Polícia Militar atuando como polícia administrativa

RESUMO

Este trabalho tem por escopo explanar sinteticamente o estudo sobre a competência e atuação da Polícia Militar agindo como polícia administrativa, destacando, portanto, aspectos sobre a polícia ostensiva. Por meio da consulta à legislação e à doutrina, aborda-se a competência legal da Polícia Militar como um todo, principalmente a competência de sua atuação como polícia administrativa de forma específica, sendo também revisados alguns conceitos sobre Poder de Polícia e seus atributos e ainda as atribuições da polícia administrativa. Também não se poderia deixar de falar sobre o ato administrativo, que é a materialização das ações de polícia administrativa. Finalmente abordam-se as principais atuações recentes da Polícia Militar de Santa Catarina como Polícia Administrativa.

Palavras chave: Polícia Administrativa. Polícia Militar. Competência.Poder de Polícia

ABSTRACT

This work is to explain briefly the scope of study on the competence and performance of the military police acting as administrative police. Stressing therefore overt aspects of the police. Through consultation with law and doctrine, we address the legal jurisdiction of the Military Police as a whole, especially the expertise of its role as administrative police specifically, and also review some concepts about police power and its attributes and even the powers of administrative police. Also we could not stop talking about the administrative act, is the embodiment of administrative police actions. Finally we discuss the main recent performances of the Military Police of Santa Catarina as Administrative Police.

Keywords: Administrative Police. Military Police. Competência.Poder Police

---

1 INTRODUÇÃO

A competência dos órgãos da segurança pública, dentre os quais encontra-se a Polícia Militar, está esculpida no artigo 144 da Constituição Federativa do Brasil. E o parágrafo 5° do supramencionado artigo é que define que cabem às Polícias Militares a competência de polícia ostensiva e preservação da ordem pública. Pode-se também encontrar a competência da Polícia Militar no Decreto lei 667/69, Constituição Estadual de Santa Catarina e no Parecer GM 25 da União.

A Polícia Militar ganhou um presente do Constituinte originário ao ser inserido no texto constitucional a competência exclusiva de Polícia Ostensiva, que abarca um enorme leque de atividades desenvolvidas pela Polícia Militar, não ficando restringido apenas ao "Policiamento Ostensivo" que é apenas uma fase da atividade de Polícia.

Em razão dessa competência a Polícia Militar por meio da Polícia Ostensiva exerce o Poder de Polícia Administrativa que se desenvolve em quatro fases: ordem de polícia, consentimento de polícia, fiscalização de polícia e a fase da sanção de polícia.

A polícia administrativa é a polícia preventiva, que exerce atividades, antes dos acontecimentos, procurando evitar que os crimes se verifiquem. Fica, então, evidente que a Polícia Militar pode e deve atuar como polícia administrativa sempre que for necessário manter ou preservar a ordem pública.

A Polícia Militar de Santa Catarina atua destacadamente na fiscalização de polícia, pois a ordem de polícia seguida é Leis, Decretos e Códigos, atua também aplicando sanções de polícia, como nas infrações de trânsito, provenientes do descumprimento das regras previstas no Código de Trânsito, e atua ainda lavrando Termos Circunstanciados nos crimes de menor potencial ofensivo.

Todavia a atuação da Polícia Militar como polícia ostensiva agindo preventivamente na fase no consentimento de polícia e na ordem de polícia ainda é tímida em todo o Estado, apesar da previsão na Constituição Federal. Assim sendo necessário se faz esclarecer o que vem a ser a atuação da Polícia Militar como polícia administrativa e quais as perspectivas futuras para o pleno exercício dessa missão constitucional.

---

2 COMPETÊNCIA LEGAL DA POLÍCIA MILITAR

É na Constituição da República Federativa do Brasil que se encontra a competência das Polícias Militares do Brasil, bem como o âmbito de suas atuações como Polícia Ostensiva e como Polícia Administrativa.

O Art. 144 da Constituição Federativa do Brasil define a competência dos órgãos da segurança pública, dentre os quais está a Polícia Militar. No entanto, é no parágrafo 5° do Art. 144 da Constituição Federal que a competência das Policias Militares é definida como Polícia Ostensiva e de preservação da ordem pública.

Sobre o tema Moreira Neto (1991, p. 147), esclarece acerca da expressão polícia ostensiva que:

A polícia ostensiva, afirmei, é uma expressão nova, não só no texto constitucional, como na nomenclatura da especialidade. Foi adotada por dois motivos: o primeiro de esclarecer a exclusividade constitucional e o segundo, para marcar a expansão da competência policial dos policiais militares além do 'policiamento' ostensivo.

Dessa forma pode-se afirmar que Polícia Ostensiva é um termo novo que apareceu no texto constitucional, e instituiu a exclusividade constitucional às Policiais Militares para atuar como Polícia Ostensiva.

A expressão Polícia Ostensiva incluí as atividades de policiamento ostensivo, bem como também engloba o ciclo completo da polícia administrativa – ordem, consentimento, fiscalização e sanção –, sendo que as Polícias Militares atuam como força de dissuasão exercendo ações preventivas, mas diante de ruptura da ordem pública, atuam como força de choque exercendo ações repressivas. (MOREIRA NETO, 2009)

Por esse motivo, a expressão utilizada, polícia ostensiva, expande, em muito, a atuação das Polícias Militares que passam a atuar em todas as fases do exercício do poder de polícia, e não somente no policiamento preventivo.

