procedeu a uma pesquisa e que o valor contratado encontra-se dentro dos limites praticados no mercado.

Neste sentido, cumpre colacionar a recente Orientação Normativa n°. 17/09 da Advocacia Geral da União:

O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, considerando o que consta do Processo nº 00400.015975/2008-95, resolve expedir a presente orientação normativa, de caráter obrigatório a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:

É obrigatória a justificativa de preço na inexigibilidade de licitação, que deverá ser realizada mediante a comparação da proposta apresentada com preços praticados pela futura contratada junto a outros órgãos públicos ou pessoas privadas.

INDEXAÇÃO: Inexigibilidade. Contratação direta. Justificativa de preço. Proposta. Contratada.

REFERÊNCIA: art. 26, parágrafo único, inc. III, da Lei nº 8.666, de 1993; Despacho do Consultor-Geral da União nº 343/2007; Informativo NAJ/RJ, ANO 1, Nº 1, jun/07, Orientação 05; Decisão TCU 439/2003-Plenário, Acórdãos TCU 540/2003-Plenário, 819/2005-Plenário, 1.357/2005-Plenário, 1.796/2007-Plenário. (grifos nossos)

Também deve a assessoria jurídica do ente contratante manifestar-se sobre a contratação direta, verificando se os pressupostos legais foram devidamente preenchidos, bem como se as demais condições mínimas necessárias à formalização do processo encontram-se presentes. Esse pronunciamento será expresso em parecer jurídico, o qual deverá instruir o processo.

É necessário ainda aferir se o particular reúne as condições mínimas indispensáveis para a satisfatória execução do objeto, o que será feito mediante habilitação prévia.

A habilitação é a fase do procedimento em que a Administração verifica se o licitante possui condições para executar o objeto licitado. Esta avaliação se dá com a apresentação de documentos, sendo que a Constituição Federal e a Lei 8.666/93 fixam limites às exigências a serem feitas nos processos de contratação pública.

Como leciona Hely Lopes Meirelles, "habilitado ou qualificado é o proponente que demonstrou possuir os requisitos mínimos de capacidade jurídica, capacidade técnica, idoneidade econômico-financeira e regularidade fiscal, pedidos no edital; inabilitado ou desqualificado é o que, ao contrário, não logrou fazê-lo" [38].

Assim, quando da elaboração do instrumento convocatório, deve o agente público observar o disposto no artigo 27 da Lei 8.666/93:

Art. 27. Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos interessados, exclusivamente, documentação relativa a:

I - habilitação jurídica;

II - qualificação técnica;

III - qualificação econômico-financeira;

IV - regularidade fiscal.

V – cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da Constituição Federal.

Cada aspecto referido acima comporta exigências próprias que, sob o ponto de vista legal, foram estabelecidas nos artigos 28 a 31 da Lei nº 8.666/93, que determinam:

Art. 28.  A documentação relativa à habilitação jurídica, conforme o caso, consistirá em:

I - cédula de identidade;

II - registro comercial, no caso de empresa individual;

III - ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente registrado, em se tratando de sociedades comerciais, e, no caso de sociedades por ações, acompanhado de documentos de eleição de seus administradores;

IV - inscrição do ato constitutivo, no caso de sociedades civis, acompanhada de prova de diretoria em exercício;

V - decreto de autorização, em se tratando de empresa ou sociedade estrangeira em funcionamento no País, e ato de registro ou autorização para funcionamento expedido pelo órgão competente, quando a atividade assim o exigir.

Art. 29.  A documentação relativa à regularidade fiscal, conforme o caso, consistirá em:

I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC);

II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto contratual;

III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;

IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

Art. 30.  A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:

I - registro ou inscrição na entidade profissional competente;

II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;

III - comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação;

IV - prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso.

§ 1o  A comprovação de aptidão referida no inciso II do "caput" deste artigo, no caso das licitações pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes, limitadas as exigências a: (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

I - capacitação técnico-profissional: comprovação do licitante de possuir em seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional de nível superior ou outro devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas estas exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação, vedadas as exigências de quantidades mínimas ou prazos máximos;  (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)

II - (Vetado). (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)

a) (Vetado). (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)

b) (Vetado). (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 2o  As parcelas de maior relevância técnica e de valor significativo, mencionadas no parágrafo anterior, serão definidas no instrumento convocatório. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 3o  Será sempre admitida a comprovação de aptidão através de certidões ou atestados de obras ou serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior.

§ 4o  Nas licitações para fornecimento de bens, a comprovação de aptidão, quando for o caso, será feita através de atestados fornecidos por pessoa jurídica de direito público ou privado.

§ 5o  É vedada a exigência de comprovação de atividade ou de aptidão com limitações de tempo ou de época ou ainda em locais específicos, ou quaisquer outras não previstas nesta Lei, que inibam a participação na licitação.

§ 6o  As exigências mínimas relativas a instalações de canteiros, máquinas, equipamentos e pessoal técnico especializado, considerados essenciais para o cumprimento do objeto da licitação, serão atendidas mediante a apresentação de relação explícita e da declaração formal da sua disponibilidade, sob as penas cabíveis, vedada as exigências de propriedade e de localização prévia.

§ 7º (Vetado). (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

I - (Vetado). (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)

II - (Vetado). (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 8o  No caso de obras, serviços e compras de grande vulto, de alta complexidade técnica, poderá a Administração exigir dos licitantes a metodologia de execução, cuja avaliação, para efeito de sua aceitação ou não, antecederá sempre à análise dos preços e será efetuada exclusivamente por critérios objetivos.

§ 9o  Entende-se por licitação de alta complexidade técnica aquela que envolva alta especialização, como fator de extrema relevância para garantir a execução do objeto a ser contratado, ou que possa comprometer a continuidade da prestação de serviços públicos essenciais.

§ 10.  Os profissionais indicados pelo licitante para fins de comprovação da capacitação técnico-profissional de que trata o inciso I do § 1o deste artigo deverão participar da obra ou serviço objeto da licitação, admitindo-se a substituição por profissionais de experiência equivalente ou superior, desde que aprovada pela administração. (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 11. (Vetado). (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 12. (Vetado). (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)

Art. 31.  A documentação relativa à qualificação econômico-financeira limitar-se-á a:

I - balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social, já exigíveis e apresentados na forma da lei, que comprovem a boa situação financeira da empresa, vedada a sua substituição por balancetes ou balanços provisórios, podendo ser atualizados por índices oficiais quando encerrado há mais de 3 (três) meses da data de apresentação da proposta;

II - certidão negativa de falência ou concordata expedida pelo distribuidor da sede da pessoa jurídica, ou de execução patrimonial, expedida no domicílio da pessoa física;

III - garantia, nas mesmas modalidades e critérios previstos no "caput" e § 1o do art. 56 desta Lei, limitada a 1% (um por cento) do valor estimado do objeto da contratação.

