Responsabilidade civil do Estado

O Sentido do § 6º do art. 37 da CF

Como já assinalamos, desde a constituição de 1946 (art. 194) vem sendo adotada a teoria do risco administrativo, combinada com princípio da ação regressiva. A carta política de 1988 estendeu, acertadamente, a responsabilidade objetiva do Estado às pessoas jurídicas de direito privado, prestadoras de serviços públicos. Outrossim, qualquer pessoa de direito público, nacional ou estrangeira, submeter-se á ao preceito do § 6º do art. 37 da Carta Política.

O Estado responde objetivamente por dano causado por seu agente, em substituição à responsabilidade deste, sem indagação de culpa. E o ônus financeiro da assumpção dessa responsabilidade objetiva é suportado por toda sociedade, que provê os cofres públicos através de tributos. Os tributos são pagos pelos cidadãos para propiciar ao Estado recursos financeiros necessários ao cumprimento de suas atribuições, inclusive para indenizar os danos por ele causados, a terceiros, no desempenho dessas atribuições. Daí a teoria do risco administrativo, que fundamenta toda a doutrina da responsabilidade objetiva do Estado.

O prejudicado pela ação estatal sempre terá o direito à indenização a ser pleiteada contra a Fazenda Pública ou contra a pessoa jurídica privada prestadora de serviço público a que pertencer o agente causador do dano. A ação nunca é dirigida contra o agente público ou de quem faz as suas vezes. Estes limitam-se a responder regressivamente em casos de dolo ou culpa.

Para a caracterização do direito à indenização segundo a doutrina da responsabilidade civil objetiva do Estado devem concorrer as seguintes condições:

a) A efetividade do dano. Deve existir concretamente o dano de natureza material ou moral suportado pela vítima. Como se sabe, a Constituição Federal de 1988 consagrou, expressamente, a indenização por dano moral, prescrevendo a inviolabilidade da intimidade, da honra e da imagem das pessoas (art. 5º, V).

b) O nexo causal. Deve haver nexo de causalidade, isto é, uma relação de causa e efeito entre a conduta do agente e o dano que se pretende reparar. Inexistindo o nexo causal, ainda que haja prejuízo sofrido pelo credor não cabe cogitação de indenização. Por exemplo, empresa concessionária de transporte coletivo urbano de passageiros emprega um motorista não habilitado que, ao passar por uma ponte construída e mantida pelo D.E.R. vem a desabar. Os passageiros sofrem ferimentos, mas nenhuma responsabilidade cabe à empresa de ônibus, por que o dano não resultou daquela irregularidade de contratar motorista não habilitado.

Só para ter uma idéia da complexidade, na perfeita delimitação da responsabilidade ante a teoria do nexo causal, imaginaremos um exemplo. O agente público municipal vistoria um prédio novo e concede o habite-se, equivocadamente. Dois meses depois o prédio desaba. Em conseqüência desse desabamento ocorreu um saque na empresa X, que perdeu elevada soma de dinheiro destinado à compra de matéria prima para seu estabelecimento fabril, fato que, provocou a falência da empresa X. Pergunta-se, o Poder Público, no caso, municipal, responde por essa falência? No caso, sem falar da responsabilidade solidária das contrutoras e do engenheiro-responsável, nota-se a dificuldade na detectação da verdadeira causa do dano em função das concausas sucessivas. O Código Civil, como se depreende do art.1060, nessa matéria, adotou a teoria que exige a relação de causa e efeito, direta e imediata entre o dano e a conduta do agente. Direto quer dizer aquilo que vem em linha reta, e imediato quer dizer sem intervalo. Assim, o Código Civil não agasalhou a teoria da equivalência das condições ou da conditio sine qua non.

c) Oficialidade da atividade causal e lesiva imputável ao agente do Poder Público. A responsabilidade civil objetiva do Estado, que é distinta da responsabilidade legal ou contratual, decorre da conduta comissiva ou omissiva de seu agente no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las. Indispensável que o agente pratique o ato no exercício da função pública ou a pretexto de exercê-la, sendo juridicamente irrelevante se o ato é praticado em caráter individual. Outrossim, já decidiu o Colendo STF que é irrelevante a questão da licitude ou não do comportamento funcional do agente que tenha incorrido em conduta omissiva ou comissiva, causadora do dano(3). Também, não tem, atualmente, menor relevância jurídica a distinção outrora feita entre atos de gestão e atos de império para excluir a responsabilidade do Estado em se tratando desses últimos. Essa divisão não se justifica, porque uno é o Estado, descabendo a idéia de duas pessoas distintas: uma civil e outra política. Aliás, quer o ato comissivo ou omissivo provenha do jus imperii ou do jus gestionis sempre será uma forma de atuação do Estado. Daí a irrelevância proclamada pela jurisprudência quanto a essa singular distinção doutrinária, que não se coaduna com o direito positivo(4).