Partindo desse entendimento é que a Polícia Militar pode ampliar a sua área de atuação realizando tanto medidas repressivas como preventivas para preservação da ordem pública, exercendo assim em toda sua plenitude a atribuição constitucional.

No tocante à competência de preservação da ordem pública, mister se faz referenciar o conceito de Ordem Pública que é de fundamental importância para entender qual o papel que a Polícia deve desempenhar na garantia dessa ordem.

O Decreto Federal 88.777/83, regulamento para as Polícias Militares, conhecido como R-200 assim esclarece:

Ordem Pública: conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo Poder de Polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum. (BRASIL, 1983)

Entretanto segundo a doutrina é difícil de conceituar precisamente o que venha a ser ordem pública, pois tal definição está em constante mudança, devido à sociedade estar em pleno desenvolvimento o que acarreta várias modificações no comportamento humano e por conseqüência na legislação e normas morais. Porém pode-se dizer que Ordem Pública é uma situação normal de legalidade e moralidade, ou seja, a ordem pública estará presente na ausência de desordem, de atos de violência de qualquer espécie.

Consubstanciando esse entendimento Lazzarini (2003), explica que ordem pública é mais de ser sentida do que definida, mesmo porque ela varia de entendimento no tempo e no espaço. Sentir-se-á a ordem pública segundo um conjunto de princípios de ordem superior, políticos, econômicos, morais e, até mesmo, religiosos, aos quais uma sociedade considera estreitamente vinculada à existência e conservação da organização social estabelecida.

A ordem pública não deixa de ser uma situação de legalidade e moralidade normal, apurada por quem tenha competência para isso sentir e valorar. A ordem pública, em outras palavras, existirá onde estiver ausente a desordem, os atos de violência, de que espécie for, contra pessoas, bens ou o próprio Estado.

Destaca-se também que no direito público tem-se uma concepção material ou objetiva da ordem pública, semelhante com a da área policial.

A ordem pública é concebida ao mesmo tempo como uma circunstância de fato, como um fim do ordenamento político e estatal e, nesse sentido, o encontramos na legislação administrativa, policial e penal como sinônimo de convivência ordenada, segura, pacífica e equilibrada, isto é, normal e conveniente aos princípios gerais de ordem desejados pelas opções de base que disciplinam a dinâmica de um ordenamento. (BOBBIO, 1998)

Nesse diapasão entende-se que a noção de ordem pública é extremamente vaga e ampla, ou seja, não se trata apenas da manutenção da ordem na rua, mas conforme Waline, Rivero, Paul Bernard Vedel e José Cretella Júnior (apud LAZZARINI, 2003), abrange também a manutenção de uma certa ordem moral, que é básico em direito administrativo, porque a ordem pública é constituída por um mínimo de condições essenciais a uma vida social conveniente, formando-lhe o fundamento à segurança dos bens e das pessoas e ainda à salubridade e à tranqüilidade, revestindo finalmente, aspectos econômicos e ainda estéticos como por exemplo proteção de lugares e monumentos.

Ressalta-se ainda que caberá a polícia administrativa preservar a ordem pública em todos seus aspectos pois é a polícia administrativa que tem por objeto assegurar a boa ordem, isto é a tranqüilidade pública, a segurança pública e a salubridade pública, e assegurar a ordem pública é, em suma, assegurar essas três coisas, porque a ordem pública é tudo aquilo, nada mais do que aquilo. (BLAISE KNAPP apud LAZZARINI, 2003)

Desta forma pode-se verificar a amplitude da competência que a Polícia Militar recebeu no parágrafo 5° do Art. 144 da Constituição Federal no tocante à preservação da ordem pública, pois poderá atuar como polícia administrativa para preservar a segurança pública, à tranqüilidade pública e a salubridade pública, elementos esses que compõe a ordem pública.

Estudando ainda a competência das Polícias Militares tem-se o Decreto-Lei 667/69 (BRASIL, 1969), recepcionado pela Constituição Federal, que em seu Art. 3º estabelece que as Polícias Militares são instituídas para a manutenção da ordem pública e segurança interna, nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal.

Destaca-se que por meio desse Decreto a Polícia Militar foi reorganizada com novas providências. Porém como se pode observar no artigo 3° e em sua alínea "a", onde tem-se a expressão "manutenção da ordem", a Constituição Federal de 1988, veio substituir por "preservação da ordem".

A preservação abrange tanto a prevenção quanto a restauração da ordem pública, pois seu objetivo é defendê-la, resguardá-la, conservá-la íntegra, intacta, daí afirmar-se com plena convicção que a polícia de preservação da ordem pública abrange as funções de polícia preventiva e repressiva. (LAZZARINI, 2003)

Destarte, a Carta Magna ampliou a atuação das Polícias Militares, permitindo que elas atuem além da prevenção, podendo também restaurar a ordem pública caso ocorra sua quebra. Nesse sentido Lazzarini (2003), destaca que se a ordem pública for violada em razão do ilícito penal, deve ser restabelecida de imediato e automaticamente pelo órgão de polícia administrativa que tenha a competência constitucional de ‘preservação da ordem pública’, por meio da repressão imediata, que tem o seu fundamento no artigo 144,§ 5º, da vigente Constituição da República, porque, se não conseguiu preservar a ordem pública, a Polícia Militar que detém a exclusividade dessa competência constitucional deve restabelecê-la imediata e automaticamente.