§ 1o  A exigência de índices limitar-se-á à demonstração da capacidade financeira do licitante com vistas aos compromissos que terá que assumir caso lhe seja adjudicado o contrato, vedada a exigência de valores mínimos de faturamento anterior, índices de rentabilidade ou lucratividade. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 2o  A Administração, nas compras para entrega futura e na execução de obras e serviços, poderá estabelecer, no instrumento convocatório da licitação, a exigência de capital mínimo ou de patrimônio líquido mínimo, ou ainda as garantias previstas no § 1o do art. 56 desta Lei, como dado objetivo de comprovação da qualificação econômico-financeira dos licitantes e para efeito de garantia ao adimplemento do contrato a ser ulteriormente celebrado.

§ 3o  O capital mínimo ou o valor do patrimônio líquido a que se refere o parágrafo anterior não poderá exceder a 10% (dez por cento) do valor estimado da contratação, devendo a comprovação ser feita relativamente à data da apresentação da proposta, na forma da lei, admitida a atualização para esta data através de índices oficiais.

§ 4o  Poderá ser exigida, ainda, a relação dos compromissos assumidos pelo licitante que importem diminuição da capacidade operativa ou absorção de disponibilidade financeira, calculada esta em função do patrimônio líquido atualizado e sua capacidade de rotação.

§ 5o  A comprovação de boa situação financeira da empresa será feita de forma objetiva, através do cálculo de índices contábeis previstos no edital e devidamente justificados no processo administrativo da licitação que tenha dado início ao certame licitatório, vedada a exigência de índices e valores não usualmente adotados para correta avaliação de situação financeira suficiente ao cumprimento das obrigações decorrentes da licitação. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 6º (Vetado). (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

Os documentos a serem exigidos deverão guardar pertinência com o objeto que se pretende contratar, observando-se o disposto nos artigos acima mencionados, cabendo salientar ainda que em qualquer contratação sempre será exigida comprovação de regularidade perante o INSS e ao FGTS, conforme orientação reiterada do TCU:

Observe com rigor o art. 195, § 3º, da Constituição Federal c/c o art. 47, inc. I, alínea "a" da Lei 8.212/91 e com o art. 27, alínea a da Lei 8.036/90, no que tange à obrigatoriedade de exigir-se das pessoas jurídicas a serem contratadas, assim como durante a manutenção do contrato, a comprovação de sua regularidade com a seguridade social (INSS e FGTS)". (Acórdão 524/2005 Primeira Câmara).

Observe o art. 195, § 3º, da Constituição Federal, que exige comprovante de regularidade com o INSS e o FGTS de todos aqueles que contratam com o poder público, inclusive nas contratações realizadas mediante convite, dispensa ou inexigibilidade de licitação, mesmo quando se tratar de compras para pronta entrega (...). (Acórdão 1467/2003 – Plenário)

O Tribunal de Contas da União firmou entendimento no sentido de que é obrigatória a exigência da documentação relativa à regularidade para com a Seguridade Social (CND) e com o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS):

- nas licitações públicas, de qualquer modalidade, inclusive dispensa e inexigibilidade, para contratar obras, serviços ou fornecimento, ainda que para pronta entrega;

- na assinatura dos contratos;

- a cada pagamento efetivado pela administração contratante, inclusive nos contratos de execução continuada ou parcelada. (Decisão 705/94 – Plenário)

Por fim, deverá ser providenciada a autorização da autoridade competente para proceder-se a contratação, com a conseqüente publicidade nos termos do art. 26, anteriormente transcrito.

Marçal Justen Filho resume o procedimento de contratação direta nos seguintes termos:

Nas etapas internas iniciais, a atividade administrativa será idêntica, seja ou não a futura contratação antecedida de licitação. Em um momento inicial, a Administração verificará a existência de uma necessidade a ser atendida. Deverá diagnosticar o meio mais adequado para atender ao reclamo. Definirá um objeto a ser contratado, inclusive adotando providências acerca da elaboração de projetos, apuração da compatibilidade entre a contratação e as previsões orçamentárias. Tudo isso estará documentado em procedimento administrativo, externando-se em documentação constante dos respectivos autos.

A diferença residirá em que, no momento de definir as fórmulas para contratação, a Administração constatará a inaplicabilidade das regras acerca da licitação. Assim, ao invés de elaborar o ato convocatório da licitação e instaurar a fase externa apropriada, a atividade administrativa interna desembocará na contratação direta. Ainda assim, não se admitirá que a Administração simplesmente contrate, sem observância de outras formalidades. Definido o cabimento da contratação direta, a Administração deverá pesquisar a melhor solução, tendo em vista os princípios da isonomia e da supremacia e indisponibilidade dos valores atribuídos à tutela estatal. Logo, deverá buscar a melhor solução, respeitando (na medida do possível) o mais amplo acesso dos interessados à disputa pela contratação". [39]

Importante ressaltar que a contratação direta "só libera a Administração Pública da promoção do procedimento de escolha da melhor proposta. Sendo assim, tudo o mais (verificação da personalidade jurídica, capacidade técnica, idoneidade financeira, regularidade fiscal, empenho prévio, celebração do contrato, publicação) deve ser observado [40].

O credenciamento de serviços, por ser um procedimento especial e diferenciado, possui além das etapas acima expostas, outros requisitos específicos que se aplicam apenas a esta forma de contratação.

Assim, o processamento do credenciamento obedecerá aos requisitos acima, e aos específicos que adiante serão tratados.

3.2 Requisitos essenciais ao sistema de credenciamento

Como acertadamente prevê o art. 62 da Lei Baiana de Licitações:

Art. 62 Na implantação de um sistema de credenciamento, a Administração deverá preservar a lisura, transparência e economicidade do procedimento e garantir tratamento isonômico aos interessados, com o acesso permanente a qualquer um que preencha as exigências estabelecidas em regulamento, devendo instruir o respectivo processo com os seguintes elementos:

I - convocação dos interessados por meio do Diário Oficial do Estado, de jornal de grande circulação e, sempre que possível, por meio eletrônico;

II - fixação criteriosa da tabela de preços que remunerará os serviços a serem prestados;

III - regulamentação da sistemática a ser adotada.

Portanto, cabe destacar primeiramente que o credenciamento deverá permanecer sempre aberto, pois assim viabiliza-se o ingresso de novos interessados que atendam aos requisitos especificados pela Administração, aumentando-se, dessa forma, o número de participantes em prol do interesse público.

Com isto, estará a Administração tratando de forma isonômica os possíveis interessados em contratar, preservando a lisura, transparência e economicidade do sistema.

Seria até recomendável que a divulgação do regulamento ocorresse regularmente, e não apenas uma única vez, pois assim a convocação será sempre renovada, e atenderá com maior eficácia os princípios da isonomia, economicidade, transparência, etc.

