As despesas impróprias na jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: o caso do município

1. Apresentação

Carecem as despesas impróprias do interesse público; a imensa parte dos contribuintes, se pudesse, vetaria o uso do dinheiro público nos objetos por elas financiados.

Esses gastos ofendem os princípios da legitimidade, moralidade e economicidade (art. 37 e 70, I da CF)

Ante a generalidade de certas dotações orçamentárias, o dirigente conta, lato senso, com autorização legislativa para gastos desviados da finalidade pública. Tal acontece, sobretudo, em créditos que terminam nos elementos de despesa Material de Consumo, Serviços de Terceiros e Material Permanente.

Se o Município adquire um carro luxuoso para uso exclusivo do Prefeito, assim o faz com permissão legal, expressa na abrangente rubrica “Equipamentos e Material Permanente”. É legal, mas não moral; eis aí o adágio que resume a despesa imprópria.

E, convenhamos, não há meios de se abrir, na peça orçamentária, tantas rubricas quantas forem as utilidades ofertadas pela economia. De ressaltar que a classificação por subelemento é pouco confiável e não reconhecida legalmente; além disso, determina a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que, na lei de orçamento, a decomposição do gasto termine em nível bastante abrangente: o grupo de natureza, não descendo até o elemento de despesa; de outro lado, a Lei 4.320, de 1964, ordena detalhamento bem mais transparente ao parlamentar e à sociedade:

Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.

§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins.

Nesse impasse e tal qual faz a União e certos Estados, o processo legislativo municipal deveria expressamente impedir certos dispêndios[1]; isso, em sua melhor norma própria de finanças: a lei de diretrizes orçamentárias (LDO). Talvez, o chefe do Executivo assim não queira, mas o Vereador poderia aditar, por emenda, tal instrumento, complicando, por razões óbvias, o subsequente veto do Prefeito.

No outro poder municipal e também à vista da opinião pública, seria difícil ao Vereador derrubar norma que proíbe a distribuição de verbas de gabinete na Câmara Municipal.

As despesas impróprias ensejam juízo de irregularidade nas contas sujeitas a definitivo julgamento do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP)[2]; é assim porque tipificam ato de gestão ilegítimo e antieconômico. De mais a mais, deve o gestor devolver a correspondente quantia, devidamente corrigida, sem embargo da multa pessoal que lhe é imputada.

Já, nos balanços sujeitos a Parecer Prévio, tais gastos resultam processos apartados das contas anuais do Prefeito. É dessa forma, visto que as contas dos chefes do Executivo têm prazo certo para serem apreciadas[3].

Nesse caso, pode o Prefeito merecer parecer favorável em seu balanço anual, mas, por anos a fio, ficar “pendurado” no Tribunal, em face do processo apartado de despesa imprópria.

De todo modo, o TCE-SP, mediante a Resolução 4, de 2015, informa que não mais autuará processos que cuidem de despesas inferiores a 500 (quinhentas) UFESPs (R$ 10.625,00), exceção feita a casos que configurem fracionamento licitatório.

Feitas essas considerações preliminares, passamos a comentar as despesas que, regra geral, são tidas impróprias pela Corte Paulista de Contas.

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2.Falta de motivação, transparência e modicidade nas despesas de viagem

No mais das vezes, tais gastos são qualificados impróprios, à vista dos seguintes desacertos:

• Falta de motivação; de cabal demonstração do interesse público (ex.: ausência de relatório sobre atividades realizadas nos destinos visitados ou do certificado de participação em cursos).
• Motivo dissonante do interesse público.
• Falta de modicidade nos valores despendidos (alto custo de hospedagem e refeições).
• Muitos vereadores participando de um mesmo congresso, curso ou simpósio. Entende o TCE-SP que um Edil poderia deles participar, transmitindo depois o que aprendeu aos seus pares. Além do mais, no Estado de São Paulo há cursos para todo e qualquer tema municipalista. Nesse passo, fica difícil motivar congressos em outros Estados, sobretudo em famosas localidades turísticas.
• Falta de identificação dos agentes políticos e servidores participantes.
• Gastos com refeição no próprio município.
• Gasto com cigarros e bebidas alcoólicas;
• Falta de parecer favorável do sistema de controle interno, visto que gastos de viagem solicitam prestação de contas do adiantamento recebido.
• Cupons e notas fiscais rasurados, alterados e emendados;

É bem isso o que vê em decisões do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo:

“A viagem do Prefeito a Cannes, no valor de R$ 61.221,00 também não se justifica; conhecer os estúdios cinematográficos em Paris para implantação de Polo Cinematográfico no Município não demonstra nenhuma finalidade pública. Ao contrário, denota gasto desnecessário e excessivo de dinheiro público. Com o avanço tecnológico, desnecessário viajar ao exterior e despender altas somas de dinheiro público para obter conhecimentos a respeito do tema” (in: TC 5694/026/07).