Sobre a competência da Polícia Militar, tem-se ainda a Constituição do Estado de Santa Catarina, que faz menção à missão da Polícia Militar do Estado, em seu artigo 107, onde da leitura do referido artigo pode-se perceber que a polícia ostensiva, e não unicamente o policiamento ostensivo, é exclusividade da Polícia Militar tanto na Constituição Federal como na Estadual.

Falando sobre Polícia Ostensiva e preservação da ordem pública não se pode deixar de mencionar o parecer GM-25, onde ficaram esclarecidos vários aspectos sobre o alcance da Polícia Ostensiva e a preservação da ordem pública que são afetas às Polícias Militares no território nacional (BRASIL, 2001).

Esclarece o referido parecer, com base na legislação em vigor que a Polícia Ostensiva, é uma expressão nova, não só no texto constitucional como na nomenclatura da especialidade, e foi adotada para estabelecer a exclusividade constitucional, e para expandir a competência dos policiais militares para além do "policiamento ostensivo", que é apenas uma fase da atividade de polícia. Destaca ainda o referido parecer que a atuação do Estado, no exercício de seu poder de polícia, se desenvolve em quatro fases: a ordem de polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia.

Nesse diapasão Moreira Neto (apud LAZZARINI, 1999) esclarece que a atuação do Estado, no exercício de seu poder de polícia, se desenvolve em quatro fases: a ordem de polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia, sendo o policiamento ostensivo apenas uma atividade de fiscalização. Por essa razão, a expressão utilizada, polícia ostensiva, expande a atuação das Polícias Militares à integralidade das fases do exercício do poder de polícia.

Destarte, pode-se verificar então que a polícia ostensiva atua tanto preventivamente a fim de assegurar a ordem pública, como repressivamente com o objetivo de restabelecer a ordem pública, abrangendo as quatro fases do poder de polícia, ou quatro modos de atuação do poder de polícia do Estado, quais sejam: a ordem de polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia. Destaca-se ainda que o exercício de Polícia Ostensiva é muito amplo e de exclusividade da Polícia Militar, que deve atuar sem sombra de dúvida em todas as fases do poder de Polícia.

---

3 PODER DE POLÍCIA

Sobre o poder de polícia assim leciona Meirelles (2007, p.129) : "poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado."

Encontra-se também na legislação o conceito de Poder de Polícia, no Código Tributário Nacional:

Art. 78 - Considera-se poder de polícia a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (BRASIL, 1966)

Pode-se afirmar que poder de polícia, em sentido estrito, é a atribuição legal conferida à Administração Pública para, no exercício de suas competências que pode ser regrada ou discricionária, promover a fiscalização do exercício do direito de propriedade e de liberdade, visando coibir abusos em prejuízos da coletividade ou do Estado. Para tanto, pode valer-se de seus meios próprios, nos limites da lei, para coibir os atos lesivos e impor sanções previstas em lei. (FARIA 2000).

Importante ainda sobre poder de polícia é o ensinamento de Cretella Júnior (1999), no qual o referido autor esclarece que a expressão poder "de" polícia não se confunde com poder "da" polícia, porque se a polícia tem a possibilidade de agir, em concreto, pondo em atividade todo o aparelhamento de que dispõe, isso se deve a potestas que lhe confere o poder de polícia. O poder "de" polícia é que fundamenta o poder "da" polícia. Deixa claro que o poder de polícia é a causa, o fundamento, sendo que a polícia é a conseqüência. Por fim, conceitua o poder de polícia como a faculdade discricionária do Estado de limitar a liberdade individual, ou coletiva, em prol do interesse público.

Para Lazzarini (2003), o que legitima a ação da polícia e sua própria razão de ser é o poder de polícia, que é a capacidade derivada do direito, de que dispõe a Administração Pública, como poder público, para controlar os direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, inspirando-se nos ideais do bem comum.

Cabe destacar que nos ensinamentos de Bandeira de Mello (2010), a atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos designa-se poder de polícia. A expressão, tomada neste sentido amplo, abrange tantos atos do Legislativo quanto do executivo. Já a expressão em sentido estrito relaciona-se unicamente com as intervenções, quer gerais e abstratas, como regulamentos, quer concretas e específicas, tais como as autorizações, as licenças, as injunções do Poder Executivo destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais. Essa expressão mais limitada corresponde à noção de polícia administrativa.

O que se depreende destes conceitos é que o poder de polícia é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do direito individual, onde o Estado contém a atividade dos particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-estar social, e ao interesse público.

3.1 Atributos do Poder de Polícia

O poder de polícia administrativa possui atributos específicos ao seu exercício, que são a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade.