A convocação dos interessados deverá se dar através da publicação do resumo do Regulamento na Imprensa Oficial do ente contratante (Diário Oficial da União ou Diários Oficiais dos Estados e Municípios), devendo-se, sempre que possível, proceder-se também a divulgação através dos sites oficiais de compras da Administração Pública, como, por exemplo, o comprasnet, no âmbito Federal.

Como em uma licitação comum, o aviso de realização do credenciamento não é o Regulamento em sua integralidade e sim um resumo das informações básicas da contratação (órgão contratante, objeto, etc.) pelo que deve conter, obrigatoriamente, o endereço em que os interessados poderão retirar uma cópia da íntegra do edital e do Regulamento do credenciamento com as informações completas sobre o procedimento.

Igualmente, deverá o credenciamento prever expressamente qual a tabela de preços que será adotada para embasar a remuneração dos serviços prestados, tabela esta que, como visto anteriormente, deverá levar em consideração os preços de mercado e as pesquisas feitas preliminarmente pela Administração na fase interna do procedimento.

Como é dever da Administração garantir o tratamento isonômico dos interessados, é obrigada a remunerá-los com o mesmo valor quando da prestação do serviço, razão pela qual deve divulgar, previamente, a tabela de preços que será praticada no Credenciamento.

Outrossim, "à luz dos princípios constitucionais que norteiam o agir da Administração Pública, deverá a entidade interessada em adotar o credenciamento editar ato regulamentar, cujo teor estabeleça as regras básicas do procedimento" [41].

O Regulamento tem por objetivo definir características, condições, normas e competências para o credenciamento de pessoas físicas ou jurídicas interessadas em contratar com a Administração.

Portanto, o Regulamento deverá conter os seguintes aspectos:

Assim, o regulamento do credenciamento deverá determinar os requisitos mínimos que os interessados deverão cumprir para ingressar no sistema, sendo que a Administração deverá tomar a máxima cautela para não inserir nenhuma exigência que restrinja, frustre ou comprometa a sua finalidade.

Ainda, deverá delimitar de forma clara o objeto do credenciamento, além de outros requisitos pertinentes, como exemplificativamente: fixar prazo e previsão de recurso, assegurando o direito ao contraditório e ampla defesa do interessado, no caso do indeferimento do pedido de ingresso; estipular o preço e a forma de pagamento; estabelecer prazo que fixe a vigência do sistema; prescrever as hipóteses que ensejam o descredenciamento, seja em virtude do não cumprimento das exigências do regulamento, ou do desinteresse do contratado e; permitir o ingresso, a qualquer momento, de novos interessados que atendam às condições fixadas no regulamento, dentre outros [42].

Jorge Ulysses Jacoby Fernandes ainda salienta que, existindo interesse em instituir o sistema de credenciamento, deve a Administração observar os seguintes aspectos:

- possibilidade de contratação de todos os que satisfaçam às condições exigidas:

Se o objeto só pode ser realizado por um, como um viaduto ou um só curso, descabe a pré-qualificação, pois a característica fundamental do tipo credenciamento, é que todos os selecionados são contratados, embora demandados em quantidades diferentes;

- que a definição da demanda por contratado não seja feita pela Administração:

Observe que a jurisprudência já consagrou pelo menos três possibilidades do uso do credenciamento, mas sempre excluindo a vontade da Administração na determinação da demanda por credenciado. No caso do serviço médico e de treinamento o TCU aceitou a escolha pelo próprio servidor interessado; no caso dos serviços advocatícios, a definição do advogado, incumbido de contestar ou propor a ação, será feita por sorteio aleatório entre todos os credenciados, excluindo-se sempre os sorteados anteriormente;

- que o objeto satisfaça à Administração, desde que executado na forma definida no edital:

São serviços em que as diferenças pessoais do selecionado têm pouca relevância para o interesse público, dado o nível técnico da atividade ter sido bastante regulamentada ou de fácil verificação. Por exemplo, num curso de Windows com programa definido e condições de ensino objetivamente determinadas, é possível, com um fiscal ou executor do contrato, avaliar o cumprimento da obrigação. Do mesmo modo, numa reclamação trabalhista judicial para ser contestada, há razoável espaço de definição técnica, bastando que no ato de seleção do credenciamento sejam exigidos, por exemplo, dois anos de experiência em processos trabalhistas;

- que o preço de mercado seja razoavelmente uniforme, e que a fixação prévia de valores seja mais vantajosa para a Administração:

A fixação dos valores previamente pela Administração implica o dever inafastável de comprovar e demonstrar, nos autos, a vantagem ou igualdade dos valores definidos em relação à licitação convencional ou preços de mercado. Essa justificativa será objeto de futuro exame perante as esferas de controle, nos termos da lei. [43]

3.3 Regulamento do Credenciamento

Como citado, cabe ao Regulamento do credenciamento determinar os requisitos mínimos a serem cumpridos pelos interessados em contratar com a Administração.

Corrobora o acima consignado as lições de Marçal Justen Filho:

A Administração deverá editar um ato de cunho regulamentar, fundado no reconhecimento da ausência de excludência de contratação de um número indeterminado de particulares para atendimento a certas necessidades, no qual serão estabelecidas as condições, os requisitos e os limites não apenas para as futuras contratações como também para que os particulares obtenham o credenciamento – ato formal por meio do qual é reconhecido como em condições de contratação. [44]

A Lei de licitações do Estado do Paraná, Lei 15.608/2007, prevê os seguintes requisitos para o credenciamento, que deverão constar do Regulamento:

Art. 25. O processo de credenciamento deve ser autorizado pela autoridade competente, ser processado mediante a elaboração de edital pelo órgão público interessado e atender aos seguintes requisitos:

I – explicitação do objeto a ser contratado;

II – fixação de critérios e exigências mínimas à participação dos interessados;

III – possibilidade de credenciamento a qualquer tempo pelo interessado, pessoa física ou jurídica;

IV – manutenção de tabela de preços dos diversos serviços a serem prestados, dos critérios de reajustamento e das condições e prazos para o pagamento dos serviços;

V – rotatividade entre todos os credenciados, sempre excluída a vontade da Administração na determinação da demanda por credenciado;

VI – vedação expressa de pagamento de qualquer sobretaxa em relação à tabela adotada;

VII – estabelecimento das hipóteses de descredenciamento, assegurados o contraditório e a ampla defesa;

VIII – possibilidade de rescisão do ajuste, pelo credenciado, a qualquer tempo, mediante notificação à Administração com a antecedência fixada no termo;

IX – previsão de os usuários denunciarem irregularidade na prestação dos serviços e/ou no faturamento.

§ 1º A convocação dos interessados deverá ser feita mediante publicação na forma do §1º do art.26.