“As notas fiscais foram emitidas por estabelecimentos localizados nas cidades de Barretos, Olímpia e São José do Rio Preto, sendo que os valores variam na média de R$ 500,00 a R$ 800,00, e possuem descrição genérica dos produtos e serviços. Não constam nomes dos beneficiários, nem a motivação do deslocamento para tais cidades. (....) Consta que as refeições eram “anotadas” pelos estabelecimentos e reunidas em única nota fiscal ao final do mês. A prática é absolutamente irregular, conquanto cada despesa deve ser documentada na data de sua realização e integrada a processo apropriado(....). Cabe recompor o erário no tocante a tais despesas não justificadas” (in TC 800028/434/06).

“(...) são ilegais as despesas com coquetel acompanhado de bebida alcoólica. A jurisprudência desta Corte reiteradamente vem considerando gastos dessa natureza como despesas tipicamente impróprias. Inexiste também qualquer comprovante que reforce o alegado acerca de gastos com fornecimento de refeições dentro do próprio município. Não há como aceitar despesas sem a comprovação adequada” (in TC 800310/495/04).

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3.Promoção pessoal de autoridades e servidores públicos.

Efetivada, em boa parte, em jornais locais ou regionais, a publicidade de realizações governamentais não pode estampar imagens dos dirigentes, nem a marca gráfica da gestão ora no poder. Afinal, tudo é bancado com o dinheiro recolhido compulsoriamente da sociedade.

Aqui não se trata apenas de gasto desviado da finalidade pública, mas de ato inconstitucional, pois que afronta ao § 1º, art. 37, da Lei Maior.

Nesse sentido, assim se manifestou o TCE-SP no TC 800320/560/04:

“Ao examinar documentação comprobatória referente às despesas realizadas com publicidade, contratada junto às empresas Jornal de Queluz e Folha Regional, foi observado que nos exemplares de publicações apresentados (...) constavam fotos e o nome do Secretário Municipal de Obras de Queluz, além de menções ao nome do Prefeito Municipal e algumas de suas declarações à imprensa. Essa constatação evidenciaria a promoção pessoal à custa do dinheiro público, em desrespeito ao disposto no art. 37, §1º, da Constituição Federal, pois as publicações, por se constituírem de cunho personalíssimo, atentaram contra os princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade administrativa(....) Assim, a importância gasta (...) deverá ser restituída aos cofres municipais”.

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4.Custeio de tratamentos individualizados de saúde

Tendo em vista o caráter universal e igualitário da saúde pública (art. 196 da CF), e o desrespeito ao princípio da igualdade e impessoalidade, a Corte Paulista de Contas vê impróprias despesas de saúde em favor de determinadas pessoas ou grupos sociais.

É o que se diz no TC 800160/544/05:

“Efetivamente, o Executivo Municipal realizou pagamentos de despesas diversas, para custeio de tratamentos de saúde individualizados. De fato, despendeu a quantia de R$ 17.500,00 (...) para pagamento de tratamento odontológico de Aparecida Inácio de Oliveira e de R$ 45.100,00 (...) com tratamento de reabilitação bucal de Alfredo Guarita (duas etapas). (....) Evidenciado, também, o caráter assistencialista de tais despesas e a supremacia do interesse privado sobre o interesse público, em desacordo com os princípios administrativos da impessoalidade, isonomia e moralidade estabelecidos no “caput”, do artigo 37 da Constituição Federal. (....) Em face do exposto, acolho o entendimento dos órgãos técnicos e julgo irregulares as despesas impugnadas e condeno o ordenador da despesa, (...), Prefeito à época, a proceder à devolução do montante impugnado (R$ 62.600,00).”

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5.Pagamento de multas de trânsito

Quando não se referem à má conservação do veículo oficial, as multas têm caráter personalíssimo e educativo, devendo ser pagas pelo próprio servidor-motorista.

Por força da Deliberação 43.579/026/08[4], entende o TCE-SP que, caso assim não faça o condutor, o Prefeito, enquanto ordenador da despesa, recolherá, ele próprio, a multa de trânsito, sem prejuízo da ação regressiva contra o funcionário infrator.