Conforme ensina Meirelles (2007), a discricionariedade é a livre escolha, pela Administração, da oportunidade e conveniência de exercer o poder de polícia, bem como de aplicar as sanções e empregar os meios tendentes a atingir o fim almejado, que é a proteção de algum interesse público. Neste particular, e desde que o ato de polícia administrativa se contenha nos limites legais e a autoridade se mantenha na faixa de opção que lhe é atribuída, a discricionariedade é legítima.

Esse atributo não deve ser confundido com a arbitrariedade, pois o Poder de Polícia diante dos princípios da legalidade, moralidade administrativa e impessoalidade, deve ser exercido dentro dos limites da lei, e não ao arbítrio do policial, pois a arbitrariedade não observa tais limites, o que resulta dessa forma em abuso de poder.

Já a auto-executoriedade é a faculdade de a Administração decidir e executar diretamente sua decisão por seus próprios meios, sem intervenção do Judiciário. No uso desse poder a Administração impõe diretamente as medidas ou sanções de polícia administrativa necessárias à contenção da atividade anti-social que ela visa obstar.

Os exemplos desse atributo são muitos, mas destaca Lazzarini (1999) o exemplo da atividade de polícia de trânsito, cuja autoridade dentro dos poderes discricionários que lhe são cometidos, resolve alterar o sentido de tráfego de uma grande avenida da cidade, para melhor fluir o trânsito dos veículos ao término de um jogo de futebol, realizado em um estádio onde a autoridade encarregada do policiamento também utilizando da discricionariedade que lhe é reconhecida para a sua missão resolve e executa a divisão de torcidas com a finalidade de evitar tumultos no local.

A coercibilidade, isto é, a imposição coativa das medidas adotadas pela Administração, constitui também atributo do poder de polícia. Realmente, todo ato de polícia é imperativo (obrigatório para seu destinatário), admitido até o emprego da força pública para seu cumprimento, quando resistido pelo administrado.

Por ter natureza imperativa, todo ato de polícia torna-se obrigatório aos cidadãos, sob pena de incidirem nas penalidades legais pelo seu descumprimento, o que possibilita assim ao policial as providências cabíveis para a realização do que decidiu, removendo os eventuais obstáculos que a pessoa do administrado oponha diante da realidade do caso concreto. Um exemplo disso é o que ocorre na interdição de um estabelecimento comercial em virtude do desrespeito a normas de higiene e segurança das instalações.

3.2 Atuação do Poder de Polícia

Segundo Moreira Neto (2009), o poder de polícia se desenvolve em quatro fases: a fase da ordem de polícia, a fase do consentimento de polícia, a fase da fiscalização de polícia e a fase da sanção de polícia, sendo que essas quatro fases formam o supramencionado ciclo de polícia. Cabe salientar que a Polícia Militar por meio da polícia ostensiva pode exercer o ciclo de polícia.

Ordem de Polícia: É quando o poder de polícia estabelece limitações de conduta, ou seja, preceitos para que não se faça aquilo que possa vir a causar prejuízo ou, ainda, que não se deixe de fazer alguma coisa que possa evitar futuros prejuízos. É uma característica evidentemente preventiva.

Consentimento de Polícia: É o ato administrativo que habilita – dá anuência – para a utilização da propriedade particular ou exercer atividade privada, nos casos que se justifique um controle prévio, sempre visando o bem coletivo e, por extensão, o individual.

Se o ato de consentimento é formal, materializa-se na forma de um alvará, que poderá ser de licença ou de autorização.

Se o consentimento independe de apreciação administrativa e se baseia estritamente na norma ou regulamento específico, que estabelecem condições de direito, o poder de polícia se obriga à outorga de uma licença. Ou seja, não pode ser negada licença a quem a solicite de acordo com as exigências regulamentares.

Fiscalização de Polícia: É a atuação do poder de polícia tanto para a verificação (fiscalização) das ordens de polícia, quanto para observar abusos na utilização dos bens e nas atividades privadas. É tanto preventiva quanto repressiva, conforme a circunstância que exija a sua atuação.

Sanção de Polícia: É quando o Poder de Polícia intervém diretamente, através da intervenção sancionatória, caracterizando-se a intervenção punitiva do Estado na propriedade privada e sobre as atividades particulares.

Em suma, a sanção de polícia é unilateral, externa e interventiva, visando à repressão da infração e o restabelecimento do interesse público. É portanto, tipicamente repressiva.

---

4 POLÍCIA ADMINISTRATIVA

Ensina Bandeira de Mello (2010), que polícia administrativa é a atividade da Administração Pública, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação fiscalizadora, preventiva ou repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de abstenção a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo.

Conforme Gasparini (2009) a polícia administrativa tem caráter eminentemente preventivo e dedica-se ao controle e intervenção nos bens, direitos e atividades de particulares, com a atuação preventiva ou repressiva por meio de vários órgãos do Estado. Não se pode confundir com a Polícia Judiciária que é aquela que é repressiva e incide sobre pessoas, sendo regida por normas de Direito Processual Penal.