§ 2º O pagamento dos credenciados será realizado de acordo com a demanda, tendo por base o valor pré-definido pela Administração, a qual pode utilizar-se de tabelas de referência.

...

Art. 26...

§ 1º O registro cadastral deverá ser amplamente divulgado e deverá estar permanentemente aberto aos interessados, obrigando-se a unidade por ele responsável a proceder, no mínimo anualmente, através da imprensa oficial, a chamamento público para a atualização dos registros existentes e para o ingresso de novos interessados.

Já a Lei Goiana de Licitações e contratos [45], previu que:

Art. 80. O regulamento para credenciamento deverá ser elaborado pelo órgão ou entidade da Administração responsável e observar os seguintes requisitos:

I – ampla divulgação, mediante aviso publicado na imprensa oficial, em jornal de grande circulação e, sempre que possível, por meio eletrônico, podendo também a Administração utilizar-se de chamamento a interessados do ramo, que gozem de boa reputação profissional, para ampliar a quantidade de credenciados;

II – fixação de critérios e exigências mínimas para que os interessados possam se credenciar;

III – possibilidade de credenciamento a qualquer tempo, desde que dentro do período de avaliação dos pedidos estabelecidos no edital de chamamento, de interessado, pessoa física ou jurídica que preencha as condições mínimas fixadas;

IV – fixação de tabela de preços dos diversos serviços a serem prestados, dos critérios de reajustamento e das condições e prazos para o pagamento dos serviços;

V – rotatividade entre todos os credenciados, sempre excluída a vontade da Administração na determinação da demanda por credenciado;

VI – vedação expressa de pagamento de qualquer sobretaxa em relação à tabela adotada;

VII – estabelecimento das hipóteses de descredenciamento, assegurados o contraditório e a ampla defesa;

VIII – possibilidade de rescisão do ajuste, a qualquer tempo, pelo credenciado, mediante notificação à Administração, com a antecedência fixada no termo;

IX – previsão de os usuários denunciarem irregularidade na prestação dos serviços ou no faturamento;

X – fixação das regras a serem observadas pelos credenciados na prestação do serviço.

Parágrafo único. Na eventualidade de aplicação de descredenciamento em virtude de irregularidade cometida pelo credenciado, respeitados o contraditório e ampla defesa, aquele a quem se impôs tal penalidade ficará impedido de novamente se credenciar, pelo período de 1 (um) a 5 (cinco) anos, conforme dispuser o edital.

Como se observa, caberá ao Regulamento estabelecer preliminarmente o objeto a ser contratado, e suas características principais, justificando e motivando a necessidade de contratação de todos os interessados em contratar, nos termos do já especificado no processo interno realizado pelo ente contratante.

Deverão ser fixados ainda os requisitos mínimos para que os interessados venham a se credenciar, sendo que a Administração deverá tomar a máxima cautela para não inserir nenhuma exigência que restrinja, frustre ou comprometa a finalidade do credenciamento.

No Estado do Paraná, o Decreto 4.507/2009, que aprova o Regulamento do Credenciamento no âmbito estadual, previu o seguinte procedimento para o credenciamento de interessados:

DAS ETAPAS DO CREDENCIAMENTO

Art. 4º. O credenciamento é um processo iniciado por meio da pré-qualificação, permanentemente aberto a todos os interessados, pessoas físicas e jurídicas, que atendam os requisitos estabelecidos no Edital e durante a vigência deste, cujo prazo de validade não poderá ser superior a 1 (hum) ano.

Seção I

Da pré-qualificação para o credenciamento

Art. 5º. O Edital de credenciamento conterá objeto específico, exigências de habilitação, em conformidade com o art. 73 da Lei Estadual nº 15.608/07, exigências específicas de qualificação técnica (condições e requisitos mínimos de prestação para cada tipo de serviço), regras da contratação, valores fixados para remuneração por categoria de atuação, minuta de termo contratual e modelos de declarações.

Parágrafo único. O certificado de registro cadastral emitido por órgão ou entidade pública, substitui os documentos enumerados nos arts. 75 a 77 da Lei Estadual nº 15.608/07 quanto às informações disponibilizadas em sistema informatizado de consulta direta do órgão ou ente contratante, desde que essa possibilidade esteja prevista no Edital de Credenciamento.

Art. 6º. O Edital de credenciamento permanecerá disponível, durante toda sua vigência, em sítio eletrônico oficial e na sede do órgão ou da entidade contratante.

Art. 7º. A pré-qualificação de interessados será iniciada com o lançamento de Edital de Credenciamento, mediante aviso público no Diário Oficial do Estado, em jornal de circulação estadual, em sítio eletrônico oficial, podendo, ainda, ser veiculado em rádio ou televisão, a critério do órgão ou entidade contratante.

Art. 8º. O interessado deverá apresentar a documentação para avaliação pela Comissão de Credenciamento, segundo as regras descritas no Edital.

Art. 9º. Serão admitidos, a critério do órgão ou da entidade contratante, documentos entregues por via postal.

Art. 10. Na análise da documentação relativa à habilitação, pela Comissão de Credenciamento, exigir-se-á a estrita observância de todos os requisitos de pré-qualificação previstos no Edital.

Art. 11. Caso necessário, serão solicitados esclarecimentos, retificações e complementações da documentação ao interessado.

Art. 12. A documentação será analisada no prazo de até 30 (trinta) dias corridos, contados a partir da entrega da documentação no órgão ou entidade contratante.

§ 1º. Será acrescido ao prazo de análise o número de dias úteis oferecido ao interessado para esclarecimentos, retificações, complementações da documentação.

§ 2º. Se o prazo não for suficiente para a referida avaliação, deverá ser formalizado pedido à autoridade máxima do órgão ou entidade contratante, devidamente justificado, o qual poderá aprovar, após análise do requerimento, um prazo extra de até 45 (quarenta e cinco) dias corridos para a análise.

§ 3º. Decorridos os prazos concedidos, caso o julgamento do pedido de credenciamento não tenha sido concluído, a Comissão de Credenciamento terá o prazo de 02 (dois) dias úteis para decidir.

Seção II

Da concessão do credenciamento

Art. 13. O interessado que atender a todos os requisitos previstos no Edital de Credenciamento será julgado habilitado na pré-qualificação e, portanto, credenciado no órgão ou entidade contratante, encontrando-se apto a prestar os serviços aos quais se candidatou, com vigência igual à do referido Edital.

Parágrafo único. O resultado da pré-qualificação será publicado no Diário Oficial do Estado e divulgado no sítio eletrônico do órgão ou entidade contratante em prazo não superior a 5 (cinco) dias úteis.