É o que se pode ver no TC 800.216/326/06:

“(....) Neste caso, deveria o então Prefeito, depois de efetuar o recolhimento das multas, ter adotado medidas imediatas que visassem apurar responsabilidades com vistas a promover junto ao servidor responsável e/ou infrator o ressarcimento do erário (...)”.

De outra parte, quando a multa é causada pela falta de manutenção da frota municipal ou ausência de equipamentos obrigatórios, nesta hipótese quem paga é o chefe do Poder Executivo, ou, conforme o regramento local, o responsável pelo respectivo setor:

“(...) conforme apurado, as infrações decorreram ou por culpa dos condutores ou da própria Administração, que não zelou pela manutenção dos veículos, especialmente pela falta de equipamentos obrigatórios nos veículos da Municipalidade, cabendo ao responsável promover o ressarcimento do erário” (in TC 800335/524/04).

Então, em nenhum caso a Administração custeia multas de trânsito; se insuficiente a manutenção da frota, quem paga é o gestor e, desde que incorreta a condução da viatura, o servidor-motorista responde pela infração.

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6.Pagamento de seguros pessoais

O Tribunal Paulista de Contas entende indevida tal despesa, mas pode a Administração bancar o seguro de acidentes no estrito desenvolvimento das atividades profissionais; somente nesta hipótese.

É o que se vê no seguinte julgado (TC 800.201/341/07):

“Despesa da espécie tem de ser autorizada por norma legal, não pode beneficiar servidor ou agente específico sem causa justificada, bem como não pode, sua cobertura, se estender (....) por período e horas em que não estiver no exercício da atividade laboral, mandatária ou em deslocamentos”.

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7.Pesquisas de opinião pública

A ver do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, gastos dessa natureza têm a ver com necessidade pessoal do dirigente político, afastando-se do interesse coletivo. É o que consta do TC 5694/026/07:

“(....) a pesquisa de opinião pública a respeito da conduta do Governo Municipal (R$ 72.000,00) não me parece estar de acordo com a finalidade pública. O fato de “procurar identificar as expectativas da população em relação ao Poder Público Municipal e sua reação às iniciativas adotadas” demonstra a preocupação do Administrador com sua imagem pessoal e sua própria gestão, e não com o bem-estar da comunidade”.

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8.Pagamento de horas extras a ocupantes de cargos em comissão

De forma predominante, entendem os Conselheiros do TCE-SP impróprio o pagamento de horas extras aos que ocupam cargos em comissão:

“(...) na verdade, os ocupantes desses cargos desempenham um “múnus público” e por isso percebem vencimentos superiores aos devidos aos demais servidores, ficando, coberto assim, qualquer ônus gerado pelo exercício dessas funções além das horas normais de trabalho.” (In: TC-018651/026/01).

Ao demais, assim decidiu o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na Apelação Cível nº27.851-5/9: “nessa qualidade (exercente de cargo em comissão) não lhe é dado pretender, no âmbito de atuação do Direito Administrativo, o pagamento das verbas pleiteadas na inicial (horas extras, aviso prévio, adicional de insalubridade, licença prêmio e quinquênios) à invocação de que se equipara ao servidor público ocupante de cargo efetivo e permanente”.

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9.Custeio de atividades vinculadas ao Estado ou a União sem convênio e autorização na lei de diretrizes orçamentárias (LDO).

Quase todo Município custeia despesas atribuídas à União e ao Estado; eis a hipótese de combustível nas viaturas da delegacia de polícia ou do corpo de bombeiros e, ainda, dos funcionários municipais cedidos à junta de alistamento militar, fóruns e cartórios eleitorais.

Bem elaborados estudos mostram que, a esse título, despende o Município algo em torno de 4,5% da receita anual; localidades menores, bem mais que isso.

De seu lado, o artigo 62 da Lei de Responsabilidade Fiscal quer que, todo ano, haja autorização para realização desses gastos; isso na lei de diretrizes orçamentárias (LDO):

Art. 62. Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se houver:

I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual;

II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação.

Contudo, inexiste essa transparência nas LDOs municipais, renovando-se, automaticamente, gastos que poderiam ser renegociados com os outros entes estatais, sobretudo no atual contexto federativo, quando o Município assume, cada vez mais, serviços na saúde, ensino fundamental, trânsito, segurança, iluminação e apoio ao produtor rural.