A polícia administrativa é para Cretella Júnior (2003, p. 416), a polícia preventiva: "A polícia administrativa é também denominada polícia preventiva. Exerce atividades a priori, antes dos acontecimentos, procurando evitar que os crimes se verifiquem."

Desta maneira pode-se verificar a vital importância da Polícia Administrativa, pois se não atuasse de forma preventiva a sociedade viraria um caos, onde ninguém estaria preocupado em obedecer as normas impostas para o benefício da coletividade. Entretanto apesar desse caráter eminentemente preventivo a polícia administrativa pode também agir repressivamente.

Entretanto Di Pietro (2003) ensina que a polícia administrativa tanto pode agir preventivamente, como por exemplo, proibindo o porte de arma ou a direção de veículos automotores, como pode agir repressivamente, quando apreende a arma usada indevidamente ou a licença do motorista infrator. Destarte, pode-se dizer que, nas duas hipóteses, ela está tentando impedir que o comportamento individual cause prejuízos maiores à coletividade, nesse sentido é correto dizer que a polícia administrativa é preventiva.

Dessa forma, pode-se concluir que a Polícia Militar exercendo sua competência constitucional de polícia ostensiva, responsável pela preservação da ordem pública, deve coibir os comportamentos individuais contra as normas legais, ou seja, comportamentos anti-sociais. E, ainda fica mais evidente que a Polícia Militar pode e deve atuar como polícia administrativa sempre que houver indivíduos em comportamentos que ocasionam a quebra da ordem pública. Assim sendo pode-se ampliar sua atuação no tocante à fiscalização, tanto preventiva como repressivamente, visando à preservação, e exercendo o poder de polícia em sua plenitude.

---

5 ATOS ADMINISTRATIVOS

O exercício da Polícia Administrativa é exercido por meio de atos administrativos, sendo que o conceito de atos administrativos é divergente na doutrina. Nas palavras de Gasparini (2009) o ato administrativo é toda prescrição, juízo ou conhecimento, predisposta à produção de efeitos jurídicos, expedida pelo Estado, no exercício de suas prerrogativas, estabelecida na conformidade ou na compatibilidade da lei.

Desta forma, sempre que o policial militar no exercício de qualquer atividade de polícia ostensiva executar uma atividade, aplicando uma sanção ou apenas uma orientação dentro dos limites legais, ele está praticando um ato administrativo, de polícia administrativa.

Destaca-se que para um ato administrativo ser completo ele deve apresentar os seguintes atributos: presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e executoriedade.

Conforme Bandeira de Mello (2010) a legitimidade é o ato realizado dentro do que diz a norma legal, ou seja, é a qualidade, que reveste o ato de se presumir verdadeiro e conforme o direito até prova em contrário; a imperatividade se traduz na qualidade pela qual o ato se impõe a terceiros, independentemente de sua concordância; a exigibilidade é o atributo do ato pelo qual se impele à obediência, ao atendimento da obrigação já imposta, sem necessidade de recorrer ao Poder Judiciário para induzir o administrado a observá-la; e a executoriedade é traduzida como a qualidade pela qual o Poder Público pode compelir materialmente o administrado sem precisão de antecipada autorização do Poder Judiciário para sua execução.

É importante destacar também, conforme Meirelles (2007), que os atos administrativos são divididos em cinco espécies: atos normativos, ordinários, negociais, enunciativos e punitivos.

Os atos normativos são do Executivo, visando à correta aplicação da lei; o objetivo imediato de tais atos é explicitar a norma a ser observada pela Administração e pelos Administrados. São exemplos de atos administrativos: decretos, regulamentos, portarias e resoluções. (MEIRELLES, 2007)

Os atos ordinários são os que visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. São exemplos de atos ordinários: Instruções, circulares, avisos e ordens de serviço, portarias, ofícios. (MEIRELLES, 2007)

Os atos negociais são praticados contendo uma declaração de vontade do Poder Público coincidente com a pretensão do particular, visando à concretização de negócios jurídicos públicos, ou à atribuição de certos direitos ou vantagens ao interessado. São exemplos de atos negociais: licença, autorização, permissão, admissão e dispensa. (MEIRELLES, 2007)

Os atos enunciativos são aqueles que embora não contenham uma norma de atuação, nem ordenem a atividade administrativa interna, nem estabeleçam uma relação negocial entre o Poder Público e o particular, enunciam, porém, uma situação existente, sem qualquer manifestação de vontade da Administração. São exemplos de atos enunciativos: certidões, atestados, pareceres e apostilas. (MEIRELLES, 2007)

Atos punitivos são os que contêm uma sanção imposta pela Administração como àqueles que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinárias dos bens ou serviços públicos. Visam punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a administração. São exemplos de atos punitivos: a multa, interdição de atividade, destruição de coisas. (MEIRELLES, 2007).

A Polícia Militar, como polícia administrativa, pode então, realizar atos administrativos, por meio de atos normativos, podendo expedir portarias e resoluções. Pode, também, realizar atos administrativos através de atos ordinários, como as ordens de serviço elaboradas pela seção de planejamento. Pode também realizar atos administrativos negociais emitindo autorização para realização de shows, de atividades esportivas, de festas populares, e alvarás de funcionamento.