Art. 14. Caberá recurso, com efeito suspensivo, nos casos de habilitação ou inabilitação na pré-qualificação, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, contados da data da publicação do resultado no Diário Oficial do Estado. (Alterado pelo Decreto nº 4732, de 11/05/2009)

§ 1º. Os recursos serão recebidos no mesmo local da entrega da documentação do credenciamento e serão dirigidos à autoridade máxima do órgão ou entidade contratante por intermédio da Comissão de Credenciamento, o qual poderá reconsiderar sua decisão, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, ou, nesse mesmo prazo, fazê-lo subir, devidamente informado.

2º. A autoridade superior, após receber o recurso e a informação da Comissão de Credenciamento, proferirá, também no prazo de 5 (cinco) dias úteis, a sua decisão, devendo promover a sua respectiva publicação no Diário Oficial do Estado em até 2 (dois) dias úteis.

Art. 15. Durante a vigência do Edital de Credenciamento, incluída as suas republicações, o órgão ou entidade contratante, a seu critério, poderá convocar por ofício os credenciados para nova análise de documentação. Nessa ocasião serão exigidos os documentos que comprovem a manutenção das condições apresentadas quando da pré-qualificação do interessado.

§ 1º. A partir da data em que for convocado para apresentar a documentação atualizada, o credenciado terá até 05 (cinco) dias úteis para entregá-la pessoalmente ou, a critério do órgão ou entidade contratante, por via postal.

§ 2º. A análise da documentação deverá ser realizada em prazo igual ao da pré-qualificação.

§ 3º. Os credenciados convocados para apresentar a documentação referida no caput deste artigo participarão normalmente dos sorteios de demandas ou das convocações feitas pelo órgão ou entidade contratante.

§ 4º. O resultado da análise prevista no caput deste artigo será publicado no Diário Oficial do Estado. Os credenciados não aprovados na avaliação da documentação serão descredenciados, sendo-lhes assegurado o contraditório e a ampla defesa.

Art. 16. A critério da autoridade máxima do órgão ou da entidade contratante poderá ser encaminhado correspondência aos prestadores de serviço em potencial, que gozem de boa reputação profissional, para que promovam o seu credenciamento.

Parágrafo Único. A cada 6 (seis) meses ou outro prazo inferior, o órgão ou entidade contratante poderá realizar chamamento público para novos interessados, quando republicará o Edital, podendo alterar regras, condições e minutas.

Art. 17. O credenciamento não estabelece qualquer obrigação do órgão ou entidade contratante em efetivar a contratação do serviço, face à sua precariedade e, por isso, a qualquer momento, o credenciado ou o órgão ou entidade contratante poderá denunciar o credenciamento, inclusive quando for constatada qualquer irregularidade na observância e cumprimento das normas fixadas no Edital, neste Regulamento e na legislação pertinente, sem prejuízo do contraditório e da ampla defesa.

Como se observa, no âmbito do Estado do Paraná criou-se uma fase de pré-qualificação ao credenciamento, onde os interessados apresentam seus documentos de habilitação à comissão de Credenciamento que analisará se o interessado está apto a ser credenciado junto ao órgão contratante.

E, conforme prevê o art. 13 do normativo acima, "o interessado que atender a todos os requisitos previstos no Edital de Credenciamento será julgado habilitado na pré-qualificação e, portanto, credenciado no órgão ou entidade contratante, encontrando-se apto a prestar os serviços aos quais se candidatou, com vigência igual à do referido Edital".

Também deverá o Regulamento permitir o credenciamento, a qualquer momento, de qualquer interessado (pessoa física ou jurídica) que atenda aos requisitos e as condições fixadas no regulamento, assim como estabelecer o preço, as hipóteses de reajustamento deste, e a forma de pagamento dos serviços a serem prestados pelos credenciados, devendo vedar expressamente o pagamento de sobretaxas ou valores além do previsto na tabela adotada pela Administração.

Como visto, é dever da Administração agir com isonomia e economicidade na contratação por credenciamento, pelo que, indispensável permitir o cadastramento dos interessados a qualquer tempo, impondo também o preço que será pago pelo serviço de acordo com a média de mercado.

Outro aspecto importante a ser regulamentado é a rotatividade entre os credenciados, que, via de regra, ocorrerá por sorteio ou rodízio.

O objetivo é excluir a vontade da Administração na escolha de quem deverá ser contratado, justamente para impor a isonomia de tratamento entre os interessados.

Neste sentido, importa repetir as lições de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes:

Observe que a jurisprudência já consagrou pelo menos três possibilidades do uso do credenciamento, mas sempre excluindo a vontade da Administração na determinação da demanda por credenciado. No caso do serviço médico e de treinamento o TCU aceitou a escolha pelo próprio servidor interessado; no caso dos serviços advocatícios, a definição do advogado, incumbido de contestar ou propor a ação, será feita por sorteio aleatório entre todos os credenciados, excluindo-se sempre os sorteados anteriormente; [46]

No Estado do Paraná, prevê o Decreto nº 4.507/09 a possibilidade de convocação de todos os interessados, de uma só vez, ou a rotatividade de convocação destes, prevendo o seguinte procedimento para sorteio dos interessados:

Art. 25. Caso não se pretenda a convocação, ao mesmo tempo, de todos os credenciados para a realização do serviço, ocasião em que se realizará uma convocação geral dos credenciados, será realizado sorteio para se alocar cada demanda, distribuída por padrões estritamente impessoais e aleatórios, observando-se sempre o critério de rotatividade.

Parágrafo único. O órgão ou entidade contratante observará, quando da alocação da demanda, as condições técnicas dos credenciados e do serviço, bem como a localidade ou região onde serão executados os trabalhos.

Art. 26. As demandas serão apresentadas em listas, seguindo numeração iniciada no primeiro sorteio do exercício.

Art. 27 As demandas, cuja contratação for definida pelo órgão ou entidade contratante, deverão ter sua execução iniciada, inclusive com a assinatura do termo contratual, em até 02 (dois) dias da data do sorteio ou da convocação de todos os credenciados ou outro prazo definido no Edital de Credenciamento. (Alterado pelo Decreto nº 4732, de 11/05/2009)

Parágrafo único. Decorrido o prazo sem o início da execução da demanda o credenciado será imediatamente convocado para prestar esclarecimentos pelo atraso ou inexecução, sendo-lhe assegurado o contraditório e a ampla defesa, nos termos do artigo 60 e seguintes deste Regulamento.

Art. 28. O conjunto de sorteios das demandas alimentará um quadro de sorteios.

Art. 29. A observância ao quadro de sorteios, garantirá uma distribuição equitativa dos serviços entre os credenciados, de forma que os ganhadores iniciais, após receberem demandas, aguardem novamente sua vez de serem sorteados até que todos os outros credenciados, nas mesmas condições, tenham recebido demandas.