d) Ausência de causas excludentes. A doutrina da responsabilidade objetiva adotada pela Carta Política está fundada na teoria do risco administrativo e não na teoria do risco integral. Por isso a responsabilidade do Estado não é absoluta. Ela cede na hipótese de força maior ou de caso fortuito. Da mesma forma, não haverá responsabilidade do Estado em havendo culpa exclusiva da vítima(5). No caso de culpa parcial da vítima impõe-se a redução da indenização devida pelo Estado (6)

Resumindo, o Estado sempre responderá objetivamente pelo dano causado ao administrado, por ação ou omissão de seus agentes, desde que injustamente causado.

O Estado, depois de ressarcida a vítima, promove a ação repressiva contra o agente causador do dano, se houver culpa ou dolo deste.

A expressão ultilizada pelo texto constitucional – nos casos de dolo ou culpa – para legitimar a ação repressiva do Estado não deve ser entendida como afastamento da teoria da responsabilidade objetiva como, equivocadamente, sustentavam alguns estudiosos. A existência do dolo ou da culpa é matéria que não diz respeito ao terceiro prejudicado pela atuação estatal. É assunto que diz respeito exclusivamente ao relacionamento funcional do agente com a entidade pública ou privada a que se acha vinculado. Verificado o dolo ou a culpa cabe a fazenda pública promover a ação de regresso para recuperar de seu agente causador do dano tudo aquilo que despendeu com a indenização da vítima.

É oportuno lembrar, ainda, que descabe a invocação de alguns julgados em que se exigiam a prova de culpa da Administração em razão de uma situação singular, para generalizar a tese a ponto de contrariar a doutrina da responsabilidade objetiva do Estado. É preciso bem distinguir os danos causados por agentes públicos ou de quem façam as suas vezes, de que cuida o texto constitucional, dos danos ocasionados por atos de terceiros ou por fenômenos da natureza. Nas hipóteses de depredações por multidões, de enchentes e vendavais que venham provocar danos aos administrados, suplantando os serviços públicos existentes, são imprecíndiveis a prova de culpa da Administração para legitimar a indenização. É o que tem decidido os tribunais(7). Na recente inundação do túnel do Anhangabaú, por exemplo, onde dezenas de veículos ficaram submersos, impõe-se a indagação de culpa da Administração Pública Minicipal. Até que ponto a omissão do órgão público (não acionamento das bombas ou seu funcionamento deficiente e anormal) foi a causa eficiente da inundação ocorrida? Dado o inusitado volume de águas qualquer ação do poder Público seria insuficiente para conter a invasão do túnel pelas águas? Nesse caso, se era previsível essa situação, não seria o caso de a autoridade competente promover a a oportuna interdição do túnel? São indagações que devem ser analisadas e respondidas com segurança para definir a responsabilidade da Administração de conformidade com os artigos 15 e 159 do Código Civil. Nesses casos, os danos não são decorrentes diretamente da atuação ou omissão do agente público, o que refogem da hipótese contemplada no § 6º do art.37 da Constituição Federal.

Em alguns casos especiais, embora inexistente uma relação direta de causa e efeito entre a conduta do agente público e o resultado danoso, porque este foi provocado por terceiro, a jurisprudência tem responsabilizado objetivamente o Estado. É o que aconteceu, por exemplo, no julgamento do RE nº 109.615-2-RJ, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 2-8-96, p. 25.785:

          O Poder Público, ao receber o estudante em qualquer dos estabelecimentos da rede oficial de ensino, assume o grave compromisso de velar pela preservação de sua integridade física, devendo empregar todos os meios necessários ao integral desempenho desse encargo jurídico, sob pena de incidir em responsabilidade civil pelos eventos lesivos ocasionados ao aluno.

A obrigação governamental de preservar a intangibilidade física dos alunos, enquanto estes se encontrarem no recinto do estabelecimento escolar, constitui encargo indissociável do dever que incumbe ao Estado de dispensar proteção efetiva a todos os estudantes que se acharem sob a guarda imediata do Poder Público nos estabelecimentos oficiais de ensino. Descumprida essa obrigação, e vulnerada a integridade corporal do aluno, emerge a responsabilidade civil do Poder Público pelos danos causados a quem, no momento do fato lesivo, se achava sob a guarda, vigilância e proteção das autoridades e dos funcionários escolares, ressalvadas as situações que descaracterizam o nexo de causalidade material entre o evento danoso e a atividade estatal imputável aos agentes públicos".