E, ainda realiza atos administrativos por meio de atos punitivos, como as autuações de trânsito que posteriormente se convertem em multas, e também como o fechamento de estabelecimentos sem a devida licença para funcionamento, ou com a licença vencida.

Em relação à concessão de alvarás, que é um consentimento de polícia, Meirelles (2007), diz que o alvará é o instrumento formal expedido pela Administração, que, expressa consentimento no sentido de ser desenvolvida certa atividade pelo particular. Seu conteúdo é o consentimento dado pelo Estado, e por isso se fala em alvará de autorização, alvará de licença, etc.

Para Di Pietro (2005) alvará é o instrumento pelo qual a Administração Pública confere licença ou autorização para a prática de ato ou exercício de atividade sujeitos ao poder de polícia do Estado. Mais resumidamente, o alvará é o instrumento da licença ou da autorização. Ele é a forma, o revestimento exterior do ato; a licença e a autorização são o conteúdo do ato.

Ensina Gasparini (2009), que alvará é a fórmula segundo a qual a Administração Pública expede autorização e licença para a prática de ato ou para o exercício de certa atividade material. Como exemplo de autorização o autor cita o alvará de retirada de água de um rio público e o alvará de construção, e como exemplo de licença o alvará de funcionamento de uma lanchonete.

Pode-se concluir, então, que o alvará é uma licença para realização de uma atividade lícita, conferido por quem tem a competência legal e o poder de polícia. Fica evidente então que a Polícia Administrativa é a detentora do poder legal de conceder ou não alvará para realização de eventos, ou qualquer outra atividade exercida pelo particular que possa ser objeto da fiscalização do poder de polícia em prol da coletividade.

---

6 POLÍCIA MILITAR DE SANTA CATARINA ATUANDO COMO POLÍCIA ADMINISTRATIVA

A Polícia Militar, como foi demonstrado, é a polícia ostensiva, responsável pela preservação da ordem pública. E caso esta seja quebrada, a Polícia Militar tem o dever de restaurá-la, podendo agir de forma coercitiva, discricionária e com autoexecutoriedade.

A atuação da polícia ostensiva se dá também por meio da polícia administrativa, com poder de polícia, podendo então agir com o instrumento conhecido como ato administrativo, inerente da Administração Pública da qual faz parte.

Os atos administrativos possíveis de serem praticados pela polícia administrativa, como bem ensina Moreira Neto (2009) são: A ordem de polícia em duas modalidades: negativo absoluto e negativo com reserva de consentimento; O consentimento de polícia – é a anuência, representada através do alvará; A fiscalização de polícia – é a fase de verificação do cumprimento da ordem de polícia; e a sanção de polícia – é a fase da coerção, quando há falha na fiscalização preventiva e quando ocorrer infrações decorrentes da ordem de polícia.

A Polícia Militar de Santa Catarina atua destacadamente na fiscalização de polícia, pois a ordem de polícia seguida são: Leis, Decretos e Códigos, atua também aplicando sanções de polícia, como nas infrações de trânsito, provenientes do descumprimento das regras previstas no Código de Trânsito, e atua ainda lavrando Termos Circunstanciados nos crimes de menor potencial ofensivo, previstos na Lei 9.099/95.

Entretanto a atuação da Polícia Militar como polícia administrativa, no consentimento de polícia e na ordem de polícia ainda é tímida em todo o Estado.

Algumas medidas administrativas adotadas no Estado foram destaques nos últimos anos nesse sentido:

No ano de 2001, o Comando Geral da Polícia Militar de Santa Catarina editou a portaria nº. 112/PM-SC/2001, como um ato legítimo de polícia administrativa, para regulamentar as vistorias a serem realizadas em locais de realização de espetáculos públicos. Essa portaria tem como base uma resolução proveniente da Secretaria de Segurança Pública do Estado de Santa Catarina.

Com esse ato administrativo, a Polícia Militar somente passaria a disponibilizar o policiamento ostensivo em eventos após uma vistoria prévia das condições estruturais para a realização do próprio evento.

Em 2007, na Guarnição Especial do Norte da Ilha, atualmente 21º Batalhão de Polícia Militar, ocorreu um grande exemplo de ação de polícia administrativa, dando ênfase à polícia ostensiva: o ofício circular nº01/GuEF/07, foi expedido pelo Comando daquela Unidade de Polícia Militar aos empresários proprietários de estabelecimentos comerciais, destacando a sanção de polícia, no caso de descumprimento das normas legais para a abertura dos referidos estabelecimentos.

Em 2008, o Comando Geral da Polícia Militar de Santa Catarina deu um passo importante numa das fases da polícia ostensiva: a ordem de polícia. O Comando expediu a Portaria nº. 816, de 25 de novembro de 2008, que restringia a circulação de pessoas em determinadas áreas e horários, em decorrência da tragédia que assolou o vale do Itajaí devido ao longo período de chuvas na região.

Outro destaque importante deve ser dado à decisão tomada pelo Comando do 21° Batalhão de Polícia Militar, sediado no norte da Ilha de Santa Catarina que instituiu o selo de fiscalização da polícia administrativa para estabelecimentos comerciais.