Além disso, a Administração Municipal banca tais gastos sem firmar convênio com o governo beneficiado, o que também contraria a mencionada norma fiscal. Segundo o TCE-SP, tal omissão macula a despesa municipal:

“(....)Merece destaque a despesa realizada em benefício da Polícia Civil, que totalizou aproximadamente R$ 18.000,00 no exercício de 2005. A propósito, constatei, através do exame das planilhas acima referidas, que essa despesa ocorre mensalmente, sendo certo que a origem nada alegou a respeito e tampouco noticiou a existência de prévio ajuste, formalmente celebrado entre o Município e o Estado de São Paulo, que a autorizasse. Todas as demais despesas com abastecimento veículos constantes das planilhas à fls. 127/149 padecem dos mesmos vícios acima descritos(...). Nessa conformidade, julgo irregulares as despesas com combustível (...) (TC 800.154/316/05)

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10.Distribuição de agendas, chaveiros, buquês de flores, cartões, entre outros brindes

Parece óbvio que descabe à Administração Pública brindar os munícipes com tais mimos.

Tal oferta soa de exclusivo interesse eleitoral do agente político, nada tendo a ver com a função pública de prover os combalidos serviços públicos.

Se quiserem presentear a população, que o façam, Prefeito e Vereador, à suas próprias custas.

            Foi bem isso o que decidiu o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, no TC 2.142/026/10:

A despesa de R$ 24.471,40 (1,45% da despesa total do Legislativo), referente a pagamento de palestra, aquisição de vasos ornamentais, objetos utilizados em sessões de homenagens, flores e enfeites de Natal; o dispêndio de R$ 21.430,97 (1,27% da despesa total da Câmara) com “lanches” aos servidores, agentes políticos e visitantes da Casa Legislativa, e a aquisição de 19 (dezenove) cestas natalinas no total R$ 13.775,00 (0,81% da despesa total da Casa Legislativa), sem o devido procedimento licitatório, ao custo exorbitante de R$ 725,00 cada unidade, atentam contra os princípios da economicidade, transparência e moralidade, pois, além da ausência de modicidade nos valores despendidos, são incompatíveis com a atividade legislativa, caracterizando despesas impróprias.

Por outro lado, aceita aquela Corte gastos com troféus para competições esportivas da localidade, desde que não frequentes e portadoras de valor módico e razoável:

“Quanto ao despendido com troféus, alega terem sido eles destinados às programações esportivas da cidade, ou seja, aos campeonatos interclasses de futsal e vôlei (.....) Assim como os meus preopinantes, penso que os argumentos da defesa podem ser acolhidos, por não restar caracterizada afronta principalmente aos princípios da moralidade e da razoabilidade” (in TC 800119/563/08)

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11.Recepção de Autoridades

Desde que módicos, razoáveis e não frequentes, o Tribunal Paulista de Contas vem tolerado esses gastos.

Em nível de exemplo, observe o leitor o que foi dito no TC 800119/563/08:

“No que tange às despesas com refeições, sustenta, em síntese, não haver qualquer ilegalidade em recepcionar autoridades públicas, membros de entidades não governamentais e líderes políticos que visitam o município, servindo-lhes refeições ou outro tipo de recepção, até porque se tratam de gastos módicos que desbordam dos limites da razoabilidade (....). Assim como meus preopinantes, penso que os argumentos da defesa podem ser acolhidos, por não restar caracterizada afronta principalmente aos princípios da moralidade e da razoabilidade. ”

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12.Pagamento de anuidade de servidores em conselhos profissionais como OAB, CREA, CRC, entre outros.

Eis aqui outra despesa de caráter personalíssimo, estranha à finalidade governamental.

É o que se vê em manual do TCE-SP[5]:

Feitas essas considerações preliminares, passa-se a mostrar despesas que este Tribunal, a rigor, tem avaliado impróprias:

-Pagamento de anuidade de servidores em conselhos profissionais como OAB, CREA, CRC, entre outros.

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13.Verbas de representação para gabinete de Vereador

Compete ao Vereador produzir leis e fiscalizar o Executivo e, não, autorizar, ele próprio, despesa orçamentária, com exceção do Chefe do Legislativo Municipal.

No intento de reduzir custos, obter racionalidade operacional e melhor submeter-se aos princípios e regras do art. 37 da Constituição, o gasto da Câmara deve ser processado, de modo centralizado, no serviço administrativo da Edilidade e, não, em cada gabinete de Vereador.