Tratava-se, no caso de um ferimento causado em uma aluna de dez anos de idade por uma colega, que portava uma agulha de injeção. A vítima veio sofrer perda total do globo ocular direito, com deformidade traumática permanente e percentual incapacitatório para o trabalho, de 75%. Embora reconhecendo ausente qualquer parcela de responsabilidade da servidora municipal (Professora da Escola pública) na eclosão do evento o V. acórdão entendeu irrelevante essa circunstância, porque o Estado responde objetivamente pela falta dos recursos necessários ao funcionamento regular e satisfatório dos estabelecimentos públicos de ensino. Influiu no julgamento o fato de não ter sido prestado socorro imediato à vítima, bem como, a demora da comunicação do evento aos pais da aluna vitimada. Esse mesmo acórdão cita jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, versando sobre caso análogo, RJTJSP-93/156:

          Ao receber o menor estudante, deixado no estabelecimento de ensino da rede oficial para as atividades de aprendizado, a entidade pública se investe no dever de preservar a sua integridade física, havendo de empregar, através dos mestres e demais servidores, a mais diligente vigilância para evitar qualquer conseqüência lesiva, que possa resultar do convívio escolar.

E responde, no plano reparatório, se , durante a permanência no interior da unidade de ensino, o aluno vem, por efeito da inconsiderada atitude de colega, a sofrer a violência física, restando-se lesionado de forma irreversível.

A responsabilidade, ai, é inerente à extensão dos cuidados exigidos para a custódia do menor vitimado. E, com respeito ao ente estatal, se filia ao princípio consagrado no art. 107 da CR, configurando-se pela simples falha na garantia de incolumidade, independentemente da culpa concreta de qualquer servidor".

O mesmo entendimento deve ser aplicado em relação aos prisioneiros vitimados por companheiros de cela, no interior de estabelecimentos prisionais, a menos que se comprove a culpa exclusiva das vítimas ou de terceiros. É dever do Estado manter a incolumidade física da pessoa que se encontre sob sua custódia.

Responsabilidade por atos legislativos e judiciais

Parte da doutrina defende a responsabilidade civil do Estado por atos legislativos, quando se tratar de leis inconstitucionais. Seria indenizável o dano causado por lei inconstitucional, porque, na realidade, o Estado não teria agido no exercício de sua função legislativa(8). Outros doutrinadores não admitem a responsabilidade do Estado por atos legislativos, porque a lei é uma norma geral e abstrata que atua sobre toda a coletividade. Na hipótese excepcional de a lei inconstitucional atingir o particular uti singuli causando-lhe dano injusto e reparável impõe-se a demonstração de culpa do Estado, através da atuação de seus agentes políticos, o que, no dizer de Hely Lopes Meirelles, seria indemonstrável no regime democrático, em que o próprio povo escolhe os representantes para o Legislativo(9). Na verdade o texto constitucional refere-se a danos causados por agentes do Poder Público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadores de serviços públicos, fato que envolve os atos dos legisladores que, como membros de Poder, não deixam de ser agentes políticos. Não se deve esquecer que o texto constitucional emprega a palavra agente como gênero de que são espécies os agentes administrativos e os agentes políticos. Aliás, a jurisprudência do STF é no sentido da responsabilização civil do Estado por atos legislativos(10).

Quanto a responsabilidade do Estado em decorrência de atos do Poder Judiciário nenhuma dúvida pode pairar a respeito. É de se repelir a doutrina que defende a tese da irresponsabilidade do Poder Público, baseada no fato de que os juízes não são prepostos do Estado, mas atuam como órgão da soberania nacional. O que se impõe, no caso, é o afastamento da res judicata através da revisão ou da rescisão do julgado. O direito à indenização por erro judiciário está expresso no art. 5º, inciso LXXV da CF. A regra do art. 133 do CPC, segundo a qual, o juiz responderá por perdas e danos em casos de culpa, dolo ou fraude, não pode ser entendida como excludente da responsabilidade civil objetiva do Estado, Aquela regra deve ser interpretada no sentido da responsabilização individual do magistrado em ação de regresso visando o ressarcimento, pelo Estado, daquilo de despendeu com a indenização da pessoa vitimada pela atuação jurisdicional anormal.