Outra ação de polícia administrativa adotada pelo Comando do 21° Batalhão de Polícia Militar, sediado no norte da Ilha de Santa Catarina, foi o lançamento do programa silêncio padrão. O objetivo desse programa é determinar o cumprimento das limitações de horários para que os estabelecimentos daquela localidade permaneçam abertos.

No dia 02 de junho de 2010, outro ato de Polícia Administrativa foi lavrado; trata-se da expedição da Portaria nº 01, de 02 de junho de 2010 do Pelotão da Anita Garibaldi, devido às eleições suplementares no município de Celso Ramos, tendo o objetivo de evitar que os militantes angariassem votos a todo custo e também evitar atos de vandalismo registrados em eleições anteriores, bem como a venda de bebidas alcoólicas no horário compreendido das 22:00hs do dia 05 de junho até as 06:00hs do dia 06 de junho.

Todos esses atos administrativos demonstram que os primeiros passos em relação à atuação da Polícia Militar de Santa Catarina como polícia administrativa, visando à preservação da ordem pública, já foram dados.

Cabe agora uma conscientização em todo o nível de Comando para que tais medidas continuem a ser praticadas não somente em algumas unidades isoladas ou em determinadas situações, mas sim que seja uma prática rotineira em toda Polícia Militar o exercício da polícia administrativa na fase de consentimento e ordem de polícia.

---

7 METODOLOGIA

No presente trabalho, o método utilizado foi o dedutivo, que parte do conhecimento geral, consubstanciado principalmente na análise da legislação, para o particular, que consiste em analisar as ações de polícia administrativa que a Polícia Militar de Santa Catarina tem desenvolvido ultimamente.

O presente estudo foi resultado de uma pesquisa bibliográfica, onde as atividades se consubstanciaram na utilização de livros, revistas, doutrinas, legislação.

Quanto à abordagem, a presente pesquisa foi a qualitativa, embasada na relação dinâmica entre o mundo objetivo e a subjetividade, não podendo haver a tradução numeral.

Verifica uma relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito, isto é, um vínculo indissociável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito que não pode ser traduzido em números (MINAYO, 2007).

A interpretação dos fenômenos e a atribuição de significados são básicas no processo de pesquisa qualitativa. Não requer o uso de métodos e técnicas estatísticas. O ambiente natural é a fonte direta para coleta de dados e o pesquisador é o instrumento-chave. É descritiva. Os pesquisadores tendem a analisar seus dados indutivamente. O processo e seu significado são os focos principais de abordagem (LAKATOS, 1985).

Diante dos conceitos elaborados sobre método, abordagem e técnica, constata-se que foram fundamentais para que o pesquisador conseguisse se aprofundar neste estudo, bem como chegar a um resultado final desejado e de conotação científica.

---

8 CONCLUSÃO

A Polícia Militar tem sua competência fundamentada principalmente na Constituição Federal, no art. 144, onde está definido que cabe à Polícia Militar a preservação da ordem pública. E no parágrafo 5º do mesmo artigo encontra-se expressamente a ratificação dessa competência e ainda a definição de que à Polícia Militar cabe também a polícia ostensiva.

Dessa forma foi ampliada sensivelmente a competência da Polícia Militar passando do mero policiamento ostensivo para uma missão bem mais ampla que é a polícia ostensiva. Destaca-se também que a competência da Polícia Militar encontra-se ainda no Decreto lei 667/69, Constituição Estadual e Parecer GM 25.

Por meio de conceitos doutrinários e legais, conclui-se que o poder de polícia é o dever de agir do Estado sempre em busca do bem comum, ou seja, o Estado vai analisar a necessidade, ou não, de se limitar uma atividade, fazendo uso do poder de polícia. No momento em que fica constatada a necessidade de sua intervenção, passa a existir um dever de agir do Estado.

Destaca-se que o poder de polícia geralmente é exercido pela polícia administrativa que é a polícia preventiva, que exerce atividades, antes dos acontecimentos, procurando evitar que os delitos ocorram. Fica, então, evidente que a Polícia Militar pode e deve atuar como polícia administrativa, exercendo o poder de polícia administrativa, sempre que for necessário preservar a ordem pública.

Neste contexto lembra-se que a polícia administrativa tem os mesmos atributos inerentes ao poder de polícia: auto-executoriedade, entendida como a possibilidade de atuação sem prévia autorização da Justiça, uma atuação imediata utilizando seus próprios meios e táticas, para a resolução do problema; a discricionariedade, que é a possibilidade de escolher a melhor forma de atuação para a resolução do problema, não devendo ser confundida com arbitrariedade, pois esta é passível de responsabilidade administrativa e judiciária; e a coercibilidade, entendida como a possibilidade de imposição necessária do ato administrativo perante ao administrado, cabendo até o emprego da força pública quando houver resistência por parte do administrado que descumpre as ordens de polícia.

A Polícia Militar por meio da polícia ostensiva deve exercer o poder de polícia administrativa que se desenvolve em quatro fases: a fase da ordem de polícia, a fase do consentimento de polícia, a fase da fiscalização de polícia e a fase da sanção de polícia.