Art. 30. Os novos credenciados, ao ingressarem no credenciamento, serão posicionados, no placar dos sorteios, logo após o(s) credenciado(s) com menor número de demandas. Essa mesma situação ocorrerá quando for realizada uma convocação geral de todos os credenciados.

Art. 31. O sorteio não poderá apresentar exigências de qualificação não previstas no Edital.

A Administração deverá ainda estabelecer as hipóteses de descredenciamento dos particulares, devendo assegurar expressamente o direito ao contraditório e ampla defesa do interessado.

O direito à ampla defesa e ao contraditório decorre de previsão constitucional, prevendo o inciso LV do art. 5° da Constituição Federal que "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, são assegurados o contraditório e ampla defesa, com meios e recursos a ela inerentes".

Dever-se-á permitir também a rescisão do ajuste (desistência) pelo credenciado, a qualquer tempo, bastando, para tanto, que o credenciado notifique previamente a Administração, de acordo com o prazo preestabelecido no Regulamento.

Por fim, é importante que o Regulamento preveja todas as normas de caráter operacional a serem observadas pelos credenciados, assim como a previsão de os usuários denunciarem irregularidade na prestação dos serviços e/ou no faturamento.

Cumpridas as exigências acima consignadas e estando devidamente aprovado (homologado) o Regulamento pela autoridade competente, cabe relembrar que o credenciamento deverá permanecer sempre aberto, viabilizando que, a qualquer momento, novos interessados que cumpram os requisitos especificados no regulamento se credenciem.

Como visto anteriormente, isto é fundamental para a consecução da finalidade precípua do credenciamento, qual seja, a obtenção do maior número possível de interessados, de forma isonômica e econômica.

Neste sentido é a previsão do art. 4º do Decreto 4.507/2009 do Estado do Paraná, que informa que "O credenciamento é um processo iniciado por meio da pré-qualificação, permanentemente aberto a todos os interessados, pessoas físicas e jurídicas, que atendam os requisitos estabelecidos no Edital e durante a vigência deste, cujo prazo de validade não poderá ser superior a 1 (hum) ano" (grifou-se).

Por questões orçamentárias, o recomendável é que o Credenciamento tenha prazo de vigência inicial de 12 meses, podendo ser prorrogado, se o serviço for contínuo, desde que permaneça o interesse da entidade na manutenção deste sistema, assim como reste comprovada a vantajosidade do mesmo.

Portanto, ressalte-se que esse caráter de abertura permanente do sistema não afasta a necessidade de fixação de prazo quanto à duração dos contratos decorrentes, em outras palavras, "o cadastro para credenciamento deve estar permanentemente aberto a futuros interessados, ainda que seja possível estabelecer certos limites temporais para contratação direta" [47].

3.4 Contrato

Uma vez finalizado o procedimento de Credenciamento e havendo necessidade da prestação do serviço, caberá a Administração formalizar a contratação daqueles que se encontram devidamente registrados no sistema de credenciamento, por inexigibilidade de licitação, publicando, portanto, o ato de inexigibilidade de licitação na imprensa oficial, em face do contido no art. 26 da Lei 8.666/93.

Posto isto, aqueles interessados que cumprirem as regras fixadas para aderirem ao sistema de Credenciamento, e que forem devidamente registrados no sistema, poderão firmar contrato com a Administração quando da necessidade da prestação do serviço, o qual será guiado pelo art. 55 da Lei 8.666/93.

No mesmo sentido regulamenta o Decreto nº 4.507/09 do Estado do Paraná, in verbis:

Da contratação

Art. 43. Expedido o Termo de Homologação emitido pelo órgão ou entidade contratante ou após a convocação geral de todos os credenciados, dar-se-á inicio ao processo de contratação através da emissão da ordem de serviço ou instrumento contratual equivalente.

Art. 44. O fato do credenciado ter sido sorteado na sessão pública de sorteio ou convocado para o atendimento de demanda não garante sua efetiva contratação pelo órgão ou entidade interessada na contratação.

Art. 45. A contratação do credenciado somente poderá ocorrer por vontade do órgão ou entidade contratante e desde que esteja em situação regular perante as exigências habilitatórias para o credenciamento.

Art. 46. A contratação decorrente do credenciamento obedecerá às regras da Lei Estadual nº 15.608/07, da Lei Federal nº 8.666/93 e os termos da minuta do instrumento contratual/ordem de serviço, anexa ao respectivo Edital.

Art. 47. A Administração convocará o credenciado, em um prazo de até 2 (dois) dias a partir da homologação do sorteio ou da convocação geral, ou outro prazo definido no Edital de Credenciamento, para assinar ou retirar o instrumento contratual, dentro das condições estabelecidas na legislação e no Edital, e dar início à execução do serviço, sob pena de decair o direito à contratação, sem prejuízo das sanções previstas no artigo 60 deste Regulamento. (Alterado pelo Decreto nº 4732, de 11/05/2009)

Parágrafo único. O credenciado contratado deverá indicar e manter preposto, aceito pelo órgão ou entidade contratante, para representá-lo na execução do contrato.

Art. 48. O instrumento contratual deverá ser assinado pelo representante legal do credenciado, e observará a minuta contemplada no Edital de Credenciamento.

Art. 49. O instrumento contratual decorrente do credenciamento será publicado, em forma de extrato, na Diário Oficial do Estado, conforme disposto no artigo 110 da Lei Estadual nº 15.608/07.

Ainda quanto ao contrato decorrente do Credenciamento, importa citar artigo publicado na Revista ILC, intitulado Aspectos gerais sobre o credenciamento:

Os interessados que atenderem às condições fixadas no regulamento firmarão contrato com a Administração. O contrato, por ser de natureza administrativa, deverá atender, no que for cabível, as exigências previstas no art. 55 da Lei nº 8.666/93.

Ressalte-se, ainda, que no contrato firmado entre a Administração e o particular deverá estar esclarecido o regime de prestação dos serviços credenciados. Isso porque, o contrato de credenciamento pode dar ensejo à prestação imediata dos serviços credenciados ou, de modo diverso, somente formalizar a relação para futura prestação de serviços, quando houver solicitação dos interessados. Como exemplo da primeira hipótese pode-se citar o credenciamento de caminhões-pipa para atender determinada situação atípica de seca na região, em que seja necessário o imediato abastecimento de água pelo maior número possível de particulares aptos a realizá-lo. Já como exemplo da segunda hipótese, tem-se o credenciamento de laboratórios médicos, uma vez que a prestação desses serviços somente será efetivada quando houver solicitação da realização de exames pelo(s) interessado(s) [48].

No que tange ao prazo de duração dos contratos decorrentes, este deverá respeitar o art. 57 da Lei 8.666/93, regra geral aplicável a todos os contratos administrativos, inclusive àqueles provenientes do credenciamento.