No caso das viagens oficiais, o gasto há de ser processado pelo regime de adiantamento, retirado sempre em nome de servidor e, não, de agente político (art. 68 e 69 da L. 4.320).

Mesmo quando há prestação de contas, o TCE-SP recusa as tais verbas de gabinete, também chamadas Auxílio Encargos Gerais de Gabinete ou Ajuda de Custo.

Manual editado por aquela Corte[6] assim ensina:

Diferente do que acontece com os Deputados e Senadores, a atividade essencial da vereança não exige descolamentos para além da fronteira municipal, o que dispensa verbas indenizatórias como o auxílio-moradia e a ajuda de custo para transporte.

(....)

De mais a mais e ante o fato de a Constituição misturar, em só artigo (39, § 4º), verbas remuneratórias (gratificação, adicional) e indenizatórias (prêmio, verba de representação), tem-se interpretado que, frente à sua habitualidade, anterioridade e uniformidade, a verba de gabinete afronta o subsídio em parcela única, introduzido pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998.

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14.Custeio, pela Prefeitura, de despesas específicas da Câmara de Vereadores

A Prefeitura, à conta de suas próprias dotações e na busca de apoio político, financia obras da Edilidade ou recolhimentos previdenciários de vereadores, entre outros dispêndios de exclusiva alçada da Câmara.

Entendem alguns que, por se incorporar ao patrimônio geral do Município, as obras e outros investimentos escapam ao limite da despesa do Legislativo municipal, determinado que está no art. 29-A da Constituição.

Da outra parte, aquela norma afasta somente os gastos com inativos; nada mais. Além disso, a decisão se origina na Mesa da Câmara e o novo prédio ou os novos equipamentos serão apenas utilizados nas atividades legislativas. Ademais, as Edilidades contam, em seu próprio orçamento, com verbas para despesas de capital. Em suma, desde que não permita o freio constitucional, a direção legislativa deve adiar a construção do novo prédio ou a compra de novos equipamentos.

Nesse sentido, assim leciona manual do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo:

(....) há de se alertar que o Executivo local, à conta de suas próprias dotações e sob uma imprópria política de boa vizinhança, pode estar irregularmente bancando, por exemplo, dispêndios próprios do Legislativo, tais como a construção da nova sede da Câmara ou o parcelamento de não recolhidas contribuições previdenciárias do Vereador.

De fato, aquelas obras e encargos previdenciários devem ser apenas custeados pelo orçamento da Edilidade, visto que, do limite total, a Constituição só exclui os gastos com inativos; nenhum outro (art. 29-A, “caput”).

De recordar que o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, ante o não-atendimento do limite da despesa legislativa, recusa a conta da Câmara e emite parecer desfavorável ao balanço anual da Prefeitura.

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15.Despesas incompatíveis com a atividade legislativa

Tal qual órgão do Poder Legislativo, deve a Câmara dos Vereadores produzir leis e fiscalizar o Poder Legislativo e, não, conceder subvenções a entidades do 3º setor, auxiliar pessoas carentes, custear apresentações artísticas, publicar mensagens comemorativas em jornais, entre outros gastos próprios do outro Poder municipal: o Executivo.

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Referências Bibliográficas

FONSECA, JOAQUIM. Repertório Sistematizado de Jurisprudência do TCE/SP (2010-2011-2012). Vol. 2. Editora Gifon.

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Notas

[1] Exemplos: carros de luxo, despesas de viagem superiores a determinado valor; obras que superem, em x%, consagrados parâmetros de preços; verbas de gabinete para vereadores; sessões extraordinárias indenizadas; auxílio-moradia; gasto com adiantamentos maior que 10% da despesa total.

[2] Balanços do Legislativo, Judiciário e Ministério Público, bem assim das autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.

[3] Governador: 60 dias após o recebimento da conta; Prefeitos: até o final do ano seguinte ao do recebimento da conta.

[4] Deliberação TC-A nº 43.579/026/08:

1. a satisfação dos débitos resultantes das decisões do Tribunal de Contas cabe aos responsáveis definidos no artigo 70, parágrafo único, da Constituição Federal, artigo 32, parágrafo único, da Constituição do Estado, e artigos 15, 36 e 39 da Lei Complementar n.709/93.

[5] “O Tribunal e a Gestão Financeira dos Prefeitos”. 2012. www.tce.sp.gov.br

[6] “O Tribunal e a Gestão Financeira da Câmara de Vereadores”; 2012; www.tce.sp.gov.br.