A ordem de polícia é a discricionariedade da autoridade pública em consentir ou não consentir uma atividade solicitada pelos administrados; o consentimento de polícia é a aprovação da ordem de polícia, que se materializa no alvará; a fiscalização de polícia é decorrente da ordem de polícia, é o modo que a Administração Pública dispõe de verificar o cumprimento da ordem de polícia consentida; e a sanção de polícia surge quando da ocorrência de infrações, resultantes do descumprimento da ordem de polícia.

Salienta-se ainda que essa atuação como polícia administrativa deve ser realizada por meio de atos administrativos válidos, e para tanto deve-se observar que para um ato administrativo ser completo deve apresentar as seguintes características: presunção de legitimidade, imperatividade ou coercibilidade, e executoriedade.

Conclui-se então que a Polícia Militar pode atuar, sem medo, como polícia administrativa pois tem a competência legal para exercer o poder de polícia, para conceder e recolher alvarás, expedir portarias, resoluções, e orientações, normas reguladoras e aplicar sanções por descumprimento das normas da Administração Pública. Essas ações de polícia administrativa se materializam com os atos administrativos, sendo esses verdadeiras manifestações da vontade da Administração Pública.

Essa atuação, mais incisiva por parte da Polícia Militar, na atividade de polícia administrativa é algo inevitável para o futuro, porém somente será efetivamente implantada na PMSC, quando houver uma conscientização de todos os seus integrantes, e também uma legislação mais específica sobre esse tema, no intuito de balizar claramente o âmbito de atuação e as atribuições da polícia administrativa.

Desta forma a atuação da Polícia Militar não seria apenas na fase de fiscalização e sanção, mas atuaria também na fase do consentimento e da ordem de polícia exercendo em sua plenitude todas as fases do poder de polícia administrativa.

---

REFERÊNCIAS

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 27. Ed. São Paulo: Maheiros, 2010.

BOBBIO, Norberto, et ali. Dicionário de Política. 11. Ed. Brasília: UNB, 1998.

BRASIL. Lei Nº 5172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional.

Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm >. Acesso em: 22 jun. 2011.

______, Decreto-Lei no. 667, de 2 de julho de 1969. Reorganiza as Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, dos Territórios e do Distrito Federal, e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del0667.htm>. Acesso em: 22 jun. 2011.

______, Decreto no. 88777, de 30 de setembro de 1983. Aprova o regulamento para as policias militares e corpos de bombeiros militares (R-200). Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D88777.htm>. Acesso em: 22 jun. 2011.

______, Parecer GM-25 de 10 de agosto de 2001. Diário Oficial da República do Brasil, Brasília, 13 de agosto de 2001. Disponível em:

< http://www.agu.gov.br/sistemas/site/PaginasInternas/NormasInternas/AtoDetalhado.aspx?idAto=8417>. Acesso em: 22 jun. 2011.

CRETELLA JUNIOR, José. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003.

______, Direito Administrativo Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1999.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas S.A, 2003.

_______________. Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Atlas S.A, 2005.

FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo. 3ª Ed., rev. atual. e ampl. – Belo Horizonte: Del Rey, 2000.

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 14º ed.rev. São Paulo: Saraiva, 2009.

LAKATOS, E. M.; MARCONI, M. A. Fundamentos de Metodologia Científica. São Paulo. Ed. Atlas, 1985.

LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.

______. Temas de direito administrativo. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

MINAYO MC. O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em saúde. Rio de Janeiro: Abrasco; 2007.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A Segurança Pública na Constituição. Revista de Informação Legislativa, Brasília, Senado Federal, 1991.

______.Curso de Direito Administrativo. 15. Ed.Rio de Janeiro: Forense, 2009.

POLÍCIA MILITAR DE SANTA CATARINA. Portaria nº. 112/PM-SC/2001. Regulamenta o disposto na Resolução 001/CSSP/2001, de 08 de fevereiro de 2001, que disciplina a vistoria prévia para disponibilização de policiamento ostensivo para espetáculos públicos.

______. Portaria nº. 816, de 25 de novembro de 2008. Dispõe sobre atuação e controle por parte da Polícia Ostensiva visando à Preservação da Ordem Pública em áreas criticas em situação de emergência ou de calamidade pública, decretada pelo Poder Público Estadual ou Municipal. Disponível em: <http://www.pm.sc.gov.br/website/rediranterior.php?act=1&id=4475>. Acesso em: 15 maio 2011.

______. 21º Batalhão lança selo de fiscalização de Polícia Administrativa. Florianópolis, 10 mai. 2009. Disponível em: <http://www.pm.sc.gov.br/website/redir.php?site=40&act=1&id=5241>. Acesso em: 15 maio 2011.

______. Comando do Norte da Ilha Realiza lançamento do Programa Silêncio Padrão. Florianópolis, 24 dez. 2008. Disponível em: <http://www.pm.sc.gov.br/website/rediranterior.php?act=1&id=4600>. Acesso em: 15 maio 2011.

______. Polícia Militar baixa Portaria de Polícia Ostensiva de Ordem Pública nas eleições suplementares em Celso Ramos. Florianópolis 02 Maio 2010. Disponível em < http://www.pm.sc.gov.br/website/rediranterior.php?act=1&id=7620>. Acesso em: 15 maio 2011.