Conforme destacado acima, caberá ao regulamento estipular, em face do objeto pretendido, o prazo de vigência dos contratos que serão formalizados e a possibilidade de prorrogação, respeitando-se o aludido art. 57 [49].

Saliente-se que a Administração deverá exercer rigoroso controle acerca da execução dos serviços, fiscalizando com cautela a atuação dos credenciados e aferindo o cumprimento das condições impostas no Regulamento. Eventuais falhas deverão ser apuradas em processo administrativo próprio, com a conseqüente penalização, rescisão do contrato e descredenciamento, se for o caso, assegurado sempre o devido processo legal, com o direito ao contraditório e à ampla defesa.

Quanto à aplicação de penalidades por descumprimento do disposto no Regulamento ou no contrato, destaque-se que inicialmente cabe à Administração a verificação dos motivos alegados pelo particular, a fim de aferir se há justificativa fundamentada para o inadimplemento. Havendo motivo plausível (caso fortuito, força maior) que demonstre a impossibilidade de execução do objeto em decorrência de fato alheio à vontade do particular, não há que se falar em sancionamento.

Por outro lado, não havendo justificativa aceitável, é dever da Administração aplicar as sanções previstas nos arts. 86, 87 e 88 da Lei 8.666/93, que versam, respectivamente, acerca da multa moratória [50], das sanções cabíveis em caso de inadimplemento, total ou parcial, do contrato [51], e das sanções aplicáveis em casos de fraude ou de atos ilícitos praticados em decorrência de contratos administrativos [52], nos termos do previsto no Regulamento e no contrato.

Assim é que, identificada a conduta faltosa, sopesada sua gravidade e os prejuízos dela advindos, bem como a penalidade correspondente, cabe à Administração a abertura de processo administrativo específico, onde se propicie ao sujeito, previamente, o direito ao contraditório e à ampla defesa, direitos esses constitucionalmente assegurados (art. 5º da Constituição Federal).

O Tribunal de Contas da União registrou a seguinte orientação:

Para validade da aplicação das penalidades, é indispensável que seja assegurado ao contratado o direito da ampla defesa e do contraditório, no prazo de cinco dias úteis. As penalidades deverão estar motivadas em processo administrativo. [53]

Dessa forma, uma vez identificada falta do contratado sujeita à sanção, este deverá ser notificado acerca do fato e das penalidades aplicáveis, para, em prazo fixado, apresentar defesa.

Acerca do prazo de defesa, dispõe o § 2º do art. 87 da Lei 8.666/93 que "As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prévia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias úteis"

Na Síntese Jurídica veiculada na Revista JML de dez/2007, p. 54 a 57, a Consultoria da JML assim resumiu o processamento a ser seguido para a aplicação de penalidade:

Nesse processo, em suma, será oportunizado ao interessado conhecer os dados dos autos, apresentar sua defesa em relação aos fatos alegados e produzir todas as provas em direito admitidas.

O prazo para defesa prévia é de 5 (cinco) dias úteis nos casos da aplicação de advertência, multa e suspensão. Já o prazo para defesa no processo relativo à aplicação da sanção de declaração de inidoneidade é de 10 (dez) dias da abertura de vistas dos autos.

Ao exercer seu direito, o contratado fornecerá à Administração outros elementos e novas informações, que contribuirão para a formação de sua convicção e lhe darão maiores subsídios para fundamentar sua decisão.

Concluído o processo administrativo, com a emissão de ato administrativo decisório devidamente fundamentado, caberá a publicidade da decisão, a fim de que, querendo, o interessado interponha o recurso cabível, conforme o caso. [54] (grifou-se)

Respeitado esse trâmite, após a publicação da decisão, deve a Administração novamente notificar o contratado sobre o indeferimento do recurso e sobre a efetiva aplicação da penalidade.

Por fim, apenas relembra-se que ante o que dispõem os arts. 40, III, 55, VII, in fine, art. 86, caput, e 87, II, da Lei 8.666/93, é preciso que tanto a multa moratória como a multa compensatória (aplicável em face do descumprimento total ou parcial do contrato) sejam previstas no edital e no contrato, inclusive os seus percentuais, sob pena da inviabilidade de suas aplicações.

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CONCLUSÃO

O Credenciamento é uma forma de contratação direta adotada pela Administração Pública, que possui como fundamento a inviabilidade de competição, prevista no caput do art. 25 da Lei 8.666/93.

Esta inviabilidade resulta da possibilidade de contratação de todos os interessados do ramo do objeto pretendido, e que atendam às condições mínimas estabelecidas no regulamento. Não há possibilidade de competição, pois todos podem ser contratados pela Administração.

Nestes termos, o que justifica a existência do Credenciamento é o interesse público de obter o maior número possível de particulares realizando a prestação, tendo em vista que a necessidade da Administração não restará atendida com a contratação de apenas um particular ou de um numero limitado destes.

Entende-se que o credenciamento deve ser adotado apenas para fins de prestação de serviços, sendo, portanto, vedada a sua utilização para fornecimento. Via de regra, em querendo a Administração contratar vários fornecedores de bens, deverá adotar o Sistema de Registro de Preços, como bem orienta a doutrina especializada.

E, como estudado, as recentes legislações estaduais que tratam do assunto também levam à crer que o credenciamento apenas é possível para a contratação de prestação de serviços.

Como características principais, pode-se destacar, primeiramente, que o credenciamento deverá permanecer sempre aberto, pois assim viabiliza-se o ingresso de novos interessados que atendam aos requisitos especificados pela Administração, aumentando-se, dessa forma, o número de participantes em prol do interesse público.

Com isto, estará a Administração tratando de forma isonômica os possíveis interessados em contratar, preservando a lisura, transparência e economicidade do sistema.

A convocação dos interessados deverá se dar através da publicação do resumo do Regulamento na Imprensa Oficial do ente contratante (Diário Oficial da União ou Diários Oficiais dos Estados e Municípios), devendo-se, sempre que possível, proceder-se também a divulgação através dos sites oficiais de compras da Administração Pública, como, por exemplo, o comprasnet, no âmbito Federal.

Igualmente, deverá o credenciamento prever expressamente qual a tabela de preços que será adotada para embasar a remuneração dos serviços prestados, tabela esta que, deverá levar em consideração os preços de mercado e as pesquisas feitas preliminarmente pela Administração na fase interna do procedimento.

Por fim, deverá a entidade interessada em adotar o credenciamento editar um Regulamento, que tem por objetivo definir características, condições, normas e competências para o credenciamento de pessoas físicas ou jurídicas interessadas em contratar com a Administração.

O Regulamento é o documento mais importante do sistema de credenciamento, visto caber a este, regulamentar, entre outros aspectos:

- Os critérios e exigências mínimas para que os interessados possam se credenciar;

- A possibilidade de credenciamento a qualquer tempo, desde que preenchidas as condições mínimas fixadas;

- A tabela de preços dos diversos serviços a serem prestados, dos critérios de reajustamento e das condições e prazos para o pagamento dos serviços;

- A rotatividade entre todos os credenciados, sempre excluída a vontade da Administração na determinação da demanda por credenciado;

- Vedação expressa de pagamento de qualquer sobretaxa em relação à tabela adotada;

- O estabelecimento das hipóteses de descredenciamento e as penalidades cabíveis, assegurados o contraditório e a ampla defesa;

- A possibilidade de rescisão do ajuste, a qualquer tempo, pelo credenciado, mediante notificação à Administração, com a antecedência fixada no termo;

- A previsão de os usuários denunciarem irregularidade na prestação dos serviços ou no faturamento;

- A fixação das regras a serem observadas pelos credenciados na prestação do serviço.

- E o prazo de vigência do contrato firmado com o particular credenciado.

Uma vez finalizado o procedimento de Credenciamento e havendo necessidade da prestação do serviço, caberá a Administração formalizar a contratação daqueles que se encontram devidamente registrados no sistema de credenciamento, por inexigibilidade de licitação, publicando, portanto, o ato de inexigibilidade de licitação na imprensa oficial, em face do contido no art. 26 da Lei 8.666/93.

Posto isto, aqueles interessados que cumprirem as regras fixadas para aderirem ao sistema de Credenciamento, e que forem devidamente registrados no sistema, poderão firmar contrato com a Administração quando da necessidade da prestação do serviço, o qual será guiado pelo art. 55 da Lei 8.666/93.

Em suma, como se observa, o Sistema de Credenciamento mostra-se como uma nova e importante forma de contratação por parte da Administração Pública, mas que deve ser utilizada com cautela, em face da exclusão do procedimento licitatório prévio à contratação.

Não se pode esquecer que mesmo nesta forma de contratação, é dever absoluto da Administração atuar com legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, isonomia, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório e ao Regulamento, julgamento objetivo, etc.

Contratar diretamente não é sinônimo de contratar sem formalidades que garantam o atendimento destes princípios. Mesmo no Credenciamento, deve-se observar os procedimentos antes expostos para assegurar a legalidade e legitimidade da contratação.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Licitações e contratos: orientações básicas. 3ª ed. Brasília: Secretaria de Controle Interno, 2006.

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Notas

1. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 479.
2. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 277.
3. SILVA, José Afonso da. Curso..., p. 481.
4. PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Comentários à lei das licitações e contratações da administração pública. 7ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 13.
5. BORGES, Alice Gonzáles. Normas gerais no estatuto de licitações e contratos administrativos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, p. 22.
6. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 20ª ed., São Paulo: Malheiros, 2006, p. 494.
7. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 254.
8. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 12ª ed. São Paulo: Editora RT, 2008, p. 178.
9. Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações básicas. 3. ed, rev. atual. e ampl. Brasília: Secretaria de Controle Interno, 2006. p.16.
10. Tribunal de Contas da União. Licitações..., p. 216.
11. DALLARI, Adilson Abreu. Aspectos Jurídicos da Licitação. São Paulo: Saraiva, 1997, p. 61, in: MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficácia nas Licitações e Contratos. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 209.
12. PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Comentários..., p. 290.
13. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito..., p. 260.
14. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 464.
15. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 12ª ed. São Paulo: Dialética, 2008, p. 272.
16. GASPARINI, Diógenes. Direito..., 2001, p. 440.
17. PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Comentários..., p. 340.
18. PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Comentários..., p. 344.
19. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários...,p. 280.
20. Art. 13.  Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:

I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;

II - pareceres, perícias e avaliações em geral;

III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;

IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;

V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;

VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;

VII - restauração de obras de arte e bens de valor histórico.

21. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito..., p. 266.
22. PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. Comentários..., p. 351.
23. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários..., p. 360.
24. GASPARINI, Diogenes. Direito..., p. 495.
25. NIEBUHR, Joel de Menezes. Dispensa e Inexigibilidade de Licitação Pública. São Paulo: Dialética, 2003. p. 212.
26. SUNDFELD, Carlos Ari. Licitação e contrato administrativo. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 42.
27. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários..., p. 46.
28. TCU. Decisão 669/95. Plenário.
29. TCU. Decisão 669/95. Plenário.
30. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Vade-mécum de licitações e contratações. 3ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006. p. 1048.
31. JUSTEN FILHO, Marçal.Comentários ..., p. 40.
32. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso..., p. 524.
33. JUSTEN FILHO, Marçal.Comentários..., 11. ed., p. 40.
34. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratação direta sem licitação. 7ª ed. Belo Horizonte: Forum, 2008, p. 533-534.
35. SUNDFELD, Carlos Ari. Licitação..., p. 42.
36. NIEBUHR, Joel de Menezes. Dispensa..., p. 212.
37. JML CONSULTORIA. Contratação direta: hipóteses e procedimento. Revista JML de Licitações e Contratos. Seção Síntese Jurídica. Ano I, v. 03, JUN/2007. p. 63.
38. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito..., p. 277.
39. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários..., 11. ed., p. 228.
40. GASPARINI, Diogenes. Direito…, p. 465.
41. Credenciamento para contratação de serviços: aspectos gerais e considerações sobre a nova lei de licitações do estado do Paraná (Lei 15.340/2006). Revista JML de Licitações e Contratos. Ano I, V. 03, JUN/2007, p. 60.
42. Idem.
43. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Vade-mécum ..., p. 1048.
44. JUSTEN FILHO, Marçal.Comentários ..., p. 40.
45. Nos mesmos termos encontra-se redigido o art. 63 da Lei Estadual Baiana de licitações e contratos.
46. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Vade-mécum ..., p. 1048.
47. JUSTEN FILHO, Marçal.Comentários ..., p. 40.
48. EQUIPE DE REDAÇÃO DA REVISTA ILC. Aspectos Gerais sobre o credenciamento. Revista ILC. V. 134, ABR/2005, p. 309.
49. Art. 57.  A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;

III - (Vetado).

IV - ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato.

§ 1º  Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo:

I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;

II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;

III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração;

IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta Lei;

V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;

VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.

§ 2º  Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato.

§ 3º  É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado.

§ 4º  Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo poderá ser prorrogado por até doze meses.

50. A devida em virtude de atraso na execução do contrato, que deve ter seu percentual fixado em edital e contrato para ser aplicada.
51. Advertência; multa no percentual fixado; suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 anos; e declaração de inidoneidade.
52. Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 anos; e declaração de inidoneidade.
53. Tribunal de Contas da União. Licitações..., p. 183.
54. JML CONSULTORIA. Sanções Administrativas. Revista JML de Licitações e Contratos. Seção síntese jurídica. Ano I, v. 05, DEZ/07., p.57.